Bijlage 2.3. Ontwerpbesluit windturbines leefomgeving nota van toelichting

Nota van toelichting I. Algemeen deel 1. Inleiding Dit besluit betreft wijziging van de bepalingen voor windturbines en windparken (windturbinebepalingen) die gelden onder de Omgevingswet. Het betreft een wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit. De wijziging is nodig omdat bij het vaststellen van de eerdere windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna afgekort als: Abm) geen strategische milieubeoordeling was uitgevoerd. Dit was echter wel nodig geweest, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling bestuursrechtspraak) in haar uitspraak van 30 juni 2021 in de zaak windpark Delfzijl Zuid (hierna: uitspraak Delfzijl Zuid). 1 De Afdeling bestuursrechtspraak verklaarde daarom de eerdere windturbinebepalingen buiten toepassing voor vergunningplichtige windparken met drie of meer windturbines. Zij mochten nog wel worden toegepast op losse windturbines en windparken met twee windturbines, omdat de windturbinebepalingen in zoverre niet plan-merplichtig zijn. Inmiddels is het door de Afdeling bestuursrechtspraak geconstateerde gebrek in de totstandkoming hersteld doordat alsnog een plan-mer is uitgevoerd.

Het plan-MER waarin dit onderzoek heeft geresulteerd, bevat informatie over een aantal omgevingsaspecten van windturbines die heeft gediend als onderbouwing van het onderhavige besluit. Achtereenvolgens wordt ingegaan op enkele algemene aspecten (paragraaf 2) en de voorgeschiedenis (paragraaf 3). Daarna volgen de inhoudelijke milieuaspecten, nl. geluid (paragraaf 4), externe veiligheid (paragraaf 5), obstakelverlichting en obstakelmarkering (paragraaf 6), lichtschittering (paragraaf 7), slagschaduw (paragraaf 8) en afstandsnorm (paragraaf 9). Vervolgens wordt ingegaan op het overgangsrecht (paragraaf 10). Daarna wordt aandacht besteed aan de gevolgen van de nieuwe regelgeving zoals bedrijfseffecten en milieueffecten (paragraaf 11). Voorts komen aan de orde de gevolgen voor de uitvoering en de handhaving (paragraaf 12) en reacties naar aanleiding van de publieke inspraak (paragraaf 13). 2. Algemene aspecten 2.1 Globale inhoud In dit besluit zijn landelijke algemene regels en instructieregels over windturbines en windparken (een combinatie van ten minste twee windturbines, zie paragraaf 1.3) gesteld (hierna: windturbinebepalingen) ter bescherming van de fysieke leefomgeving.

De windturbinebepalingen zijn deels opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna afgekort als: Bkl), namelijk voor zover het gevolgen voor omwonenden van windturbines betreft, zoals geluidhinder, externe veiligheidsrisico’s, slagschaduwhinder, aangevuld met een afstandsnorm als basisbescherming van het woon- en leefklimaat. Deze windturbinebepalingen hebben de vorm van instructieregels, die zijn gericht tot het bestuursorgaan dat een besluit neemt over een omgevingsplan, een projectbesluit of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In dit besluit en deze nota van toelichting wordt voornamelijk ingegaan op het omgevingsplan. Dat deze regels van overeenkomstige toepassing zijn op een projectbesluit of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is al geregeld in het Bkl. Voorts zijn er windturbinebepalingen opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna afgekort als: Bal). Dit zijn algemene regels die rechtstreeks tot de exploitanten van windturbines en windparken zijn gericht. Zij hebben betrekking op algemene aspecten, zoals inspectie, onderhoud en herstel van gebreken, certificatie en obstakelverlichting en obstakelmarkering ten behoeve van het luchtverkeer (in verband met externe veiligheidsrisico’s).

Omdat een verplichting tot verlichting inherent ook tot lichthinder kan leiden, is dat aspect ook in het Bal meegenomen. In de paragrafen 1.7 en 1.8 wordt toegelicht op grond van welke overwegingen bepaalde aspecten in het Bkl, onderscheidenlijk Bal, zijn geregeld. Afdeling bestuursrechtspraak, 30 juni 2021, nr. 202003882/1/R3 (ECLI:NL:RVS:2021:1395). Deze uitspraak is te vinden op https://www.raadvanstate.nl/@125875/202003882-1-r3/. 1

1

In het Bal zijn ook tijdelijke windturbinebepalingen opgenomen. Deze bepalingen hebben tot doel bescherming te bieden tegen geluidhinder, slagschaduwhinder en lichtschittering van bestaande windparken in de periode waarin gemeenten over deze aspecten nog geen regels hebben opgenomen in hun nieuwe omgevingsplannen. Het gaat daarbij alleen om windparken met drie of meer windturbines die op 1 juli 2022 waren toegelaten en vergund en sindsdien niet meer zijn gewijzigd. 2.2 Aanleiding Aanleiding voor het onderhavige besluit is de uitspraak Delfzijl Zuid van de Afdeling bestuursrechtspraak. Hierop wordt uitgebreider ingegaan in paragraaf 3.1. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak moesten de toenmalige windturbinebepalingen van het Abm en de daarop gebaseerde uitvoeringsregeling, de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna afgekort als: Arm) buiten toepassing worden gelaten, voor zover die regels betrekking hadden op windparken met drie of meer windturbines. De reden daarvoor was dat voorafgaand aan de vaststelling van deze regels geen strategische milieubeoordeling (hierna: plan-mer; afgekort als: smb) had plaatsgevonden. De afkorting mer wordt gebruik om het onderzoek naar de milieu-effecten van een plan of project aan te duiden (milieueffectrapportage), de afkorting MER heeft betrekking op het rapport dat het resultaat van dat onderzoek is (milieueffectrapport).

Een plan-mer en plan-MER hebben betrekking op een plan. De verplichting om een plan-mer te verrichten en vervolgens een plan-MER op te stellen vloeit voort uit de Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (hierna: smb-richtlijn).2 Voor losse windturbines of voor windparken van twee windturbines (zie toelichting op de begrippen in paragraaf 2.3) konden de windturbinebepalingen van het Abm en de Arm volgens de Afdeling bestuursrechtspraak nog wel van toepassing blijven, omdat de verplichting om een plan-mer te verrichten en een plan-MER op te stellen daarvoor niet geldt. De Afdeling bestuursrechtspraak kwam tot haar oordeel naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Europese Hof) van 25 juni 2020 (hierna: arrest Nevele)3, dat betrekking had op vergelijkbare Vlaamse windturbinebepalingen. Het gevolg van de uitspraak Delfzijl Zuid was dat de eerdere windturbinebepalingen niet meer konden worden toegepast op windparken met drie of meer windturbines en dat de daarmee geboden bescherming van omwonenden tegen de milieueffecten van de windparken wegviel.

Omdat de nodige tijd gemoeid zou zijn om nieuwe windturbinebepalingen vast te stellen die wel op een plan-MER gebaseerd zouden zijn, werd voor bestaande windparken een overbruggingsregeling vastgesteld, die het eerder geboden beschermingsniveau tot 1 juli 2025 moest waarborgen. Voor nieuwe windparken en wijzigingen van bestaande windparken konden de milieuaspecten die in de eerdere windturbinebepalingen waren geregeld, worden meegenomen bij de verlening van de benodigde omgevingsvergunning. Intussen werd een plan-mer verricht. Deze heeft geresulteerd in een plan-MER. Deze plan-MER heeft gediend als grondslag voor de nieuwe windturbinebepalingen, die in het onderhavige besluit zijn opgenomen. 2.3 Bepalende begrippen voor de structuur van de windturbinebepalingen Voor het goede begrip van de structuur van de windturbinebepalingen is het van belang onderscheid te maken tussen verschillende situaties die zich kunnen voordoen, waarvoor verschillende regels gelden. Er kan sprake zijn van een losse windturbine of een windpark. Wat betreft windparken kan onderscheid worden gemaakt tussen een windpark met twee windturbines en een windpark met drie of meer windturbines.

