4. POU250254.003 NCBO spuitzones Oostrum def

Nadeelcompensatierisicoanalyse omgevingsplanwijziging spuitzones Oostrum Gemeente Venray

Nadeelcompensatierisicoanalyse Nadeelcompensatierisicoanalyse (NCRA) i.v.m. omgevingsplanwijziging spuitzones Oostrum

Rapportnummer:

POU250254.003/YSC

Naam opdrachtgever:

Gemeente Venray mevrouw mr. M. Godschalk

Adres opdrachtgever:

Postbus 500 5800 AM VENRAY

Opsteller:

Dhr. mr. Y. Schönfeld

Status:

definitief

Datum:

13 januari 2026

Pouderoyen Tonnaer is een handelsnaam van Pouderoyen B.V. Kerkstraat 4 6367 JE Voerendaal T +31 (0)45 575 32 55 info@pouderoyentonnaer.nl pouderoyentonnaer.nl

Op onze dienstverlening zijn de DNR 2011 voorwaarden van toepassing die u vindt op pouderoyentonnaer.nl

Inhoud 1

Managementsamenvatting en conclusies ............................................................ 3

2

Inleiding .............................................................................................................. 7

3

Algemene inleiding nadeelcompensatie op basis van de Omgevingswet .............. 9 3.1 Algemene inleiding nadeelcompensatieregelingen uit de Awb en de Ow............................. 9 3.2 Nieuwe systematiek nadeelcompensatie: directe schade ................................................... 12 3.3 Blijven er veel andere gebruiksmogelijkheden over? .......................................................... 13 3.4 Aan welk gebruik ontleent het object zijn hoogste waarde? ............................................... 14

4

Potentieel schadeveroorzakende besluit: de omgevingsplanwijziging 2025 ........ 16

5

Vergelijking oude en nieuwe regime(s) .............................................................. 20 5.1 Wijze van vergelijken directe schade bij nadeelcompensatieregeling Omgevingswet ........ 20 5.2 Welke planologische regimes moeten met elkaar worden vergeleken? ............................. 23 5.3 Kan er sprake zijn van nadeel? ............................................................................................. 27

6

5.3.1

Vermogensschade ........................................................................................................................... 27

5.3.2

Inkomensschade .............................................................................................................................. 29

Normaal maatschappelijk risico ......................................................................... 30 6.1 Normaal maatschappelijk risico onder de Omgevingswet: onderscheid tussen indirecte en directe schade .............................................................................................................................. 30 6.2 Toepasselijk percentage normaal maatschappelijk risico in casu ........................................ 34

POU250254.003/YSC

1 Managementsamenvatting en conclusies Op 22 april 2024 heeft Pouderoyen Tonnaer (rapportnr. TON240017.003/YSC) een nadeelcompensatierisicoanalyse uitgevoerd in verband met het opnemen van voorbeschermingsregels inzake het opnemen van een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken in de open lucht. De gemeenteraad heeft op 14 mei 2024 het omgevingsplan van de gemeente Venray gewijzigd door voorbeschermingsregels op te nemen zoals bedoeld in artikel 4.14 van de Omgevingswet (Ow) voor de gronden die als besluitgebied zijn vastgelegd (het zogenoemde ‘TAM voorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels spuitvrije zone Oostrum’). De werking van het voorbereidingsbesluit, de termijn van 1,5 jaar, loopt binnenkort af. De gemeente Venray is voornemens om middels een omgevingsplanwijziging een structurele regeling ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op te nemen in het omgevingsplan van de gemeente Venray. Pouderoyen Tonnaer is daarom gevraagd om een nieuwe nadeelcompensatierisicoanalyse op te stellen in verband met de voorbereiding van deze omgevingsplanwijziging. Onder de systematiek van nadeelcompensatie onder de Ow (hoofdstuk 15) wordt voor indirecte schade (schade als gevolg van een ontwikkeling op een perceel van derden) afgestapt van de systematiek van de vergelijking van de maximale planologische regimes zoals die onder de Wro aan de orde was.

Uit de rechtsliteratuur volgt dat dit niet geldt voor de vergelijking bij directe schade (waardevermindering van de eigen percelen omdat de gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden worden ingeperkt, zoals in casu bij de eigenaren van agrarische percelen binnen de spuitzone het geval zou kunnen zijn). Anders dan het geval is bij indirecte planschade, bevat afdeling 15.1 Ow géén bijzondere bepalingen over hoe de schade dient te worden vastgesteld. Aangenomen wordt dat als peildatum zal hebben te gelden het moment waarop het omgevingsplan in werking treedt, terwijl de schade via een planologische vergelijking moet worden vastgesteld. Een bijzonderheid onder de nadeelcompensatieregeling van de Ow, en die in casu ook toepasselijk is, is de regeling van artikel 15.1, lid 2 Ow, dat het schademoment verlegd van de vaststelling van het omgevingsplan naar besluitvorming over een omgevingsvergunning (voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit). Artikel 15.1, lid 2 Ow wijst dus het besluit over de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit als exclusieve schadeoorzaak aan. Artikel 15.1, lid 2 Ow kan zowel op indirecte als directe schade van toepassing zijn.

Een voorbeeld van directe schade is een omgevingsplan waarin het verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bepaalde werkzaamheden uit te voeren (bijvoorbeeld de aanlegvergunning, of in casu de vergunningplicht zoals opgenomen in artikel 5.5 van de voorgenomen omgevingsplanwijziging). Voor die situatie geldt dat niet het omgevingsplan, maar de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt. De eigenaar zal dus eerst om een omgevingsvergunning moeten vragen en afhankelijk van de beslissing van het bevoegde bestuursorgaan zal al dan niet een ingang tot een nadeelcompensatieprocedure ontstaan (namelijk: bij weigering van de aangevraagde

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

3 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

omgevingsvergunning of bij het stellen van kostenverhogende voorwaarden). Het besluit tot afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning c.q. het verbinden van kostenverhogende voorwaarden aan de omgevingsvergunning vormt in die gevallen pas de basis voor een verzoek om nadeelcompensatie. Naast een “filter” op het aantal potentiële nadeelcompensatieclaims (in de gevallen dat van de bevoegdheid tot vergunningverlening gebruik wordt gemaakt ontstaat géén recht op nadeelcompensatie) wordt het indieningsmoment van een potentiële aanvraag in de tijd verschoven: de betrokkene zal eerst om een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit ter zake moeten verzoeken vooraleer hij, na afwijzing daarvan, een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen. Het omgevingsplan is wél het schadeveroorzakende besluit bij directe schade die rechtstreeks het gevolg is van een regel in een omgevingsplan (zoals een bestaande functie van een locatie die wordt gewijzigd of beëindigd), aangezien de besluitvorming in dat geval niet afhankelijk is van een nader afwegingsmoment in een omgevingsvergunning. Bij de voorgaande nadeelcompensatierisicoanalyse d.d.

