Onderzoeksrapport rekenkamer zorgfraude
Tekst van het document
19
3.
De aanpak van zorgfraude in de gemeente Vijfheerenlanden
3.1.
Inleiding
Met dit hoofdstuk formuleert de rekenkamer de bevindingen die betrekking hebben op de feitelijke aanpak in gemeente Vijfheerenlanden en de regio Lekstroom bij het voorkomen van zorgfraude. Ook wordt ingegaan op de wijze waarop de raad tot op heden betrokken is geweest. Daarmee worden de antwoorden op de deelvragen 3 en 4 uit dit onderzoek gegeven: Welk
beleid,
welke
contractmanagement)
werkwijze
en
welke
spelen
rol
in
een
procedures
(selectie,
Vijfheerenlanden
in
de
aanbesteding, relatie
tussen
gemeente/uitvoeringsorganisatie en zorgaanbieders? (Op welke wijze) vervult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol? Welke maatregelen heeft de gemeente Vijfheerenlanden genomen om zorgfraude effectief tegen te gaan? In de navolgende paragrafen worden steeds de normen kort omschreven en waarna de bevindingen van de rekenkamer beknopt worden geformuleerd en toegelicht.
3.2.
Het veld
De rekenkamer geeft hier een beknopte beschrijving van de belangrijkste betrokken organisatie(onderdelen)(s) binnen de gemeente en in de regio. Omdat dit vooral een beschrijving betreft zijn hier vooraf geen expliciete normen geformuleerd. De rekenkamer komt wel tot enkele bevindingen.
De rekenkamer constateert dat in Vijfheerenlanden bij het voorkomen en bestrijden
van
zorgfraude
veel
uiteenlopende
organisaties
en
organisatieonderdelen betrokken zijn die bovendien op fysieke afstand van elkaar werken. De rekenkamer ziet hierin een bevestiging van het algemene beeld dat het vraagstuk zorgfraude de afzonderlijke ambtelijke structuren overstijgt. De kern van de zorgfraudeaanpak, het rechtmatigheidstoezicht en de opsporing, is ondergebracht bij de Regionale Sociale Recherche Nieuwegein
20
(RSRN). Gedurende de looptijd van het onderzoek is een toezichthouder rechtmatigheid aangesteld,
en tijdelijk ook een coördinator/projectleider
zorgfraude. In het veld valt op dat de zorgadministratie voor de Wmo bij de gemeente zelf is ondergebracht en niet in de regio. Eerder merkten we op dat het vraagstuk zorgfraude de afzonderlijke ambtelijke structuren overstijgt. Dit wordt ook zichtbaar als we kijken naar de betrokkenen binnen de gemeente Vijfheerenlanden en de taken die voor Vijfheerenlanden door de regio Lekstroom worden uitgevoerd. De rekenkamer heeft ‘het veld’ uitgewerkt in figuur 1.
Figuur 1 Het veld van betrokkenen gemeente Vijfheerenlanden en de regio
We lichten de belangrijkste onderdelen kort toe. De gemeente Vijfheerenlanden De gemeentelijke taken rond het voorkomen en bestrijden van zorgfraude zijn deels terug te vinden binnen de organisatie van de gemeente en deels bij de Regio Lekstroom. Voor de gemeente zijn de zorgconsulenten die binnen het Sociaal Team fungeren belangrijk: zij hebben in de dagelijkse praktijk direct contact met cliënten. De zorgconsulent verheldert samen met de cliënt de zorgbehoefte en bepaalt welke zorg nodig is. Indien noodzakelijk
21
verwijst de consulent door naar een maatwerkvoorziening. Als een passend aanbod is gevonden dan volgt de beschikking waarin het college besluit voor welke zorg in welke omvang een cliënt in aanmerking komt. Als het voor het verdere verloop van het zorgtraject nodig is, is er tussentijds contact met een cliënt. Bij cliënten met een pgb vindt een evaluatie plaats en sinds kort ook een gesprek over de ‘prestatielevering.’ De regio Lekstroom In de regio Lekstroom werken sinds 2013 de gemeenten Houten, Nieuwegein, Lopik, IJsselstein en Vijfheerenlanden samen in het Sociaal Domein. Het betreft hier een vrijwillige samenwerking (‘netwerksamenwerking’) waar de besluitvorming berust bij de colleges
en
de
gemeenteraden
van
de
vijf
aangesloten
gemeenten.
Een
uitvoeringsorganisatie, de Regionale Backoffice Lekstroom (RBL), voert voor de regio de inkoop, het contractbeheer en de zorgadministratie uit op het gebied van Jeugdhulp en Wmo.
Gemeente
Vijfheerenlanden
vormt
op
het
laatste
een
uitzondering:
de
zorgadministratie Wmo is voor Vijfheerenlanden bij de gemeente zelf ondergebracht. Er is een bestuurlijk overleg waarin alle wethouders Sociaal Domein van de deelnemende gemeenten plaatsnemen, het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL), en een
ambtelijk
overleg
waaraan
alle
gemeentesecretarissen
deelnemen.
Dit
zijn
respectievelijk de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgevers van de RBL. Regionale Sociale Recherche Nieuwegein (RSRN) De RSRN voert namens een flink aantal gemeenten in de regio Utrecht de opsporing en beheersing van fraude met een uitkering of zorggelden uit. Wat betreft uitkeringsfraude voert de RSRN deze taak niet uit voor de gemeente Vijfheerenlanden uit. Bij de RSRN zijn sinds kort ook de rechtmatigheidstoezichthouder zorg en een coördinator zorgfraude ondergebracht die voor de Lekstroomgemeenten zorgfraude gaan bestrijden. GGDrU Wettelijk is bepaald dat gemeenten integraal verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit en de rechtmatigheid van de Wmo voorzieningen. De gemeenten in de provincie Utrecht en ook Vijfheerenlanden hebben het toezicht op de kwaliteit van de Wmo extern belegd bij de GGD van de provincie Utrecht (GGDrU). De toezichthouders van GGDrU zijn door het college aangewezen. Zij voeren drie vormen van toezicht uit:
22
Kwaliteitstoezicht. Dit toezicht richt zich op de kwaliteit van Wmo-voorzieningen en
-
vindt proactief plaats. Signaal gestuurd toezicht. Dit toezicht vindt plaats op basis van signalen met
-
betrekking tot de kwaliteit die vanuit de gemeente, professionals en/of burgers zijn gemeld over een aanbieder. Calamiteitentoezicht Dit toezicht richt zich op het begeleiden van de aanbieder bij het
-
onderzoeken van een calamiteit of het uitvoeren van het calamiteitenonderzoek door GGDrU zelf. De rekenkamer heeft voor dit onderzoek aandacht besteed aan deze externe toezichthouder kwaliteit aangezien in de praktijk slechte kwaliteit en fraude vaak met elkaar verweven zijn. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) De gemeente is verantwoordelijk voor het rechtmatigheidstoezicht op de uitvoering van de Jeugdwet, maar het externe kwaliteitstoezicht op deze wet wordt verricht door de IGJ. Gemeenten voeren het kwaliteitstoezicht dus niet zelf uit, maar hebben wel een rol bij het doorgeven van signalen over (mogelijke) kwaliteitsproblemen.
3.3.
Politiek en bestuur
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -
De raad/commissie heeft het bestrijden van zorgfraude minstens een maal per jaar op de agenda.
-
De raad is betrokken bij het maken van belangrijke keuzes over dilemma’s en belangen die spelen bij handhaving en toezicht op de zorguitgaven.
-
Er zijn door de gemeenteraad kaders vastgesteld waarbinnen de aanpak van zorgfraude kan worden vormgegeven.
-
Bestrijden van zorgfraude is als actie genoemd in de begroting.
-
De raad stelt financiële middelen beschikbaar voor toezicht, handhaving en preventie.
