4. POU250254.003 NCBO spuitzones Oostrum def

het verbinden van kostenverhogende voorwaarden

30 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 232. 31 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 232.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

21 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

aan de omgevingsvergunning vormt in die nadeelcompensatie.

gevallen pas de basis voor een verzoek om

Naast een “filter” op het aantal potentiële nadeelcompensatieclaims (in de gevallen dat van de bevoegdheid tot vergunningverlening gebruik wordt gemaakt ontstaat géén recht op nadeelcompensatie) wordt het indieningsmoment van een potentiële aanvraag in de tijd verschoven: de betrokkene zal eerst om een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit ter zake moeten verzoeken vooraleer hij, na afwijzing daarvan, een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen.32 Het omgevingsplan is wél het schadeveroorzakende besluit bij directe schade die rechtstreeks het gevolg is van een regel in een omgevingsplan (zoals een bestaande functie van een locatie die wordt gewijzigd of beëindigd), aangezien de besluitvorming in dat geval niet afhankelijk is van een nader afwegingsmoment in een omgevingsvergunning.33 Bij de voorgaande nadeelcompensatierisicoanalyse d.d. 22 april 2024 (kenmerk: TON240017.003/YSC) ten aanzien van het voorbereidingsbesluit was deze situatie aan de orde nu de voorbeschermingsregels het gebruik van gewasbeschermingsregels aan banden heeft gelegd zonder dat er nog de mogelijkheid wordt geboden om middels een omgevingsvergunning hiervan af te wijken.

In casu is sprake van een situatie zoals bedoeld in artikel 15.1, lid 2 Ow omdat in de voorgenomen omgevingsplanregels er sprake is van een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken ter plaatse van de locatie gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht zonder omgevingsvergunning (artikel 5.5, lid 1). Artikel 5.5, lid 2 van de voorgenomen omgevingsplanregels bepaalt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning het agrarisch grondgebruik te wijzigen ter plaatse van de locatie Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht. In artikel 5.6 van de planregels is de beoordelingsregel voor de vergunningplicht opgenomen, artikel 5.7 bevat de aanvraagvereisten (onder andere een locatie specifiek onderzoek) en artikel 5.8 biedt de mogelijkheden om vergunningvoorschriften te stellen: indien uit de motivering en het daaraan ten grondslag liggende onderzoek als bedoeld in artikel 5.7 Aanvraagvereisten blijkt dat het treffen van maatregelen noodzakelijk is om te kunnen voorzien in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als bedoeld in artikel 5.6 Beoordelingsregel, dan wordt aan de omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 5.5 Vergunningplicht het voorschrift verbonden om die noodzakelijke maatregelen te treffen.

Dit betekent dus dat gezien artikel 15.1, lid 2 Ow (dat volgens de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Ow34 ook van toepassing is bij directe schade) tot gevolg heeft dat de grondeigenaren van de agrarische percelen binnen de gronden die zijn aangeduid als ‘locatie Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht’ niet meteen na de inwerkingtreding van de omgevingsplanwijziging een nadeelcompensatieverzoek kunnen indienen. Zij kunnen dat pas doen

32 Y. de Looij, ‘Kanalisering van het risico op “directe” schade kan ook onder de Omgevingswet’, 2 juli 2024. 33 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 232. 34 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 232.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

22 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

als zij eerst een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.5 van de omgevingsplanregels hebben aangevraagd en de aanvraag is afgewezen op grond van de beoordelingsregel van artikel 5.6, dan wel de omgevingsvergunning toch wordt verleend, maar op basis van artikel 5.8 van het omgevingsplan beperkende vergunningvoorschriften zullen worden gesteld.35 Bijvoorbeeld het middels een vergunningvoorschrift verplichten van alternatieve middelen dan chemische middelen (bijvoorbeeld mechanische (onkruid)bestrijding of de toepassing van biologische middelen of andere innovaties die zorgen voor hogere maten van driftreductie). Als het aanschaffen en toepassen van dergelijke alternatieve maatregelen tot schade c.q. hogere kosten zou leiden, dan zou dit op basis van artikel 15.1, lid 2 Ow reden kunnen zijn voor toekenning van een bedrag aan nadeelcompensatie als gevolg van de op grond van artikel 5.5 jo. artikel 5.8 van de omgevingsplanregels bedoelde omgevingsvergunning (voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit). De gemeente Venray is nog aan het bezien of niet toch wordt geopteerd voor de variant van een totaalverbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in het omgevingsplan zonder een mogelijkheid voor een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit.

Bezien vanuit de optiek van het zoveel mogelijk voorkomen van nadeelcompensatierisico’s is het aan te bevelen om wel te kiezen voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit-mogelijkheid. Hiermee kan worden voorkomen dat de schade direct bij de inwerkingtreding van de omgevingsplanwijziging ontstaat. De eigenaren van de agrarische percelen binnen de spuitzones kunnen na inwerkingtreding van de omgevingsplanwijziging nog geen nadeelcompensatie claimen, maar moeten eerst een aanvraag indienen en de procedure voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit doorlopen. Dit heeft een “filterende werking” doordat wellicht niet iedere eigenaar dit zal doen.

5.2

Welke planologische regimes moeten met elkaar worden vergeleken?