22 april 2024 (kenmerk: TON240017.003/YSC) ten aanzien van het voorbereidingsbesluit was deze situatie aan de orde nu de voorbeschermingsregels het gebruik van gewasbeschermingsregels aan banden heeft gelegd zonder dat er nog de mogelijkheid wordt geboden om middels een (binnenplanse) omgevingsvergunning hiervan af te wijken. In casu is (zoals de omgevingsplanregels op dit moment zijn geformuleerd) sprake van een situatie zoals bedoeld in artikel 15.1, lid 2 Ow omdat in de voorgenomen omgevingsplanregels sprake is van een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken ter plaatse van de locatie gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht zonder omgevingsvergunning (artikel 5.5, lid 1). De gemeente Venray is nog aan het bezien of niet toch wordt geopteerd voor de variant van een totaalverbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in het omgevingsplan zonder een dergelijke mogelijkheid voor een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Bezien vanuit de optiek van het zoveel mogelijk voorkomen van nadeelcompensatierisico’s is het aan te bevelen om wel te kiezen voor de mogelijkheid van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Hiermee kan worden voorkomen dat de schade direct bij de inwerkingtreding van de omgevingsplanwijziging ontstaat.

De eigenaren van de agrarische percelen binnen de spuitzones kunnen na inwerkingtreding van de omgevingsplanwijziging nog geen nadeelcompensatie claimen, maar moeten eerst een aanvraag indienen en de procedure voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit doorlopen. Dit heeft een “filterende werking” doordat wellicht niet iedere eigenaar dit zal doen. Zoals is beschreven is een ontvankelijk nadeelcompensatieverzoek gezien de werking van artikel 15.1, lid 2 Ow pas aan de orde als er vruchteloos is verzocht om de omgevingsvergunning ex artikel 5.5 van de omgevingsplanregels, dan wel de gevraagde omgevingsvergunning weliswaar zal worden verleend, maar onder beperkende voorschriften (zoals bedoeld in artikel 5.8 van de omgevingsplanregels). Aangezien in deze nadeelcompensatierisicoanalyse wordt uitgegaan van een ‘worst case scenario’ wordt er van uitgegaan dat de eigenaren van de agrarische gronden die geconfronteerd worden met de nieuwe omgevingsplanregels een aanvraag zullen indienen om de binnenplanse omgevingsplanactiviteit en de vergunningaanvraag zal worden geweigerd of zal worden verleend onder beperkende voorschriften. De vergelijking bij directe schade onder de Ow dient plaats te vinden

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

4 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

middels een planologische vergelijking van de maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe regime. Het nieuwe regime zal in dit geval in een ‘worst case scenario’, en gezien de werking van artikel 15.1, lid 2 Ow, worden gevormd door een geweigerde omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.5 van de omgevingsplanregels of een dergelijke omgevingsvergunning die weliswaar wordt verleend, doch onder beperkende voorschriften (artikel 5.8 van de omgevingsplanregels). Het is echter de vraag wat het oude regime zal inhouden. Betoogd zou kunnen worden dat het oude regime wordt gevormd door het ‘TAM-voorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels spuitvrije zone Oostrum’ d.d. 14 mei 2024. In dit voorbereidingsbesluit is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de openlucht op de genoemde locaties in het geheel uitgesloten.

Als de voorliggende omgevingsplanwijziging wordt vergeleken met het TAM-voorbereidingsbesluit van 14 mei 2024, dan kan zelfs worden betoogd dat er sprake is van een meer voordelige situatie omdat in de voorliggende omgevingsplanwijziging toch de mogelijkheid bestaat dat alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van artikel 5.5 van de planregels (eventueel net daaraan verbonden voorschriften zoals bedoeld in artikel 5.8), daar waar het TAMvoorbereidingsbesluit het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen de spuitzone categorisch uitsluit (artikel 4). De potentiële verzoekers om nadeelcompensatie zouden dan nadeelcompensatie moeten claimen op basis van het TAM-voorbereidingsbesluit. Echter, hiertegenover staat dat het TAM-voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.14, lid 4 Ow slechts geldt voor de duur van 1,5 jaar en er dus sprake kan zijn van tijdelijke schade. Er kan voor een dergelijke situatie een parallel worden getrokken met de situatie in de rechtspraak ten aanzien van een oud regime dat bestaat uit een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming (die nog niet is uitgewerkt) en vervolgens een uitwerkingsplan wordt vastgesteld. Het uitwerkingsplan vormt dan het nieuwe planologische regime.

Als dan een vergelijking wordt gemaakt tussen het uitwerkingsplan (nieuwe regime) en het oude regime met de uit te werken bestemming is er géén sprake van enig planologisch nadeel omdat het uitwerkingsplan moet passen binnen de uit te werken bestemming. Volgens de Afdelingsjurisprudentie is dit niet redelijk en moet een bestemmingsplan terug worden gegaan voor wat betreft het oude planologische regime in de planvergelijking en wordt het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming dus ‘overgeslagen’ in de planologische vergelijking. Het is aannemelijk dat een rechter bij deze systematiek zal aansluiten en zal oordelen dat een vergelijking zal moeten worden gemaakt tussen de voorgenomen omgevingsplanregels en het bestemmingsplan dat voor de desbetreffende gronden gold vóórdat het voorbereidingsbesluit d.d. 14 mei 2024 is genomen. Anders wordt immers alleen de tijdelijke schade vergoed op basis van de duur van het voorbereidingsbesluit (1,5 jaar) en zou daarna de eventuele permanente schade als gevolg van de omgevingsplanregels inzake spuitzones niet worden vergoed. Op de locaties waar zowel het voorbereidingsbesluit als de voorgenomen omgevingsplanwijziging op toeziet golden vóór het nemen van het voorbereidingsbesluit de bestemmingsplannen ‘Oostrum’ (bestemming ‘agrarisch’) en ‘Buitengebied Venray’ (bestemming ‘agrarisch met waarden’) en hierop volgende herzieningen.

Genoemde twee bestemmingsplannen verboden het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet. In het nieuwe regime, een geweigerde omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit, op basis van artikel 5.5 of 5.6 van de voorgenomen omgevingsplanregels, dan wel de verlening van een dergelijke omgevingsvergunning onder zeer beperkende voorschriften (ex

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

5 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

artikel 5.8 van de omgevingsplanregels) is er dus sprake van een nadeligere situatie. Dit kan worden aangemerkt voor de eigenaren van de agrarische gronden als een nadelige ontwikkeling. Bij directe schade moet volgens de jurisprudentie echter worden onderzocht of de desbetreffende onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering in zijn hoogste waarde is aangetast. Bij de planologische vergelijking moet dus naast een kwantitatieve vergelijking ook een kwalitatieve vergelijking worden gemaakt, omdat niet alle gebruiksmogelijkheden even zwaar wegen. Er is dus sprake van directe planschade als de meest relevante gebruiksmogelijkheden van een object, die de hoogste waarde van het object opleveren (‘highest and best use’), worden ingeperkt. Het is dus de vraag of de agrarische percelen waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt beperkt hun hoogste waarde ontlenen als cultuurgrond waarbij deze middelen gebruikt mogen worden, of dat dit geen invloed heeft op de waarde omdat de cultuurgronden meer of evenveel waard zijn gebleven vanwege de mogelijkheid om de gronden te gebruiken voor het houden van dieren en het telen van gewassen zonder dat daarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Het is aan de taxateur, Aelmans Taxaties B.V., om dit vast te stellen.