-
Bestrijden van zorgfraude staat op de bestuurlijke agenda.
De gemeenteraad van Vijfheerenlanden is nauwelijks betrokken bij de aanpak van
zorgfraude,
het
rechtmatigheidstoezicht
en
de
handhaving
op
de
zorguitgaven. Bestuurlijk trof de rekenkamer sinds 2018 enige aandacht voor het onderwerp binnen het BPSDL, hetgeen resulteerde in een ambtelijke opdracht tot het opstellen van een plan van aanpak zorgfraude dat in 2020 gereed was. In de
23
programmabegroting 2021-2024 wordt zorgfraude kort genoemd en worden financiële middelen vrijgemaakt. Het college heeft begin 2021 gewerkt aan de bewustwording op het terrein van fraude in het sociaal zekerheidsdomein waar ook raakvlakken zijn met zorgfraude en had al eerder aansluiting gezocht bij het Regionaal Platform Fraudebestrijding (RPF). De rekenkamer heeft zich over bovenstaande normen een beeld gevormd door de agendapunten op de raadsvergaderingen vanaf 2019 te bekijken, het collegeprogramma en de programmabegrotingen tot en met begroting 2021-2024 te bestuderen en door het bijwonen van raadsinformatiebijeenkomsten. Uit de raadsagenda’s in iBabs blijkt dat toezicht en handhaving op de zorguitgaven en het voorkomen van zorgfraude geen agendapunt is geweest op de raadsvergaderingen in de jaren 2019-2021. Ook in het collegeprogramma 2019-2022 wordt het onderwerp niet genoemd. In informatiebijeenkomsten voor raadsleden met de sociale wijkteams en de RBL (over nieuwe inkoop van zorg) zijn toezicht, handhaving en fraude geen onderwerp van de presentatie. Er worden door raadsleden hierover geen vragen gesteld. In de begrotingen voor de jaren 2019 en 2020 wordt handhaving/toezicht of het voorkomen van zorgfraude niet genoemd in antwoord op de bekende planning en control vragen: “wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen”.
Het risico op zorgfraude of oneigenlijk gebruik van zorggelden heeft evenmin een plek gekregen in de begrotingsparagraaf over de risico’s. In de programmabegroting 2021-2024 wordt de aanpak van zorgfraude summier genoemd en worden ook financiële middelen toegekend.25 Hier wordt gesteld dat de regio Lekstroom ‘de eerste stappen gaat zetten in de aanpak van Zorgfraude met een pilot van twee jaar door in te zetten op preventie, de basis op orde te krijgen en het aanstellen van een toezichthouder Rechtmatigheid.’ Gedachte is dat hiermee een ‘bijdrage wordt geleverd aan het krijgen van grip op de kosten.’ 26 Het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom heeft november 2018 een ambtelijke opdracht gegeven om een plan van aanpak zorgfraude op te stellen. Een van de doelen van die opdracht was ‘Voor de korte termijn […] een gezamenlijk plan van aanpak en een
Deze omhelzen € 40.000,-- per jaar als bijdrage vanuit Vijfheerenlanden vanuit de regio Lekstroom. 26 Gemeente Vijfheerenlanden, 2020b, p. 44, p. 47. 25
24
implementatieplan te realiseren’.27 Dit plan is in 2020 gereed en door het college van B&W van gemeente Vijfheerenlanden vastgesteld en leidt in mei 2021 tot de eerste stappen in de uitvoering. In 2020 hebben verschillende leden van het college informatieve workshops over fraude van VNG Naleving gevolgd. In januari 2021 heeft het college aandacht besteedt aan het onderwerp criminaliteit met een verdiepingssessie verzorgt door VNG Naleving. Er is toen ingegaan op een aanpak van criminaliteit in de wijk. Al in 2019 had het college zich aangesloten bij het Regionaal platform fraudebestrijding (RPF) van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI). Dit richt zich niet specifiek op zorgfraude, maar er kunnen raakvlakken zijn in gevallen waar zorgfraude, uitkeringsfraude en georganiseerde criminaliteit hand in hand gaan. Aansluiting bij deze bestuurlijke structuur kan de uitwisseling van gegevens tussen de verschillende ketenpartners makkelijker maken (inspectie SZW, UWV, SVB, Belastingdienst, IND, politie, OM en gemeenten).
3.4.
Beleid
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -
De bestuurlijke uitgangspunten, doelen, middelen en evaluatiemomenten voor handhaving en toezicht zijn vastgelegd in een beleidsplan.
-
Het beleidsplan is integraal: er zijn koppelingen tussen toezicht, ondermijning, kwaliteit van zorg, inkoop en sociaal teams).
-
Het beleid bevat een beschrijving van de lokale problematiek / situatie als het gaat om zorgfraude.
-
Er is een uitgewerkt toezichtkader met kwaliteits- en rechtmatigheidseisen.
-
Het beleid is vertaald in werkinstructies of procesbeschrijvingen voor de betrokken medewerkers.
-
Er zijn actuele verordeningen. In de Verordeningen is het toezicht en de handhaving door de gemeente geregeld.
De rekenkamer stelt vast dat er geen nadrukkelijk beleid is vastgesteld waarin de bestuurlijke uitgangspunten en doelen van de aanpak van zorgfraude zijn terug te vinden. Ook in het centrale beleidsdocument dat gaat over het sociaal domein in Vijfheerenlanden is geen aandacht voor toezicht op de rechtmatigheid van de zorguitgaven Wmo en Jeugdhulp. Wel trof de rekenkamer een Regionaal
27
RBL, Opdrachtformulering Samen ontwikkelen: regionale aanpak zorgfraude.
25
plan van aanpak zorgfraude (2020) aan waarin hoofdzakelijk operationele maar ook enkele beleidsuitgangspunten worden genoemd. Integraliteit van de aanpak wordt hierin belangrijk gevonden, maar is beperkt uitgewerkt en gaat bovendien deels niet op voor de gemeente Vijfheerenlanden. De gemeente heeft actuele verordeningen vastgesteld waarin het toezicht en de handhaving door de gemeente is geregeld. Gemeente Vijfheerenlanden heeft de basis voor ‘de strategische samenwerking met de inwoners en maatschappelijke partners’ in het Sociaal Domein opgenomen in het beleidsdocument ‘Sociaal Maatschappelijke Agenda Vijfheerenlanden 2020’. In dit beleidskader speelt zorgfraude of de aanpak daarvan geen rol. Waar het gaat om rechtmatigheidstoezicht zien we in het beleidskader evenmin een duidelijke beleidskeuze of beleidsvisie. Zo wordt gewezen op de risico-regelreflex: ‘De gemeente kan en moet als overheid risico’s en incidenten accepteren maar hoeft niet altijd te reageren met nieuwe regels en toezicht.’ Maar elders, waar het gaat om kwaliteitsnormen, wordt gesteld: ‘Iedereen wil dat de zorgbudgetten goed worden besteed, zeker gezien de dreigende tekorten in het sociaal domein.