Zoals onder nr. 4.1 uiteengezet is een ontvankelijk nadeelcompensatieverzoek gezien de werking van artikel 15.1, lid 2 Ow pas aan de orde als er vruchteloos is verzocht om de omgevingsvergunning ex artikel 5.5 van de omgevingsplanregels, dan wel de gevraagde omgevingsvergunning weliswaar zal worden verleend, maar onder beperkende voorschriften (zoals bedoeld in artikel 5.8 van de omgevingsplanregels). Aangezien in deze nadeelcompensatierisicoanalyse wordt uitgegaan van een ‘worst case scenario’ wordt er van uitgegaan dat de eigenaren van de agrarische gronden die geconfronteerd worden met de nieuwe omgevingsplanregels een aanvraag zullen indienen om de binnenplanse

35 Artikel 5.8 van de voorgenomen omgevingsplanregels bepaalt dat indien uit de motivering en het daaraan ten

grondslag liggende onderzoek als bedoeld in artikel 5.7 Aanvraagvereisten blijkt dat het treffen van maatregelen noodzakelijk is om te kunnen voorzien in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als bedoeld in artikel 5.6 Beoordelingsregel, dan wordt aan de omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 5.5 Vergunningplicht het voorschrift verbonden om die noodzakelijke maatregelen te treffen.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

23 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

omgevingsplanactiviteit en de vergunningaanvraag zal worden geweigerd of zal worden verleend onder beperkende voorschriften. Volgens de rechtsliteratuur36 dient de vergelijking bij directe schade onder de Ow plaats te vinden middels een planologische vergelijking van de maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe regime. Het nieuwe regime zal in dit geval in een ‘worst case scenario’, en gezien de werking van artikel 15.1, lid 2 Ow, worden gevormd door een geweigerde omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.5 van de omgevingsplanregels of een dergelijke omgevingsvergunning die weliswaar wordt verleend, doch onder beperkende voorschriften (artikel 5.8 van de omgevingsplanregels). Het is echter de vraag wat het oude regime zal inhouden. Betoogd zou kunnen worden dat het oude regime wordt gevormd door het ‘TAM-voorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels spuitvrije zone Oostrum’ d.d. 14 mei 2024. In dit voorbereidingsbesluit is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de openlucht op de genoemde locaties krachtens artikel 4 in het geheel uitgesloten (alsmede is het verboden om het bestaand gebruik te wijzigen naar een andere vorm van agrarisch grondgebruik waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in de openlucht).

Als de voorliggende omgevingsplanwijziging wordt vergeleken met het TAM-voorbereidingsbesluit van 14 mei 2024, dan kan zelfs worden betoogd dat er sprake is van een meer voordelige situatie omdat in de voorliggende omgevingsplanwijziging toch de mogelijkheid bestaat dat alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van artikel 5.5 van de planregels (eventueel net daaraan verbonden voorschriften zoals bedoeld in artikel 5.8), daar waar het TAMvoorbereidingsbesluit het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen de spuitzone categorisch uitsluit (artikel 4). De potentiële verzoekers om nadeelcompensatie zouden dan nadeelcompensatie moeten claimen op basis van het TAM-voorbereidingsbesluit. Aangezien het voorbereidingsbesluit onder de Ow is veranderd van een zelfstandig besluit naar een integraal onderdeel van het omgevingsplan37 maken de voorbeschermingsregels dus deel uit van het omgevingsplan. Met andere woorden, de inhoud van het voorbereidingsbesluit staat niet op zichzelf, maar moet worden gezien als een wijziging van het omgevingsplan, vooruitlopend op de (gewijzigde) vaststelling van dat plan. Op deze wijze wordt bereikt dat direct na het van kracht worden van het voorbereidingsbesluit, de inhoud van het

36 B.S. ten Kate, ‘planschade onder de Omgevingswet, kanttekeningen bij afdeling 15.1 Omgevingswet’, TBR 2020/152,

paragraaf 4 en J.H.M. Huijts, ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’, (diss. Leiden) Den Haag: IBR 2020, p. 242. 37 E. Euverman, ‘Van voorbereidingsbesluit naar voorbeschermingsregels onder de Omgevingswet’, blog AKD, 7 februari 2024.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

24 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

voorbereidingsbesluit heeft te gelden als onderdeel van het vigerende planologische regime.38 Hierdoor kan worden geredeneerd dat het opnemen van de voorbeschermingsregels gelden als een schadeoorzaak zoals bedoeld in artikel 15.1, lid 1, onder d Ow (namelijk, nadeel als gevolg van een regel in het omgevingsplan). In de rechtsliteratuur39 wordt beschreven dat vanwege het feit dat het voorbereidingsbesluit krachtens artikel 4.14 Ow een wijziging van het omgevingsplan impliceert, gaat ook dit besluit onder de regeling van nadeelcompensatie vallen (anders dan onder de Wro het geval was). Echter, hiertegenover staat dat het TAM-voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.14, lid 4 Ow slechts geldt voor de duur van 1,5 jaar en er dus sprake kan zijn van tijdelijke schade (zie hieromtrent paragraaf 3.3, p. 25 en 26) van de nadeelcompensatierisicoanalyse d.d. 22 april 2024), waar jurisprudentie over bestaat dat tijdelijke schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Er kan voor een dergelijke situatie een parallel worden getrokken met de situatie in de rechtspraak ten aanzien van een oud regime dat bestaat uit een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming (die nog niet is uitgewerkt) en vervolgens een uitwerkingsplan wordt vastgesteld. Het uitwerkingsplan vormt dan het nieuwe planologische regime.

Als dan een vergelijking wordt gemaakt tussen het uitwerkingsplan (nieuwe regime) en het oude regime met de uit te werken bestemming is er géén sprake van enig planologisch nadeel omdat het uitwerkingsplan moet passen binnen de uit te werken bestemming. Volgens de Afdelingsjurisprudentie40 is dit niet redelijk en moet een bestemmingsplan terug worden gegaan voor wat betreft het oude planologische regime in de planvergelijking en wordt het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming dus ‘overgeslagen’ in de planologische vergelijking: “In een vergelijkbaar geval kan zich de situatie voordoen dat een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming op of na 25 april 2013 onherroepelijk wordt. In dat geval heeft het, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, geen zin om een aanvraag in te dienen om tegemoetkoming in de planschade die het gevolg is van deze uit te werken bestemming.

