03 Onderzoeksrapport rekenkamer - Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden

Rekenkamer

Aan: Gemeenteraad Cc aan: Griffier, College van B&W, Gemeentesecretaris, MT, OR

Datum: Behandeld: Bijlage(n):

19-11-2021 Jolanda de Kreij 1

Kenmerk uw brief: Ons kenmerk:

niet van toepassing 2021-013

Onderwerp: Onderzoeksrapport ‘Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden’ Geachte leden van de gemeenteraad, De rekenkamer Venray biedt u hierbij het eindrapport aan van het onderzoek ‘Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden’. De rekenkamer Venray heeft naar aanleiding van een wens van het Presidium onderzoek laten uitvoeren naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waarin de gemeente Venray participeert. Dit mede naar aanleiding van de vernieuwde samenwerking met Horst aan de Maas op onderdelen van bedrijfsvoering. Het onderzoek is uitgevoerd door Necker van Naem (met aansturing door de rekenkamer). De volgende hoofdconclusies en aanbevelingen volgen uit het onderzoek. De rekenkamer heeft deze alle overgenomen. Hoofdconclusies 1. De belangrijkste les die de gemeenteraad van Venray kan trekken is dat het van belang is om vooraf duidelijke kaders te stellen over de doelen van de samenwerking (op het gebied van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de taakuitvoering en de strategische positie van de gemeente in de regio) en te controleren op de mate waarin die doelen worden gerealiseerd. Dat betekent dat de gemeenteraad zich niet slechts focust op financiële kengetallen, maar ook let op de mate waarin intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen. 2.

Goede afspraken over de informatievoorziening zijn hiervoor essentieel. De raad is nu nog sterk afhankelijk van de informatie die door het college wordt geleverd; met afspraken vooraf kan die afhankelijkheid worden verminderd. 3. Als het samenwerkingsverband naar het oordeel van de gemeenteraad onvoldoende doelmatig en doeltreffend is, kan de raad erop aandringen dat de afspraken die zijn uitgewerkt in de gemeenschappelijke regeling (dan wel dienstverleningsovereenkomsten die hier onderdeel van uitmaken) worden aangepast of dat de samenwerking wordt beëindigd. Dat betekent dat vooraf

Rekenkamer

moet worden afgesproken wat de opties zijn als een samenwerkingsverband niet aan de gestelde eisen voldoet. 4. Dit alles betekent dat de gemeenteraad kiest voor een meer proactieve kaderstellende en controlerende rol bij gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Een rol die past bij het inmiddels toegenomen belang van samenwerkingsverbanden. Aanbevelingen Uit het onderzoek volgen de volgende aanbevelingen, ter versterking van uw controlerende rol: 1. Toets de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden aan bestuurlijke kaders en stel deze kaders periodiek bij; 2. Versterk de mogelijkheden tot sturing en bijsturing door de gemeenteraad; 3. Stel heldere beoordelingskaders vast; 4. Zoek samenwerking met andere gemeenteraden. Bestuurlijke reactie Het college van B&W van Venray heeft een bestuurlijke reactie op het rapport gegeven. Kortweg geeft het college aan dat zij zich kan vinden in de inhoud van de rapportage en dat deze een goede weergave geeft van de feitelijke situatie. Ook geeft het college aan de aanbevelingen te onderschrijven en wil zij graag bijdragen aan mogelijke verbeteringen. Het college biedt aan om hier het gesprek over aan te willen gaan met de raad in een volgende raadsperiode.

Nawoord rekenkamer De rekenkamer stelt met tevredenheid vast dat het college in de volgende raadsperiode de handschoen op wil pakken om –in samenspraak tussen raad en college- aan de slag te gaan met de conclusies en aanbevelingen uit bijgaand rapport. Vervolgproces De rekenkamer stelt u voor om het rapport, indien gewenst in haar aanwezigheid, te bespreken in uw commissievergadering en in de raad. Hiertoe wordt een raadsvoorstel opgesteld, waarbij uw raad wordt voorgesteld om de conclusies te onderschrijven en de aanbevelingen over te nemen en in uitvoering te nemen. De rekenkamer biedt u aan om het rapport toe te lichten voorafgaand aan uw commissievergaderingen, waarbij u de gelegenheid heeft om vragen te stellen.

Met vriendelijke groet, namens de rekenkamer Venray,

Judith Hendrickx voorzitter rekenkamer gemeente Venray

Pagina 2

Onderzoek intergemeentelijke samenwerkingsverbanden Gemeente Venray

Prof. dr. M.J.G.J.A. (Marcel) Boogers L.M. (Robert) Klaassen MSc

Eindrapportage

Rekenkamer Venray T.a.v. J. Hendrickx Voorzitter rekenkamer@venray.nl Raadhuisstraat 1 5801 MB Venray

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota

3

Onderzoeksverantwoording Waarom dit onderzoek? Doelstelling Vraagstelling Normenkader Verloop van het onderzoek

4 4 5 5 6 6

Centrale boodschap

8

Reactie college van B&W

14

Nota van bevindingen

18

Visie en kaders intergemeentelijke samenwerking 1.1 / Visie op samenwerking 1.2 / Samenhang tussen kaders, doelstellingen en uitgangspunten 1.3 / Conclusie: beantwoording onderzoeksvraag 1

19 19 24 24

Samenwerkingen in de praktijk 2.1 / Samenwerkingen op het gebied van toezicht en handhaving 2.2 / Samenwerking Werkplein met Venlo 2.3 / Samenwerking bedrijfsvoering met Horst aan de Maas 2.4 / Het beëindigen van samenwerkingsverbanden 2.5 / Conclusie: beantwoording onderzoeksvragen 2 t/m 5 en 10

25 25 26 27 29 30

De rol van de gemeenteraad 3.1 / Grip op samenwerking 3.2 / Informatiepositie 3.3 / Sturen en bijsturen 3.4 / Conclusies: beantwoording onderzoeksvragen 6 t/m 9

32 32 32 36 37

Aanbevelingen 4.1 / Conclusie: welke lessen kan de gemeenteraad van Venray trekken uit eerdere aangegane samenwerkingsverbanden voor het bepalen van zijn rol bij samenwerkingsverbanden? 4.2 / Toets de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden aan bestuurlijke kaders en stel deze kaders periodiek bij 4.3 / Versterk de mogelijkheden tot sturing en bijsturing door de gemeenteraad 4.4 / Stel heldere beoordelingskaders vast 4.5 / Zoek samenwerking met andere gemeenteraden

38

Bijlage bronnen

41

Lijst met samenwerkingsverbanden

42

Gehanteerd normenkader

44

2

38 38 39 39 40

Bestuurlijke nota

3

Onderzoeksverantwoording

Waarom dit onderzoek? Aanleiding De gemeenteraad van Venray stond begin 2021 voor de vraag of de gemeente voor de uitvoering van bedrijfsvoeringstaken een samenwerkingsverband moet aangaan met gemeente Horst aan de Maas. Nadat een verkenning van verschillende samenwerkingsopties en verschillende partners is uitgevoerd, hebben de colleges van Venray en Horst aan de Maas onderzocht of samenwerking op onderdelen van de bedrijfsvoering voor beide organisaties voordelen zou kunnen opleveren. Geconstateerd is dat samenwerking binnen vier vakdomeinen (HRM, financiën/belastingen, burgerzaken/KCC en informatievoorziening/WOZ) kan leiden tot kwaliteitsverbetering, vermindering van kwetsbaarheid en beheersing van kosten voor beide gemeenten. Februari 2021 heeft de raad besloten tot het aangaan van een vernieuwde samenwerking met Horst aan de Maas. Naar verwachting is de rol van de gemeenteraad hiermee niet uitgespeeld: de verdere ontwikkeling van het nieuwe samenwerkingsverband zal aandacht van de gemeenteraad blijven vragen. Tegen deze achtergrond wenst de rekenkamer Venray een onderzoek uit te laten voeren naar ervaringen met andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waar Venray aan deelneemt; dit mede naar aanleiding van vragen uit het Presidium.