De toezichthoudende rol van de gemeente is daarbij van groot belang.’ Hoewel in het beleid onder ‘kwaliteit’ ook ‘het rechtmatig en doelmatig besteden van de middelen die er zijn in het sociaal domein’28 wordt verstaan, worden er verder geen doelen of middelen beschreven die direct te maken hebben met het bestrijden van zorgfraude en het rechtmatigheidstoezicht. Een in juni 2020 vanuit de regio opgesteld en door het college vastgesteld ‘Regionaal plan van
aanpak
zorgfraude’
gaat
nadrukkelijk
wel
in
op
zorgfraude
en
het
rechtmatigheidstoezicht. Daarin zijn een aantal uitgangspunten beschreven die sterk variëren van operationeel tot ook enkele beleidsmatige. Men benadrukt ‘in te zetten op een integrale aanpak’: ‘Sociaal Teams, beleid, inkoop, juristen, sociale recherche, RBL; ze hebben allemaal een rol.’29 Om dit te bereiken is in het plan voorzien in een ‘Tijdelijke coördinator/projectleider’ voor de duur van naar verwachting twee jaar. Deze functionaris dient onder meer ‘de onderlinge contacten tussen toezichthouder, gemeente, sociaal teams en gemeenten te leggen’ en kennisuitwisseling en casuïstiek te stimuleren. Aandacht is er verder voor het onderbrengen van de toezichthouders rechtmatigheid bij de Regionale Sociale Recherche Nieuwegein (RSRN). Hiermee zou ook worden bijgedragen aan een integrale aanpak omdat men gemakkelijker ‘dwarsverbanden kan leggen tussen
28 29
Gemeente Vijfheerenlanden, (2020a), p. 25 Regio Lekstroom, (2020), p. 5.
26
uitkeringsfraude en zorgfraude.’ 30 Dit voordeel blijkt voor gemeente Vijfheerenlanden echter niet op te gaan, nu de gemeente voor de aanpak van uitkeringsfraude niet is aangesloten bij de RSRN, maar bij de gemeenschappelijke regeling Avres. De rekenkamer constateert dat er binnen gemeente Vijfheerenlanden geen werkinstructies of procesbeschrijvingen zijn uitgewerkt voor medewerkers waarin is beschreven hoe zij een bijdrage kunnen leveren aan het toezicht op de zorguitgaven in het sociaal domein, of wat te doen in het geval er signalen zijn over zorgfraude bij een zorgaanbieder. De gemeente heeft actuele verordeningen vastgesteld waarin het toezicht en de handhaving door de gemeente is geregeld. De verordeningen zullen het komende jaar nog verder worden toegespitst op het bestrijden van zorgfraude.
3.5.
Informatie, communicatie en voorlichting
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: Voorlichting aan cliënten -
Cliënten of hun vertegenwoordigers worden geïnformeerd over rechten en plichten die gepaard gaan met een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget en over de mogelijke gevolgen van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Meldpunt zorgfraude -
Er is een meldpunt zorgfraude. Het proces dat doorlopen moet worden na een melding is uitgewerkt en vastgelegd.
-
Cliënten, zorgprofessionals en inwoners wordt actief op de hoogte gesteld waar/hoe ze melding kunnen doen van vermoedens van fraude.
-
Cliënten maken gebruik van het meldpunt.
-
Er is een systematische opvolging van meldingen.
Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) -
De gemeente is aangesloten bij het IKZ
-
De gemeente doet melding bij het IKZ als daar aanleiding toe is.
Cliënten worden via de website, folder en beschikking uitgebreid geïnformeerd over hun rechten op zorg en ondersteuning. De rekenkamer constateert dat
30
Regio Lekstroom, (2020), p. 10.
27
informatie over plichten en eventuele gevolgen van oneigenlijk gebruik van voorzieningen ontbreekt. Er is geen meldpunt bij de gemeente beschikbaar voor vermoedens van zorgfraude. De gemeente is aangesloten bij het informatie knooppunt zorgfraude en werkt daarmee samen met andere organisaties aan het verzamelen van informatie voor het bestrijden van zorgfraude. Voorlichting aan cliënten Het is uit oogpunt van fraudepreventie van belang om cliënten of hun vertegenwoordigers actief en vroegtijdig te informeren over de plichten die gepaard gaan met de zorg of ondersteuning die zij ontvangen van de gemeente. Informatie over de mogelijke gevolgen van misbruik hoort hier bij. Daarom is in de verordeningen (WMO 2020, artikel 6.1.1 en in de
verordening
Jeugd,
artikel
12.4)
opgenomen
dat
als
onderdeel
van
het
fraudepreventiebeleid ‘het college cliënten en betrokken derden informeert over de rechten en plichten die aan het ontvangen van een individuele voorziening zijn verbonden en over de consequenties van misbruik en oneigenlijk gebruik daarvan’. De gemeente communiceert via diverse lijnen met (toekomstige) cliënten. De rekenkamer heeft vier bronnen van communicatie bestudeerd: de website van de gemeente, cliënten folders, de modelbeschikking en de mondelinge informatie die cliënten ontvangen in het contact met medewerkers van het sociaal team. Op de website van de gemeente is informatie te vinden voor inwoners die zorg of ondersteuning zoeken. Zij worden via de website doorgeleid naar het sociaal loket dat via een telefoonnummer en emailadres te bereiken is. Op de website heeft de rekenkamer geen informatie gevonden over de plichten van cliënten of de mogelijke gevolgen van misbruik. Ditzelfde geldt voor de folder ” jeugdhulp via een pgb”, die cliënten ontvangen indien zij jeugdhulp via een pgb aanvragen. Cliënten die daadwerkelijk zorg of ondersteuning krijgen via de gemeente ontvangen een beschikking. De voorbeeld beschikkingen die de rekenkamer heeft gezien bevatten een uitgebreide passage over de mogelijkheid van bezwaar maken tegen de beschikking. Ook de rechten van de cliënten worden duidelijk onder de aandacht gebracht.
De plichten van cliënten en de gevolgen bij oneigenlijk gebruik worden in het geheel niet genoemd. In de beschikking wordt de wettelijke basis van de beschikking geduid door verwijzing naar met name de verordening Jeugdhulp en de aanvullende beleidsregels van de gemeente. Een verwijzing naar artikel 11 uit de verordening, waarin plichten van cliënten worden genoemd
28
en verwijzing naar artikel 12 met daarin gevolgen van oneigenlijk gebruik en fraude, ontbreken. Naast de schriftelijke informatie ontvangen cliënten ook mondelinge informatie tijdens hun contact met de medewerker van het sociaal team. Uit interviews blijkt dat in dit contact niet gesproken wordt over plichten en mogelijke gevolgen bij oneigenlijk gebruik. De geïnterviewden noemden daarvoor een drietal redenen. Zo zou het verstrekken van informatie over plichten en gevolgen van oneigenlijk gebruik niet passen bij het opbouwen van een vertrouwensrelatie. Verder werd er gewezen op het feit dat er in dit contact al zoveel informatie moet worden gegeven en dat het geen zin zou hebben omdat men toch wel fraudeert als men dat wil. Ook in procesbeschrijvingen die de sociaal teams ondersteunen in hun traject met de cliënt wordt het onderwerp plichten van de cliënt en gevolgen bij fraude niet genoemd. Meldpunt Zorgfraude Via de website van de gemeente zijn diverse meldpunten op het gebied van zorg en veiligheid te bereiken. Denk daarbij aan meldpunten voor buurtbemiddeling, huiselijk geweld en overlast. Een meldpunt “vermoeden van zorgfraude” zou hier goed bij passen. Diverse gemeenten richten zo’n meldpunt in om “extra oren en ogen” van de gemeente te creëren in het toezicht op de rechtmatigheid van de zorguitgaven.
Uit interviews heeft de rekenkamer vernomen dat er gewerkt wordt aan een zo’n meldpunt. Ten tijde van dit onderzoek is dit meldpunt niet beschikbaar. Informatieknooppunt zorgfraude (IKZ) Al eerder in dit rapport hebben we het IKZ als belangrijke samenwerkingsverband tegen zorgfraude genoemd. De gemeente Vijfheerenlanden is samen met 200 andere gemeenten aangesloten bij dit informatie knooppunt. De rekenkamer heeft begrepen dat er nog geen meldingen vanuit de gemeente bij dit knooppunt zijn gedaan.
3.6.