De structuur van de windturbinebepalingen is in belangrijke mate door de historische ontwikkelingen bepaald, vooral in de overgangsperiode tot 1 januari 2032 wanneer de nieuwe omgevingsplannen moeten voorzien in een groot deel van de huidige windturbinebepalingen.

Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG 2001, L 197), gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014. 3 HvJ EU 25 juni 2020, zaak C-24/19 (ECLI:EU:C:2020:503). 2

2

Onder het begrip windpark wordt in het kader van de Omgevingswet verstaan: een samenstel van voorzieningen waarmee elektriciteit met behulp van wind wordt geproduceerd. Uit deze begripsomschrijving volgt niet direct om hoeveel windturbines het gaat. In dit besluit wordt een combinatie van twee of meer windturbines (met bijbehorende voorzieningen) als een windpark aangemerkt. In de eerdere windturbinebepalingen van het Abm werd nog het begrip ‘windturbinepark’ gebruikt. Dit begrip werd overigens pas geïntroduceerd naar aanleiding van de uitspraak Delfzijl Zuid, omdat het toen van belang werd om voor een combinatie van drie of meer windturbines een andere regeling te treffen dan voor een of twee losse windturbines. Bij een combinatie van drie of meer windturbines was sprake van een vergunningplicht (onder de Omgevingswet een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit). Een dergelijke combinatie werd kortheidshalve als een windturbinepark aangemerkt.De keuze voor het nieuwe begrip windpark in plaats van windturbinepark is al gemaakt in het kader van de Omgevingswet, waarin ook de in het voorgaande al weergegeven begripsomschrijving is opgenomen. Aldus wordt voldaan aan de mer-richtlijn, die voor dergelijke windparken een project-merbeoordeling voorschrijft.

Daarom moet voor algemene regels die op dergelijke windparken betrekking hebben ook een plan-mer worden verricht en plan-MER worden opgesteld. Voor een windpark met twee windturbines geldt geen vergunningplicht. Wanneer een windturbinebepaling in het onderhavige besluit alleen betrekking heeft op een windpark met drie of meer windturbines, is dit telkens uitdrukkelijk daarin vermeld. Die windturbinebepaling heeft dan geen betrekking op een windpark met twee windturbines. Wanneer in een windturbinebepaling sprake is van een windpark, dan gaat het om alle windparken (met twee of meer windturbines). Wanneer een windturbinebepaling betrekking heeft op een windturbine, dan kan dat zowel een losse windturbine zijn als een windturbine die deel uitmaakt van een windpark. Uit de formulering van de windturbinebepalingen blijkt of deze zijn gericht tot individuele windturbines, al dan niet deel uitmakend van een windpark, dan wel een windpark, dus de combinatie van windturbines als geheel. Op losse windturbine of windparken met twee windturbines zijn na de uitspraak Delfzijl Zuid de eerdere windturbinebepalingen van toepassing gebleven. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn deze voor bestaande losse windturbines en windparken met twee windturbines deels opgegaan in de bruidsschat.

Dit zijn voormalige rijksregels die zijn opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Een ander deel van de eerdere windturbinebepalingen is als direct werkende algemene regel opgenomen in paragraaf 4.30 van het Bal. Daarvan is het niet de bedoeling dat ze in het omgevingsplan terecht komen. Voor windparken met drie of meer windturbines waren de eerdere windturbinebepalingen na de uitspraak Delfzijl Zuid niet meer van toepassing. Voor zover het windparken betreft die op 1 juli 2022 waren toegelaten en vergund en sindsdien niet zijn gewijzigd, werd een overbruggingsregeling vastgesteld (zie paragraaf 1.4). Hierin waren rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van de windparken gerichte, algemene regels opgenomen. Deze regels zijn niet in de bruidsschat opgegaan maar golden tot 1 juli 2025. Na die datum moest voor deze windparken nieuwe windturbinebepalingen worden vastgesteld om de geboden milieubescherming voort te zetten. Daarin voorziet het onderhavige besluit. Dit besluit bevat voor bestaande windparken met drie of meer windturbines die eerder onder de overbruggingsregeling vielen in tijdelijke algemene regels.

Deze tijdelijke regeling houdt onder meer in dat in het Bal rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van dergelijke windparken gerichte, algemene regels zijn opgenomen die betrekking hebben op geluidhinder en slagschaduwhinder (in paragraaf 4.30a, onderscheidenlijk 4.30b). Deze regels zijn dus niet van toepassing op losse windturbines en windparken met twee windturbines (waarvoor wel de algemene regels van paragraaf 4.30 van het Bal gelden) en evenmin op windparken die niet (meer) onder de overbruggingsregeling vielen. Het is de bedoeling dat deze tijdelijke regels op 1 januari 2032 worden ingetrokken; hiervoor is dan een wijzigingsbesluit nodig. De datum van 1 januari 2032 is ontleend aan de op grond van de Omgevingswet vastgestelde datum waarop het omgevingsplan geheel moet voldoen aan de eisen die de Omgevingswet daaraan stelt.4 Dit geeft gemeenten de

4

Stb. 2023, 267.

3

tijd om hierover desgewenst regels op te nemen in hun nieuwe omgevingsplannen zonder dat in de tussentijd de bescherming van omwonenden tegen geluidhinder en slagschaduwhinder wegvalt. Voor nieuwe windparken met drie of meer windturbines en wijzigingen van de hiervoor omschreven windparken moesten de milieuaspecten die in de eerdere windturbinebepalingen waren geregeld, worden meegenomen in de hiervoor benodigde omgevingsvergunning of omgevingsplan. Deze situatie bleef bestaan tot de inwerkingtreding van het onderhavige besluit, dat voor die windparken nieuwe windturbinebepalingen bevat die wel op een plan-MER zijn gebaseerd. Sindsdien gelden de algemene regels die in het onderhavige besluit zijn opgenomen. Voor zover in eerdere omgevingsvergunningen bepalingen waren opgenomen, die inhoudelijk overeenkomen met windturbinebepalingen die in dit besluit zijn opgenomen, prevaleren deze algemene regels, omdat deze op het niveau van algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld. De omgevingsvergunningen kunnen bij gelegenheid worden aangepast door de desbetreffende voorschriften te schrappen. In de tussentijd worden de algemene regels toegepast. Als de voorschriften van omgevingsvergunningen afweken van de windturbinebepalingen van dit besluit, is in overgangsrecht voorzien, waardoor die vergunningvoorschriften toegepast kunnen blijven worden (zogenaamde ‘eerbiedigende werking’).

Voor windparken met drie of meer windturbines zijn geen regels opgenomen in de bruidsschat. Dit was niet mogelijk omdat de voormalige rijksregels (windturbinebepalingen) niet meer op die windparken van toepassing waren en dus ook niet in de bruidsschat konden worden opgenomen. Dit betekent dat het tijdelijk deel van het omgevingsplan hiervoor geen regels bevat. Na de inwerkingtreding van het onderhavige besluit moeten besluiten met betrekking tot die windparken door het bevoegd gezag (doorgaans op gemeentelijk niveau) met inachtneming van de instructieregels van het Bkl worden genomen. Het kan gaan om een besluit tot vaststelling van een nieuw omgevingsplan dat op het windpark betrekking heeft, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, een projectbesluit of een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Daarnaast zijn de direct werkende, tot de exploitanten gerichte, algemene regels van paragraaf 4.30 van het Bal van toepassing. 2.4 Overbruggingsregeling In afwachting van de plan-MER die kon dienen als grondslag voor de vaststelling van nieuwe windturbinebepalingen werd de hierna te bespreken overbruggingsregeling vastgesteld.