Indien vervolgens geen uitwerkingsplan wordt vastgesteld, maar een andere planologische maatregel wordt genomen die voor de belanghebbende nadeliger is dan het planologische regime vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming, zal, indien de benadering van de rechtbank wordt gevolgd, een aanzienlijk deel van de schade - dat wil zeggen: de schade die is terug te voeren op het verschil tussen de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming en de voor die belanghebbende meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder de daaraan voorafgaande bestemming - van een tegemoetkoming zijn uitgesloten. Dat zou onredelijk zijn. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt ook niet af te leiden dat de wetgever dat heeft beoogd. In dit geval gaat het immers om

38 Zie: ‘Tekst & Commentaar Omgevingswet’, commentaar bij artikel 4.14 Omgevingswet, Kluwer. 39 J.W. van Zundert, ‘Omgevingswet, van planschade naar nadeelcompensatie’, Gst. 2021/86, p. 511 en J.W. van

Zundert, ‘Wegwijs in het nieuwe omgevingsrecht’, BR 2020/22, p. 156. 40 ABRvS 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2030.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

25 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

werkelijke planschade en niet om theoretische planschade. In het zojuist beschreven geval, waarbij een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming op of na 25 april 2013 onherroepelijk wordt, dient het desbetreffende bestuursorgaan, in afwijking van de hoofdregel, de uit te werken bestemming buiten beschouwing te laten en een vergelijking te maken tussen de voor de belanghebbende meest ongunstige invulling van de mogelijkheden van de daaraan voorafgaande bestemming en de mogelijkheden van de andere planologische maatregel.” Zie in deze zin ook een Afdelingsuitspraak41 van 8 februari 2017: “Indien een uitwerkingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan degene die stelt dat hij schade lijdt of zal lijden als gevolg van het uitwerkingsplan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade indienen. In het kader van die aanvraag wordt een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan en de maximale mogelijkheden van de aan de uit te werken bestemming voorafgaande bestemming. In deze situatie wordt derhalve een uitzondering gemaakt op de regel dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan is gesteld dat deze planschade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime”.

Het is dus aannemelijk dat een rechter bij deze systematiek zal aansluiten en zal oordelen dat een vergelijking zal moeten worden gemaakt tussen de voorgenomen omgevingsplanregels en het bestemmingsplan dat voor de desbetreffende gronden gold vóórdat het voorbereidingsbesluit d.d. 14 mei 2024. Anders wordt immers alleen de tijdelijke schade vergoed op basis van de duur van het voorbereidingsbesluit (1,5 jaar) en zou daarna de eventuele permanente schade als gevolg van de omgevingsplanregels inzake spuitzones niet worden vergoed. Op de locaties waar zowel het voorbereidingsbesluit als de voorgenomen omgevingsplanwijziging op toeziet gold vóór het nemen van het voorbereidingsbesluit de bestemmingsplannen ‘Oostrum’ (bestemming ‘agrarisch’) en ‘Buitengebied Venray’ (bestemming ‘agrarisch met waarden’) en hierop volgende herzieningen. Genoemde twee bestemmingsplannen verboden het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet. Dit wordt bevestigd in de uitspraken van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 21 december 2023 en 2 november 202342 waarbij wordt overwogen dat vaststaat dat het bestemmingsplan "Oostrum" het telen van gewassen waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, toestaat. In het bestemmingsplan ‘Oostrum’ zijn geen beperkingen opgenomen voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.43 De voor ‘agrarisch’ aangewezen gronden zijn op grond van artikel

41 ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:326. 42 Vzr. ABRvS 21 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4730 en Vzr. ABRvS 2 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4068. 43 ABRvS 2 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4068, r.o. 4.3 en ABRvS 21 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4730, r.o.

4.3.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

26 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

3.1.1 van het bestemmingsplan ‘Oostrum’ bestemd voor: agrarisch grondgebruik, dagrecreatief medegebruik 1 en 2, erfbeplanting, wegbeplanting, landschapselementen, bosschages, voorzieningen van openbaar nut, een en ander met bijbehorende voorzieningen, waaronder waterhuishoudkundige en parkeervoorzieningen, in- en uitritten en tuinen, met dien verstande dat: hobbyweides zijn toegestaan infiltratie van hemelwater plaats dient te vinden op eigen terrein. ‘Agrarisch gebruik’ wordt in artikel 1.7 gedefinieerd als het (bedrijfsmatig) telen van gewassen en/of het houden van dieren. In artikel 3.4 van het bestemmingsplan ‘Oostrum’ zijn specifieke gebruiksregels opgenomen die als strijdig met het tijdelijke deel van het omgevingsplan worden aangeduid. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt hier niet genoemd als strijdig gebruik. Op een deel van de percelen waar het voorbereidingsbesluit voor geldt ook het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010’ en het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010, herziening regels’. De percelen die vallen onder het werkingsgebied van het voorbereidingsbesluit hebben de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Op grond van artikel 4.1, onder a van de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010, herziening regels’ kunnen de gronden onder andere worden gebruikt voor agrarisch grondgebruik.

Op grond van artikel 1.15 van de planregels wordt onder ‘agrarisch grondgebruik’ verstaan: gebruik van grond dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, al dan niet met het gebruik van tijdelijk afdekmateriaal, en/ of door middel van het houden van dieren. In artikel 4.5 van de planregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venray 2010, herziening regels’ zijn specifieke gebruiksregels opgenomen die als strijdig met het tijdelijke deel van het omgevingsplan worden aangeduid. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt hier niet genoemd als strijdig gebruik.

5.3

Kan er sprake zijn van nadeel?