Toezicht, handhaving en onderzoek
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: Toezichthouder rechtmatigheid -
Fraudepreventie en controle: Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet en deze verordening. (Verordening Jeugdwet artikel 12.1)
Periodieke onderzoeken en risico analyse
29
-
Het college onderzoekt periodiek, al dan niet steekproefsgewijs, het gebruik van maatwerkvoorzieningen en persoonsgebonden budgetten met het oog op de kwaliteit en de recht- en doelmatigheid daarvan. (Verordening WMO artikel 6.3)
-
Het college doet onderzoek naar de rechtmatigheid van de individuele voorziening en kan daarbij onder meer gebruikmaken van huisbezoeken, risicoprofielen en bestandsvergelijkingen en de samenloopsignalen die daaruit voortkomen. (Verordening Jeugdwet Artikel 12.5)
-
De gemeente voert periodiek algemene risicoanalyses uit op de uitgaven in het Sociaal domein.
-
Bij het prioriteren in toezicht en handhaving wordt risico gestuurd gewerkt aan de hand van risico-indicatoren en data-analyses.
Sanctioneren -
De gemeente verstrekt beschikkingen waarin duidelijke voorwaarden zijn uitgewerkt.
-
In de contracten met aanbieders is een definitie opgenomen van wat er onder fraude wordt verstaan om vervolgstappen te vereenvoudigen
-
Bij het terugvorderen worden de stappen van het drieluik terugvorderen van de VNG gevolgd.
Hoewel er ook in Vijfheerenlanden vermoedens en concrete signalen zijn over mogelijk frauduleuze zorgaanbieders, constateert de rekenkamer dat de gemeente vooralsnog nauwelijks uitvoering geeft aan het toezicht en handhaven en het voorkomen van zorgfraude. Met de recente komst van de coördinator zorgfraude en de toezichthouder rechtmatigheid is een start gemaakt met de organisatie van het toezicht en de handhaving van de rechtmatigheid op de Wmoen
jeugdvoorzieningen.
rechtmatigheid
van
Echter,
de
periodieke
maatwerkvoorzieningen,
onderzoeken
zoals
beschreven
naar
de
in
de
verordeningen WMO en Jeugd vinden nauwelijks plaats. Er worden geen risicoanalyses uitgevoerd. Op kleine schaal en op ad hoc basis worden er signalen onderzocht. Om te borgen dat de uitgaven aan maatwerkvoorzieningen voor Jeugd en Wmo rechtmatig zijn heeft het college een aantal taken gekregen. Deze taken zijn vastgelegd in de verordeningen en beleidsregels en hebben betrekking op het aanwijzen van toezicht op de rechtmatigheid van de uitgaven aan maatwerkvoorzieningen en de periodieke onderzoeken
30
naar deze rechtmatigheid. De rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre deze taken in de praktijk tot uitvoering komen.
Toezichthouder rechtmatigheid en coördinator zorgfraude Binnen de organisatie van Vijfheerenlanden zijn geen medewerkers belast met fraudepreventie en controle. Recent is hieraan wel invulling gegeven in Lekstroom verband met het aanstellen van een toezichthouder rechtmatigheid. 31 Het gaat hier om een 1 medewerker voor de komende 2 jaar die het toezicht gaat uitoefenen op de rechtmatigheid van de uitgaven aan maatwerkvoorzieningen van Jeugd en WMO voor de vijf gemeenten die aan Lekstroom zijn verbonden. Deze toezichthouder heeft nu te maken met circa 390 zorgaanbieders. De toezichthouder is, zoals ook was voorgenomen (zie paragraaf 3.4), ondergebracht bij de RSRN en gehuisvest bij de gemeente Nieuwegein. De functie toezichthouder rechtmatigheid is (nog) geen ingeburgerd begrip bij de betrokkenen in het sociaal domein in Vijfheerenlanden en uit interviews blijkt dat medewerkers niet weten bij wie men terecht kan bij signalen van oneigenlijk gebruik van zorg. De in het Regionaal plan van aanpak zorgfraude genoemde coördinator zorgfraude is vanaf maart 2021 actief vanuit het regionale samenwerkingsverband Lekstroom. Het gaat hier om een extern adviseur (eerste jaar voor twee dagen per week, tweede jaar voor 1 dag per
week)
met
als
taak
de
preventie
en
aanpak
zorgfraude
voor
de
vijf
Lekstroomgemeenten aan te jagen. In de periode 2015-heden is voor een enkel geval door Vijfheerenlanden een extern ingehuurde toezichthouder rechtmatigheid ingezet op een signaal van fraude. Periodieke onderzoeken en risico analyse De
periodieke
onderzoeken
door
het
college
naar
de
rechtmatigheid
van
maatwerkvoorzieningen, zoals beschreven in de verordeningen WMO en Jeugd, zijn nodig om fraude op te sporen en frauduleuze aanbieders te weren. Het gaat hierbij om gestructureerd, preventief onderzoek, gebaseerd op een planning en een beschreven aanpak waarvan de uitkomst is vastgelegd in een onderzoeksverslag. De rekenkamer stelt vast dat dit soort onderzoeken nog niet worden uitgevoerd. Bij de financiële administratie
31
Per 1 mei 2021.
31
WMO is sinds 2021 wel een voorzichtige eerste stap gezet op dit terrein door de hoogte van declaraties van zorgaanbieders in de tijd te vergelijken. Uit de vertrouwelijke interviews die de rekenkamer met alle betrokkenen heeft gevoerd blijkt dat er bij ambtenaren in Vijfheerenlanden vermoedens en duidelijke concrete signalen zijn van mogelijk frauduleuze zorgaanbieders. Op diverse plaatsen in de gemeente en bij Lekstroom wordt dan ook op zeer kleine schaal en op ad hoc basis door betrokken ambtenaren wel iets aan onderzoek gedaan bij verdenkingen; het zogenaamde signaal gestuurde onderzoek. Voorbeelden hiervan zijn te vinden bij betrokken en actieve medewerkers van een sociaal team die een pgb-aanbieder natrekken. Of bij de financiële administratie waar men onjuiste declaraties ontdekt. Dit noemt men ‘het rommelen met uren’ of ‘het afromen van minuten’. In een gesprek met de betreffende zorgaanbieder wordt dit besproken. Een relevante vorm van preventief onderzoek die de gemeente aan het inrichten is betreft de ‘check op de prestatielevering’. Dit houdt in dat de zorgconsulent halverwege de indicatietermijn (meestal 1 jaar) de cliënt bezoekt en evalueert hoe de zorg en de benutting van het budget verloopt en of de zorg volgens afspraak geleverd is. Bedoeling is dat van deze evaluaties een verslag wordt gemaakt.
Deze check op de prestatielevering is alleen voorzien voor pgb-budgethouders en dus bij een minderheid van de cliënten. Dit preventieve onderzoek verkeerde ten tijde van dit onderzoek nog in de startfase. Met het oog op de beperkte ambtelijke capaciteit is het nodig om naast periodieke steekproeven en het opvolgen van signalen ook gebruik te maken van risico-gestuurd onderzoek. Met deze laatste vorm van onderzoek wordt gedoeld op het gebruik maken van een samenspel van indicatoren, om zo te focussen op die zorgaanbieders waar de kans op fraude het grootst is. Het gaat hierbij om indicatoren, aan de hand van data-analyse, specifieke kenmerken van zorgaanbieders en signalen van sociaal teams en andere betrokkenen. Deze laatste vorm van onderzoek hebben we niet aangetroffen in Lekstroomverband of bij de gemeente, maar wel bij de GGDrU. De GGDrU heeft een start gemaakt met risico-gestuurd onderzoek naar de kwaliteit van de WMO voorzieningen. De methode om eenmaal per vijf jaar alle aanbieders te onderzoeken is gewijzigd naar een bezoek van de aanbieders met een hoog risicoprofiel. In
de
interviews
wordt
gesteld
dat
RBL
goede
vorderingen
maakt
met
de
informatievoorziening. Via een dashboard wordt veel data bijeengebracht en data analisten zijn actief om hieruit informatie te genereren. Ten tijde van dit onderzoek werd deze informatie (nog) niet gebruikt om onrechtmatigheden te vinden of risicoprofielen van aanbieders op te stellen. Indien in de toekomst de dataverzameling van Lekstroom wel
32
gebruikt gaat worden voor risicoanalyse verkeert Vijfheerenlanden in een nadelige positie. De gemeente verzorgt de administratie van de WMO zelf waardoor deze data buiten beschouwing blijven ofwel alleen met een aanzienlijke extra inspanning wel betrokken kunnen worden. Sanctioneren De gemeente Vijfheerenlanden is nog niet toegekomen aan het sanctioneren en terugvorderen van zorggeld bij frauduleuze zorgaanbieders. Naast het feit dat er veel capaciteit gestoken moet worden in rechtsvervolging blijkt uit jurisprudentie dat de kans dat de gemeente in het gelijk wordt gesteld heel klein is. Kortom veel moeite, met weinig kans op resultaat. Anderzijds is het sanctioneren en terugvorderen van wezenlijk belang om frauduleuze aanbieders op afstand te houden en is het ook een plicht van de gemeente om deze aanbieders aan te pakken. Omdat de gemeente en de regio nog aan het begin staan van het op orde brengen van een aanpak gericht op terugvorderen en sanctioneren van frauduleuze zorgaanbieders, heeft de rekenkamer geen verder onderzoek gedaan naar de hier genoemde normen.