Volgens vaste jurisprudentie komt gederfde winst of inkomen voor nog niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor vergoeding in aanmerking. Met andere woorden, gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering komt niet voor vergoeding in aanmerking. Er kan dus slechts sprake zijn van inkomensschade indien het gebruik, dat op basis van het oude regime is toegestaan, maar niet meer zal worden toegestaan op basis van de omgevingsplanwijziging, reeds is aangevangen. Indien dit niet het geval is, kan alleen sprake zijn van vermogensschade.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

6 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

2 Inleiding Op 22 april 2024 heeft Pouderoyen Tonnaer (rapportnr. TON240017.003/YSC) een nadeelcompensatierisicoanalyse uitgevoerd in verband met het opnemen van voorbeschermingsregels inzake het opnemen van een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken in de open lucht en het bestaand gebruik te wijzigen naar een andere vorm van agrarisch grondgebruik waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in de open lucht. De gemeenteraad heeft op 14 mei 2024 het omgevingsplan van de gemeente Venray gewijzigd door voorbeschermingsregels op te nemen zoals bedoeld in artikel 4.14 van de Omgevingswet (Ow) voor de gronden die als besluitgebied zijn vastgelegd (het zogenoemde ‘TAM voorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels spuitvrije zone Oostrum’). De publicatie van het voorbereidingsbesluit heeft plaatsgevonden op 23 mei 2024.1 In het voorbereidingsbesluit is opgenomen dat het verboden is om binnen het werkingsgebied van dit voorbereidingsbesluit: a. gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken in de openlucht; b. het bestaand gebruik te wijzigen naar een andere vorm van agrarisch grondgebruik waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in de openlucht.

In figuur 1 hieronder is een uitsnede opgenomen van het besluitgebied van deze omgevingsplanwijziging inzake het opnemen van voorbeschermingsregels aangaande het niet mogen gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen in de open lucht.

1 Gemeenteblad Venray, nr. 223193, 23 mei 2024.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

7 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

figuur 1: uitsnede verbeelding besluitgebied voorbeschermingsregels ‘TAM voorbereidingsbesluit Oostrum’ (bron: Omgevingsloket, regels op de kaart)

Het voorbereidingsbesluit geldt op grond van artikel 4.14, lid 4 Ow gedurende 1,5 jaar. Binnen dat jaar is het zaak een wijziging van het omgevingsplan voor te bereiden waarin de planologische mogelijkheden voor de gronden binnen het werkingsgebied van dit voorbereidingsbesluit worden herzien. Dit voorbereidingsbesluit voorziet er in dat binnen het werkingsgebied geen ontwikkelingen kunnen plaatsvinden die (mogelijk) niet passen binnen de regels die worden opgenomen in de beoogde wijziging van het omgevingsplan en die tot die wijziging heeft plaatsgevonden de invulling van de woningbouwopgave binnen de genoemde twee bestemmingsplannen kunnen belemmeren. In het voorbereidingsbesluit is de volgende motivering opgenomen van de noodzaak om voorbeschermingsregels op te nemen in het omgevingsplan. In de kern Oostrum zijn enkele percelen gelegen met een agrarische bestemming en dat de gebruiksmogelijkheden binnen deze bestemming erg ruim zijn. Het gebruik van gewasbestrijdingsmiddelen op deze agrarische gronden is niet uitgesloten.

Uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) blijkt dat bij het mogelijk maken van gevoelige functies nabij agrarische gronden waarop gewasbeschermingsmiddelen (kunnen) worden gebruikt rekening dient te worden gehouden met driftblootstelling door het aanhouden van zogenoemde spuitvrije zones en dat een afstand van 50 meter hiervoor niet onredelijk wordt geacht. Er zijn in de directe nabijheid van deze agrarische bestemmingen woningen gelegen en nieuwe woningen zijn mogelijk gemaakt en dat een goed woonen leefklimaat voor deze woningen op dit moment niet gegarandeerd kan worden. De gemeente Venray is een wijziging van het omgevingsplan aan het voorbereiden waarin een afweging moet worden gemaakt of er sprake is van een effectieve toedeling van functies aan locaties. Dit voorbereidingsbesluit voorziet erin dat binnen het werkingsgebied geen ontwikkelingen kunnen plaatsvinden die (mogelijk) niet passen binnen de regels die worden opgenomen in de beoogde wijziging van het omgevingsplan en die tot die wijziging heeft plaatsgevonden de invulling van de woningbouwopgave kunnen belemmeren. Het voorbereidingsbesluit voorziet dus in een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken in de openlucht binnen het werkingsgebied van het voorbereidingsbesluit. Deze zone wordt gevormd

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

8 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

door het gebied dat is gelegen binnen 50 meter van de bestemmingsvlakken van de woonbestemmingen als voorzien in de bestemmingsplannen “Oostrum-Oost” en “Woningbouw Zompgraaf Oostrum”. Daarnaast voorziet dit artikel in een verbod om het bestaand gebruik van de gronden binnen het werkingsgebied te wijzigen naar een andere vorm van agrarisch grondgebruik waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in de openlucht. Daarbij wordt onder het wijzigen van het gebruik van gronden naar een andere vorm van agrarisch grondgebruik onder meer verstaan het telen van andere gewassen en het kweken van andere planten of fruit dan ten tijde van de inwerkingtreding van dit voorbereidingsbesluit. De werking van het voorbereidingsbesluit loopt binnenkort af (de termijn van 1,5 jaar verloopt binnenkort). De gemeente Venray is voornemens om middels een omgevingsplanwijziging een structurele regeling ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op te nemen in het omgevingsplan van de gemeente Venray. Pouderoyen Tonnaer is daarom gevraagd om een nieuwe nadeelcompensatierisicoanalyse op te stellen in verband met de voorbereiding van deze omgevingsplanwijziging. Voor zover relevant zal worden verwezen naar passages uit de nadeelcompensatierisicoanalyse d.d. 22 april 2024.

3 Algemene inleiding nadeelcompensatie op basis van de Omgevingswet 3.1

Algemene inleiding nadeelcompensatieregelingen uit de Awb en de Ow

Uit het overgangsrecht dat is vervat in artikel 4.18 van de Invoeringswet Omgevingswet (als het nadeelcompensatieverzoek betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) of vervat in artikel 4.19 Invoeringswet Omgevingswet (als het nadeelcompensatieverzoek betrekking heeft op een bestemmingsplan, beheersverordening, wijzigingsplan of uitvoeringsplan) volgt dat de regeling van afdeling 15.1 Omgevingswet onverkort van toepassing is op eventuele toekomstige nadeelcompensatieclaims op basis van de wijziging van het omgevingsplan Venray (en dus niet de planschaderegeling van afdeling 6.1 Wro). Het potentiële schadeveroorzakende besluit dateert immers van ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Daarmee is dus afdeling 15.1 (nadeelcompensatie) Ow van toepassing in combinatie met de eveneens op 1 januari 2024 in werking getreden titel 4.5 uit de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) dat handelt over nadeelcompensatie in het algemeen.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

9 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

Titel 4.5 Awb voorziet in een algemene regeling voor nadeelcompensatie. De algemene regeling is onderdeel van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.2 De regeling voor nadeelcompensatie in titel 4.5 Awb is ook op 1 januari 2024 in werking getreden. In hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is een regeling opgenomen voor nadeelcompensatie als gevolg van verschillende besluiten op grond van de Omgevingswet. Omdat afdeling 15.1 Ow titel 4.5 Awb tot uitgangspunt neemt, zijn de grondslagen, materiële eisen en procedurele bepalingen van titel 4.5 Awb van toepassing op de toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van besluiten die worden genomen op grond van de Omgevingswet. Afdeling 15.1 Ow is dus een aanvulling op de regeling voor nadeelcompensatie in de Awb. Daar waar afdeling 15.1 Ow de regeling in de Awb aanvult, gaat afdeling 15.1 Ow vóór op de Awb.3 De regeling uit de Awb bevat een algemene grondslag voor de vergoeding van schade door rechtmatig overheidsoptreden. Ook de belangrijkste daarmee samenhangende materiële en procedurele aspecten worden hierin geregeld. De regeling over nadeelcompensatie in afdeling 15.1 Ow vormt hierop een aanvulling, in de vorm van een ‘lex specialis’ die voorrang heeft op titel 4.5 Awb. Voor zover deze aanvulling niet nodig is wordt teruggevallen op de Awb.