Deze overbruggingsregeling had tot doel om voor bestaande wind(turbine)parken tijdelijk, tot uiterlijk 1 juli 2025, het rechtsvacuüm te vullen dat door het wegvallen van de eerdere windturbinebepalingen was ontstaan. De overbruggingsregeling werd zowel opgenomen in de destijds geldende regelgeving, te weten het Abm en de Arm, als in het (toekomstige) Bal, dat inmiddels op 1 januari 2024 in werking is getreden. Op dat moment zijn het Abm en de Arm vervallen, met inbegrip van de daarin opgenomen overbruggingsregeling, en werd de overbruggingsregeling van het Bal van kracht. In paragraaf 3.2 wordt uitgebreider op de overbruggingsregeling ingegaan. De geldingsduur van de overbruggingsregeling tot 1 juli 2025 was gerelateerd aan de verwachting dat deze periode nodig zou zijn voor het verrichten van een plan-mer en het vaststellen van nieuwe windturbinebepalingen op grond van het plan-MER. De overbruggingsregeling gold alleen voor windparken met drie of meer windturbines die op 1 juli 2022 waren toegelaten (in het bestemmingsplan) en vergund (omgevingsvergunning milieu). Zij had tot doel om het eerder geboden beschermingsniveau voor omwonenden van die windparken te blijven waarborgen.

De overbruggingsregeling had geen betrekking op nieuwe (na 1 juli 2022 opgerichte) windparken en wijzigingen van (op 1 juli 2022) toegelaten en vergunde windparken die eerder wel onder de overbruggingsregeling vielen. Omdat voor die windparken besluiten over toelating en vergunning moesten worden genomen, zouden de algemene regels in zoverre opnieuw als plan moeten worden aangemerkt, waarvoor eerst een plan-mer zou moeten worden verricht. Voor die windparken moesten de milieuaspecten die in de eerdere windturbinebepalingen waren geregeld, tot de inwerkingtreding van het

4

onderhavige besluit worden meegenomen in de omgevingsvergunning (de toenmalige omgevingsvergunning milieu, nu de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit) of in het ruimtelijke plan (het toenmalige bestemmingsplan, dat onder de Omgevingswet in het tijdelijk deel van het omgevingsplan is opgenomen; sinds 1 januari 2024 is dat het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Zoals gezegd bleven de eerdere windturbinebepalingen wel van kracht op losse windturbines en windparken met twee windturbines. Die bepalingen zijn inmiddels deel gaan uitmaken van de bruidsschat. In de bruidsschat zijn de voormalige landelijke algemene regels voor milieubelastende activiteiten omgezet naar het stelsel van de Omgevingswet. Er zijn daarbij de nodige veranderingen opgetreden, onder meer omdat onder de Omgevingswet niet meer met het eerdere begrip ‘inrichting’ wordt gewerkt, maar milieubelastende activiteiten uitgangspunt voor regelgeving zijn. De bruidsschat is net als het voormalige gemeentelijke bestemmingsplan in het tijdelijke deel van het omgevingsplan opgenomen.

2.5 Plan-mer Vervolgens is ten behoeve van de nieuwe windturbinebepalingen een plan-mer verricht en is er een plan-MER opgesteld.5 In de plan-mer zijn enkele milieuaspecten van windturbines waarvoor nieuwe algemene regels werden overwogen, onderzocht, namelijk geluid, externe veiligheid, verlichting/lichthinder, lichtschittering en slagschaduw. Er is niet alleen gekeken naar de milieuaspecten, maar ook naar de gevolgen voor het ruimtegebruik en de energieopbrengst van windturbines. Daarnaast zijn in de plan-mer afstandsnormen voor de plaatsing van windparken ten opzichte van de bebouwde omgeving onderzocht en beoordeeld. Aanleiding hiervoor was de aankondiging in het regeerakkoord, waarin is afgesproken dat er heldere afstandsnormen voor de bouw van windmolens op land komen. Het plan-MER heeft voor genoemde onderwerpen de informatie over de gevolgen van windturbines voor de onderzochte milieuaspecten in beeld gebracht. Op grond van deze informatie was het mogelijk om nieuwe windturbinebepalingen op te stellen, die zijn opgenomen in het onderhavige besluit. In het plan-mer zijn voor de onderzochte onderwerpen verschillende alternatieven in beschouwing genomen, waarbij in aanmerking komende maatregelen meer of minder bescherming bieden.

Daarbij zijn zowel de te verwachten gevolgen voor de fysieke leegomgeving als de consequenties voor andere belangen onderzocht, zoals voldoende plaatsingsruimte voor nieuwe windturbines in verband met de energietransitie. 2.6 Doelstellingen van dit besluit De windturbinebepalingen die in het onderhavige besluit zijn opgenomen, zijn gesteld met het oog op de bescherming van de fysieke leefomgeving, waaronder de gezondheid en het woon- en leefklimaat van omwonenden. Het onderhavige besluit heeft niet tot doel om energieopwekking door middel van windturbines te stimuleren teneinde het aandeel duurzame energie in de energieopwekking te vergroten. Daarop is het windenergiebeleid gericht. Dat beleid is voor de windturbinebepalingen in dit besluit een gegeven. Hierin is beoogd de initiatieven tot duurzame energieopwekking in goede banen te leiden en een goed evenwicht te vinden tussen enerzijds het belang van duurzame energieontwikkeling en anderzijds het belang van de bescherming van de fysieke leefomgeving. Omgekeerd betekent dit dat er bij de bescherming van de fysieke leefomgeving in het kader van de totstandkoming van dit besluit ook gekeken is naar de gevolgen van de nieuwe windturbinebepalingen voor de plaatsingsruimte voor nieuwe windturbines. Deze gevolgen zijn in de plan-mer eveneens onderzocht. Over het windenergiebeleid wordt voorts nog het volgende opgemerkt.

Dit beleid is een onderdeel van het algemene energiebeleid dat, mede ter uitvoering van EUMinisterie van Infrastructuur en Waterstaat, PlanMER Windturbinebepalingen Leefomgeving, 2 december 2022. 5

5

verplichtingen, is gericht op het uitbreiden van de energievoorziening door duurzame energiebronnen. In het Klimaatakkoord is onder meer als doelstelling opgenomen dat tenminste 35 TWh aan duurzame elektriciteit met windenergie en zonne-energie op land wordt opgewekt. 6 Deze doelstelling is uitgewerkt in de regionale energiestrategieën (RES’en) van de 30 energieregio’s, die gezamenlijk deze doelstelling moeten realiseren. In het RES-proces wordt door de decentrale overheden, samen met marktpartijen, netbeheerders en maatschappelijke organisaties integraal afgewogen waar nieuwe wind en zonneparken kunnen worden gerealiseerd. Een plan-MER wordt gebruikt als grondslag voor de onderbouwing van omgevingsvisies en omgevingsplannen. In de NOVI uit 2020 en in de Kamerbrieven met bijlagen over de Novex (2022) is het belang van het ontwikkelen van windparken op land en een goede ruimtelijke inpassing herbevestigd. Dit is ook een van de aandachtspunten in het startpakket waarmee de provincies zijn uitgenodigd om invulling te geven aan de ruimtelijke opgaven voor de periode tot 2030. In het kader van de totstandkoming van het onderhavige besluit zijn de verschillende belangen die in het geding zijn, mede op basis van de informatie die de plan-mer heeft opgeleverd, opnieuw tegen elkaar afgewogen.