3.7.
Inkoop en contractmanagement
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: Inkoop- contractmanagement -
Het inkoop- en contractbeheer bevat eisen die de rechtmatigheidsrisico’s verkleinen en controle mogelijk maken.
-
Er zijn duidelijke normen en eisen over de aard en kwaliteit van de zorg die moet worden geleverd (toetredingsdrempel).
-
Aanbieders worden vooraf gescreend en/of bezocht.
-
Er is voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar voor controle aan de voorkant.
-
De frequentie en inhoud van het relatiebeheer (contractmanager en zorgaanbieder) voldoet om risico op fraude te verminderen/voorkomen.
-
Contractmanagers en zorgconsulenten delen informatie.
Het inkoop- en contractbeheer bevat geen maatregelen die de kans op contracten met malafide zorgaanbieders verkleinen. Er is geen ‘selectie aan de poort’ waarbij het voorkomen en bestrijden van zorgfraude een rol speelt. In de strategie voor de nieuwe inkoopronde voor WMO en jeugdhulp per 2022 heeft de
33
rekenkamer geen maatregelen kunnen ontdekken die deze tekortkoming gaan verhelpen. Het contractmanagement van RBL organiseert sinds dit jaar systematische kwartaalgesprekken met zorgaanbieders en haalt daarvoor relevante informatie op bij gemeenten en sociale teams. Binnen
RBL
wordt
gewerkt
aan
dataverzameling
en
analyse.
Dit
biedt
mogelijkheden voor het opsporen van onrechtmatigheden bij zorgaanbieders, maar deze worden nog niet voor dit doel gebruikt. Voor de gemeente Vijfheerenlanden
vindt
geen
data-analyse
plaats
van
gegevens
uit
de
zorgadministratie Wmo, nu deze simpelweg niet zijn gekoppeld aan het dashboard dat RBL gebruikt. Met het contractmanagement van RBL, bestaande uit 2 fte, wordt het relatiebeheer van bijna 400 zorgaanbieders onderhouden. Inkoop In de strijd tegen zorgfraude is de zogenaamde “selectie aan de poort” van groot belang. Dit vraagt om een grondige screening voorafgaan aan het contracteren van de zorgaanbieders. Hiermee worden malafide zorgaanbieders buiten de gemeentedeuren gehouden. Tot op heden is het landelijk zo geregeld dat zorgaanbieders die alleen Wmo-zorg of jeugdhulp leveren niet onder de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) vallen. Ze zijn niet verplicht een vergunning aan te vragen en hoeven dus vooraf niet aan te tonen dat ze aan bepaalde eisen voldoen. Dit maakt de noodzaak voor gemeenten om zorgaanbieders vooraf goed te toetsen nog groter. De WTZi wordt ten tijde van het schrijven van dit rapport herzien en straks vervangen door de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) waarmee strengere kwaliteitseisen worden gesteld. Via deze wet worden nu ook jeugdzorgaanbieders verplicht om zich aan te melden bij de NZa. Waar de IGJ haar focus vooral heeft liggen bij de kwaliteit van zorg, zal de NZa zich meer richten op financieel, bedrijfseconomische processen bij zorgaanbieders.
De nieuwe wet helpt dus de gemeente enigszins bij het buiten de deur houden van malafide zorgaanbieders. De rekenkamer constateert dat het merendeel van de huidige contracten met zorgaanbieders dateren uit 2015-2016. Bij de decentralisatie van de Jeugdwet en Wmo is via een zogenaamde ‘open house aanbesteding’ circa 350 contracten afgesloten met
34
zorgaanbieders. Een ‘open house aanbesteding’ houdt in dat iedere aanbieder die aan de set met standaard eisen voldoet en zich inschrijft, een contract krijgt met de gemeente (in dit geval Lekstroom). Bij deze beperkte standaard eisen valt te denken aan: een verklaring omtrent
gedrag,
een
verklaring
van
de
belastingdienst,
een
uittreksel
uit
het
Handelsregister en een bewijs van registratie in het Kwaliteitsregister Jeugd of ander voor de aanbieder wettelijk verplichte registratie en een certificaat van vakbekwaamheid van de hulpverleners die ingezet worden. Het BPSDL heeft begin 2018 een opdrachtformulering vastgesteld om tot een nieuwe inkoopstrategie voor de jaren 2020-2024 te komen Er bestaat dus al een aantal jaren het voornemen om een nieuwe inkoopronde te doen voor WMO en Jeugdzorg. Voorbereidingen om dit in het jaar 2022 te laten ingaan worden momenteel getroffen. In de analyse van de stukken over de nieuwe inkoopstrategie heeft de rekenkamer niet teruggevonden dat het bestrijden van fraude een rol speelt bij de nieuwe inkoopstrategie, hoewel de gemeente aangeeft hierin wel verbeterslagen te willen maken. Voor wat betreft de bestaande contracten betekent dit dat het merendeel dateert uit 2015. Deze contracten zijn de afgelopen periode jaarlijks automatisch verlengd. De rekenkamer constateert dat er bij de jaarlijkse verlenging geen controle is op het voldoen aan (de toen geldende) eisen voor zorgaanbieders. De noodzaak van selectie aan de poort vraagt om voldoende capaciteit om screening van potentiële zorgaanbieders uit te voeren. Het contractmanagement bij RBL bestaat uit 2 fte en er zijn inmiddels bijna 400 zorgleveranciers.
De financiële experts binnen Lekstroom en gemeente zijn nog niet aangehaakt in de strijd tegen zorgfraude. Zij zouden jaarrekeningen van zorgaanbieders kunnen checken op verdachte winst en/of signalen van wegsluizen van zorggeld via BV constructies. Contractmanagement De rekenkamer constateert dat er op het punt van contractmanagement sinds begin dit jaar
een
belangrijke
stap
is
gezet
met
het
voeren
van
goed
georganiseerde
kwartaalgesprekken met zorgaanbieders. Voorafgaand aan deze gesprekken wordt in brede kring informatie opgevraagd over deze aanbieders. Coördinatie geschiedt vanuit de contractmanagers van Lekstroom. Informatie wordt systematisch opgevraagd, waarbij beleidsmedewerkers en vertegenwoordigers van de sociale teams worden betrokken. De verzamelde informatie geeft input voor de bespreking met de zorgaanbieder. Via deze werkwijze kunnen allerlei onderwerpen, waaronder ook vermoedens van fraude, besproken worden met de zorgaanbieder.