Doel van het onderzoek is om voor de gemeenteraad inzichtelijk te maken wat er geleerd kan worden van andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De vraag die hierbij centraal staat is hoe deze lessen en leerervaringen door de gemeenteraad kunnen worden benut ten aanzien van kaderstelling, monitoring en bijsturing van nieuwe samenwerkingsverbanden. Het onderzoek zou zo de kansen en bedreigingen van samenwerkingen met andere gemeenten naar voren kunnen brengen. En zou op die manier de gemeenteraad kunnen helpen bij rolneming bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De focus zou daarbij gelegd kunnen worden op:  wat kunnen we leren van eerdere samenwerkingen?  hoe volg je de ontwikkeling van een samenwerkingsverband en welke informatie heb je daar als raad voor nodig?  welke mogelijkheden tot (bij)sturing (en op welk moment) heeft de raad?  zijn er nog ‘uitstapmogelijkheden’ voor de raad nadat de samenwerking is aangegaan? Werken met intergemeentelijke samenwerking Een blik op de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting voor 2021 leert dat Venray in meer dan 25 intergemeentelijke samenwerkingsverbanden participeert. Venray is hierin overigens geen uitzondering, de meeste Nederlandse gemeenten werken in 20 à 30 verschillende samenwerkingsverbanden samen met meer dan 50 gemeenten.

Sommige van deze samenwerkingsverbanden zijn door de wetgever verplicht, zoals de Veiligheidsregio, de GGD en de regionale Uitvoeringsdienst; maar de meeste ervan zijn door de gemeente zelf aangegaan.

4

Deze intergemeentelijke samenwerkingsverbanden kunnen worden onderverdeeld naar de mate waarin zij een strategisch of operationeel doel dienen en of zij meer of minder geformaliseerd zijn. Zo dient overlegorgaan Regio Noord-Limburg een strategisch doel (het ontwikkelen van een regiovisie op economie en infrastructuur) zonder dat het een formele structuur kent (het is immers een overlegorgaan). De Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg-Noord dient daarentegen een operationeel doel (het uitvoeren van beleid) en is in sterke mate geformaliseerd (taken zijn overgedragen aan een aparte organisatie). De onlangs gestarte samenwerking met Horst aan de Maas kan worden omschreven als een operationele samenwerking (bedrijfsvoeringstaken) die geformaliseerd is in een regeling zonder meer; de lichtste vorm van samenwerking binnen de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr). Ieder type samenwerkingsverband heeft eigen voor- en nadelen en vraagt om een andere betrokkenheid van de gemeenteraad. Cruciaal is de manier waarop het samenwerkingsverband kan omgaan met verschillen tussen samenwerkingspartners. Daarvoor is het van belang of er veel of weinig samenwerkingspartners zijn, of ze dezelfde doelen en middelen hebben en of ze elkaar vertrouwen.

Een samenwerking met weinig partners die het onderling eens zijn en elkaar vertrouwen, vraagt om een ander type samenwerkingsverband dan een samenwerking tussen veel gemeenten die conflicterende belangen hebben. Ook stelt ieder type samenwerkingsverband andere eisen aan de betrokkenheid van de gemeenteraad. Samenwerking op taken die minder politiek gevoelig zijn, behoeft een minder sterke betrokkenheid van de gemeenteraad dan een samenwerking waarbij ingrijpende politieke keuzes worden gemaakt. Of de doelen van samenwerking politiek gevoelig zijn, hangt voor een belangrijk deel af van het type taak waar de samenwerking zich op richt: beleidsrijke taken zijn immers politiek gevoeliger dan beleidsarme taken. Dit betekent dat een onderzoek naar ervaringen met intergemeentelijke samenwerkingen rekening moet houden met de grote diversiteit tussen samenwerkingsverbanden en met de verschillende eisen die hieraan – afhankelijk van het type taak en verschillen tussen samenwerkingspartners - gesteld dienen te worden.

Doelstelling Het onderzoek heeft als doel om lessen te trekken uit ervaringen met intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van beleidsuitvoering en bedrijfsvoering en de rol van de gemeenteraad hierbij. Deze lessen dienen zich te richten op de wijze waarop beoogde voordelen van samenwerking zijn gerealiseerd, de verwachte nadelen zijn afgewend en de manier waarop de gemeenteraad dit heeft gestuurd en gecontroleerd.

Vraagstelling De volgende centrale vraag is geformuleerd: Welke lessen kan de gemeenteraad van Venray trekken uit eerdere aangegane samenwerkingsverbanden voor het bepalen van zijn rol bij samenwerkingsverbanden?

De volgende deelvragen zijn geformuleerd: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Beschikt de gemeente Venray over een visie op samenwerkingsverbanden met een afwegings- (beleids-) kader? Welke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van operationele taken is de gemeente Venray de afgelopen jaren aangegaan? Wat waren de beoogde doelstellingen bij het aangaan van de samenwerkingen en in hoeverre zijn deze doelstellingen gerealiseerd? Wordt de uitvoering van de samenwerkingsverbanden gemonitord en is een (tussen)evaluatie uitgevoerd? Op welke aspecten verliep de samenwerking goed en wat kon er beter? Hoe kan de raad de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden volgen en welke informatie heeft de raad daarvoor nodig? Welke informatiepositie heeft de gemeenteraad daadwerkelijk ten aanzien van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Welke mogelijkheden tot (bij)sturen heeft de raad ten aanzien van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden?

5

9.

Waar moet de gemeenteraad op letten bij het aangaan en het verder ontwikkelen van intergemeentelijke samenwerkingen? 10. Welke ‘uitstapmogelijkheden’ bestaan er voor de gemeenteraad nadat intergemeentelijke samenwerkingen zijn aangegaan?

Normenkader Voor dit onderzoek heeft de rekenkamer het volgende normenkader gehanteerd (tussen haakjes is aangegeven bij welke onderzoeksvraag de betreffende norm aan de orde komt). /

/ / / / / / / /

/ /

De gemeente heeft een uitgewerkte visie op samenwerkingsverbanden (en doorvertaald in afwegingskader) met bijbehorende doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden (wat wil je bereiken met de samenwerking en waarom wordt voor de betreffende vorm van samenwerking gekozen?) (1). De gemeente beschikt over een beleidskader voor de aansturing en controle op samenwerkingsverbanden (1). Per samenwerkingsverband zijn (financiële) doelstellingen geformuleerd (3). Per samenwerkingsverband is navolgbaar in hoeverre de (financiële) doelstellingen zijn gerealiseerd volgens de vastgestelde kaders (3) In zoverre doelstellingen niet zijn gerealiseerd wordt aangegeven wat daarvoor de redenen zijn (3). De uitvoering van de samenwerkingsverbanden wordt periodiek gemonitord aan de hand van de vooraf opgestelde doelstellingen (4). Er is zicht op de voortgang van de samenwerkingen in materiële en immateriële zin (5). De raad wordt in staat gesteld om via de planning en controlecyclus en via de specifieke informatiecyclus per samenwerkingsverband de ontwikkelingen te volgen (6,7).

De raad wordt, per samenwerkingsverband, periodiek geïnformeerd over de realisatie van de doelstellingen en is op basis van die informatie in staat om vast te stellen of de samenwerking volgens de gemaakte afspraken verloopt en om vast te stellen of de realisatie van de beoogde doelen op koers ligt of dat bijsturing nodig is (6,7). De raad wordt in staat gesteld om door middel van vooraf opgestelde kaders te kunnen (bij)sturen ten aanzien van de samenwerkingsverbanden (8). Per samenwerkingsverband zijn kaders geformuleerd ten aanzien van het (tussentijds) stopzetten van of uittreden uit het samenwerkingsverband (9, 10).