5.3.1

Vermogensschade

In het nieuwe regime, een geweigerde omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit, op basis van artikel 5.5 of 5.6 van de voorgenomen omgevingsplanregels, dan wel de verlening van een dergelijke omgevingsvergunning onder zeer beperkende voorschriften (ex artikel 5.8 van de omgevingsplanregels) is er dus sprake van een nadeligere situatie. Dit kan worden aangemerkt voor de eigenaren van de agrarische gronden als een nadelige ontwikkeling. In de brochure ‘Nabuurschap’44 bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen’ van het Ministerie van LNV wordt onderkend dat ook bij een deugdelijke motivering die het instellen van spuitvrije zones rechtvaardigt, dit kan leiden tot planschadeverzoeken van de bestaande telers. Hetzelfde beeld volgt

44 Brochure ‘Nabuurschap’

bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, Praktische handvatten voor telers, inwoners en overheden’, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, p. 13. https://www.nfofruit.nl/wpcontent/uploads/2023/05/wk-19-LNV-brochure-gebruik-GBM-en-omwonende-april-2023.pdf

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

27 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

ook uit een advies aan de Tweede Kamer van professor Koeman.45 Gemeenten kunnen bij het instellen van spuitvrije zones geconfronteerd worden met planschadeclaims indien agrarische ondernemers zouden menen dat zij door de verruiming van de spuitvrije zone onevenredig worden benadeeld. Naar mate een langere overgangsperiode geldt of gekozen wordt voor een persoonsgebonden overgangsregime zal de kans verminderen dat planschade, zo die al aanwezig zou zijn, betaald moet worden. In casu is geen sprake van een persoonsgebonden overgangsregime, doch wordt er wel een vergunningstelsel inzake een binnenplanse omgevingsplanactiviteit opgenomen. Hierbij zij echter aangetekend dat op grond van de regels van het tijdelijke deel van het omgevingsplan

van Venray het (bedrijfsmatig) telen van gewassen wel is toestaan als daarbij géén gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt zoals bedoeld in zoals beschreven in bijlage 1 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).46 Daarnaast valt volgens de definitie van ‘agrarisch gebruik’ zoals opgenomen in artikel 1.7 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan Venray (bestemmingsplan ‘Oostrum’) en artikel 1.11 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan (‘bestemmingsplan Buitengebied Venray 2010, herziening regels’) ook het houden van dieren. Het houden van dieren blijft na de inwerkingtreding van de voorbeschermingsregels ook nog steeds mogelijk. Zoals in paragraaf 2.4 van dit advies is uiteengezet moet bij directe schade volgens de Afdelingsjurisprudentie47 (bij directe schade vinden er onder vigeur van de Ow geen veranderingen plaats in de systematiek van schadebepaling) worden onderzocht of de desbetreffende onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering in zijn hoogste waarde is aangetast. Volgens de Afdeling48 moet bij de planologische vergelijking dus naast een kwantitatieve vergelijking ook een kwalitatieve vergelijking worden gemaakt, omdat niet alle gebruiksmogelijkheden even zwaar wegen.

Er is dus sprake van directe planschade als de meest relevante gebruiksmogelijkheden van een object, die de hoogste waarde van het object opleveren (‘highest and best use’), worden ingeperkt. Het is dus de vraag of de agrarische percelen waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt beperkt hun hoogste waarde ontlenen als cultuurgrond waarbij deze middelen gebruikt mogen worden, of dat dit geen invloed heeft op de waarde omdat de cultuurgronden meer of evenveel waard zijn gebleven vanwege de mogelijkheid om de gronden te gebruiken voor het houden van dieren en het telen van gewassen zonder dat daarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Het is aan de taxateur, Aelmans Taxaties B.V., om dit vast te stellen. Indicatief kan in dit verband worden gewezen op het volgende. In juni 2025 is het ‘Kennisdocument

45 N.S.J. Koeman, ‘Juridisch advies spuitvrije zones’, advies d.d. 11 mei 2020 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

p. 8. 46 In bijlage 1 bij het Bal wordt gewasbeschermingsmiddel gedefinieerd als gewasbeschermingsmiddel als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Externe link: Richtlijnen 79/117/EEG en Externe link: 91/414/EEG van de Raad (PbEU 2009, L 309); 47 Bijvoorbeeld: ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:60210; ABRvS 25 mei 2016, nr. 201507102/1/A2. 48 ABRvS 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1568.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

28 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

omgaan met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’ verschenen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).49 In genoemd Kennisdocument van de RVO wordt ook indicatief een voorbeeldcasus gegeven inzake vermogensschade als gevolg van waardedaling van een landbouwperceel binnen een op te nemen spuitzone van 50 meter: “Voorbeeld vermogensschade In het geval van een 50 meter zone gaat het dan om de waardedaling van het landbouwperceel waar de zone in ligt. Wanneer dit bijvoorbeeld een perceel van 5 ha betreft met een waarde van totaal € 500.000 (€ 10 per m²), blijft bij een NMR van 3%, dus € 15.000 van een eventuele waardedaling van het perceel voor rekening van de eigenaar. Uitgaande van een perceel van 500 meter lang en 100 meter breed, waarbij de 50 meter zone afgaat van de breedte is de zone 5.000 m² groot. Bij een waardedaling van de zone naar € 4 per m² (er resteert altijd een rest (gebruiks-) waarde, mogelijk ook omdat de grond dan naast woningbouw komt te liggen met bijbehorende verwachtingswaarde) leidt de eigenaar een schade van € 30.000 (€ 10- €4 maal 5.000 m²). De eigenaar ontvangt dan als nadeelcompensatie € 30.000 schade minus € 15.000 NMR is € 15.000.”