35
Naast kwartaalgesprekken zijn er ook de zogenaamde drie-hoeks gesprekken. Hieraan wordt deelgenomen door contractmanagement Lekstroom, beleidsmedewerker, financiën en afvaardiging van sociaal team van een gemeente. Ook deze gesprekken lenen zich om signalen met elkaar te delen. Ook op het gebied van data verzameling en data analyse zijn positieve ontwikkelingen gaande. RBL vormt een knooppunt van data en lijkt steeds beter in staat die data te benutten. Tot op heden worden deze bron van informatie niet gebruikt voor het opsporen van oneigenlijk gebruik, maar in potentie is deze mogelijkheden aanwezig. Tot slot blijkt uit de interviews dat de beperkte bezetting van de RBL zich niet volledig kan richten op de RBL taken, namelijk inkoop en contractbeheer, administratie en data analyse. Het bedienen van vijf verschillende gemeenten, met elk een eigen bestuur en eigen wensen brengt voor RBL taken op het gebied van coördinatie en afstemming met zich mee. Deze extra taken vereisen capaciteit die niet kan worden ingezet voor de primaire taken die de gemeenten beschermt tegen malafide zorgaanbieders.
3.8.
Samenwerking en cultuur
De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -
Er wordt systematisch samengewerkt tussen belangrijke functionarissen, afdelingen en organisaties, met de rechtmatigheidstoezichthouder als spil in de samenwerking.
-
De betrokkenen zijn zich bewust van het probleem van zorgfraude binnen de gemeente.
-
De betrokkenen nemen verantwoordelijkheid voor hun aandeel in de bestrijding van zorgfraude.
Binnen de gemeente Vijfheerenlanden en tussen de gemeente en relevante organisaties wordt vooralsnog weinig samengewerkt aan het bestrijden van zorgfraude. Er bestaan zeer uiteenlopende beelden over de eigen rol of die van het team in de bestrijding van zorgfraude. De meeste medewerkers zien voor zichzelf of voor het team geen rol weggelegd in het voorkomen of bestrijden van fraude. Deze medewerkers geven aan zich wel bewust te zijn van het probleem, maar wijzen op het ontbreken van capaciteit en expertise om hier iets mee te doen. Bijna alle medewerkers voelen zich vooral onmachtig om een nuttige bijdrage te leveren.
36
De rekenkamer heeft interviews afgenomen met - en informatie opgevraagd bij vertegenwoordigers van de belangrijkste schakels die binnen een integrale aanpak van zorgfraude van grote betekenis zijn. Denk daarbij aan inkoop, contractbeheer, toezicht rechtmatigheid, toezicht kwaliteit Wmo (GGDrU), sociaal team, regionale financiële administratie Jeugd en Wmo, beleid Wmo en Jeugd, en de portefeuillehouder zorgfraude. In de interviews is navraag gedaan, en waar mogelijk documentatie geraadpleegd, naar de wijze waarop partijen samenwerken om zorgfraude te bestrijden. Daaruit valt op te maken dat signalen / vermoedens van zorgfraude vanuit de verschillende betrokkenen nog niet hun weg weten te vinden naar een plek waar er een vervolg op kan worden gegeven. Hoewel er tussen deze betrokkenen diverse overleggen en afstemmingsmomenten bestaan, hebben deze nog nauwelijks betrekking op het bespreken en afstemmen van acties rond de bestrijding van zorgfraude. De verklaringen die hiervoor worden gegeven (‘verlof collega’, ‘niet weten waar men met een signaal terecht kan’, ‘nooit aan gedacht’) geven aan dat er nog geen echte samenwerkingsroutines zijn gevonden waarmee men een zo volledig mogelijk beeld kan vormen van een mogelijk frauderende zorgaanbieder.
De projectleider die belast is met het aanjagen van samenwerking heeft als extern adviseur een tijdelijke aanstelling voor twee dagen per week, hetgeen het tweede jaar wordt teruggebracht naar 1 dag per week, en moet dit naast andere taken voor alle Lekstroomgemeenten doen. Deze functionaris zit fysiek op afstand, in Nieuwegein bij de RSRN. De rekenkamer heeft in de interviews binnen Vijfheerenlanden en RBL gevraagd naar de eigen taak of die van het team in het voorkomen en bestrijden van zorgfraude. Dat leverde zeer wisselende antwoorden op, zowel over het eigen functioneren als over de rol van het eigen team. In de meeste interviews zag men geen of een uiterst beperkte rol voor zichzelf weggelegd. In deze interviews noemde men het ontbreken van capaciteit en expertise als motief om geen rol voor zichzelf of het team te zien. Een enkeling betwijfelde of het vraagstuk bijzondere aandacht verdient. In andere interviews wilde medewerkers een actieve, soms zelfs zeer actieve rol innemen. Nagenoeg alle medewerkers spraken vooral hun onmacht uit. Vrijwel alle medewerkers zijn zich bewust van het probleem, ook in Vijfheerenlanden. Men zegt dan te weten dat er ook cliënten uit Vijfheerenlanden te maken hebben met zorgaanbieders die frauderen, maar dat het geen zin heeft er tijd in te steken omdat er geen zicht is op een succesvol vervolg van een eventuele melding of onderzoek.
‘De kosten wegen dan niet op tegen de baten.’
37
38
Bijlage 1 Geraadpleegde literatuur, documenten en websites Literatuur Elsen, W. van den, Fraudebestrijding blinde vlek voor gemeenten, in: Zorgvisie, 3-3-2016. Fenger, M., N. Chin-A-Fat (e.a.), Een verkennende studie naar de aard, omvang en achtergronden van rechtmatigheidsrisico’s in de Wmo en de Jeugdzorg in ZuidHolland, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2016. IGJ, Wmo toezicht 2019, rapport aan de minister over de uitvoering van het Wmo toezicht door de gemeenten 2019, Utrecht okotber 2020. IGJ, 2020 in vogelvlucht, februari 2021. IKZ, Fraude en zorgverwaarlozing bij beschermd en begeleid wonen, 2019. IKZ, Signalen fraude in de zorg 2020, Utrecht, juni 2021. IKZ, Verwevenheid zorg & criminaliteit, eindrapport, december 2020. Jong,
M.,
Uitvoeringsbesluit
WTZa
gepubliceerd:
aandachtspunten
voor
het
toezichthoudend orgaan, in: Zorg & Sociaalweb, 28-04-2021. Korsten, A., Omgaan met ‘wicked problems’, in: Beleidsonderzoek Online, maart 2019. Lokale zaken, Zaanstad, over de gemeentelijke aanpak van ondermijning, oktober 2018. Ministerie VWS, Programmaplan Rechtmatige Zorg, Aanpak van Fouten en Fraude 2015 – 2018, 2015. Ministerie VWS, Rechtmatige Zorg, Aanpak van fouten en fraude 2018-2021, 2018. Ministerie VWS, Brief van de minister van VWS over fraudebestrijding in de zorg, Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 828, nr. 115. Ministerie VWS, Brief van de minister voor Medische Zorg en Sport over Zorgfraude en terrorismebestrijding, Kamerstukken II 2019/20, 28828, nr. 122. NZa / IGJ, Kader goed bestuur, juli 2020. Suijs, J., H. Verbon, De winsten van zorginstellingen, in: Beleid en Maatschappij, 2018: 45,1, pp. 46-79. VNG, KCHN, Profiel toezichthouder rechtmatigheid Wmo 2015 en Jeugdwet, 2018. VNG, KCHN, Drieluik terugvorderen bij fraude Wmo 2015 en Jeugdwet, Bestuursrecht, civiel recht en strafrecht, 2019. VNG, Expertteam Fraudepreventie en handhaving, Factsheet Wettelijke kaders toezicht Wmo 2015 en Jeugdwet, 2017. VNG, Inrichting van het Wmo-toezicht, Handreiking voor gemeenten, 2017. VNG, VNG Naleving, Profiel toezichthouder rechtmatigheid Wmo 2015 en Jeugdwet, 2017.