Verloop van het onderzoek Afbakening onderzoek Het onderzoek richt zich op ervaringen met de volgende samenwerkingsverbanden: 

Samenwerking vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) met Gennep



Samenwerking VTH met Mook



Werkplein Venlo-Venray

Daarnaast belicht het onderzoek het pas aangegane samenwerkingsverband met Horst aan de Maas. Onderzoeksmethoden Voor dit onderzoek zijn relevante beleidsnotities en raadsstukken ten aanzien van de brede kaders voor samenwerkingsverbanden en de specifieke kaders voor de hierboven genoemde samenwerkingsverbanden geanalyseerd. In aanvulling daarop zijn gesprekken gehouden met de gemeentelijke concerncontroller, de raadsgriffier en de leden van het Presidium. Daarnaast zijn relevante beleidsnoties en raadsstukken geanalyseerd. De onderzoeksgegevens zijn verzameld in de periode februari – april 2021.

6

Wederhoorprocedure De conceptrapportage van het onderzoek is op 19 juli 2021 voorgelegd aan de organisatie voor ambtelijk wederhoor. De definitieve rapportage, met het ambtelijk wederhoor verwerkt, is op 6 oktober 2021 voorgelegd aan het college voor bestuurlijk wederhoor.

Leeswijzer De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken over respectievelijk samenwerkingsverbanden op bedrijfsvoering, de rol van de gemeenteraad hierbij en lessen voor de toekomst ten aanzien van grip op samenwerkingsverbanden. In het eerste hoofdstuk gaan we in op de visiedocumenten van Venray op intergemeentelijke samenwerking in brede zin. We leggen deze naast de praktijk van de vier samenwerkingen die hierboven bij de afbakening van het onderzoek zijn genoemd. In het tweede hoofdstuk gaan we in op de rol van de gemeenteraad: in hoeverre heeft de raad grip op samenwerking, wat is de informatiepositie van de raad en waar kan de raad (bij)sturen? Ten slotte gaan we in het derde hoofdstuk in op de succes- en knelpunten van de huidige aanpak, en benoemen we lessen voor de toekomst.

7

Centrale boodschap

Beantwoording onderzoeksvragen 1. Beschikt de gemeente Venray over een visie op samenwerkingsverbanden met een afwegings- (beleids-) kader? /

/

/

Gemeente Venray beschikt over verschillende beleids- en kaderdocumenten waarin wordt ingegaan op intergemeentelijke samenwerking. Centraal staat de nota ‘Vizier op samenwerking’, vastgesteld door de gemeenteraad op 17 mei 2016. De nota zet de uiteen wat voor de gemeente Venray de doelen, uitgangspunten en kaders voor intergemeentelijke samenwerking zijn. Enkele van deze uitgangspunten zijn op verzoek van de gemeenteraad toegevoegd. Op basis van de nota is een ambtelijk toetsingskader opgesteld dat wordt toegepast bij het aangaan van nieuwe samenwerkingen en bij tussentijdse monitoring van het verloop van samenwerkingsverbanden. Het valt op dat Venray een grote hoeveelheid kaders, doelstellingen en uitgangspunten voor intergemeentelijke samenwerking hanteert. Op basis van de nota is niet altijd duidelijk wat de onderlinge verhouding van deze kaders tot elkaar. Bestaat hier een hiërarchie tussen? Met andere woorden: welke principes voor intergemeentelijke samenwerking zijn voor Venray leidend? En hoe verhoudt de nota zich in de praktijk precies tot het toetsingskader dat intern door de organisatie wordt gebruikt? Uit de voor dit onderzoek bestudeerde casussen blijkt dat de nota Vizier op samenwerking en het toetsingskader niet expliciet lijken te zijn toegepast bij het aangaan van de samenwerkingsverbanden of bij het tussentijds monitoren hiervan.

Hoewel Venray dus wel over een visie en toetsingskader beschikt, wordt op basis van dit onderzoek onvoldoende duidelijk in hoeverre deze in de praktijk daadwerkelijk worden toegepast.

2. Welke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van operationele taken is de gemeente Venray de afgelopen jaren aangegaan? De gemeente Venray kent een groot aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Een complete lijst op basis van de laatste begroting van de gemeente Venray is opgenomen in de bijlage van de rapportage. In dit onderzoek is gefocust op vier samenwerkingsverbanden:    

Samenwerking vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) met Gennep Samenwerking VTH met Mook Werkplein Venlo-Venray De samenwerking op bedrijfsvoering met Horst aan de Maas

3. Wat waren de beoogde doelstellingen bij het aangaan van de samenwerkingen en in hoeverre zijn deze doelstellingen gerealiseerd? Per bestudeerd samenwerkingsverband zijn vooraf (financiële) doelstellingen opgesteld:

8







Voor de samenwerkingen op het gebied van toezicht en handhaving geldt dat deze doelstellingen zijn opgenomen in een aparte beleidscyclus. Iedere vier jaar wordt een kadernota integraal toezicht- en handhavingsbeleid door het college vastgesteld, waarin de belangrijkste prioriteiten en doelstellingen voor deze periode worden opgenomen. Ieder jaar worden deze uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma met een specifieke planning en prioritering. Over de realisatie van de doelstellingen wordt jaarlijks in (cijfermatige) rapportages verslag uitgebracht aan het college. De jaarrapportages worden ter informatie met de raad gedeeld. De doelstellingen voor de samenwerking met Venlo in het Werkplein zijn opgenomen in prestatieafspraken voor dienstverlening, informatievoorziening, kostenbepaling en kwaliteitsbeheersing. Deze prestatieafspraken zijn in 2016 herijkt in een nieuw prestatiecontract. De doelstellingen voor de samenwerking op bedrijfsvoering met Horst aan de Maas zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst. Met de nieuwe GR wil men onder meer een gezamenlijke invulling van bepaalde specialistische functies realiseren, alsmede het (verder) harmoniseren van systemen voor het klant contact centrum (KCC) en burgerzaken, het werven en opleiden van personeel en het gezamenlijk aanbesteden en inrichten van financieel beheer.

Op het moment van schrijven is de samenwerking net enkele maanden van start. Hierdoor vallen nog geen conclusies te trekken ten aanzien van de realisatie van de doelstellingen.

4. Wordt de uitvoering van de samenwerkingsverbanden gemonitord en is een (tussen)evaluatie uitgevoerd? 





Op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving vindt monitoring plaats via een vaste beleidscyclus (zie de beantwoording van deelvraag 3). Over de jaarlijkse resultaten wordt steeds gerapporteerd in (cijfermatige) jaarrapportages. Hierin wordt ook geëvalueerd in hoeverre de resultaten overeenkwamen met de vooraf opgestelde doelen. Op basis van de bestudeerde documenten komt naar voren dat de monitoring van de resultaten van het Werkplein voornamelijk plaatsvindt op ambtelijk en collegeniveau. Hiervoor is onder meer een overlegstatuut opgesteld, waarin onder meer periodieke overleggen op management- en portefeuillehoudersniveau zijn voorzien. Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat de informatie over de uitvoering aan de raad veelal via de P&C-cyclus geschiedt. Ook komt naar voren dat raadsleden in hun beleving pas relatief laat werden geïnformeerd over resultaten van het Werkplein. In 2018 heeft een uitgebreide evaluatie van het Werkplein plaatsgevonden, conform de afspraak uit de samenwerkingsovereenkomst om eens per vier jaar te evalueren. De samenwerking op bedrijfsvoering met Horst aan de Maas zal medio 2022 worden geëvalueerd. Afspraken over tussentijdse monitoring en evaluatie van het samenwerkingsverband zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst.

Hierin is onder meer opgenomen dat een stuurgroep richting zal geven aan de programma’s per vakdomein en hier een uitvoeringsprogramma voor zal opstellen. Driemaandelijks informeert de gemeentesecretaris de colleges over de tussentijdse resultaten en de werking van de samenwerking. De gemeenteraden worden hierna per raadinformatiebrief door de colleges geïnformeerd.