5.3.2

Inkomensschade

Volgens vaste jurisprudentie50 komt gederfde winst of inkomen voor nog niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor vergoeding in aanmerking. Met andere woorden, gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering komt niet voor vergoeding in aanmerking. Er kan dus slechts sprake zijn van inkomensschade indien het gebruik, dat op basis van het oude regime is toegestaan, maar niet meer zal worden toegestaan op basis van voorbereidingsbesluit, reeds is aangevangen. Indien dit niet het geval is, kan alleen sprake zijn van vermogensschade. Uit de rechtspraak51 volgt dat bij aan de orde zijnde inkomensschade aantoonbaar moet zijn dat op de peildatum (de datum van inwerkingtreding van het nieuwe en schadeveroorzakende regime, in dit geval dus de voorgenomen omgevingsplanregels) het desbetreffende (wegbestemde) gebruik werd geëxploiteerd. In onderhavige risicoanalyse wordt de kans op vermogensschade op een bepaald aantal locaties betrokken. De kans op inkomensschade wordt niet betrokken. In casu zijn geen boekhoudkundige gegevens voorhanden van de agrariërs die de betreffende percelen cultuurgrond exploiteren. Daardoor is het lastig om in het kader van onderhavige risicoanalyse het risico op inkomensschade in te schatten. In het Kennisdocument van de RVO52 wordt ook ingegaan op inkomensschade in relatie tot het

49 R.E. Takens, P.S.A. Overwater, ‘Kennisdocument, Omgaan met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’, RVO, juni

2025, p. 10. 50 ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3968. Zie ook ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2101. 51 ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2024:521. 52 R.E. Takens, P.S.A. Overwater, ‘Kennisdocument, Omgaan met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’, RVO, juni 2025, p. 10 en 11.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

29 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

opnemen in een omgevingsplan van spuitzones. De RVO beschrijft dat weinig jurisprudentie over dit onderwerp, omdat een gevraagde vergoeding vaak al wordt afgewezen wegens het niet halen van de drempel of het niet voldoen aan andere voorwaarden, zoals het vooraf aanvaarden van het risico op het ontstaan van het nadeel. Er bestaat voor inkomensschade dan ook geen vuistregel die in de praktijk wordt toegepast (vermoedelijk ook omdat dit zo weinig voorkomt). Het is aan de gemeente om aan de hand van de omstandigheden van het geval hierover te beslissen, waarbij zij beoordelingsruimte heeft. In de jurisprudentie genoemde omstandigheden zijn: ligt de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen, past de ontwikkeling naar aard en omvang in de structuur van de omgeving, wat is de omvang van de schade. Rijkswaterstaat hanteert een normaal maatschappelijk risico van 8 tot 13% van het bedrijfsresultaat, maar dat gaat over schade als gevolg van tijdelijke maatregelen. Het lijkt logisch om bij permanente inkomensschade een lager NMR te hanteren. Er wordt aangenomen dat de inkomensderving als gevolg van de 50 meter in het algemeen een relatief beperkt negatief effect op het totale bedrijfsresultaat zal hebben, waardoor deze veelal niet voor vergoeding in aanmerking zal komen. Daarbij is het zo dat alleen uitgegaan wordt van aangevangen bedrijfsactiviteiten.

Gederfde winst van mogelijke maar niet aangevangen activiteiten wordt op basis van vaste jurisprudentie niet vergoed. De RVO concludeert dat, met uitzondering van uitzonderlijke gevallen, de hoogte van een eventueel ten laste van een bouwproject komend bedrag aan nadeelcompensatie niet in de weg zal staan aan de financiële haalbaarheid. Opgemerkt wordt dat inkomensschade als gevolg van het niet mogen gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen als gevolg van de voorbeschermingsregels verder ook niet waarschijnlijk is voor het perceel, kadastraal bekend als nr. 312. In het verleden is een anterieure overeenkomst gesloten met de eigenaar van deze gronden waaruit volgt dat er op dit perceel geen agrarische activiteiten (akkerbouw of veeteelt) meer mogen plaatsvinden, dit vanwege de ligging binnen de bebouwde kom en de ligging van andere woonfuncties tegen het agrarisch perceel aan.

6 Normaal maatschappelijk risico 6.1

Normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet: onderscheid tussen indirecte en directe schade

Ingevolge artikel 4:126 lid 1 Awb komt alleen schade die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico (abnormale last) en die de benadeelde in vergelijking met andere onevenredig zwaar treft (speciale last) voor vergoeding in aanmerking.53 Artikel 4:126, lid 1 Awb bepaalt immers dat indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde

53 Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3, p. 23; Kamerstukken II, 2017/18, 34986, nr. 3, p. 243.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

30 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toekent. Daarmee is het ‘égalitébeginsel’ wettelijk verankerd.54 De regeling uit de Awb laat de mogelijkheid open dat de rechtspraktijk en bijzondere wetgeving bepalen in welke gevallen een dergelijke aftrek op grond van artikel 4:126 lid 1 Awb gerechtvaardigd is.55 De inhoud van het begrip ‘normaal maatschappelijk risico’ is voor indirecte schade dan ook ingevuld in artikel 15.7, lid 1 Ow.56 Ingevolge dit artikellid bedraagt het toe te passen percentage normaal maatschappelijk risico bij indirecte schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak 4% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade.57 Het percentage van 4% is een vast forfait, hetgeen betekent dat het niet is toegestaan om dit forfait in een individueel geval te verhogen of te verlagen.58 Voor directe schade heeft de wetgever geen handvatten geboden, daarvoor zijn het gemeentebestuur en de rechter aan zet.59 In casu is het vaste percentage normaal maatschappelijk risico van 4% uit artikel 15.7, lid 1 Ow dus niet van toepassing omdat er sprake kan zijn van mogelijke directe schadeclaims. Nu wettelijke sturing ontbreekt, is het aannemelijk dat in de praktijk zal worden teruggevallen op hetgeen bekend is: het planschaderecht onder de Wro.

De Wro kende voor het normaal maatschappelijk risico bij directe planschade – het equivalent van directe schade onder de Omgevingswet – eveneens vrijwel geen regels. Het toetsingskader daarvoor is hoofdzakelijk in de jurisprudentie tot stand gekomen. Dit roept de vraag op of de planschadejurisprudentie aanknopingspunten kan bieden voor het vaststellen van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade in het nadeelcompensatierecht onder de Omgevingswet.60 Met andere woorden, vanwege het ontbreken van wettelijke handvatten – de Omgevingswet bevat geen regels en de Awb schrijft slechts voor dat de schade boven het normale maatschappelijke risico dient uit te stijgen – ligt het voor de hand dat wordt teruggevallen op de reeds bekende kaders uit het planschaderecht. Derhalve zal de toets aan het normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet in beginsel geen andere zijn dan onder de Wro. Dat betekent dat de jurisprudentie over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade niet aan belang zal inboeten en het daaruit voortkomende toetsingskader en de daarop gebaseerde stellingen eveneens bruikbaar kunnen zijn bij het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet61. Wat betreft directe schade is dat een bewuste keuze. De regering achtte het – in het licht van de

54 Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3, p. 23. 55 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 243. 56 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 25. 57 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 25. 58 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 25 + 243. 59 M.E. Stuiver, ‘Het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet’, Gst. 2024/17, p. 82. 60 M.E. Stuiver, a.w., p. 82.