39
VNG, VNG Naleving, Een wereld te winnen, Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet), Publieksversie, 2020. VNG, Aan de slag met het pgb-fraudebarrièremodel, 2020. Belangrijkste geraadpleegde documenten Gemeente Amersfoort, Fraudebeleidskader Sociaal Domein, Hoogwaardig handhaven in Amersfoort met de nadruk op preventie, januari 2019. Gemeente Bergen op Zoom, Handboek aanpak zorgfraude, 2018. Gemeente
Nieuwegein/RSRN,
vacaturetekst
Medewerker
toezicht
en
handhaving
zorgfraude. Gemeente Tilburg, Kosten, opbrengsten en formatie Toezicht Wmo en Jeugdwet, 29 maart 2018. Gemeenten Twente, Wegwijzer toolbox zorgfraude Twente, 2018. Gemeente Vijfheerenlanden, (2020a), Sociaal Maatschappelijke Agenda Gemeente Vijfheerenlanden. Gemeente Vijfheerenlanden, Verordening Jeugdhulp Vijfheerenlanden 2020. Gemeente Vijfheerenlanden, Verordening Jeugdhulp gemeente Vijfheerenlanden 2019. Gemeente Vijfheerenlanden, Verordening Maatschappelijke ondersteuning 2020. Gemeente
Vijfheerenlanden,
Was-wordt
tabel
Verordening
Maatschappelijke
ondersteuning 2015. Gemeente Vijfheerenlanden, Financieel besluit maatschappelijke ondersteuning, gemeente Vijfheerenlanden 2021, 8 december 2020 Gemeente
Vijfheerenlanden,
Regeling
Maatschappelijke
ondersteuning,
gemeente
Vijfheerenlanden 2021, november 2020. Gemeente Vijfheerenlanden (2020b), Programmabegroting 2021-2024. Gemeente Vijfheerenlanden, voorbeeld beschikking pgb en ZiN, 2021. Gemeente Vijfheerlanden, Jaarrekening 2020. Gemeente Vijfheerenlanden, pgb flyer, geen datum. Gemeente
Vijfheerenlanden,
Stroomschema
Begrotingsplan
Jeugdhulp
in
pgb
Vijfheerenlanden, februari 2020. Gemeente Vijfheerenlanden, Werkproces prestatielevering bij een Persoonsgebonden budget vanuit de Jeugdwet en de Wmo, September 2020. Gemeente Vijfheerenlanden, Sterk in verscheidenheid, coalitieakkoord op hoofdlijnen 2019-2022. Gemeente
Vijfheerenlanden,
Begrotingspplan
Jeugdhulp
Vijfheerenlanden
(model
formulier), geen datum. Gemeente
Vijfheerenlanden,
Werkproces
Vijfheerenlanden, geen datum.
40
Toegang
tot
Jeugdhulp
Gemeente
Regio Lekstroom, (2020), Regionaal plan van aanpak zorgfraude, Visie en plan van aanpak regio Lekstroom. GGDrU, diverse rapporten en quick scans kwaliteitstoezicht Wmo, diverse jaartallen. GGDrU, Toezicht Wmo, kader toezicht Wmo 2021, 21-10-2020. Regio Lekstroom, diverse verslagen van gesprekken met zorgaanbieders, 2017-2021. Regio Lekstroom/RSRN, Presentatie, aanpak zorgfraude Lekstroomgemeenten, geen datum. Regio
Lekstroom,
Bestuurlijk
Platform
Sociaal
Domein
Lekstroom
(BPSDL),
Opdrachtformulering Samen ontwikkelen: regionale aanpak zorgfraude, 2018. Regio Lekstroom, Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL), Opdracht ontwikkelen van een inkoopstrategie voor de periode 2020 – 2024. Regio Lekstroom, RBL, presentatie Inkoop 2022, digitale overlegtafel Wmo, september 2020.
Websites VNG, geraadpleegd op 4-6-2021: https://vng.nl/nieuws/maak-de-aanpak-van-zorgfraude-bestuurlijke-topprioriteit VNG (2), geraadpleegd op 13-7-2021: https://vng.nl/artikelen/landelijke-stuurgroep-interventieteams-lsi NZa / Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, geraadpleegd 8-7-2021: https://www.barrieremodellen.nl/model/complexe-juridische-structuren-in-dezorg
41
Bijlage 2 Lijst van respondenten Dhr. R. Belonje, toezichthouder rechtmatigheid Wmo gemeente Nieuwegein en beoogd toezichthouder rechtmatigheid Lekstroom gemeenten Mw. E. Bikker, jeugdprofessional Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden Mw. M. Broeke, projectleider zorgfraude Wmo, gemeente Bergen op Zoom Dhr. M. van Dijke, eigenaar zorgboerderij te Vorden Mw. N. Emck, coördinator Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden Dhr. E. van Eijk, Teammanager Lekstroom Mw. E. Hanekamp, beleidsadviseur Wmo, gemeente Vijfheerenlanden Mw. S. Heijnen – Olthof, beleidsadviseur Jeugd, gemeente Vijfheerenlanden Dhr. J. Horn, Wmo consulent Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden Mw. T. de Jong, kwaliteitsmedewerker Jeugd, gemeente Vijfheerenlanden Mw. N. Jansen, Wmo consulent Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden Dhr. J. Kok, toezichthouder kwaliteit Wmo, GGD regio Utrecht Mw. M. ’t Lam, Wmo consulent Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden Mw. I. van Oskam, senior administratie Lekstroom Dhr. R. van Olst, toezichthouder rechtmatigheid Wmo SV Land, (per email) Dhr. J. van Slooten, coördinator zorgfraude Lekstroom Dhr. E. Stieltjes, partner WmZadvies Dhr. H. Verbon, emeritus hoogleraar openbare financiën Mw. I. Waaijer, jeugdprofessional Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden Dhr. G. van Wijk, projectleider Sociaal Team, gemeente Vijfheerenlanden
42
Bijlage 3 Normenkader Normen gericht op politiek en bestuur -
De raad/commissie heeft het bestrijden van zorgfraude minstens een maal per jaar op de agenda.
-
De raad is betrokken bij het maken van belangrijke keuzes over dilemma’s en belangen die spelen bij handhaving en toezicht op de zorguitgaven.
-
Er zijn door de gemeenteraad kaders vastgesteld waarbinnen de aanpak van zorgfraude kan worden vormgegeven.
-
Bestrijden van zorgfraude is als actie genoemd in de begroting.
-
De raad stelt financiële middelen beschikbaar voor toezicht, handhaving en preventie.
-
Bestrijden van zorgfraude staat op de bestuurlijke agenda.
Normen gericht op beleid -
De bestuurlijke uitgangspunten, doelen, middelen en evaluatiemomenten voor handhaving en toezicht zijn vastgelegd in een beleidsplan.
-
Het beleidsplan is integraal: er zijn koppelingen tussen toezicht, ondermijning, kwaliteit van zorg, inkoop en sociaal teams).
-
Het beleid bevat een beschrijving van de lokale problematiek / situatie als het gaat om zorgfraude.
-
Er is een uitgewerkt toezichtkader met kwaliteits- en rechtmatigheidseisen.
-
Het beleid is vertaald in werkinstructies of procesbeschrijvingen voor de betrokken medewerkers.
-
Er zijn actuele verordeningen. In de Verordeningen is het toezicht en de handhaving door de gemeente geregeld.
-
43
Normen gericht informatie, communicatie en voorlichting De rekenkamer formuleerde de volgende normen: Voorlichting aan cliënten -
Cliënten of hun vertegenwoordigers worden geïnformeerd over rechten en plichten die gepaard gaan met een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget en over de mogelijke gevolgen van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Meldpunt zorgfraude -
Er is een meldpunt zorgfraude. Het proces dat doorlopen moet worden na een melding is uitgewerkt en vastgelegd.