5. Op welke aspecten verliep de samenwerking goed en wat kon er beter? 



Op het moment van schrijven wordt toegewerkt naar een andere vorm voor de samenwerkingsverbanden op het gebied van toezicht en handhaving. In gesprekken komt naar voren dat Venray door als hoofdleverancier van VTH-taken in de regio op te treden relatief de meeste risico’s draagt. Om meer gelijkwaardigheid in de onderlinge uitwisseling van diensten en producten te realiseren, worden de bestaande samenwerkingsverbanden ontbonden en wordt één nieuw samenwerkingsverband met alle vier gemeenten opgezet. Naar verwachting wordt deze samenwerking in 2021 geformaliseerd. Blijkens de evaluatie van het Werkplein in 2018 zijn onder meer de doelen behaald om een persoonlijke dienstverlening voor inwoners te realiseren en de taken op het gebied van werk en inkomen te beperken. Tegelijkertijd zijn een heel aantal doelen niet of slechts gedeeltelijk behaald. Hieronder vallen onder meer het doel om de organisatie-inrichting toekomstbestendig te maken en het doel om tot één gezamenlijk beleid te komen. Venray heeft in maart 2021 besloten heeft de uitvoeringstaken op het gebied van werk en inkomen weer zelf uit te voeren. In gesprekken komt naar voren dat de aanleiding hiervoor ligt in de veranderende wetgeving als gevolg van de invoering van de Participatiewet. De knip tussen werk en participatie die in het Werkplein in de taken werd gemaakt is onder huidige omstandigheden niet meer wenselijk.

Door de wetswijziging viel het financiële voordeel van samenwerken volgens die vorm daarnaast weg.

9



De samenwerking op bedrijfsvoering met Horst aan de Maas is onlangs van start gegaan. Daardoor kunnen tussentijdse ervaringen over het samenwerkingsverband niet worden meegenomen in dit onderzoek. Uit het gesprek met het presidium blijkt echter dat de raad nog steeds behoefte heeft aan meer zekerheid wat betreft dit samenwerkingsverband. Feitelijk bestaat er geen mogelijkheid voor de raad om tussentijds bij te sturen of te vragen tussentijds met de samenwerking te stoppen indien de resultaten onvoldoende blijken. Daarbij vragen raadsleden zich af in hoeverre de samenwerking in 2022 goed zal kunnen worden geëvalueerd, aangezien er geen concrete evaluatiecriteria zijn opgesteld.

6. Hoe kan de raad de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden volgen en welke informatie heeft de raad daarvoor nodig? Wat betreft de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden in algemene zin wordt de raad in staat gesteld om via de planning en controlecyclus de (financiële) ontwikkelingen te volgen. In de planning- en controledocumenten is standaard een lijst met samenwerkingsverbanden opgenomen, waarin informatie wordt gegeven over de (financiële) voortgang van samenwerkingsverbanden. Dit overzicht is overigens zeer beknopt; voor niet alle samenwerkingsverbanden is de genoemde informatie specifiek uitgewerkt. En wanneer deze informatie is uitgewerkt, is dit vaak slechts in een paar zinnen gedaan. Hiermee heeft de gemeenteraad niet de informatie die nodig is om de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden te volgen. De raad dient hiervoor te kunnen beschikken over gegevens over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de taakuitvoering en de mate waarin de samenwerking bijdraagt aan de strategische positie van de gemeente in de regio.

7. Welke informatiepositie heeft de gemeenteraad daadwerkelijk ten aanzien van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? De raad wordt op verschillende manieren geïnformeerd over de samenwerkingsverbanden en hun voortgang:   



Via de lijst met samenwerkingsverbanden in de planning en controlecyclus; Via de specifieke informatiecyclus per samenwerkingsverband. Zoals onder deelvraag 3 tot en met 5 beschreven verschilt de aard en vorm van de verstrekte informatie echter per samenwerkingsverband. Via het agendapunt ‘gemeenschappelijke regelingen’ bij vergaderingen van de gemeenteraad. Uit gesprekken komt naar voren dat dit een vast agendapunt is geworden om zo het college de gelegenheid te geven om relevante ontwikkelingen over gemeenschappelijke regelingen met de raad te delen. Tegelijkertijd komt naar voren dat het college zelden van deze gelegenheid gebruik maakt. Via informatiebijeenkomsten over specifieke samenwerkingsverbanden, zoals de Regionale Uitvoeringsdienst of samenwerking in de regio Limburg-Noord.

De daadwerkelijke informatiepositie lijkt op basis van het onderzoek echter beperkter te zijn dan de raad zou willen. Voor raadsleden is vaak beperkt inzichtelijk of navolgbaar wat de voortgang van een specifiek samenwerkingsverband is in relatie tot de doelstellingen van de samenwerking. De samenwerkingen op het gebied van toezicht en handhaving lijken met een overzichtelijke en regelmatige beleidscyclus een positief beeld te schetsen over de informatiepositie van de raad. Bij de samenwerking in het Werkplein is echter terug te zien dat de raad zelfs langere tijd niet (volledig) op de hoogte was van de resultaten en knelpunten als gevolg van veranderde wetgeving. Deze kwamen bij de evaluatie in 2018 aan het licht, maar bleken al langer een rol te spelen in de samenwerking. Bij de raad bestaat een sterke behoefte om meer en periodiek informatie te ontvangen over de voortgang van samenwerkingsverbanden. Dat kan middels periodieke rapportages (waar dat op dit moment nog niet gebeurt), maar ook via (vertrouwelijke) bijpraatsessies met het college. 8. Welke mogelijkheden tot (bij)sturen heeft de raad ten aanzien van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Ten aanzien van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden kan de raad gebruik maken van het raadsinstrumentarium om informatie op te vragen en/of waar nodig (bij) te sturen.

De raad kan schriftelijke vragen stellen of amendementen en moties indienen om dit te kunnen bereiken. In de afgelopen raadsperiode lijkt de raad beperkt gebruik te hebben gemaakt van deze mogelijkheden. Los van het raadsinstrumentarium heeft de raad vaak beperkte mogelijkheden om bij te sturen in samenwerkingsverbanden. De raad is sterk afhankelijk van de informatie die door het college wordt geleverd. En hoewel er wel afspraken zijn gemaakt over waar samenwerkingsverbanden precies aan dienen te voldoen in de nota

10

vizier op samenwerking, is niet duidelijk afgesproken wat precies de mogelijkheden zijn wanneer een samenwerkingsverband hier niet aan voldoet.

11

9. Waar moet de gemeenteraad op letten bij het aangaan en het verder ontwikkelen van intergemeentelijke samenwerkingen? Samenwerkingsverbanden blijven zich ontwikkelen als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving, nieuwe beleidsopgaven, veranderde financiële kaders of politiek-bestuurlijke veranderingen in de samenwerkende gemeenten en hun directe omgeving. Als gevolg van diezelfde ontwikkelingen worden ook nieuwe samenwerkingsverbanden opgericht. Hierbij is het steeds de vraag of deze ontwikkeling van samenwerkingsrelaties aansluit bij de gestelde kaders voor intergemeentelijke samenwerking – zoals die zijn uitgewerkt in de nota Vizier op samenwerking – of dat deze kaders moeten worden herzien. /

/

/

/

Bij het aangaan van nieuwe samenwerkingsverbanden moeten deze worden getoetst aan de bestuurlijke kaders op het gebied van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de taakuitvoering en de strategische positie van de gemeente in de regio. De gemeentelijke beleidsnota Vizier op samenwerking biedt hiervoor een goede basis. Het verdient aanbeveling om bij het aangaan van een samenwerkingsverband vooraf een evaluatiebepaling op te nemen. Bij bestaande samenwerkingsverbanden die geen evaluatiebepaling kennen, is het raadzaam het functioneren ervan periodiek (jaarlijks of iedere twee jaar) te evalueren om na te gaan of het samenwerkingsverband nog aan de gestelde doelen voldoet. Daarnaast is het aanbevelenswaardig om het samenwerkingsverband iedere vier of zes jaar te herijken. De gemeenteraad kan erop aandringen dat zo’n evaluatie- en herijkingsbepaling alsnog wordt toegevoegd aan bestaande gemeenschappelijke regelingen. Bij het evalueren en herijken van samenwerkingsvanden moet vooraf worden nagegaan of de gestelde doelen (op het gebied van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de taakuitvoering en de strategische positie van de gemeente in de regio) nog bijstelling behoeven. Op basis van de herijking van het functioneren van een samenwerkingsverband kan worden besloten om – in overleg met de gemeenteraden van samenwerkingspartners – de bestaande samenwerking te herzien.