Daarbij is uitgangspunt geweest dat omwonenden recht hebben op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, maar niet dat omwonenden van windturbines daar helemaal geen last van mogen hebben. In dat geval zou er voor windturbines in een vol land als Nederland nauwelijks nog plaatsingsruimte overblijven, terwijl het belang van een duurzame energievoorziening ook een zwaarwegend belang is. Het belang van energievoorziening voor de voortzetting van onze huidige leefwijze valt nauwelijks te overschatten en datzelfde geldt in toenemende mate voor het vergroten van het aandeel duurzame energiebronnen daarin. De mogelijkheid om in Nederland duurzame energiebronnen te ontwikkelen zijn bij de huidige kennis, ook in vergelijking met andere landen, helaas beperkt, zodat het aandeel dat windturbines daaraan kunnen bijdragen niet onbenut mag worden gelaten. Overigens kan hierbij de kanttekening worden gemaakt dat ook bij het toelaten en vergunnen van andere milieubelastende activiteiten het geheel achterwege blijven van (ernstige) hinder niet als uitgangspunt wordt gehanteerd. Het uitgangspunt is wel dat hinder zoveel mogelijk moet worden voorkomen en beperkt, zodat voor omwonenden in elk geval sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een toereikende bescherming van hun gezondheid. Daarnaast moeten alle betrokken belangen op evenwichtige wijze tegen elkaar worden afgewogen.

Dit is overigens niet alleen in Nederland het uitgangspunt, maar ook in andere lidstaten van de EU. Ook met de EUregelgeving is niet beoogd alle mogelijke (ernstige) hinder als gevolg van milieubelastende activiteiten uit te bannen. Ook de WHO-advieswaarden sluiten niet uit dat door het toelaten van activiteiten (ernstige) hinder kan optreden. Het gaat om het vinden van een evenwicht tussen alle betrokken belangen, binnen randvoorwaarden met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en de gezondheid van omwonenden. 2.7 Uitgangspunten voor regulering van milieubelastende activiteiten onder de Omgevingswet Bij het opstellen van de nieuwe windturbinebepalingen in dit besluit zijn de uitgangspunten voor regulering onder de Omgevingswet leidend geweest, omdat de bepalingen in het kader van deze wet werden vastgesteld. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een deel van de voormalige rijksregels waarin milieubelastende activiteiten werden geregeld (waaronder veel regels van het Abm)7, komen te vervallen. Het gaat om voormalige nationale regels die zich volgens de wetgever beter lenen voor regelgeving op decentraal niveau. De lokale situatie is bepalend voor de vraag of er regels nodig zijn en welke regels moeten gelden. Het gaat in het bijzonder om regels die vooral worden gesteld met het oog op de gewenste milieukwaliteit op een locatie.

Hiervoor is onder meer van belang welke bestaande activiteiten op de locatie al zijn toegelaten, nieuwe ontwikkelingen die zijn voorzien, de cumulatie van effecten van verschillende activiteiten die zich op de locatie manifesteren, de aanwezigheid van waarden die bijzondere bescherming behoeven en de lokale visie op de omgevingskwaliteit. Het is onder de Omgevingswet aan decentrale overheden om passende decentrale regels te stellen. Voor de regulering van windturbines zijn Klimaatakkoord d.d. 28 juni 2019, onderdeel C.5.5, Productie uit hernieuwbare bronnen op land. De keuze welke regels op welke niveaus moeten worden gesteld, zijn toegelicht in paragraaf 4.2 van de nota van toelichting bij het Bal toegelicht (Stb. 2018, 293). 6 7

6

gemeenten het bevoegd gezag. Zij kunnen regels stellen in hun omgevingsplannen. Sommige aspecten van milieubelastende activiteiten worden nog steeds op rijksniveau geregeld. Rijksregels lenen zich vooral voor het stellen van algemene regels die overal in Nederland passend zijn, ongeacht de lokale situatie. Deze nationale regels hebben betrekking op preventieve maatregelen, landelijke vergunningplichten (bijvoorbeeld vanwege de mer-richtlijn) en beste beschikbare technieken ter bescherming van het milieu en daarop gebaseerde emissiegrenswaarden. De nationale regels kunnen de vorm hebben van direct voor exploitanten werkende algemene regels (in het Bal) dan wel van instructieregels die tot gemeenten zijn gericht (in het Bkl), die deze in hun omgevingsplannen moeten implementeren, bijvoorbeeld grenswaarden en standaardwaarden. Instructieregels worden alleen gesteld als het wenselijk is om het eerder door de voormalige rijksregels geboden beschermingsniveau blijvend te waarborgen. Zij beogen te voorzien in een basisbeschermingsniveau dat in de meeste gevallen een goed evenwicht tussen alle betrokken belangen waarborgt.

Gemeenten hebben de bevoegdheid om de nationale regels door het stellen van maatwerkvoorschriften of maatwerkregels beter op de lokale situatie of de situatie van een bedrijf af te stemmen De nationale windturbinebepalingen laten onder de Omgevingswet ruimte voor een lokale invulling van het basisbeschermingsniveau als locatiespecifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven, waarbij gemeenten verschillende afwegingen tussen de betrokken belangen kunnen maken. De nationale windturbinebepalingen geven de kaders aan, waarbinnen die afwegingen moeten worden gemaakt. Deze kaders moeten waarborgen dat geen sprake kan zijn van een onevenwichtige belangenafweging. Dit geldt met name voor gel, externe veiligheidsrisico’s en slagschaduwhinder. Daarom worden de algemene regels voor die milieuaspecten in de vorm van instructieregels gesteld. 2.8 Andere uitgangspunten voor dit besluit De geboden milieubescherming voor omwonenden van windturbines moet op een vergelijkbaar niveau liggen als de milieubescherming die bij andere activiteiten wordt geboden, bijvoorbeeld geluidhinder van verkeer of industrie dan wel externe veiligheidsrisico’s van bedrijven waarin bijvoorbeeld met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt.

Ook daar zijn afwegingen gemaakt tussen de verschillende belangen die in het geding zijn en is het belang van de bescherming van de fysieke leefomgeving weliswaar randvoorwaardelijk, maar krijgt het geen absolute voorrang boven alle andere belangen. Daarnaast moet in het hele land een vergelijkbaar beschermingsniveau tegen de gevolgen van windturbines worden geboden. Dat neemt niet weg dat er regionale en lokale verschillen in de optredende milieugevolgen kunnen optreden, mede afhankelijk van de andere activiteiten die daar plaatsvinden. Niet alle gebieden lenen zich even goed voor de plaatsing van windturbines, omdat de relatieve gevolgen voor de fysieke leefomgeving verschillen. Zoals uit het plan-MER blijkt het buiten de Randstad op veel plaatsen veel stiller en rustiger, maar ligt plaatsing van windturbines juist daar meer voor de hand omdat die het beste in minder bevolkte gebieden kunnen staan om niet een groot aantal omwonenden te hinderen. Zo heeft het wonen op elke plaats zijn specifieke voor- en nadelen.

Het overheidsbeleid is er opgericht om op elke plaats een goed evenwicht te vinden tussen maatschappelijke belangen die zijn gemoeid met economische bedrijvigheid, transport en duurzame energievoorziening, enerzijds, en andere maatschappelijk belangen die daardoor in het geding kunnen komen, zoals zuinig gebruik van grondstoffen, milieu- en natuurbelangen, het woon- en leefklimaat van omwonenden en het behoud van landschappelijke waarden anderzijds. Er moet daarbij ook voldoende rekening worden gehouden met andere te beschermen belangen. Zo wordt in het planMER geconstateerd dat de wens om het woon- en leefklimaat van omwonenden te beschermen windturbines meer in de richting van natuurgebieden en landschappelijk waardevolle gebieden stuurt, waar vaak minder omwonenden zijn die er hinder van kunnen ondervinden. Het onderhavige besluit bevat algemene regels voor windturbines, waarbij de informatie uit het plan-MER voor de onderbouwing is gebruikt. Het betreft zowel rechtstreeks werkende, tot de exploitant van een windturbine gerichte, algemene regels als instructieregels, die tot het bevoegd gezag zijn gericht en toegepast worden bij de vaststelling van een omgevingsplan of de verlening van een omgevingsvergunning.