-
Cliënten, zorgprofessionals en inwoners wordt actief op de hoogte gesteld waar/hoe ze melding kunnen doen van vermoedens van fraude.
-
Cliënten maken gebruik van het meldpunt.
-
Er is een systematische opvolging van meldingen.
Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) -
De gemeente is aangesloten bij het IKZ
-
De gemeente doet melding bij het IKZ als daar aanleiding toe is.
Toezicht, handhaving en onderzoek De rekenkamer formuleerde de volgende normen: Toezichthouder rechtmatigheid -
Fraudepreventie en controle: Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet en deze verordening. (Verordening Jeugdwet artikel 12.1)
Periodieke onderzoeken en risico analyse -
Het college onderzoekt periodiek, al dan niet steekproefsgewijs, het gebruik van maatwerkvoorzieningen en persoonsgebonden budgetten met het oog op de kwaliteit en de recht- en doelmatigheid daarvan. (Verordening WMO artikel 6.3)
-
Het college doet onderzoek naar de rechtmatigheid van de individuele voorziening en kan daarbij onder meer gebruikmaken van huisbezoeken, risicoprofielen en bestandsvergelijkingen en de samenloopsignalen die daaruit voortkomen. (Verordening Jeugdwet Artikel 12.5)
-
De gemeente voert periodiek algemene risicoanalyses uit op de uitgaven in het Sociaal domein.
44
-
Bij het prioriteren in toezicht en handhaving wordt risico gestuurd gewerkt aan de hand van risico-indicatoren en data-analyses.
Sanctioneren -
De gemeente verstrekt beschikkingen waarin duidelijke voorwaarden zijn uitgewerkt.
-
In de contracten met aanbieders is een definitie opgenomen van wat er onder fraude wordt verstaan om vervolgstappen te vereenvoudigen
-
Bij het terugvorderen worden de stappen van het drieluik terugvorderen van de VNG gevolgd.
Inkoop en contractmanagement De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -
Het inkoop- en contractbeheer bevat eisen die de rechtmatigheidsrisico’s verkleinen en controle mogelijk maken.
-
Er zijn duidelijke normen en eisen over de aard en kwaliteit van de zorg die moet worden geleverd (toetredingsdrempel).
-
Aanbieders worden vooraf gescreend en/of bezocht.
-
Er is voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar voor controle aan de voorkant.
-
De frequentie en inhoud van het relatiebeheer (contractmanager en zorgaanbieder) voldoet om risico op fraude te verminderen/voorkomen.
-
Contractmanagers en zorgconsulenten delen informatie.
Samenwerking en cultuur De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -
Er wordt systematisch samengewerkt tussen belangrijke functionarissen, afdelingen en organisaties, met de rechtmatigheidstoezichthouder als spil in de samenwerking.
-
De betrokkenen zijn zich bewust van het probleem van zorgfraude binnen de gemeente.
-
De betrokkenen nemen verantwoordelijkheid voor hun aandeel in de bestrijding van zorgfraude.
45
Bijlage 4 Onderzoeksverantwoording De rekenkamer voerde in de periode maart – juli 2021 het onderzoek uit, waarop in de maanden augustus – september het ambtelijk en bestuurlijk wederhoor volgde. We lichten hier in grote lijnen de belangrijkste activiteiten toe die door de rekenkamer zijn uitgevoerd. Startbijeenkomst In een eerste bijeenkomst hebben de onderzoekers – zoals gebruikelijk – het onderzoek toegelicht aan een vertegenwoordiging vanuit de ambtelijke organisatie. De Rekenkamer maakte gedurende de startbijeenkomst werkbare afspraken en wisselde contactgegevens uit met de ambtelijk contactpersoon gericht op een soepele uitvoering van het onderzoek. Deskresearch en interviews naar kenmerken, vormen en impact van zorgfraude De onderzoekers verrichtte deskresearch om de huidige stand van zaken als het gaat om kennis over zorgfraude binnen het gemeentelijk sociaal domein in Nederland in kaart te brengen: een omschrijving van wat het is, in welke vormen het in de praktijk voorkomt, en wat de maatschappelijke en financiële impact van zorgfraude is, voor zover bekend. Dit meer algemene, landelijke, beeld is van belang om de relevantie van het onderzoek zichtbaar te maken.
Een ander belangrijk argument om breder te kijken dan uitsluitend de gemeente is een zogenaamd ‘waterbedeffect’ dat ook bij zorgfraude aan de orde lijkt: malafide zorgaanbieders zijn wendbaar en zoeken op inventieve wijze steeds die regio’s waar relatief makkelijk gefraudeerd kan worden. De stukken die voor deze onderzoeksactiviteiten nodig zijn, zijn door de onderzoekers zelf verzameld en genereerde dus geen belasting van de ambtelijke organisatie. De bevindingen die voorvloeien uit deze onderzoeksactiviteit worden getoetst en verder verdiept met behulp van enkele interviews met experts. De Rekenkamer zocht deze experts in de hoek van praktijk, wetenschap en bestuur in de zorg. Denk bijvoorbeeld aan een toezichthouder zorg bij een gemeente die vooroploopt in de bestrijding van zorgfraude, een wetenschappelijk onderzoeker met gezaghebbende publicaties op het gebied van zorgfraude, en een bestuurder van een kleine en grote zorgaanbieder.
46
Ontwikkelen normenkader Zorgfraude en de aanpak ervan is een relatief nieuw aandachtsveld voor gemeenten en dus ook voor lokale Rekenkamers. Er zijn – voor zover wij hebben tot nu toe hebben kunnen nagaan – geen andere lokale Rekenkamers die dit onderwerp eerder oppakten. De Rekenkamer heeft zich dus ook niet laten inspireren door eerder Rekenkameronderzoek en eerdere opgestelde normen die daarbij gebruikt kunnen worden. Om die reden heeft de Rekenkamer ter voorbereiding enkele oriënterende gesprekken gevoerd en inventariseerde de onderzoekers een aantal documenten en publicaties die belangrijk zijn voor het onderzoek. Zo sprak de Rekenkamer eerder met een toezichthouder zorgfraude hetgeen de eerste voorzichtige schetsen voor het normenkader opleverde. Naast bovengenoemde bronnen zullen ook de interviews met experts die eerder zijn genoemd een bron vormen voor het normenkader. Deskresearch en interviews om de praktijk van Vijfheerenlanden in kaart te brengen Gemeente Vijfheerenlanden heeft de aanpak van zorgfraude voor een belangrijk deel neergelegd in de regio. De Rekenkamer heeft daarom niet alleen documenten van de gemeente Vijfheerenlanden bestudeert, maar ook documenten van de Regionale Backoffice Lekstroom en stukken bestemd voor het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL).
De eerste bevindingen die voortvloeiden uit het analyseren van de stukken zijn getoetst en verdiept met behulp van interviews met betrokken ambtenaren zowel bij gemeente Vijfheerenlanden als in de regio. Beoordeling van de praktijksituatie in gemeente Vijfheerenlanden / regio Lekstroom Door de voorgaande activiteiten op elkaar te betrekken maakte de Rekenkamer hier een beoordeling van de huidige praktijksituatie in gemeente Vijfheerenlanden. De bevindingen die hieruit voortvloeien vormden de grond voor een interview met de portefeuillehouder Sociaal Domein van gemeente Vijfheerenlanden. Afronding: Nota van Bevindingen, Wederhoor, Bestuurlijke Nota en toelichting tijdens behandeling in de raad. Een concept-rapport heeft de procedures van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor doorlopen zoals opgenomen in de Verordening op de Rekenkamer 2020 en uitgewerkt in het onderzoeksprotocol van de Rekenkamer.
47