In het uiterste geval kan worden besloten de samenwerking te beëindigen.

10. Welke ‘uitstapmogelijkheden’ bestaan er voor de gemeenteraad nadat intergemeentelijke samenwerkingen zijn aangegaan? In de nota vizier op samenwerking wordt niet specifiek uitgewerkt wat uitstapmogelijkheden bij samenwerkingen zouden kunnen zijn. Venray is hierin niet uniek, andere gemeenten ontberen vaak ook een duidelijk scenario voor situaties waarin een samenwerking niet (meer) aan de gestelde eisen voldoet. Voor dit onderzoek is voor de vier bestudeerde samenwerkingsverbanden daarnaast nagegaan in hoeverre er specifieke uitstapmogelijkheden zijn. Voor de samenwerkingen op het gebied van toezicht en handhaving geldt dat geen specifieke uitstapmogelijkheden zijn geformuleerd. Voor zowel de samenwerking met Venlo in het Werkplein als de samenwerking op bedrijfsvoering met Horst aan de Maas geldt dat er in de betreffende samenwerkingsovereenkomsten artikelen zijn opgenomen over het beëindigen van de overeenkomst. Voor de laatstgenoemde samenwerking geldt dat is gespecificeerd dat de gemeenteraad toestemming moet geven voor het beëindigen van de overeenkomst. Deze specificatie was niet opgenomen in de overeenkomst met Venlo over het Werkplein.

Conclusie: welke lessen kan de gemeenteraad van Venray trekken uit eerdere aangegane samenwerkingsverbanden voor het bepalen van zijn rol bij samenwerkingsverbanden? Voor het bepalen van zijn rol bij samenwerkingsverbanden kan de gemeenteraad van Venray verschillende lessen trekken uit samenwerkingsverbanden die eerder zijn aangegaan. /

/

/

De belangrijkste is dat de gemeenteraad zich duidelijk uitspreekt over de doelen van de samenwerking (op het gebied van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de taakuitvoering en de strategische positie van de gemeente in de regio) en toeziet op de mate waarin die doelen worden gerealiseerd (zie 9). Dat betekent dat de gemeenteraad zich niet slechts focust op financiële kengetallen, maar ook let op de mate waarin intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen. In het verleden (zoals bij het Werkplein met Venlo) is de gemeenteraad onvoldoende geïnformeerd over de effectiviteit van het samenwerkingsverband, waardoor de gemeenteraad wat verrast was toen de resultaten tegenvielen (zie 7). Goede afspraken over de informatievoorziening kan dit voorkomen. De raad is nu nog sterk afhankelijk van de informatie die door het college wordt geleverd (zie 8); met afspraken vooraf kan die afhankelijkheid worden verminderd. Als het samenwerkingsverband naar het oordeel van de gemeenteraad onvoldoende doelmatig en doeltreffend is, kan de raad erop aandringen dat de afspraken die zijn uitgewerkt in de gemeenschappelijke regeling (dan wel

12

/

/

/

dienstverleningsovereenkomsten die hier onderdeel van uitmaken) worden aangepast of dat de samenwerking wordt beëindigd. Dat betekent dat duidelijk moet worden afgesproken wat precies de mogelijkheden zijn als een samenwerkingsverband niet aan de gestelde eisen voldoet. Dit alles betekent dat de gemeenteraad kiest voor een meer proactieve kaderstellende en controlerende rol bij gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Een rol die past bij het inmiddels toegenomen belang van samenwerkingsverbanden. Om deze rol effectief te kunnen spelen is van belang dat de gemeenteraad meer samenwerking zoekt met de gemeenteraden van regiogemeenten (zie 9), zodat zij gezamenlijk een sterkere tegenmacht kunnen vormen tegenover de portefeuillehouders die zitting hebben in het AB en DB van het samenwerkingsverband. Hierbij kan worden gedacht aan gezamenlijke commissievergaderingen voor beeld- en oordeelsvorming, op basis waarvan adviezen over het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld over het vaststellen van de begroting) aan de afzonderlijke gemeenteraden kunnen worden voorgelegd. De griffiers van de deelnemende gemeenten dienen hierin een initiërende rol te spelen; de gemeenteraden kunnen als werkgever van de griffiers hiertoe opdracht geven.

13

Reactie college van B&W

14

15

16

17

Nota van bevindingen

18

1

Visie en kaders intergemeentelijke samenwerking

1.1 /

Visie op samenwerking

In dit hoofdstuk gaan we in op de visie van de gemeente Venray op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van bedrijfsvoering, en leggen we deze aan de hand van vier bestaande samenwerkingsverbanden naast de praktijk. Onderzoeksvraag 1 wordt hier beantwoord. Hierbij hebben we aandacht voor de doelstellingen, monitoring en informatievoorziening bij samenwerkingsverbanden en onderzoeken we de mogelijkheden om samenwerkingsverbanden tussentijds of na afloop van een bepaalde periode te beëindigen. Bij dit laatste aspect nemen we de stopgezette samenwerking met Venlo in het Werkplein als voorbeeld. De gemeente Venray gaat in verschillende (beleids-)documenten en kaders in op intergemeentelijke samenwerking. Centraal staan het coalitieakkoord 2018-2022 en het hieruit volgende collegeprogramma en de nota ‘vizier op samenwerking’ en het hieraan gelinkte toetsingskader voor intergemeentelijke samenwerking. Coalitieakkoord en collegeprogramma 2018-2022 In het coalitieakkoord voor de raadsperiode 2018-2022 wordt het belang van regionale samenwerking voor een gemeente als Venray benadrukt. Als ‘tweede stedelijke kern in de regio’ wil Venray actief investeren in regionale samenwerking.

Het coalitieakkoord verwoordt dit als volgt: ‘’Samenwerking is soms succesvol, soms minder succesvol, maar altijd wordt geconstateerd dat er bij samenwerking meer komt kijken dan vooraf gedacht. Het blijft belangrijk te beseffen dat je niet samenwerkt om het samenwerken, maar om je ambities en daarbij horende doelen te bereiken. En dat je als je samenwerkt de samenwerking ook regelmatig tegen het licht moet worden gehouden.’’1 Ook wordt benadrukt dat er een zekere spanning bestaat tussen de autonomie van de eigen gemeente en het uitbesteden van activiteiten aan samenwerkingsverbanden. Dit heeft belangrijke gevolgen voor democratische legitimiteit, informatieverstrekking en governance. Het is bij regionale samenwerkingsverbanden bijvoorbeeld minder makkelijk voor de raad om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol. De uitvoeringstaken liggen op een niveau waar de raad geen directe controle kan uitoefenen en de raad heeft een andere informatiepositie dan bij de uitvoeringstaken die bij de eigen gemeentelijke organisatie zijn belegd. Daarnaast benoemt het coalitieakkoord een aantal afspraken op het gebied van regionale samenwerking. Wij geven deze hieronder weer: 

Er wordt in de periode 2018-2022 werk gemaakt van het verder implementeren van de nota ‘vizier op samenwerking’, zodat er bij het kiezen voor samenwerking vooraf duidelijkheid kan worden geboden over de volgende zaken: o Welk doel wordt bij samenwerking precies gediend? o Hoe wordt de monitoring en verantwoording geregeld?