Dat is het geval bij de grondslag voor toekenning van nadeelcompensatie (artikel 4:126 Awb) en de procedurele bepalingen die in de Awb zijn opgenomen (zie de artikelen 4:127 tot en met 4:131 Awb).4 Waar afdeling 15.1 Ow geen aanvullende regels stelt, zijn de bepalingen uit titel 4.5 Awb onverkort van toepassing op aanvragen om schadevergoeding die worden veroorzaakt door besluiten of maatregelen die in artikel 15.1 Ow worden genoemd. In artikel 15.1 Ow zijn de schadeoorzaken in het kader van de uitoefening van taken of bevoegdheden op grond van de Omgevingswet limitatief opgesomd. Voor zover een schadeoorzaak niet is genoemd in artikel 15.1 Ow, dan bestaat er geen grondslag voor nadeelcompensatie, ook niet door terug te vallen op de regeling uit de Awb5. Dat geldt overigens alleen voor de uitoefening van taken of bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Afdeling 15.1 Ow heeft dus geen betrekking op schade veroorzaakt door de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van een wet die niet opgaat in de Omgevingswet. Bijvoorbeeld een besluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994 dat leidt tot een (tijdelijke) wegafsluiting. Daarop zal de algemene regeling in titel 4.5 van de Awb van toepassing zijn.6 De kern van de nieuwe regeling voor nadeelcompensatie wordt gevormd door artikel 4:126, lid 1 Awb.

Dit artikellid bevat de materieelrechtelijke grondslag voor nadeelcompensatie7. Ook is hierin geregeld welk bestuursorgaan bevoegd is over het verzoek om nadeelcompensatie te beslissen: het

2 Staatsblad 2013, nr. 50. 3 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 19. 4 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 224 + 225. 5 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 22 en 226. 6 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 226. 7

Artikel 4:126, lid 1 Awb luidt als volgt: “indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

10 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen of het bestuursorgaan door of namens wie de feitelijke handeling is verricht.8 Nadeelcompensatie wordt de overkoepelende term voor schade die rechtmatig door de overheid wordt veroorzaakt. De terminologie ‘planschade’ wordt onder de Omgevingswet (en titel 4.5 Awb) niet meer gehanteerd. Afdeling 15.1 van de Omgevingswet wordt hieraan gewijd. Net als nu bij planschade het geval is in artikel 6.1, lid 2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) wordt in artikel 15.1 Omgevingswet een limitatieve opsomming van schadeoorzaken gegeven (onder andere een regel in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning en een projectbesluit). In de huidige systematiek van planschade onder de Wro wordt uitgegaan van een maximale (meest ongunstige) theoretische invulling van zowel het oude als het nieuwe planologische regime. Als er bijvoorbeeld een globaal bestemmingsplan wordt vastgesteld (met ruime planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden), dan kan door verzoekers een planschadeclaim worden ingediend als gevolg van ‘theoretische’ planologische gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden waarvan het maar de vraag is of die ook daadwerkelijk in de praktijk zullen worden benut. Onder de Wro vormt dit risico op planschade een van de belemmeringen voor het maken van globale bestemmingsplannen.

Deze belemmering wordt in de nieuwe systematiek van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet voor indirecte schade weggenomen en zal volgens de wetgever leiden tot een meer realistische schadevergoeding.9 Dit is gebeurd doordat in artikel 15.1, lid 2 Ow het moment dat om schadevergoeding kan worden verzocht wordt verlegd van de planvaststelling (omgevingsplan) naar de vergunningverlening of feitelijke uitvoering van het project. De schade wordt bij indirecte schade ook niet meer bepaald aan de hand van een vergelijking tussen de maximale planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime, maar richt zich op de feitelijke situatie (zie artikel 15.3 Ow). Het vaststellen van de omvang van de schade sluit hiermee aan op de wijzigingen die daadwerkelijk in de fysieke leefomgeving worden aangebracht en vergroot de inzichtelijkheid voor de burger.10 Het huidige systeem met de maximale theoretische invulling is voor burgers vaak moeilijk uit te leggen. Op grond van artikel 15.1, lid 2 en artikel 15.4 Ow kan een aanvraag om vergoeding van indirecte schade worden ingediend nadat een omgevingsvergunning is verleend en gepubliceerd of, als géén omgevingsvergunning nodig is (een vergunningsvrije activiteit), ingevolge artikel 15.4 Ow als met de activiteit wordt begonnen of daarover informatie is verstrekt en gepubliceerd.

Daarmee verschuift het moment dat indirecte planschade als gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan en andere regels, plannen en verordeningen wordt vergoed, naar het moment dat de vergunning voor de ontwikkeling wordt verleend of het moment dat de schadeveroorzakende activiteit wordt verricht.

8 Kamerstukken II 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 24. 9 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 18 + 19. 10 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 229.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

11 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

Het verleggen van het schademoment voor indirecte planschade wordt onder meer ingegeven door de verbrede reikwijdte die het omgevingsplan krijgt ten opzichte van het bestemmingsplan. Op hetgeen hiervoor is beschreven wordt in de nieuwe regeling van nadeelcompensatie uit afdeling 15.1 Ow echter voor directe schade een uitzondering gemaakt (directe schade11 is schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten, bijvoorbeeld door het niet langer toestaan van bepaalde activiteiten of het opleggen van extra verplichtingen aan een burger of bedrijf, bijvoorbeeld een geluidsbeperkende maatregel).12 In casu kan sprake zijn van directe schade omdat de eigenaren van de genoemde percelen middels de voorgenomen omgevingsplanwijziging inzake de regulering van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen worden geconfronteerd met een verbod om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken op de agrarische percelen en dus worden beperkt in de aanwendingsmogelijkheden van hun agrarische percelen.