De instructieregels sluiten aan bij het uitgangspunt van de Omgevingswet om ruimte te laten voor een lokale invulling van het door landelijke regels geboden basisbeschermingsniveau.

7

De rechtstreeks werkende algemene regels zijn in het Bal opgenomen, de instructieregels in het Bkl. Instructieregels zijn in zoverre niet rechtstreeks werkend dat deze regels voor exploitanten van windturbines pas betekenis krijgen nadat het bevoegd gezag een besluit heeft genomen. Zij brengen voor hen dus geen rechtstreekse verplichtingen mee. Bij de keuze welke onderwerpen van de windturbinebepalingen in rechtstreeks werkende regels dan wel instructieregels worden geregeld, hebben zich ten opzichte van de eerdere windturbinebepalingen in het Abm enkele verschuivingen voorgedaan. De bepalingen van het Abm waren allemaal rechtstreeks werkende algemene regels. Echter, exploitanten van windturbines hadden het maar ten dele in hun macht om te voldoen aan de verplichtingen die deze regels voor hen meebrachten. Vaak waren zij daarvoor (mede) afhankelijk van ontwikkelingen in de omgeving van hun windturbines waarop zijn slecehts beperkt invloed konden uitoefenen, met name de komst van beschermde gebouwen en locaties. De aanvaardbaarheid van de milieugevolgen van windturbines is namelijk vaak gerelateerd aan die beschermde gebouwen en locaties. Dat geldt met name voor geluidhinder, externe veiligheidsrisico’s en slagschaduwhinder. Er is hier sprake van ruimtelijke vraagstukken, waarover het bevoegd gezag besluiten neemt.

Deze onderwerpen lenen zich daarom minder goed voor regulering met behulp van rechtstreeks werkende, tot de exploitanten van windturbines gerichte, algemene regels, maar juist beter voor instructieregels die gericht zijn tot het bevoegd gezag dat besluiten neemt om ontwikkelingen in onderlinge samenhang al dan niet mogelijk te maken. Zowel aan de zijde van de windturbine kan een relevante verandering optreden, als in de omgeving. Dit maakt een locatiespecifieke beoordeling wenselijk, waarvoor met name het omgevingsplan zicht goed leent. Daarbij moet het bevoegd gezag een evenwichtige afweging tussen de betrokken belangen maken. De keuze voor rechtstreeks werkende regels ligt met name voor de hand als zij betrekking hebben op kenmerken van de windturbine zelf, waarvoor de verantwoordelijkheid bij de exploitant berust en waarover hij de zeggenschap heeft. Het gaat er daarbij vooral om dat de windturbines aan de stand van de techniek voldoen. Daarnaast is er geen reden voor differentiatie van de regels tussen windturbines op grond van locatiespecifieke overwegingen, omdat het voldoen aan de stand van de techniek een uitgangspunt is waarop niet valt af te dingen. Deze aspecten hebben in mindere mate betrekking op in de omgeving optredende hinder als gevolg van windturbines.

Wel kan het bevoegd gezag een locatiespecifieke invulling geven via algemene maatwerkregels in het omgevingsplan of individuele maatwerkvoorschriften, veelal in de omgevingsvergunning. Het Bal biedt hiertoe de algemene mogelijkheid, zij het dat soms beperkingen en voorwaarden voor gebruikmaking van de maatwerkbevoegdheid zijn aangegeven. Een locatiespecifieke invulling is weliswaar mogelijk, maar doorgaans niet nodig omdat het aspecten van de windturbine betreft waarvoor locatiespecifieke overwegingen voor het beschermingsniveau niet onderscheidend zijn. Deze systematiek is niet nieuw. De keuze hiervoor is al eerder gemaakt in het kader van de opstelling van regelgeving onder de Omgevingswet. Het plan-MER geeft geen aanleiding om voor de regulering van de milieugevolgen van windturbines op de eerder gekozen systematiek terug te komen, om de redenen die in het voorgaande zijn aangegeven. 3. Voorgeschiedenis 3.1 De uitspraak Delfzijl Zuid In de uitspraak Delfzijl Zuid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat voor de algemene regels voor windturbines (windturbinebepalingen) in paragraaf 3.2.3 Abm (en ook de regels in paragraaf 3.2.3 Arm) een strategische milieubeoordeling (hierna: planmer) had moeten worden gemaakt op grond van de smb-richtlijn. In de uitspraak Delfzijl Zuid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak zich gebaseerd op het arrest Nevele.

Hierin ging het om Vlaamse milieunormen en een ruimtelijk afwegingskader voor windturbines (afdeling 5.20.6 van het Vlarem II, onderscheidenlijk een Omzendbrief). Het Europese Hof had geconcludeerd dat voor die Vlaamse milieunormen een plan-mer had moeten worden verricht op grond van de smb-richtlijn en dat die normen bij gebreke daarvan buiten toepassing moesten worden gelaten. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de conclusies van het Europese Hof over de Vlaamse windturbinebepalingen moesten worden doorgetrokken naar de Nederlandse

8

windturbinebepalingen, vanwege de gelijkenis met die bepalingen. Ook voor de Nederlandse windturbinebepalingen moest dus een plan-mer worden verricht. Omdat net als in Vlaanderen, en eerder ook in Wallonië 8, geen plan-mer is verricht, moesten ook de Nederlandse windturbinebepalingen buiten toepassing worden gelaten, althans voor zover het windparken met drie of meer windturbines betreft. De belangrijkste reden voor plan-mer-plicht is, kort gezegd, dat de windturbinebepalingen een kader vormden voor vervolgbesluiten met betrekking tot windparken. Toen ging dat nog om het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van een omgevingsvergunning. Daarom moesten de windturbinebepalingen als een plan in de zin van de richtlijn worden aangemerkt waarvoor een plan-mer-plicht geldt. De windturbinebepalingen dienen namelijk als uitgangspunt voor de latere besluitvorming. In een bestemmingsplan wordt ervan uitgegaan dat een daarin op te nemen windturbine in een windpark voldoet aan de algemene milieuregels. Aan een omgevingsvergunning mogen geen voorschriften meer worden verbonden, voor zover die milieuaspecten zouden betreffen die al in de algemene milieuregels zijn geregeld, tenzij er aanleiding bestaat om daarvan af te wijken en de regels het stellen van maatwerkvoorschriften toestaan.

Het bevoegd gezag had er bij het nemen van die besluiten echter volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet van mogen uitgaan dat de windturbinebepalingen golden, omdat die bepalingen wegens strijd met de smb-richtlijn buiten toepassing hadden moeten worden gelaten. Dit betekent wat betreft de omgevingsvergunning dat het bevoegd in een dergelijk geval ten onrechte geen beoordeling heeft verricht als bedoeld in artikel 2.14 van de Wabo voor de in de windturbinebepalingen geregelde milieuaspecten en ook niet heeft beoordeeld of aan die omgevingsvergunning voorschriften als bedoeld in artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo hadden moeten worden verbonden. 9 Voor losse windturbines, die geen deel uitmaken van een windpark, volgt uit artikel 3, tweede lid, onder a, van de smb-richtlijn geen verplichting om een plan-mer uit te voeren. Volgens bijlage II, 3, onder i, van de mer-richtlijn zijn installaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie alleen mer(beoordelings)plichtig voor zover het windparken betreft. Een windpark bestaat volgens artikel 1 van onderdeel A van de bijlage bij het (toenmalige) Besluit milieueffectrapportage uit drie of meer windturbines. Als het gaat om één of twee (losse) windturbines kunnen de windturbinebepalingen dan nog steeds blijven worden toegepast.