1 Coalitieakkoord 2018-2022, p. 22.

19

 



o Het voldoende in positie brengen van de raad; o Duidelijkheid over de bevoegdheden van de raad respectievelijk het college; In de periode 2018-2022 worden de meest relevante samenwerkingsverbanden geëvalueerd, waarbij de nota ‘vizier op samenwerking’ als leidraad dient; De coalitiepartijen stellen de gemeenteraad voor om nader onderzoek te doen naar de democratische legitimiteit bij samenwerkingsverbanden en hoe de raad beter de kaderstellende en controlerende rol kan vervullen; In deze periode wordt doorgegaan met de samenwerking Venlo, Venray & Horst a/d Maas op bedrijfsvoering en dienstverlening op de onderdelen Gegevenshuis, Human Resources, ICT, Shared Services, Dienstverlening/KlantContactCenter (KCC);

In het collegeprogramma wordt eveneens het speerpunt benoemd dat een nieuwe strategische visie zal worden opgesteld in 2019. Daarnaast worden een aantal (lopende) actiepunten ten opzichte van regionale samenwerking benoemd:

Figuur 1: Actiepunten collegeprogramma t.o.v. regionale samenwerking, pp. 25-26. Nota vizier op samenwerking In de nota ‘vizier op samenwerking’, vastgesteld door de gemeenteraad op 17 mei 2016, zet de gemeente Venray uiteen wat voor haar de doelen, uitgangspunten en kaders voor intergemeentelijke samenwerking zijn. Met het formuleren van een integrale strategische visie beoogt Venray zijn samenwerkingsvraagstukken minder ad-hoc dan voorheen te benaderen. In de nota komen de volgende vragen aan de orde: / / /

Wat is de meerwaarde van bestuurlijke samenwerking? Wat zijn de grondslagen, uitgangspunten en valkuilen van bestuurlijke samenwerking? Wat betekent bestuurlijke samenwerking voor de organisatie, het college en de raad en de onderlinge rolverdeling?

De nota onderscheidt drie typen samenwerkingsveerbanden: strategische samenwerking, operationele samenwerking en bedrijfsvoeringssamenwerking. / / /

Bij strategische samenwerking wordt uitgegaan van meer complexe, vaak gemeente-overstijgende dossiers waarbij lange termijn inzet nodig is, zoals bijvoorbeeld arbeidsmarkt of kennisinfrastructuur. Operationele samenwerking betreft samenwerking op het gebied van uitvoerende taken, zoals op het gebied van werk en inkomen of vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Bedrijfsvoeringssamenwerking betreft tenslotte samenwerking op het gebied van de zogenaamde PIJOCAFFtaken: personeel, informatie, juridisch, organisatie, communicatie, automatisering, financiën en facilitair.

Uiteraard sluiten de drie verschillende vormen elkaar niet uit: operationele samenwerking kan bijvoorbeeld een strategisch element in zich hebben.2

2 Vizier op samenwerking, 2016, p. 5.

20

In de nota komt naar voren dat samenwerking een bijdrage dient te leveren aan het realiseren van de ambitie van Venray die in de strategische visie uit 2013 is geformuleerd: ‘’Wij willen een balans tussen prettig wonen, een goede boterham verdienen en in partnerschap samen werken aan de kwaliteit van leven voor Venrayse gemeenschappen.’’ 3 Uitgangspunten voor bestuurlijke samenwerking De volgende uitgangspunten voor bestuurlijke samenwerking komen in de nota naar voren: 1.

‘’De inhoudelijke motivering is leidend, voor zover er geen wettelijke verplichting geldt, en dus niet de vorm van de samenwerking of het gebied. 2. Aansluitend op het voorgaande. We kiezen niet op voorhand voor een geografische afbakening van samenwerkingspartners. Op basis van inhoudelijke afwegingen kiezen we voor de juiste schaal en/of juiste partners. Hetzelfde doen we als het gaat om de vorm waarin we de samenwerking gieten. 3. Aan de voorkant worden transparante en eenduidige kaders, doelstellingen en spelregels geformuleerd. 4. Monitoren en evalueren van de samenwerking doe je samen met je samenwerkingspartners. 5. Geen exclusieve samenwerkingsrelaties. Samenwerking met de ene bestuurlijke partij, sluit een andere partij niet uit. 6. Het creëren van win-win situaties. Alle deelnemende partijen streven ernaar voordeel te halen uit de samenwerkingsrelatie. Dit voordeel kan wel per deelnemende partij verschillend (van aard) zijn en kan ook indirect zijn. 7. De gemeente Venray zoekt partner(s) die aanvullend / versterkend zijn op de bestaande kracht. De opbrengst van samenwerking moet op termijn hoger zijn dan de (transactie)kosten. Daarbij mogen er ongelijksoortige opbrengsten uit de samenwerking worden gerealiseerd. 8. Aan de voorkant wordt de mate van gelijkwaardigheid tussen gemeenten helder gemaakt. Om zodoende de kans op een succesvolle samenwerking te vergroten. 9.

De samenwerking houdt rekening met de cultuur van de partners en de omgeving waarin de samenwerking plaatsvindt. 10. Vermindering van het aantal bestuurlijke samenwerkingsverbanden is geen doel op zich, maar het streven is wel om het aantal te beperken. Het ons continu afvragen of de samenwerking nog het doel dient en ook het er afscheid van durven nemen als dit niet zo is, helpt daarbij. 11. Elke samenwerking kan om verschillende redenen eindigen. Het is daarom van belang dat er bij toekomstige samenwerkingen aan de voorkant heldere afspraken / spelregels worden afgesproken hoe te handelen bij een mogelijke beëindiging van de samenwerking (exit strategie). Dit vanuit het oogpunt van risicobeheersing maar ook om de relatie met die partner zo snel mogelijk te normaliseren.’’ 4 Uit voor dit onderzoek gevoerde gesprekken komt naar voren dat enkele uitgangspunten in de nota op verzoek van de gemeenteraad zijn toegevoegd. Door middel van dit verzoek heeft de raad invulling gegeven aan zijn kaderstellende rol bij samenwerkingen in brede zin. Aandachtspunten bij samenwerking De nota benoemt dat samenwerking geen doel op zich moet zijn. Intergemeentelijke samenwerking moet een middel zijn om bepaalde doelen te bereiken, zoals in uitgangspunt 1 ook wordt aangegeven.

Dat betekent dat continu kritisch moet worden gekeken naar de bestaande bestuurlijke samenwerkingen vanuit de volgende twee vragen: / /

Dient de bestuurlijke samenwerking nog steeds het doel wat bij het aangaan van samenwerking is beoogd? Wat te doen als de eerste vraag niet positief wordt beantwoord? De nota verwoordt dit zo: ‘’Wat te doen als dat niet meer het geval is? Afscheid van elkaar nemen? Of zijn er andere doelen waarvoor wij de samenwerking kunnen inzetten?’’

Toetsingscriteria voor het beoordelen van samenwerking Op basis van de nota heeft het college een checklist samengesteld op basis waarvan samenwerkingen kunnen worden beoordeeld. Deze checklist wordt volgens de nota gebruikt bij de informatievoorziening aan de raad en kan voor de raad zelf als handvat dienen om te bepalen in hoeverre de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen. De checklist geven wij hieronder integraal weer:

3 Ibid. p. 7 4 Ibid., p. 10.

21

De partner(s):     

Met wie wordt samengewerkt? Hoe verloopt de samenwerking? Zijn er ontwikkelingen? Zijn de huidige partners nog altijd de juiste partners? Komen er partners bij?

Reden van samenwerking:   

Waarom werken we samen op een bepaald terrein? (zie par. 3,2 en ook par. 4,2) Zijn die redenen nog altijd actueel? Voldoet de samenwerking hieraan?

Doel van de samenwerking:    

Wat is de publieke opgave? Wat is de missie/visie? Wat zijn de beoogde beleidseffecten? Draagt de samenwerking ook bij aan bovengenoemde aspecten?

Soort regeling:  

Welke (rechts-)vorm is gekozen? (bijv: informele overlegtafel, een rechtsvorm op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen of een privaatrechtelijke rechtsvorm). Voldoet de gekozen rechtsvorm?

Governance:    

Hoe is de samenwerking georganiseerd? Wat zijn de rollen, taken en bevoegdheden van directie, bestuurders, gemeenteraden en anderen? Welke afspraken zijn er mbt communicatie en informatievoorziening? Is er een beëindigingsregeling?