3.2

Nieuwe systematiek nadeelcompensatie: directe schade

Bij directe schade kunnen er twee situaties aan de orde zijn: een situatie waarin het moment van het vergoeden van schade wél wordt verlegd en een situatie waarin dit voorgaande niet het geval is. Artikel 15.1, lid 2 Ow wijst de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit aan als exclusieve schadeoorzaak. Bij de omgevingsvergunning wordt (uiteindelijk) de toestemming gegeven om de activiteit uit te voeren. Vanaf dat moment is voldoende aannemelijk dat de activiteit ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en kan de schade als gevolg van die vergunde activiteit worden begroot.13 Bij indirecte schade wordt het schademoment dus verlegd van planvaststelling naar omgevingsvergunningverlening. Artikel 15.1, lid 2 Ow kan zowel op directe als indirecte schade van toepassing zijn.14 Een voorbeeld van directe schade is een omgevingsplan waarin het verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bepaalde werkzaamheden uit te voeren (bijvoorbeeld de aanlegvergunning). Voor die situatie geldt dat niet het omgevingsplan, maar de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt (een dergelijke bepaling was onder de Wet ruimtelijke ordening ook al aan de orde in artikel 6.1, lid 6 Wro).

Deze situatie is in casu waarschijnlijk van toepassing, aangezien in casu in de voorgenomen omgevingsplanwijziging er sprake is van een verbod

11 Indirecte schade is schade die wordt veroorzaakt door activiteiten in de omgeving van een perceel van een burger of

in de omgeving van een bedrijf. Een voorbeeld van indirecte planschade is een bestemmingsplan dat de bouw van een betonmortelcentrale of een hoge woonflat mogelijk maakt, waardoor een naastgelegen perceel in waarde daalt. 12 Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 18. 13 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 232. 14 Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 232.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

12 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

om zonder een omgevingsvergunning de activiteit Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken te verrichten (zie artikel 5.5 van de voorgenomen omgevingsplanwijziging). De gemeente Venray is nog aan het overwegen of dit verbod met een vergunningmogelijkheid in het omgevingsplan of een totaalverbod (waar dus enkel met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, BOPA) van kan worden afgeweken. Het omgevingsplan is wél het schadeveroorzakende besluit bij directe schade die rechtstreeks het gevolg is van een regel in een omgevingsplan (zoals een bestaande functie van een locatie die wordt gewijzigd of beëindigd), aangezien de besluitvorming in dat geval niet afhankelijk is van een nader afwegingsmoment in een omgevingsvergunning. Deze situatie is in casu niet van toepassing omdat er wel een binnenplans vergunningstelsel wordt geïntroduceerd in de voorgenomen omgevingsplanwijziging. Anders dan het geval bij indirecte planschade (zoals in paragraaf 2.1.1 is uiteengezet), bevat afdeling 15.1 Ow géén bijzondere bepalingen over het moment waarop de aanvraag kan worden ingediend, wat als schadeoorzaak heeft te gelden en hoe de schade dient te worden vastgesteld.

Aangenomen moet daarom worden dat als peildatum zal hebben te gelden het moment waarop het omgevingsplan in werking treedt, terwijl de schade via een planologische vergelijking moet worden vastgesteld.15 In de juridische literatuur wordt opgemerkt dat het opvallend is dat de schadevaststellingsmethodiek alleen voor indirecte schade wijzigt. Bij directe schade blijft de praktijk uit de Wro, waarbij de maximale juridische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime met elkaar worden vergeleken, leidend. Dit is op zichzelf verklaarbaar, aangezien directe schade zich onmiddellijk voordoet na wijziging van het juridische regime, zonder dat daarbij de feitelijke situatie hoeft te veranderen.16 In de juridische literatuur wordt derhalve geconcludeerd dat voor de wijze van het uitvoeren van de planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe regime bij directe schade niets verandert.17 Dit betekent dat zeer waarschijnlijk de jurisprudentie over het vaststellen van directe schade onder het regime van de Wro van toepassing blijft. Hier wordt in paragraaf 2.2 hierna op ingegaan.

3.3

Blijven er veel andere gebruiksmogelijkheden over?

Als er veel andere gebruiksmogelijkheden overblijven is er krachtens de jurisprudentie niet altijd sprake van op geld waardeerbaar nadeel als een bepaalde functie planologisch wordt wegbestemd of beperkt.

15 B.S. ten Kate, ‘planschade onder de Omgevingswet, kanttekeningen bij afdeling 15.1 Omgevingswet’, TBR 2020/152,

paragraaf 4 en J.H.M. Huijts, ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’, (diss. Leiden) Den Haag: IBR 2020, p. 242. 16 M.E. Stuiver, ‘Vijftien jaar planschade onder de Wro, een overzicht en analyse van enkele aspecten uit de Jurisprudentie’, TBR 2023/99, p. 743. 17 D.G.J. Sanderink, ‘Schadevaststelling bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet’, O&A 2017/62, p. 139.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

13 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

De Afdeling oordeelde op 17 november 200418 dat het vervallen van een detailhandelsbestemming geen op geld waardeerbaar planologisch nadeel opleverde. Deze casus had echter betrekking op een bijzondere situatie doordat de locatie zich bevond in een woonwijk, waarin zich geen andere detailhandelsvestigingen bevonden. Van belang was ook dat de relatief beperkte oppervlakte van het pand dit niet geschikt maakte voor gebruik ten behoeve van detailhandel. In vergelijkbare zin is de uitspraak van de Afdeling van 18 augustus 2010.19 Er was hier, ondanks het wegbestemmen van vormen van groothandel in het nieuwe planologische regime, toch geen sprake van op geld waardeerbare schade omdat er een groot scala aan bedrijven in de milieucategorie 1, 2 en 3 zijn toegestaan. Het nieuwe planologische regime leidt niet tot een zodanige beperking van de vestigingsmogelijkheden dat daardoor een waardevermindering is ontstaan die voor vergoeding in aanmerking zou komen. Een vergelijkbare uitspraak is deze van de Afdeling van 18 januari 2012.20 In deze zaak is een verzoek om planschade ingediend als gevolg van de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan, waardoor de voor het pand bestaande gebruiksmogelijkheden voor dienstverlening en (winkelondersteunende) horeca zijn komen te vervallen.

De planschadecommissie was van oordeel dat het pand onder het nieuwe bestemmingsplan nog steeds een courant object is, waarvoor voldoende gebruiksmogelijkheden bestaan. Deze uitspraak is uiteraard erg casuïstisch, maar er blijkt hieruit dat de huurwaarde van een bedrijfspand niet slechts wordt bepaald door de gebruiksmogelijkheden ervan, maar tevens door zaken als de bouwkundige staat en locatie, de grootte van het verzorgingsgebied, de mogelijkheid tot bevoorrading, de opslagcapaciteit, de parkeervoorzieningen in de nabijheid, de bereikbaarheid alsook door marktontwikkelingen, economische verwachtingen en belastingmaatregelen. Geoordeeld werd dat het pand onder het nieuwe planologische regime nog steeds een courant object is, waarvoor voldoende gebruiksmogelijkheden bestaan.

3.4

Aan welk gebruik ontleent het object zijn hoogste waarde?