61 M.E. Stuiver, a.w., p. 87.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

31 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

destijds beschikbare rechtspraak onder de Wro – niet redelijk om voor directe schade een (vast) percentage voor het normaal maatschappelijk risico in de wet vast te leggen, onder meer omdat directe schade veel vormen aan kan nemen die soms relatief diep ingrijpen op bestaande rechten van burgers en bedrijven.62 Ook anderszins is er in de Omgevingswet niets geregeld over het normaal maatschappelijk risico bij directe schade. Dit betekent dat moet worden teruggevallen op de hoofdregel uit artikel 4:126, lid 1 Awb en bij elk direct schadegeval moet worden beoordeeld of de schade het normaal maatschappelijk risico ontstijgt. Inmiddels is er meer jurisprudentie over directe planschade verschenen. Dit kan handvatten bieden voor het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet. Uit de rechtspraak en de rechtsliteratuur volgt dat het normaal maatschappelijk risico in vrijwel alle gevallen ten hoogste 5% van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de planologische wijziging bedraagt.

Dit komt overeen met de bovengrens van het normaal maatschappelijke risico bij indirecte planschade.63 Pogingen van het gemeentebestuur om een groter gedeelte van de schade tot het normaal maatschappelijk risico te rekenen, hebben de toets van de Afdeling niet kunnen doorstaan.64 Bovendien heeft de Afdeling meermaals aangegeven een drempel van 5% ‘betrekkelijk hoog’ te vinden voor een geval van directe planschade, mede gelet op de omstandigheid dat de wetgever daarvoor geen forfaitaire drempel had gesteld.65 Gelet op deze jurisprudentie zou kunnen worden verdedigd66 dat de bovengrens van het normaal maatschappelijk risico bij directe planschade 5% van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de wijziging van het planologisch regime bedroeg. In de jurisprudentie over het normaal maatschappelijk risico in de periode van de Wro werd vaak de volgende standaardpassage over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico gehanteerd: “De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1 lid 2 Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, wordt beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval.

Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde

62 Kamerstukken II, 2017/18, 34986, nr. 3, p. 26-27. 63 ABRvS 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402, r.o. 7.14-7.15. 64 Zie bijv. ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2420, BR 2018/72, m.nt. J.W. van Zundert en ABRvS 17 maart 2021,

ECLI:NL:RVS:2021:554, waarin de Afdeling van oordeel was dat de door het gemeentebestuur gehanteerde kortingen, die omgerekend neerkwamen op drempels van ruim 9% en 17%, te hoog waren. 65 Zie bijv. ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1293, r.o. 9.2 en ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4287, r.o. 54. Vgl. ook ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:776, r.o. 7.3. 66 M.E. Stuiver, ‘Het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet’, Gst. 2024/17, p. 85.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

32 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

ruimtelijke beleid past. Verder is de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel van belang”.67 In de rechtsliteratuur68 moet aan de hand van een drietal vragen worden bepaald wat de omvang is van het normaal maatschappelijk risico in een concrete situatie. Dit betreffen: 1. de vraag of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling; 2. de vraag of die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, en; 3. de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. In de eerste plaats lag de vraag voor of de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling kwalificeerde als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Het doel van deze vraag is niet door de Afdeling geëxpliceerd. Vermoedelijk diende het gemeentebestuur te motiveren of de betreffende ontwikkeling tot het ‘normale verwachtingspatroon’ van de benadeelde behoorde, in die zin dat de ontwikkeling logischerwijs voortvloeide uit maatschappelijke tendensen en derhalve in algemene zin te verwachten was, De Afdeling achtte in dit kader van belang dat aan een planologisch regime geen blijvende rechten konden worden ontleend. Het was dan ook een normale maatschappelijke ontwikkeling dat ruimtelijke inzichten en daaruit voortvloeiende bestemmingsplannen in de loop der tijd wijzigden69.

Verder heeft zij diverse ontwikkelingen als zodanig aangewezen, waaronder de concentratie van glastuinbouw70,het bestemmen van laaggelegen agrarische gronden (in nabijheid van een watergang) ten behoeve van tijdelijke waterberging71, het vergroten van geluidcontouren ten behoeve van de groeimogelijkheden van een bestaande regionale luchthaven72 en het schrappen van onbenutte bouwmogelijkheden voor woningen in een anticipeergebied.73 Interessant is dat er ook niet-normale (of abnormale) maatschappelijke ontwikkelingen kunnen zijn. Zo heeft de Afdeling overwogen dat het aanwijzen van een privaat stuk grond voor een verblijfs- en verkeersbestemming en het wegbestemmen van bestaande bebouwing niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd.74 Voor dat oordeel lijkt van belang te zijn geweest dat de door benadeelden ondervonden beperking van bouw- en gebruiksmogelijkheden geenszins te verwachten was. In de tweede plaats lag de vraag voor of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Uit het toetsingskader volgt dat in dat verband betekenis toekwam aan de mate waarin de ontwikkeling naar

67 Zie o.m. ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:526, r.o. 4.1, ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:18, r.o. 36,

ABRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3026, r.o. 5.1, ABRvS 26 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2019:1992, r.o. 14.1, ABRvS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:554, r.o. 10.1 en ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1110, r.o. 14.1 68 M.E. Stuiver, ‘Het normaal maatschappelijk risico bij directe schade onder de Omgevingswet’, Gst. 2024/17, p. 86. 69 ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4287, r.o. 53. 70 ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:18, r.o. 40-41. 71 ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3120, r.o. 19.2-19.3. 72 ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1992, r.o. 14.6. 73 ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1110, r.o. 14.9. 74 Zie ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4337, r.o. 52 en ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:777, r.o. 7.3-7.4.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