Er is daarom volgens de Afdeling bestuursrechtspraak geen sprake van algehele onverbindendheid van de windturbinebepalingen. 4 De windturbinebepalingen die volgens de Afdeling bestuursrechtspraak buiten toep assing moesten worden gelaten, zijn als gevolg van de uitspraak evenmin van rechtswege vervallen. Ze bleven voortbestaan, maar misten feitelijke betekenis. 3.2 De tussenoplossing na de uitspraak Na de uitspraak Delfzijl Zuid ontstond er een rechtsvacuüm doordat in de praktijk geen beroep op de windturbinebepalingen meer kon worden gedaan (voor zover het om windparken met drie of meer windturbines ging). Die bepalingen moesten namelijk buiten toepassing worden gelaten, waartoe bestuursorganen volgens het Europese recht ambtshalve verplicht waren vanwege de strijdigheid van die bepalingen met EUverplichtingen, ook zonder dat telkens eerst door een betrokkene een beroep op de niettoepasbaarheid van die bepalingen zou moeten worden gedaan. In de uitvoeringspraktijk heerste enerzijds onzekerheid welke mate van milieuhinder een windpark met drie of meer windturbines nog mocht veroorzaken, anderzijds of de windturbines nog in exploitatie mochten blijven. Deze onzekerheid bestond zowel bij exploitanten en omwonenden van windparken als bij het bevoegd gezag, dat geen eenduidig kader voor toezicht en handhaving meer had.

Deze situatie was aanleiding om in afwachting van de te verrichten plan-mer op weg naar de definitieve vaststelling van hernieuwde windturbinebepalingen voor een tussenoplossing te kiezen. Hiermee werd beoogd de ontstane onzekerheden rond windparken over de resterende mate van milieubescherming en exploitatiemogelijkheden weg te nemen, zowel voor de toenmalige regelgeving onder de Wet milieubeheer als de toekomstige regelgeving onder de Omgevingswet. Allereerst werden de toenmalige windturbinebepalingen die volgens de Afdeling

8 9

Daarop had het arrest van het HvJ EU van 28 februari 2012, C-41/11. ABRvS, 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1433).

9

bestuursrechtspraak buiten toepassing moesten worden gelaten, ingetrokken. 10 Dit is gebeurd doordat de reikwijdte van de windturbinebepalingen werd beperkt tot één of twee losse windturbines, die geen deel uitmaken van een windpark met drie of meer windturbines. De verplichting tot intrekking van de windturbinebepalingen voor windparken is afgeleid uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), waarin het beginsel van loyale samenwerking is verwoord. Deze zogenaamde gemeenschapstrouw brengt mee dat regelgeving die in strijd met het Europese recht is bevonden, niet in stand wordt gelaten. Er zou anders namelijk verwarring kunnen ontstaan over de (on)geldigheid van die regelgeving. Dat zou ertoe kunnen leiden dat de regelgeving in de praktijk in strijd met het Europese recht nog steeds wordt toegepast. Verder werd voor bestaande wind(turbine)parken een tijdelijke overbruggingsregeling vastgesteld voor de periode tot 1 juli 2025. Die regeling was gebaseerd op zowel de Wet milieubeheer als de Omgevingswet, voor het geval die gedurende de looptijd van de regeling in werking zou treden (wat inderdaad op 1 januari 2024 is gebeurd).

De overbruggingsregeling voor bestaande windparken omvatte, in grote lijnen, inhoudelijk dezelfde bepalingen als de eerdere windturbinebepalingen die buiten toepassing moesten worden gelaten, echter zonder maatwerkmogelijkheden (omdat de desbetreffende windturbinebepalingen daarvoor kaderstellend zouden zijn en dus plan-mer-plichtig). Vaststelling van de overbruggingsbepalingen werd mogelijk geacht zonder daarvoor eerst een plan-mer te verrichten omdat de bepalingen geen kader meer vormden voor nog te nemen vervolgbesluiten over windparken. Voor bestaande windparken waren alle uitvoeringsbesluiten voor de toelating al genomen. De overbruggingsbepalingen hadden geen invloed op de genomen besluiten. Omdat zij daarom niet kaderstellend waren, waren zij niet aan te merken als een plan in de zin van de smb-richtlijn waarvoor een plan-mer moest worden verricht. In geval van een voornemen tot wijziging of uitbreiding van een bestaand windpark was de overbruggingsregeling niet van toepassing. Hiervoor moeten namelijk nieuwe besluiten in de sfeer van vergunning en/of bestemmingsplan (omgevingsplan) worden genomen, waarbij rekening moet worden gehouden met de windturbinebepalingen. Die zijn dan opnieuw kaderstellend voor de te nemen uitvoeringsbesluiten. Dan geldt dus ook de plan-mer-plicht voor die bepalingen.

Daarom was in de overbruggingsregeling bepaald dat de regeling in een dergelijke situatie voor een bestaand windpark ophield te gelden. Hierdoor werd het voor het bevoegd gezag (veelal de gemeente) mogelijk om de wijziging of uitbreiding volledig in de omgevingsvergunning en/of het bestemmingsplan (nu tijdelijk deel van het omgevingsplan) te regelen, zonder daarbij door de windturbinebepalingen (die van hoger orde zijn) te worden aangestuurd. Om vergelijkbare redenen vielen nieuwe wind(turbine)parken eveneens buiten de overbruggingsregeling. Voor die parken zouden na de inwerkingtreding van de nieuwe tijdelijke windturbinebepalingen op 1 juli 2022 nog besluiten in de sfeer van de vergunning en het bestemmingsplan (omgevingsplan) nodig zijn. Daarbij zouden de windturbinebepalingen ook weer kaderstellend zijn, en dus een plan in de zin van de smb-richtlijn vormen waarvoor een plan-mer verplicht is. Daarom is al meteen na de uitspraak Delfzijl Zuid geadviseerd om bij besluiten over nieuwe windparken alle milieuaspecten mee te nemen in de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan (omgevingsplan), dus ook de milieuaspecten die in de niet langer toepasbare windturbinebepalingen waren geregeld.

Hiertoe kunnen aan de omgevingsvergunning de nodige voorschriften worden verbonden en moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan een zelfstandige locatie-specifieke afweging worden gemaakt, waarna de nodige planregels in het bestemmingsplan kunnen worden opgenomen, zonder dat de algemene regels daarbij als uitgangspunt fungeren. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak kon het bevoegd gezag ervoor kiezen nieuwe windturbinebepalingen waarvoor een plan-mer is verricht, niet af te wachten en mocht het ervoor kiezen om bij de verlening van een omgevingsvergunning of besluitvorming over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan zelfgekozen normen te hanteren. Daarbij overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak dat die zelfgekozen nor men dan wel moeten zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Die motivering moet berusten op een juiste feitelijke grondslag en de belangenafweging moet evenwichtig zijn. Daarbij kan niet zonder meer, door enkele verwijzing daarnaar, worden teruggevallen op de motivering die ten grondslag ligt aan de windturbinebepalingen, omdat dan wordt miskend dat niet is gegeven dat die normen na het uitvoeren van een milieubeoordeling 10

Stb. 2022, 181.