Bij directe planschade levert een planologische inperking van de eigen gebruiksmogelijkheden geen schade op, indien het betrokken object niet zijn hoogste waarde ontleende aan de gebruiksvorm die is komen te vervallen of is ingeperkt, doch aan een gebruiksvorm die gehandhaafd is.21 Bij directe schade moet volgens de Afdelingsjurisprudentie22 dus worden onderzocht of de desbetreffende onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering in zijn hoogste waarde is aangetast. Volgens de Afdeling23 moet bij de planologische vergelijking dus naast een kwantitatieve vergelijking

18 ABRvS 17 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5819. 19 ABRvS 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4260. 20 ABRvS 18 januari 2012, nr. 201105155/1/H2. 21 C.M.L. van der Lee, “Kroniek van het planschaderecht onder de Wro (deel 2)”, TBR 2014/38. 22 Bijvoorbeeld: ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:60210; ABRvS 25 mei 2016, nr. 201507102/1/A2. 23 ABRvS 11 april 2012, nr. 201010569/1/A2.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

14 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

ook een kwalitatieve vergelijking worden gemaakt, omdat niet alle gebruiksmogelijkheden even zwaar wegen. Er is dus sprake van directe planschade als de meest relevante gebruiksmogelijkheden van een object, die de hoogste waarde van het object opleveren (‘highest and best use’), worden ingeperkt. Bij directe planschade mag niet zonder meer worden gesteld dat een onroerende zaak zijn hoogste waarde ontleent aan het feitelijk gebruik.24 Ook bij directe planschade heeft de maximale planvergelijking te gelden en moet worden uitgegaan van een maximale benutting van hetgeen het bestemmingsplan toelaat en niet van de feitelijke situatie. Uitgangspunt is de maximale benutting van het bestemmingsplan, ook wanneer de kans op realisering uitermate gering kan worden geacht en dit ook in de toekomst onwaarschijnlijk is. Een onroerende zaak ontleent in sommige gevallen zijn hoogste waarde aan het huidige gebruik of vergelijkbaar gebruik, omdat de bestaande opstallen hierop zijn toegesneden. Het gegeven dat het bestemmingsplan meer ruimte biedt, heeft in een dergelijk geval geen of minder gevolgen voor de (huur)waarde van het object. In dit kader is ook de Afdelingsuitspraak van 11 april 201825 relevant. In deze zaak was sprake van het terugbrengen van de op basis van het bestemmingsplan maximaal toegestane milieucategorieën.

Op basis van het oude bestemmingsplan waren bedrijven in de milieucategorieën 1 tot en met 5 toegestaan.26 In het nieuwe bestemmingsplan zijn alleen nog bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 toegestaan (VNG-indeling), alsmede bestaande bedrijvigheid in categorie 3 (VNG-indeling). De taxateur was van oordeel dat de gronden hun hoogste waarden ontleenden aan de mogelijkheid van milieucategorie 4 en/of 5. In dat kader werd door de taxateur uiteengezet dat het huidige gebruik van de gronden gelet op de aard en inrichting daarvan het meest optimale gebruik is. Alternatieve gebruiksmogelijkheden zijn gelet op de bouwkundige staat voornamelijk te zoeken in logistieke dienstverlening, (groot)handelsbedrijven en de industriële productieprocessen, waarbij voor met name de laatste categorie geldt dat in veel gevallen een locatie noodzakelijk is waar bedrijfsactiviteiten in de milieucategorieën 4 en 5 zijn toegestaan. Volgens de taxateur zijn dergelijke locaties in Nederland schaars, zodat locaties waar die milieucategorieën gelden al snel interessant zijn voor overeenkomstige ondernemingen. Daarnaast is voor zwaardere industrieën een perifere ligging eerder acceptabel als gevolg van schaarste aan hiervoor bestemde bedrijventerreinen, aldus de taxateur.

Voor de lichtere milieucategorieën is er daarentegen in Nederland ruim voldoende aanbod aan bedrijfslocaties en -panden, en kiezen bedrijven volgens hem eerder voor een bedrijventerrein dat in stedelijk gebied ligt of eraan grenst. Verder gaat de Afdeling in deze uitspraak van 11 april 2018 niet zonder meer mee in de stelling dat de vraag naar gronden in zwaardere milieucategorieën (4.1 en hoger) beduidend kleiner zou zijn dan de

24 S. Berns, P. Herder, “Planschade, te dragen door de gemeenschap of door het individu?”, PRO, februari 2018, p. 15. 25 ABRvS 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1186. 26 Op basis van de standaard VNG-indeling was maximaal milieucategorie 4 toegestaan, aangezien de VNG-categorie

3.2 in het bestemmingsplan was vernummerd tot categorie 4 en de VNG-categorie 4 in het bestemmingsplan was vernummerd tot categorie.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

15 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

vraag naar gronden ten behoeve van de bedrijvigheid in categorie 3.2, dat bedrijfscomplexen in hogere milieucategorieën in het algemeen een omvangrijker oppervlak nodig hebben dan bedrijfscomplexen in lagere milieucategorieën, hetgeen de opbrengst per m2 nadelig kan beïnvloeden en dat de mogelijkheid om gronden in kleinere delen te verkopen aan bedrijven in lagere milieucategorieën doorgaans een hogere opbrengst per m2 oplevert, dan bij de verkoop van één groot terrein aan een bedrijf in milieucategorie 4.1 of hoger. Daarvan is volgens de Afdeling een nadere onderbouwing nodig.

4 Potentieel schadeveroorzakende besluit: de omgevingsplanwijziging 2025 De gemeenteraad van Venray is voornemens om een nieuwe structurele regeling ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsregels op te nemen in het omgevingsplan van de gemeente Venray (voor een zone aan de oostzijde van Oostrum). Dit omdat op korte termijn het TAMvoorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels spuitvrije zone Oostrum d.d. 14 mei 2024 zal verlopen. De gemeente Venray wenst regels ten aanzien van spuitvrije zones op te nemen in het omgevingsplan. In hoofdstuk 5 van het omgevingsplan van de gemeente Venray, ‘Gebruiksactiviteiten’, meer specifiek afdeling 5.2, ‘Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken’ worden de volgende regels opgenomen: Artikel 5.2. Toepassingsbereik De regels in deze paragraaf gaan over gewasbeschermingsmiddelen gebruiken ter plaatse van de locatie ‘Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken’. Voor de definiëring van dit begrip wordt aansluiting gezocht bij de Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europese Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (PbEU, L 309). Artikel 5.3. Oogmerken De regels in deze paragraaf zijn gesteld met het oog op: a. het beschermen van de gezondheid van personen; en b. het beschermen van het milieu. Artikel 5.4.

Normadressaat De regels in deze paragraaf zijn van toepassing op degene die de activiteit gewasbeschermingsmiddelen gebruiken verricht of laat verrichten, tenzij anders bepaald. Diegene draagt zorg voor de naleving van deze regels. Artikel 5.5. Vergunningplicht 1. Het is verboden om zonder een omgevingsvergunning de activiteit Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken te verrichten ter plaatse van de locatie Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

16 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

2. Het is verboden zonder een omgevingsvergunning het agrarisch grondgebruik te wijzigen ter plaatse van de locatie gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht. Artikel 5.6. Beoordelingsregel De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.5 vergunningplicht wordt uitsluitend verleend indien kan worden aangetoond dat bij de activiteit gewasbeschermingsmiddelen gebruiken rondom de locatie gewasbeschermingsmiddelen gebruiken vergunningplicht een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

Artikel 5.7. Aanvraagvereisten 1. Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.5 vergunningplicht, wordt een motivering verstrekt op basis waarvan objectief kan worden bepaald dat aan de beoordelingsregel uit artikel 5.6 beoordelingsregel wordt voldaan. 2. De motivering als bedoeld in het eerste lid dient te worden gebaseerd op een zorgvuldig en op de locatie toegesneden onderzoek. Artikel 5.8 Vergunningvoorschriften Indien uit de motivering en het daaraan ten grondslag liggende onderzoek als bedoeld in artikel 5.7 aanvraagvereisten blijkt dat het treffen van maatregelen noodzakelijk is om te kunnen voorzien in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als bedoeld in artikel 5.6 beoordelingsregel, dan wordt aan de omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 5.5 Vergunningplicht het voorschrift verbonden om die noodzakelijke maatregelen te treffen. In de toelichting op de omgevingsplanwijziging wordt het volgende beschreven. Het gebied waar dit besluit over gaat (besluitgebied) wordt begrensd door de GIO ‘Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken – verbod’. Deze GIO omvat alle gronden die gelegen zijn op 50 meter afstand van de woonfuncties in de bestemmingsplannen (Wro) ‘Oostrum-Oost fase 1’ (NL.IMRO.0984.BP22024-va01) en ‘Woningbouw Zompgraaf Oostrum’ (NL.IMRO.0984.BP21001va01).