33 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. Hiermee werd bedoeld of de ontwikkeling naar aard en schaal aansloot bij de ruimtelijke en functionele structuur van het gebied waarin de ontwikkeling plaatsvond en in lijn was met het tot dan toe gevoerde ruimtelijke beleid. Bij ruimtelijk beleid moest worden gedacht aan alle relevante ruimtelijke documenten op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau, zoals structuurvisies, verordeningen, bestemmingsplannen en beleidsstukken die betrekking hadden op een bepaald onderwerp of bepaalde locatie.75 In de derde en laatste plaats lag de vraag voor of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig was in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Er kon namelijk weliswaar sprake zijn van een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag, maar dat betekende op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vielen. Zoals gezegd was in dat kader de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel van belang.

Het nadeel kon naar zijn aard ingrijpend zijn, bijvoorbeeld omdat het reguliere gebruik van de onroerende zaak of het gebruik waaraan de onroerende zaak zijn hoogste waarde ontleende werd wegbestemd.76 Ook was mogelijk dat de omvang van het nadeel aanzienlijk was, bijvoorbeeld omdat de onroerende zaak ruim de helft minder waard werd.77 In dergelijke gevallen kon de schade, bestaande uit waardevermindering van de onroerende zaak, onevenredig zijn in verhouding tot de waarde van die onroerende zaak. Tot dit oordeel kwam de Afdeling in twee planschadezaken. Daarbij bedroeg de schade circa 50% en 75% van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de planologische wijziging.78 De Afdeling heeft aangegeven dat de hoogte van de drempel primair werd bepaald door het antwoord op de vraag of, en zo ja in hoeverre, de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (vraag 2).79 Met name het antwoord op de tweede vraag uit het toetsingskader was dus bepalend voor de hoogte van het drempelpercentage.

6.2

Toepasselijk percentage normaal maatschappelijk risico in casu

Het bestemmingsplan ‘Oostrum’ (dat per 1 januari 2024 deel is uit gaan maken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Venray dateert reeds uit 2015 (vastgesteld op 22 december 2015). Dit betekent dat in de lijn der verwachtingen lag dat de planregels zouden kunnen worden herzien. Daarnaast is een toetsingscriterium of het beperken van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen kan worden aangemerkt als een normale maatschappelijke

75 Zie bijv. ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2598, r.o. 8.6, ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:776,

r.o. 7.2-7.3, ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:672, r.o. 10.5 en ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1984, r.o. 89 76 Zie ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2598, r.o. 8.6-8.8 en ABRvS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4098, r.o. 14.2-14.3 77 Zie o.m. ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1200, r.o. 10-10.1, ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3192, r.o. 5 en ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1992, r.o. 7. 78 ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1992, r.o. 14.6, ABRvS 17 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2021:554, r.o. 10.6. 79 ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1110, r.o. 14.8.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

34 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

ontwikkeling (vraag 1). Reeds sinds 2014 ligt het in de lijn der verwachtingen dat er spuitvrije zones zouden kunnen worden opgericht tussen gevoelige functies als wonen en agrarische percelen. In 2014 heeft de Gezondheidsraad een rapport opgeleverd getiteld ‘Gewasbescherming en omwonenden’.80 De hoofdboodschap is dat blootstelling aan chemische gewasbeschermingsmiddelen vanuit de agrarische omgeving serieuze aandacht verdient en dat nader onderzoek en maatregelen ter beperking van de blootstelling op hun plaats zijn. De Gezondheidsraad heeft in 202081 geadviseerd om voorzorg toe te passen en door het streven naar vermindering van de afhankelijkheid van de landbouw van chemische gewasbeschermingsmiddelen te intensiveren. Uit buitenlands onderzoek komen immers aanwijzingen voor een verband tussen blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen en de kans op gezondheidsschade. Daarnaast heeft de Tweede Kamer op 5 december 2019 een motie aangenomen waarin wordt uitgesproken dat juridische expertise wordt ingewonnen om de mogelijkheden tot het instellen van spuitvrije zones voor de Kamer in beeld te brengen. Achtergrond van de motie is de discussie die is gevoerd tussen de TK en de Minister van LNV over de juridische mogelijkheden om op rijksniveau regels te stellen betreffende spuitvrije zones.

Daarbij wordt gedoeld op de bufferzone die in acht genomen zou moeten worden tussen enerzijds agrarische gronden waar gewasbeschermingsmiddelen wordt gebruikt (veelal ten behoeve van de fruitteelt, de bloemen- of bloembollenteelt of de boomkwekerijen) en anderzijds gevoelige functies zoals wonen, scholen, kinderspeelplaatsen, horeca en dergelijke. In die bufferzone is dan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet toegestaan. Die discussie is onder meer terug te vinden in het Algemeen Overleg dat op 31 oktober 2019 heeft plaats gevonden tussen de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit met de Minister van LNV en de Staatssecretaris van I &W over het gewasbeschermingsbeleid.82 In een Afdelingsuitspraak van 26 maart 201483 werd reeds overwogen dat een groot aantal woningen op een kortere afstand dan 50 meter ligt van de fruitboomgaard van appellant. Het enkele gegeven dat een bestaande situatie aan de orde is, betekent niet dat in het geheel geen betekenis behoeft te worden toegekend aan de milieuhygiënische gevolgen van de fruitboomgaard voor de omgeving. Het laten voortbestaan van een bestaande historisch gegroeide situatie kan onder omstandigheden in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, indien blijkt dat de nadelige gevolg hiervan zo groot zijn dat deze in redelijkheid niet langer aanvaardbaar kunnen worden geacht.