10

materieel niet zullen wijzigen, zoals blijkt uit de uitspraak Delfzijl Zuid. In het planologische spoor is uitgangspunt dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van besluiten een ruimtelijke onderbouwing moet bevatten. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen waarbij geldt dat de nadelige gevolgen van het besluit (plan) niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit (plan) te dienen doelen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak waren de besluiten over de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan zelf niet in strijd met de smb-richtlijn, maar was er sprake van een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek. Omdat de windturbinebepalingen wegens het geconstateerde smb-milieubeoordelingsgebrek buiten toepassing moesten blijven, had het bevoegd gezag in zijn besluit niet van de veronderstelling mogen uitgaan dat de exploitant van een windpark zich bij het gebruik van het windpark aan de windturbinebepalingen moest houden.11 De overbruggingsregeling bestond uit vier elementen en een vijfde begeleidend advies: 1. Intrekking van de eerdere windturbinebepalingen, voor zover die volgens de Afdeling bestuursrechtspraak buiten toepassing moesten worden gelaten (voor windparken (van drie of meer windturbines)).

Dit is gebeurd door zowel voor de huidige regelgeving onder de Wet milieubeheer als voor de toekomstige regelgeving onder de Omgevingswet de reikwijdte van de eerdere windturbinebepalingen te beperken tot één of twee losse windturbines die geen deel uitmaken van een windpark. 2. Voor één of twee losse windturbines die geen deel uitmaken van een windpark bleven de eerdere algemene milieuregels in het kader van de Wet milieubeheer, onderscheidenlijk de Omgevingswet, bestaan omdat deze niet vallen onder bijlage II, punt 3, onder i, van de Mer-richtlijn, waarnaar artikel 3, tweede lid, onder a, van de smb-richtlijn verwijst. Dit gebeurde door de toepasselijkheid van de windturbinebepalingen te beperken tot dergelijke losse windturbines (die bepalingen golden eerder ook voor windparken). Deze bepalingen bleven zowel voor bestaande als voor nieuwe windturbines in stand. 3. Voor bestaande windturbines die deel uitmaken van een windpark, werden onder de toenmalige regelgeving opnieuw algemene milieuregels in het Abm vastgesteld, die inhoudelijk gelijk waren aan de eerder geldende, buiten toepassing verklaarde, windturbinebepalingen. De redenering was dat die regels niet plan-mer-plichtig waren omdat ze geen kader vormen voor verdere besluitvorming over al vergunde en toegelaten (bestemde) windparken. 4.

Voor de situatie die na inwerkingtreding van de Omgevingswet zou ontstaan, waarbij het Abm wordt ingetrokken, waren voor enkele milieuaspecten algemene milieuregels in het Bal opgenomen. Deze hadden eveneens alleen betrekking op bestaande windturbines die deel uitmaken van een windpark (van drie of meer windturbines). Daarnaast waren voor enkele andere milieuaspecten waarvoor eerder instructie- en beoordelingsregels waren opgenomen in het Bkl, voorlopig geen algemene regels meer gesteld. 5. Voor nieuwe windturbines waren in het Abm, onderscheidenlijk het Bal, geen algemene milieuregels gesteld, maar werd geadviseerd om in de toch al vereiste omgevingsvergunning (op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), onderscheidenlijk Omgevingswet) in passende milieubescherming te voorzien door daaraan voorschriften te verbinden met betrekking tot de milieuaspecten die in de eerdere windturbinebepalingen waren geregeld. 3.3 Inhoudelijke aspecten van de het plan-MER Er is een plan-mer verricht. Deze heeft geresulteerd in het plan-milieueffectrapport Windturbinebepalingen Leefomgeving. Het doel van de doorlopen mer-procedure is dat het milieubelang een volwaardige plaats krijgt bij de opstelling van de voorgenomen windturbinebepalingen en de besluitvorming daarover. Het plan-MER geeft informatie over de milieuaspecten die in de windturbinebepalingen worden meegenomen.

De informatie heeft betrekking op de mogelijke gevolgen van de oprichting en exploitatie van windturbines voor de

11

ABRvS, 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1433).

11

desbetreffende milieuaspecten. Daarbij zijn redelijke alternatieven en varianten 12 onderscheiden en onderzocht, die in de plaats zouden kunnen komen van de eerdere windturbinebepalingen die als referentiekader hebben gediend. Windturbines kunnen verschillende nadelige gevolgen voor de leefomgeving hebben, met name: 1 Geluidhinder; 2. Slagschaduwhinder; 3. Lichtschittering; 4. Extern veiligheidsrisico voor kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten. 5. Extern veiligheidsrisico door domino-effecten die een incident met een windturbine kan veroorzaken bij een andere risico-meebrengende activiteit; 6. Aantasting van landschappen; 7. Aantasting van cultuurhistorie, waaronder Unesco Werelderfgoed; 8. Aantasting archeologie; 9. Aantasting van natuur, waaronder Natura 2000-gebieden, (trek)vogels en vleermuizen; 10. Aantasting van oppervlaktewater; 11. Effect op recreatie en toerisme, glastuinbouw en visserij; 12. Beperken van bepaalde functies, zoals radarverstoring en luchtvaart. De volgende milieuaspecten zijn in het plan-MER onderzocht: geluidhinder, externe veiligheidsrisico’s met inbegrip van risico’s voor het luchtverkeer en domino-effecten, hinder door lichtschittering, hinder door obstakelverlichting en hinder door slagschaduw. Daarnaast zijn afstandsnormen onderzocht.

Het plan-MER had niet alleen betrekking op wind(turbine)parken waarop de uitspraak Delfzijl Zuid betrekking had, maar ook op losse windturbines buiten windparken met drie of meer windturbines, die niet door de uitspraak werden geraakt. In de windturbinebepalingen die in het kader van de Omgevingswet zijn vastgesteld, zijn niet meer alle milieuaspecten gedetailleerd in nationale regelgeving uitgewerkt, zoals in het Abm en de Arm. Dat heeft er mee te maken dat onder de Omgevingswet het uitgangspunt van decentralisatie versterkt is doorgevoerd (zie paragraaf 1.7). De meeste regels zullen niet meer op nationaal niveau worden gesteld maar kunnen in de omgevingsplannen van gemeenten worden opgenomen. Enkele algemene, direct tot exploitanten van windturbines gerichte voorschriften hebben betrekking op locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken en zijn opgenomen in het Bal (zie de paragrafen 1.7 en 1.8). Het gaat om de bepalingen over inspectie, onderhoud en reparatie, over certificering en over obstakelverlichting en obstakelmarkering. Deze worden nog op nationaal niveau gesteld omdat zij betrekking hebben op de activiteit in algemene zin en bijdragen aan het level playing field. Dit houdt in dat in gelijke omstandigheden voor eenieder die de activiteit verricht, gelijke regels gelden.

Juist omdat preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken grotendeels los van de locatie van de activiteit kunnen worden geformuleerd, kan met landelijk geldende regelgeving worden bereikt dat voor eenieder gelijke regels gelden. Als na het treffen van de preventieve maatregelen die in de windturbinebepalingen op nationaal niveau worden voorgeschreven, nog zogenaamde ‘restgevolgen’ optreden, worden die in de systematiek van de Omgevingswet op decentraal niveau gereguleerd, omdat dan de locatiespecifieke invalshoek voorop staat. Zo nodig De alternatieven en varianten die in het plan-MER zijn onderscheiden zijn de referentiesituatie, het alternatief ongewijzigde regels en diverse varianten. De referentiesituatie is gebaseerd op de bestaande situatie van het milieu, samen met de gevolgen van autonome ontwikkelingen. Voor de referentiesituatie houdt dat in dat vastgesteld overheidsbeleid (en de gevolgen daarvan) wordt gerealiseerd. Voor de windturbinebepalingen geldt dat de autonome ontwikkeling bestaat uit de situatie die ontstaat als er geen nieuwe windturbinebepalingen worden vastgesteld. Het alternatief ongewijzigde regels (de regels die door de Afdeling bestuursrechtspraak buiten toepassing zijn verklaard). Varianten hebben betrekking op één milieuaspect, bijvoorbeeld verschillende geluidsniveaus voor het aspect geluidhinder.