Op 14 mei 2024 heeft de gemeenteraad van Venray een TAM-voorbereidingsbesluit genomen voor een zone rondom de oostzijde van de kern Oostrum. Dit voorbereidingsbesluit is bedoeld om te voorkomen dat het ongehinderd agrarisch gebruik – voor zover dit ziet op het gebruik van gewasbestrijdingsmiddelen op een kortere afstand dan 50 m van een gevoelige functie, zoals wonen – de gebruiksmogelijkheden van de bestaande en beoogde woonfuncties binnen de kern beperkt. In 2023 zijn er verschillende woningbouwplannen vastgesteld op uitleglocaties. Uitleglocaties zijn gronden aan de rand van de kern, die voorheen onderdeel uitmaakten van de bestemmingsplannen voor het buitengebied van de gemeente Venray. Om deze woningbouwplannen mogelijk te maken, dient een goed woon- en leefklimaat te worden geborgd. Aangezien de voorbereiding van een wijziging van het omgevingsplan tijd kost, heeft de gemeenteraad op 14 mei 2024 heeft een TAMvoorbereidingsbesluit genomen om te voorkomen dat er tussentijds ongewenste ontwikkeling in het plangebied zouden plaatsvinden. Het voorbereidingsbesluit is op 23 mei 2024 gepubliceerd en moet binnen 1,5 jaar verwerkt worden in het Omgevingsplan gemeente Venray. Dit wijzigingsbesluit bevat regels die tot doel hebben om de reeds geldende regels uit het voorbereidingsbesluit dat op 14 mei

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

17 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

2024 is vastgesteld, over te nemen in het Omgevingsplan gemeente Venray. Afdeling 4.64 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is van toepassing op het gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen op braakliggende landbouwgronden of bij het telen van gewassen in de openlucht. Voor de kernactiviteit het gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen geldt dat er meestal geen omgevingsvergunning voor nodig is. In het Bal staan regels opgenomen om – in het kader van een zorgplicht – driftreducerende maatregelen en spuittechnieken toe te passen. Daarnaast wordt in het Bal bepaald dat er langs oppervlaktewater een teeltvrije zone moet worden aangehouden. Op dit moment is er géén wet- of regelgeving die bepaald wat een passende afstand is tussen een gevoelige functie (waaronder zorg, onderwijs, wonen, recreatie) en een agrarische functie, waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen is toegestaan. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt bij het mogelijk maken van gevoelige functies nabij agrarische gronden waarop gewasbeschermingsmiddelen (kunnen) worden gebruikt rekening te worden gehouden met driftblootstelling door het aanhouden van zogenoemde spuitvrije zones. Het aanhouden van een afstand van 50 meter tussen een gevoelige functie en dergelijke agrarische gronden wordt niet onredelijk geacht.

De huidige wet- en regelgeving bevat geen concrete regels op het gebied van de benodigde afstanden tussen gevoelige functies en agrarische activiteiten. Om deze reden wordt er aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De huidige jurisprudentielijn gaat ervanuit dat een afstand van 50 meter tussen een gevoelige functie en een agrarische activiteit als niet onredelijk wordt geacht voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De voorgestelde regels zien op het opleggen van een verbod op het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen in een zone van 50 meter rondom een woongebied. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen kan ook beschouwd worden met het oog op de zorgplicht uit artikel 1.7 Ow. Om deze reden wordt van de gebruiker van gewasbeschermingsmiddelen gevraagd om aan te tonen dat het gebruik van deze stoffen voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de bescherming van de gezondheid. In een dergelijk geval kan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen met een omgevingsvergunning (een binnenplanse omgevingsplanactiviteit, verder: OPA) alsnog worden toegestaan. Het voornemen om regels op te nemen waarmee binnen een zone van 50 meter tot gevoelige functies geen gewasbeschermingsmiddelen mogen worden gebruikt, draagt bij aan het creëren van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Met de vergunningplicht wordt ruimte geboden aan de gebruiker om aan te tonen dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geen nadelige invloed heeft op het woon- en leefklimaat in de directe omgeving. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een afstand van 50 meter tussen een gevoelige functie en een agrarische activiteit als niet onredelijk wordt geacht voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De voorgestelde omgevingsplanregels zien op het opleggen van een zone waarin geen chemische gewasbeschermingsmiddelen binnen een woongebied en de zone van 50 meter tot een woongebied. Dit om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te creëren en te behouden voor deze woningen en ook de middels de bestemmingsplannen ‘Woningbouw Zompgraaf Oostrum’ en ‘Oostrum-Oost’ mogelijk gemaakte woningen.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

18 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

Hoewel er nog veel zaken onduidelijk zijn, leidt het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen naast gevoelige functies tot de vraag of hier sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De zorgen onder inwoners zijn groot en hoewel er juridisch gezien een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarisch gebruik als aanvaardbaar wordt geacht, wordt deze afstand in veel gevallen niet gehaald. Het ingrijpen in bestaand gebruik, moet niet lichtzinnig worden opgevat doch recente ontwikkelingen en onrust laten zien dat agrarisch gebruik met toepassing van gewasbeschermingsmiddelen niet langer overal als passend wordt ervaren. Het voorliggend besluit ziet op de opname van een spuitzone – het creëren van een zone waarin géén chemische gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt binnen 50 meter tot de daar al bestaande en nog nieuw te bouwen woningen. Deze woningen liggen binnen de bestaande kern/ het bebouwd gebied. De regels zijn gesteld met als doel binnen de woongebieden het aspect gezondheid en een goed woonen leefklimaat zwaarder te laten wegen dan de agrarische activiteiten waarbij gebruik wordt gemaakt van gewasbeschermingsmiddelen.