Dit is met name het geval indien de gezondheid van omwonenden niet kan worden gegarandeerd. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt bovendien dat in het algemeen een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij

80 ‘Gewasbescherming en omwonenden’, rapport Gezondheidsraad, 29 januari 2013, kenmerk: I-828-11/HvD/pm/887-

K1 81 ‘Vervolgadvies gewasbescherming en omwonenden’, rapport Gezondheidsraad 29 juni 2020. 82 N.S.J. Koeman, ‘Juridisch advies spuitvrije zones’, advies d.d. 11 mei 2020 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, p. 1. 83 ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1085.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

35 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, niet onredelijk wordt geacht. Het is toegestaan deze afstand te verkleinen als daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. In eerdere uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat een kortere afstand kan worden gemotiveerd aan de hand van een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek.84 In casu is sprake van kortere afstanden dan de afstand van 50 meter. Dit was de reden dat de Afdeling in twee uitspraken85 de vaststelling van het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan "Oostrum-Oost" te schorsen. Betoogd kan dus worden dat het inperken van de mogelijkheden om op de agrarische percelen in casu (die dichter dan 50 meter bij woongebieden zijn gelegen) gewasbeschermingsmiddelen te mogen gebruiken in de lijn der verwachtingen lag. Een parallel kan in casu worden getrokken met de Afdelingsuitspraak van 6 februari 2019.86 Deze uitspraak heeft betrekking op de toepassing van het normaal maatschappelijk risico bij het verlagen van een milieucategorie vanwege zonering bij de actualisatie van een oud bestemmingsplan. Volgens de Afdeling ligt het in de lijn der verwachtingen dat bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan zonering zou worden toegepast.

Zonering wordt als een normale maatschappelijke ontwikkeling gezien, en de Afdeling past uiteindelijk een percentage normaal maatschappelijk risico van 3% toe: “Volgens de StAB kan de ouderdom van het uitbreidingsplan van betekenis zijn voor de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Als algemeen uitgangspunt geldt dat verwacht kan worden dat een bestemmingsplan dat ouder is dan tien jaar vervangen wordt. Dit uitgangspunt geldt nog sterker voor een uitbreidingsplan dat dateert van vóór de invoering van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in 1965. Omdat het uitbreidingsplan uit 1960 dateert, had al vanaf 1970 mogen worden verwacht dat een nieuw bestemmingsplan vastgesteld zou gaan worden, waarbij geldt dat geen blijvende rechten kunnen worden ontleend aan onbenutte mogelijkheden. Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan geldt als uitgangspunt dat de bestaande (legale) situatie positief wordt bestemd. Het is thans, in het kader van een goede ruimtelijke ordening, gangbaar dat bij het bestemmen van bedrijventerreinen een zonering wordt toegepast. Zonering bestaat uit het toekennen van bepaalde milieucategorieën aan de bedrijfsbestemming. Dicht bij woningen en andere gevoelige bestemmingen worden uitsluitend bedrijfsactiviteiten in lage milieucategorieën toegestaan. Op een grotere afstand worden bedrijfsactiviteiten in hogere milieucategorieën toegestaan.

Het lag in de lijn der verwachtingen dat in dit geval bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan zonering zou worden toegepast. Zonering wordt als een normale maatschappelijke ontwikkeling gezien. Gezien de ligging van het terrein ten opzichte van de nabijgelegen woningen, lag het voorts in de lijn der verwachtingen dat bij het wijzigen van een bestemmingsplan de bedrijfsbestemming aangepast zou worden op een zodanige wijze, dat hinder bij de nabijgelegen woningen zo veel mogelijk beperkt zou worden. Een deel van het terrein ligt op een afstand van minder dan 200 m tot de dichtstbijzijnde woningen. Gelet hierop was te verwachten dat bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan

84 ABRvS 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:276. 85 ABRvS 21 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4730 en ABRvS 2 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4068. 86 ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:322.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

36 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

rekening zou worden gehouden met de afstand tot de nabij gelegen woningen en dat de milieucategorie hierop zou worden aangepast. Dat milieucategorie 5 zou worden uitgesloten, lag daarbij in de lijn der verwachtingen, maar dat geldt niet voor milieucategorie 4. Het provinciale ruimtelijke beleid voor de Drechtsteden is gericht op een verdere ontwikkeling van transport, distributie en industrie. De Drechtsteden zijn geschikt voor, onder andere, watergebonden bedrijven. De gemeente Papendrecht sluit voor wat betreft het beleid ten aanzien van bedrijventerreinen aan bij het regionale beleid van de Drechtsteden. Daarnaast voorzag het gemeentelijke ruimtelijke beleid in een conserverende bestemming van het terrein. In de toelichting bij het bestemmingsplan is vermeld dat voor het terrein de bestaande bestemmingen worden aangehouden. Uit het gevoerde planologische beleid is niet af te leiden dat het in de lijn der verwachtingen lag dat de milieucategorieën van bedrijfsactiviteiten afgewaardeerd zouden worden. Gelet op deze laatste vaststelling, lag de ontwikkeling deels in de lijn der verwachtingen. Indien de ontwikkeling geheel in de lijn der verwachtingen had gelegen, dan zou de omvang van het normale maatschappelijke risico, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, op vijf procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór de peildatum zijn vastgesteld.

Omdat de ontwikkeling slechts gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag, kan de omvang van het normale maatschappelijke risico in dit geval op drie procent van die waarde worden vastgesteld, aldus de StAB.”

Alles tegen elkaar afwegende lijkt een percentage normaal maatschappelijk risico van 3% in casu aanvaardbaar. Ook in het Kennisdocument van de RVO van juni 202587 wordt uitgegaan van een percentage normaal maatschappelijk risico van 3% bij directe schade als gevolg van het opnemen van spuitzones op agrarische percelen.

87 R.E. Takens, P.S.A. Overwater, ‘Kennisdocument, Omgaan met 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw’, RVO, juni

2025, p. 10.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

37 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

38 Sjabloonversie feb. 2021