Subvarianten binnen bijvoorbeeld het milieuaspect geluid zijn tonaal geluid, laagfrequent geluid en binnenwaarden voor geluid in woningen en de mogelijkheid van differentiatie, door het bevoegd gezag, van normen tussen stedelijke en landelijke gebieden. Voor een overzicht van onderzochte alternatieven, varianten en sub-varianten zie paragraaf 5.11 van het plan-MER. 12

12

kunnen met het oog op het waarborgen van het wenselijke beschermingsniveau op nationaal niveau instructieregels over de uitoefening van bevoegdheden door decentrale overheden worden gesteld. Deze instructieregels werken met name door naar besluiten over het omgevingsplan, het projectbesluit of de verlening van een omgevingsvergunning. Dit is onder de Omgevingswet voor geluidhinder, externe veiligheidsrisico’s en slagschaduwhinder gebeurd. De instructieregels zijn opgenomen in het Bkl. Voor zover milieuaspecten in het plan-MER niet zijn onderzocht, maar wel relevant zijn, bij concrete windparken, komen zij aan de orde bij de verlening van de omgevingsvergunning die of de vaststelling van het omgevingsplan dat daarin voorziet, nadat daarvoor een plan-mer en/of project-mer is verricht. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om aspecten als visuele hinder, landschappelijke inpassing, cumulatie van milieugevolgen, zoals geluid, die van verschillende bronnen afkomstig zijn en gevolgen voor beschermde natuurwaarden (beschermde dier- en plantensoorten; beschermde natuurgebieden). Omdat geen voornemen bestond hierover op nationaal niveau algemene regels te stellen, zijn die aspecten niet onderzocht in de plan-mer voor de voorgenomen nationale windturbinebepalingen.

Inhoudelijke keuzes voor het milieubeschermingsniveau waarin de windturbinebepalingen (moeten) voorzien, zijn in de plan-mer niet gemaakt. Dat moet de wetgever doen, waarbij het plan-MER voorziet in informatie om de windturbinebepalingen te onderbouwen. 3.4 Procedurele aspecten van de plan-mer Uit de smb-richtlijn vloeien de volgende procedurele verplichtingen voort. Deze stappen zijn gevolgd, zoals in het hiernavolgende nog zal worden toegelicht. 1. Raadpleging van de instanties die wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied te maken krijgen met de milieueffecten door uitvoering van het plan/programma over de reikwijdte en het detailniveau van de plan-mer. 2. Het opstellen van een MER (milieueffectrapport volgens de Nederlandse regelgeving), met daarin onder andere informatie over de bestaande toestand van het milieu en de mogelijke ontwikkeling daarvan als het plan of programma niet wordt uitgevoerd en redelijke alternatieven voor het plan/programma. 3. Openbaarmaking van het ontwerpplan/programma met het milieurapport, gevolgd door inspraak door publiek (te bepalen door de overheid) en de onder genoemde instanties. Tevens grensoverschrijdende inspraak indien van toepassing. 4. Bij het maken van het plan rekening houden met het MER en hetgeen uit de inspraak en de raadpleging naar voren is gekomen. 5.

Kennisgeving van de vaststelling van het plan en beschikbaar stellen van de stukken. Hierin moet ook een motivering gegeven worden wat met de resultaten van het milieurapport en met de inspraak is gedaan, en de monitoring waartoe is besloten. 6. De aanzienlijke gevolgen voor het milieu monitoren. Ter voorbereiding van de plan-mer is een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) opgesteld.13 Hierin is aangegeven wat de reikwijdte en het detailniveau voor het op te stellen plan-MER zijn, met inbegrip van een globaal overzicht van de mogelijke alternatieven en varianten en de aanpak van de plan-mer en hoe het proces van opstellen van het plan-MER verloopt. De NRD bevatte nog geen informatie over de op te stellen windturbinebepalingen. Van het voornemen om nationale windturbinebepalingen op te stellen en daarbij een plan-MER te maken is openbaar kennisgegeven in de Staatscourant 14 en in twee landelijke dagbladen.15 De NRD lag ter inzage van 23 december 2021 tot en met 16 februari 2022. Tevens zijn er drie informatiebijeenkomsten gehouden, namelijk voor bevoegde overheden voor planologie en vergunningverlening, voor het maatschappelijke belangenveld en voor de windenergiesector. Tijdens deze bijeenkomsten is toelichting gegeven op de NRD, is de voorgenomen aanpak van het plan-MER toegelicht en is gelegenheid gegeven tot het stellen van vragen.

Daarbij is tevens aangegeven dat desgewenst een formele zienswijze kon worden ingediend. Voor de NRD voor het planMER Windturbinebepalingen Leefomgeving (22 december 2021), zie: https://www.platformparticipatie.nl/windturbinebepalingen/voornemen+windturbinebepalingen/default.aspx 14 Stcrt 2021, 50265 15 De kennisgeving is op 22 december 2021 geplaatst in De Telegraaf en in het Algemeen Dagblad. 13

13

Tevens zijn over de reikwijdte en het detailniveau van het plan-MER geraadpleegd: de wettelijke adviseurs (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat; de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed namens het ministerie Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) en de betrokken bestuursorganen (relevante ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen en de relevante overheden in Duitsland en België). De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft advies uitgebracht over de NRD. 16 Er zijn 328 zienswijzen op de NRD ingediend. 17 Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft naar aanleiding van alle ontvangen zienswijzen in een reactienota18 aangegeven op welke wijze alle ontvangen zienswijzen en adviezen hebben geleid tot aanpassingen van de voorgestelde inhoud van het plan-MER. Het plan-MER geeft een overzicht van de beschikbare kennis over de milieueffecten van windturbines, die zijn onderzocht. Tevens geeft het plan-MER een toelichting op de alternatieven en varianten die zijn onderzocht. Daarbij zijn verschillende alternatieven en (sub-)varianten verder uitgewerkt. Ook is per beoordelingscriterium een toetsingskader uitgewerkt, dat de grondslag vormde voor de effectbeoordeling van de alternatieven en varianten. Afhankelijk van het thema zijn de varianten kwantitatief of kwalitatief beoordeeld.

Er is waar mogelijk gebruik gemaakt van kwantitatieve vuistregels voor een kwalitatieve beoordeling. Deze beoordelingen hebben onder andere plaatsgevonden aan de hand van themasessies met experts. Ook is in het plan-MER aandacht besteed aan leemten in kennis, mitigerende maatregelen en monitoringsaanbevelingen. (opmerking vooraf ten behoeve van het goede begrip tijdens de inspraak. In het onderstaande worden alle te zetten procedurestappen beschreven. De inspraak is stap 12, de stappen vanaf 3 moeten nog worden gezet na de consultatie) Na de totstandkoming van het plan-MER zijn de windturbinebepalingen opgesteld, die in dit besluit zijn opgenomen. Voor de voorbereiding en vaststelling van dit besluit zijn de volgende stappen gezet. 1. Het ontwerpbesluit is ter consultatie aangeboden aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). 2. Het ontwerpbesluit waarin de windturbinebepalingen zijn opgenomen en het plan-MER zijn voor zes weken ter inzage gelegd, om eenieder in de gelegenheid te stellen zienswijzen in te dienen. 19 3. Het ontwerpbesluit is vervolgens voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer. 4. Daarnaast zijn de buurlanden (België en Duitsland) over het plan-MER geraadpleegd. Daartoe is de samenvatting vertaald in het Duits, Frans en Engels. 5.