Gezien de snelheid waarin technieken zich ontwikkelen (hierbij kan gedacht worden aan driftreductie, secuurder spuiten en andere teelten), wordt er wel ruimte gelaten om met een omgevingsvergunning aan te tonen dat het gebruik van middelen mogelijk is zonder dat hier hinder voor het woon- en leefklimaat en de gezondheid van de bewoners ontstaat. Er wordt dus middels voorliggende omgevingsplanwijziging een paragraaf aan de regels toegevoegd. Deze paragraaf wordt op dit moment ingevoegd in hoofdstuk 5.2 van het Omgevingsplan gemeente Venray. Wanneer de gemeente verder is met de uitwerking van haar casco en de basisset aan regels, kan deze paragraaf verplaatst worden naar een passende plek. De regels in deze paragraaf zijn uitsluitend van toepassing op locaties die onderdeel uitmaken van het gebied dat is aangewezen als ‘Gewasbeschermingsmiddelen gebruiken – Verbod’. Binnen dit gebied is het verboden om gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken in de openlucht binnen het aangewezen gebied, tenzij de gebruiker met een locatie specifiek onderzoek kan aantonen dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geen nadelige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van de omliggende gevoelige functie, waaronder woningen.

Het gebied beslaat in overeenstemming met de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een zone van 50 meter gemeten vanaf de woonbestemmingen als voorzien in de bestemmingsplannen “Oostrum-Oost” en “Woningbouw Zompgraaf Oostrum”. Aanvullend is er een vergunningplicht ingesteld. De vergunningplicht is ingesteld om te kunnen beoordelen of het huidige en het toekomstige gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geen nadelige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van de woonomgeving. De initiatiefnemer dient bij de aanvraag om een omgevingsvergunning een motivering aan te leveren dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gegarandeerd blijft, hetgeen dient te worden onderbouwd met een zorgvuldig en op de locatie toegesneden onderzoek. In de praktijk wordt dit onderzoek ook wel aangeduid als een locatie specifiek onderzoek. Op basis van dit onderzoek kan worden beoordeeld of het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in deze zone geen belemmering vormt voor het woon- en leefklimaat.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

19 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

5 Vergelijking oude en nieuwe regime(s) 5.1

Wijze van vergelijken directe schade bij nadeelcompensatieregeling Omgevingswet

Onder de systematiek van nadeelcompensatie onder de Ow (hoofdstuk 15) wordt voor indirecte schade (schade als gevolg van een ontwikkeling op een perceel van derden) afgestapt van de systematiek van de vergelijking van de maximale planologische regimes zoals die onder de Wro aan de orde was. Uit de rechtsliteratuur volgt dat dit niet geldt voor de vergelijking bij directe schade (waardevermindering van de eigen percelen omdat de gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden worden ingeperkt). Anders dan het geval bij indirecte planschade is, bevat afdeling 15.1 Ow géén bijzondere bepalingen over het moment waarop de aanvraag bij directe schade kan worden ingediend, wat als schadeoorzaak heeft te gelden en hoe de schade dient te worden vastgesteld. Aangenomen moet daarom worden dat als peildatum zal hebben te gelden het moment waarop het omgevingsplan in werking treedt, terwijl de schade via een planologische vergelijking moet worden vastgesteld (net als het geval was onder de planschaderegeling onder de Wro, YS).27 In de juridische literatuur wordt opgemerkt dat het opvallend is dat de schadevaststellingsmethodiek alleen voor indirecte schade wijzigt en de Ow over directe schade vrijwel geen regels bevat. Bij directe schade blijft de praktijk uit de Wro, waarbij de maximale juridische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime met elkaar worden vergeleken, scleidend.

Dit is op zichzelf verklaarbaar, aangezien directe schade zich onmiddellijk voordoet na wijziging van het juridische regime, zonder dat daarbij de feitelijke situatie hoeft te veranderen.28 In de juridische literatuur wordt derhalve geconcludeerd dat voor de wijze van het uitvoeren van de planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe regime bij directe schade niets verandert.29 Bij directe schade moet de omvang van de schade volgens de memorie van toelichting (net als onder de Wro) vastgesteld worden door de maximale mogelijkheden voor en na het nemen van het besluit te vergelijken. Dit is logisch, omdat bij directe schade (anders dan bij indirecte schade) de directe schadeoorzaak niet een (hinderlijke) activiteit is maar de juridische beperkingen die door een besluit aan gebruiksmogelijkheden worden gesteld. Dat betekent dat de financiële situatie (vooral de waarde van een onroerende zaak en/of het inkomen) bij

27 B.S. ten Kate, ‘planschade onder de Omgevingswet, kanttekeningen bij afdeling 15.1 Omgevingswet’, TBR 2020/152,

paragraaf 4 en J.H.M. Huijts, ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’, (diss. Leiden) Den Haag: IBR 2020, p. 242. 28 M.E. Stuiver, ‘Vijftien jaar planschade onder de Wro, een overzicht en analyse van enkele aspecten uit de Jurisprudentie’, TBR 2023/99, p. 743. 29 D.G.J. Sanderink, ‘Schadevaststelling bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet’, O&A 2017/62, p. 139.

NCRA spuitzones Oostrum gemeente Venray Pouderoyen B.V.

20 Sjabloonversie feb. 2021

POU250254.003/YSC

de maximale gebruiksmogelijkheden onder het oude rechtsregime vergeleken wordt met de financiële situatie bij de maximale gebruiksmogelijkheden onder het nieuwe rechtsregime dat door het schadeveroorzakende besluit tot stand is gebracht. Dit betekent dat zeer waarschijnlijk de jurisprudentie over het vaststellen van directe schade onder het regime van de Wro van toepassing blijft. Een bijzonderheid onder de nadeelcompensatieregeling van de Ow, en die in casu ook toepasselijk is, is de regeling van artikel 15.1, lid 2 Ow, dat het schademoment verlegd van de vaststelling van het omgevingsplan naar besluitvorming over een omgevingsvergunning (voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit). Artikel 15.1, lid 2 Ow luidt als volgt: “Als voor een activiteit een omgevingsvergunning is vereist op grond van een regel als bedoeld in het eerste lid, onder d tot en met f (in artikel 15.1, lid 1, onder Ow wordt het omgevingsplan genoemd, YS), of op grond van artikel 5.1, geldt alleen het besluit tot het verlenen, wijzigen, intrekken of weigeren van de omgevingsvergunning voor die activiteit als schadeveroorzakend besluit.” Artikel 15.1, lid 2 Ow wijst de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit als exclusieve schadeoorzaak aan. Bij de omgevingsvergunning wordt (uiteindelijk) de toestemming gegeven om de activiteit uit te voeren.

Vanaf dat moment is voldoende aannemelijk dat de activiteit ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en kan de schade als gevolg van die vergunde activiteit worden begroot.30 Bij indirecte schade wordt het schademoment dus verlegd van planvaststelling naar omgevingsvergunningverlening. Artikel 15.1, lid 2 Ow kan echter zowel op directe als indirecte schade van toepassing zijn.31 Een voorbeeld van directe schade is een omgevingsplan waarin het verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bepaalde werkzaamheden uit te voeren (bijvoorbeeld de aanlegvergunning, of in casu de vergunningplicht zoals opgenomen in artikel 5.5 van de voorgenomen omgevingsplanwijziging). Voor die situatie geldt dat niet het omgevingsplan, maar de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt (een dergelijke bepaling bestond onder de Wet ruimtelijke ordening ook al in artikel 6.1, lid 6 Wro). De eigenaar zal dus eerst om een omgevingsvergunning moeten vragen en afhankelijk van de beslissing van het bevoegde bestuursorgaan zal al dan niet een ingang tot een nadeelcompensatieprocedure ontstaan (namelijk: bij weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning of bij het stellen van kostenverhogende voorwaarden). Het besluit tot afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning c.q.