Functioneren van de samenwerking:  

Wat zijn de belangen en gevoelens die spelen bij de verschillende actoren in de samenwerking? Functioneert de samenwerking conform de eisen die daaraan gesteld kunnen worden?

Financieel belang:   

Wat is de omvang van de financiële bijdrage van Venray? Hoe groot is die bijdrage in relatie tot de eigen begroting? Zijn er financiële risico’s?

Beleidsmatig belang:  

Betreft het strategisch- of operationeel beleid of gaat het om bedrijfsvoering? Zijn er beleidsmatige risico’s?

Intern toetsingskader voor intergemeentelijke samenwerking Uit voor dit onderzoek gevoerde gesprekken blijkt dat op basis van de bovenstaande uitgangspunten een toetsingskader voor intergemeentelijke samenwerking is opgesteld. Dit toetsingskader wordt blijkens deze gesprekken intern door de organisatie gehanteerd bij het aangaan van nieuwe samenwerkingen. Dit toetsingskader geven wij hieronder integraal weer. Het toetsingskader wordt volgens gesprekspartners niet alleen gebruikt om vooraf bij het aangaan van samenwerkingsverbanden na te gaan in hoeverre wordt voldaan aan de bestaande toetsingscriteria, maar ook tussentijds gedurende het verloop van een samenwerkingsverband.

22

Toetsingskader Relatie met hogere strategische doelen:   

Het blijven van de tweede stedelijke kern in Noord-Limburg. Het zijn van een gemeente die, ook voor de regio, het voortouw durft te nemen op een aantal krachtige en voor ons belangrijke economische pijlers: agrofood (bijvoorbeeld EiwitRijk), logistiek en maak, zorg. Durf over de grenzen van de Regio Venlo te kijken en als tweede stad in Noord-Limburg de samenwerking aan te halen met omliggende (inter-)nationale regio’s op economisch en sociaal terrein.

De inhoudelijke motivering is leidend.    

Waarom deze samenwerking? Wat is de publieke opgave? Wat is de missie/visie? Wat zijn de beoogde beleidseffecten?

We kiezen niet op voorhand voor een geografische afbakening van samenwerkingspartners. 

Met wie wordt samengewerkt?

Aan de voorkant worden transparante en eenduidige kaders, doelstellingen en spelregels geformuleerd. 



Governance - Hoe is de samenwerking georganiseerd? - Wat zijn de rollen, taken en bevoegdheden van directie, bestuurders, gemeenteraden en anderen? - Welke afspraken zijn er met betrekking tot communicatie en informatievoorziening? Rechtsvorm - Voor welke rechtsvorm is gekozen en waarom?

Monitoren en evalueren van de samenwerking doe je samen met je samenwerkingspartners.  

Welke afspraken zijn gemaakt inzake monitoring en evaluatie? Op welke momenten en wijzen worden colleges en raden geïnformeerd?

Geen exclusieve samenwerkingsrelaties. 

Hoe verhoudt zich deze samenwerking tot andere samenwerkingen?

Het creëren van win-win situaties.  

Financieel Niet-financieel

De gemeente Venray zoekt partner(s) die aanvullend / versterkend zijn op de bestaande kracht. De opbrengst van samenwerking moet op termijn hoger zijn dan de (transactie)kosten. Daarbij mogen er ongelijksoortige opbrengsten uit de samenwerking worden gerealiseerd. Aan de voorkant wordt de mate van gelijkwaardigheid tussen gemeenten helder gemaakt. De samenwerking houdt rekening met de cultuur van de partners en de omgeving waarin de samenwerking plaatsvindt. Vermindering van het aantal bestuurlijke samenwerkingsverbanden is geen doel op zich, maar het streven is wel om het aantal te beperken. Het is van belang dat er bij toekomstige samenwerkingen aan de voorkant heldere afspraken / spelregels worden afgesproken hoe te handelen bij een mogelijke beëindiging van de samenwerking (exit strategie). Zoals benoemd is de nota vizier op samenwerking sinds 2016 van kracht. Uit gesprekken komt naar voren dat hetzelfde geldt voor het bovenstaande toetsingskader. Dit toetsingskader is dus niet toegepast bij het aangaan van de intergemeentelijke samenwerkingen op het gebied van VTH en de samenwerking met Venlo in het Werkplein, die voor 2016 van start gingen. Bij bestudering van de aan de raad gezonden documenten met betrekking tot de in 2021 aangegane samenwerking met Horst aan de Maas, valt op dat het noch de uitgangspunten uit de nota, noch het

23

daarop gebaseerde interne toetsingskader expliciet terugkomen. Er wordt in deze stukken ook niet naar de nota verwezen. Wel wordt ingegaan op verschillende aspecten die in de nota en het toetsingskader terugkomen, zoals de uitgangspunten over inhoudelijke motivering, het stellen van kaders en spelregels; maar ook perspectief voor het eindigen van het samenwerkingsverband. In hoofdstuk 2 gaan we hier verder op in.

1.2 /

Samenhang tussen kaders, doelstellingen en uitgangspunten

Het valt op dat Venray een grote hoeveelheid kaders, doelstellingen en uitgangspunten voor intergemeentelijke samenwerking hanteert. Deze zijn hierboven beschreven. Op basis van de nota Vizier op Samenwerking is niet altijd duidelijk wat de onderlinge verhouding van deze kaders tot elkaar is: bestaat hier een hiërarchie tussen? Met andere woorden: welke principes voor intergemeentelijke samenwerking zijn voor Venray als het erop aankomt leidend? En hoe verhoudt de nota zich in de praktijk precies tot het toetsingskader wat intern door de organisatie wordt gebruikt? In de conclusies en aanbevelingen gaan we hier in reflectieve zin verder op in.

1.3 / /

Conclusie: beantwoording onderzoeksvraag 1

1. Beschikt de gemeente Venray over een visie op samenwerkingsverbanden met een afwegings- (beleids-) kader? Gemeente Venray beschikt over verschillende beleids- en kaderdocumenten waarin wordt ingegaan op intergemeentelijke samenwerking. Centraal staat de nota ‘Vizier op samenwerking’, waarin is opgenomen wat voor de gemeente Venray de doelen, uitgangspunten en kaders voor intergemeentelijke samenwerking zijn. Op basis van de stukken is echter niet altijd duidelijk welke principes voor de gemeente Venray leidend zijn en of hier een hiërarchie of prioritering in bestaat. Uit de casussen lijkt naar voren te komen dat de genoemde kaders niet expliciet zijn toegepast bij het aangaan van samenwerkingsverbanden.

24

2

Samenwerkingen in de praktijk

Hieronder analyseren wij een viertal samenwerkingsverbanden op het gebied van uitvoering en bedrijfsvoering. We geven een korte omschrijving van elk samenwerkingsverband, benoemen de opgestelde doelstellingen van elk verband, de afspraken over monitoring en evaluatie van de samenwerkingsverbanden en de bestaande ervaringen. Onderzoeksvragen 2 t/m 5 en 10 komen hier aan bod.

2.1 /

Samenwerkingen op het gebied van toezicht en handhaving

Korte omschrijving en doelstelling samenwerkingsverbanden De gemeente Venray kent een tweetal gemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van toezicht en handhaving: een samenwerkingsverband met de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar (hierin is ook vergunningverlening opgenomen) en een samenwerkingsverband met de gemeente Horst aan de Maas. De samenwerkingsverbanden zijn aangegaan om tot een effectievere en efficiëntere inzet van financiële en personele middelen te komen. Bovendien leidt het bundelen van de uitvoeringstaken in samenwerkingsverbanden tot een eenvoudiger wijze om aan de bestaande kwaliteitscriteria te voldoen.5 Sinds 2005 wordt met Horst aan de Maas samengewerkt op het gebied van toezicht en handhaving (VTH) in een gemeenschappelijke regeling. Uit de VTH-rapportages blijkt dat wijzigingen in de samenwerking met Horst aan de Maas en de start van de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Limburg-Noord ertoe hebben geleid dat de dienstverlening vanuit het team VTH van Venray steeds verder is uitgebreid. in de loop der tijd is Venray VTHdiensten gaan leveren aan Mook en Middelaar, Gennep en Bergen in het kader van de RUD. In 2015 is de samenwerking op VTH-gebied met Gennep geformaliseerd in een samenwerkingsovereenkomst.

Hierover is de raad per informatiebrief geïnformeerd.6 Ook heeft Venray op verzoek van de gemeenten Nederweert, Roermond, Weert en de provincie Limburg VTH-diensten geleverd aan deze overheden.7 Venray heeft met andere woorden een belangrijke leveranciersfunctie op het gebied van toezicht en handhaving gekregen. Monitoring en evaluatie Op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving vindt monitoring plaats via een vaste beleidscyclus. Iedere vier jaar wordt een kadernota integraal toezicht- en handhavingsbeleid door het college vastgesteld, waarin de belangrijkste prioriteiten en doelstellingen voor deze periode worden opgenomen. Ieder jaar worden deze

5 Begroting 2021, paragraaf F: verbonden partijen. 6 Raadsinformatiebrief d.d. 17 maart 2015. 7 VTH-jaarrapportage 2016, p. 3.

25

uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma met een specifieke planning en prioritering. Over de jaarlijkse resultaten wordt steeds gerapporteerd in (cijfermatige) jaarrapportages. Hierin wordt ook geëvalueerd in hoeverre de resultaten overeenkwamen met de vooraf opgestelde doelen. De raad krijgt deze uitvoeringsprogramma’s en jaarrapportages steeds ter informatie aangeboden door het college. Verdere monitoringsmogelijkheden voor de raad bestaan via de P&C-cyclus.8 Ervaringen /

/

/

Op het moment van schrijven wordt toegewerkt naar een andere vorm voor de samenwerkingsverbanden op het gebied van toezicht en handhaving. In gesprekken komt naar voren dat Venray door als hoofdleverancier van VTH-taken in de regio op te treden relatief de meeste risico’s draagt. Om meer gelijkwaardigheid in de onderlinge uitwisseling van diensten en producten te realiseren, worden de bestaande samenwerkingsverbanden ontbonden en wordt één nieuw samenwerkingsverband met alle vier gemeenten opgezet. Naar verwachting wordt deze samenwerking in 2021 geformaliseerd. 9 In de gevoerde gesprekken wordt aangevuld dat het zal gaan om een WGR-regeling zonder meer,10 zodat de risico’s beter gespreid zijn.

2.2 /

Samenwerking Werkplein met Venlo

Korte omschrijving en doelstelling samenwerkingsverband In 2012 zocht Venray samenwerking met Venlo op het gebied van werk en inkomen. Uit gesprekken komt naar voren dat de voornaamste reden voor deze toenadering de werkdruk op de afdeling werk en inkomen in Venray en de relatief minder goede resultaten die deze afdeling behaalde ten opzichte van de goede resultaten die Venlo, met name op het gebied van jongeren, behaalde. Daarmee was er financieel voordeel uit een samenwerking met Venlo te halen. Nadat de mogelijkheden van samenwerking zijn verkend, ging de raad op 8 mei 2012 akkoord met het besluitvormingsdocument Werkplein Venray, waarin kaders voor samenwerking in het toen nieuwe Werkplein waren opgenomen.11 Per 1 januari 2013 droeg Venray haar taken op het gebied van werk en inkomen over naar de gemeente Venlo, met het behoud van bestuurlijke verantwoordelijkheid.

Aan de samenwerking lagen aanvankelijk tot en met december 2015 prestatieafspraken over dienstverlening, informatievoorziening, kostenbepaling en kwaliteitsbeheersing ten grondslag.12 Deze prestatieafspraken zijn in 2016 in een nieuwe samenwerkingsovereenkomst en een nieuw prestatiecontract voor de periode 2016-2019 herijkt.13 In de begroting voor het jaar 2021 wordt het doel van de samenwerking als volgt kernachtig samengevat: ‘’Realiseren van een slagvaardige, deskundige en efficiënte uitvoeringsorganisatie op het gebied van werk en inkomen, waardoor zo min mogelijk burgers in de bijstand komen dan wel blijven.’’14 In maart 2021 besloot het college van Venray tot het beëindigen van de samenwerkingsovereenkomst met Venlo op het gebied van werk en inkomen.15 De overgang van werkzaamheden naar de afzonderlijke gemeenten zal in de tweede helft van 2021 plaatsvinden. Hierover meer onder het kopje ‘ervaringen’.

8 VTH-uitvoeringsprogramma’s en -jaarverslagen periode 2016-2020. 9 Begroting 2021, paragraaf F: verbonden partijen. 10 Een regeling zonder meer is een gemeenschappelijke regeling volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) waar delegeren en

mandateren niet aan de orde is. Deze wordt in werking gesteld door een overeenkomst tussen gemeenten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om convenanten, intentie- of bestuursafspraken. Zie: VNG: Regeling zonder meer: https://vng.nl/artikelen/regeling-zonder-meer. 11

Raadsbesluit samenwerking werkplein Venray-Venlo, d.d. 8 mei 2012.

12 Prestatieafspraken en nadere afspraken werk en inkomen gemeenten Venlo en Venray, d.d. 1 januari 2013. 13 Samenwerkingsovereenkomst werk en inkomen Venlo-Venray, prestatiecontract samenwerking inkomen, d.d. 1 januari 2016. 14 Begroting 2021, paragraaf F: verbonden partijen. 15 Raadsinformatiebrief d.d. 23 maart 2021.

26

Monitoring en evaluatie Op basis van de bestudeerde documenten komt naar voren dat de monitoring van de resultaten van het Werkplein voornamelijk plaatsvindt op ambtelijk en collegeniveau. Hiervoor is onder meer een overlegstatuut opgesteld, waarin onder meer periodieke overleggen op management- en portefeuillehoudersniveau zijn voorzien.16 Hier wordt echter niet ingegaan op de wijze, inhoud en frequentie van informatievoorziening aan de raad. Wel komt uit gevoerde gesprekken naar voren dat de informatie over de uitvoering aan de raad veelal via de P&C-cyclus geschiedde. Ook komt naar voren dat raadsleden in hun beleving pas relatief laat werden geïnformeerd over de resultaten van het Werkplein. In 2018 heeft een uitgebreide evaluatie van het Werkplein plaatsgevonden, conform de afspraak uit de samenwerkingsovereenkomst om eens per vier jaar te evalueren.17 Blijkens deze evaluatie zijn onder meer de doelen behaald om een persoonlijke dienstverlening voor inwoners te realiseren en de taken op het gebied van werk en inkomen te beperken. Tegelijkertijd zijn een heel aantal doelen niet of slechts gedeeltelijk behaald. Hieronder vallen onder meer het doel om de organisatie-inrichting toekomstbestendig te maken en het doel om tot één gezamenlijk beleid te komen.18 Ervaringen /

/ /

Uit gesprekken komt naar voren dat de intrede van de Participatiewet met als gevolg onder meer het wegvallen van het financieel voordeel van de samenwerking ertoe heeft geleid dat de gemeente Venray de uitvoeringstaken op het gebied van werk en inkomen weer terug heeft gehaald en de samenwerkingsbijeenkomst met Venlo heeft beëindigd. Inmiddels is ook overeenstemming bereikt met de gemeente Venlo over het stopzetten van de samenwerking en de gevolgen met betrekking tot frictie- en uittredingskosten. Een belangrijk leerpunt uit de samenwerking dat uit gesprekken naar voren komt is het belang van scherpe afspraken over onderlinge informatiedeling. Dit geldt zowel op het niveau van managementinformatie als op het niveau van informatievoorziening aan de raad over tussentijdse resultaten. In de samenwerkingsovereenkomst en prestatieafspraken werd wel de mogelijkheid van het beëindigen van de overeenkomst voorzien en dat partijen in dat geval in overleg zouden treden, maar was niet in specifieke en meetbare zin opgenomen binnen welke kaders of volgens welke criteria dit zou moeten gebeuren.