096 bijl1A Bevindingenrapport Aansturing Incluzio.pdf

Evaluatie aansturing Incluzio Sociale Basis Venlo Bevindingenrapport

Evaluatie aansturing Incluzio Sociale Basis Venlo Bevindingenrapport

- BEVINDINGENRAPPORT -

Auteurs Noor Galesloot Frank Kriek

Amsterdam, 30 oktober 2023 Publicatienr. 23028

© 2023 Regioplan, in opdracht van Rekenkamer Venlo Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Methode 1.4 Normenkader 1.5 Leeswijzer

1 1 1 2 3 5

2 Het beleid binnen de sociale basis 2.1 Beleidsanalyse 2.2 Ervaringen van de gemeente en Incluzio 2.3 Beoordeling aan de hand van het normenkader

7 7 13 14

3 Samenwerking tussen gemeente en Incluzio 3.1 Naleving van formele afspraken 3.2 Ervaringen van de gemeente en Incluzio 3.3 Beoordeling aan de hand van het normenkader

16 16 18 19

4 Rapportage 4.1 Naleving van formele afspraken 4.2 Ervaringen van de gemeente en Incluzio 4.3 Beoordeling aan de hand van het normenkader

22 22 25 27

5 Voorlopige beantwoording onderzoeksvragen 5.1 Voorlopige beantwoording onderzoeksvragen

29 29

Bijlage

32

Inleiding

1 Inleiding

1.1 Aanleiding Sinds april 2020 is Incluzio Sociale Basis in Venlo met zes sociale teams actief in de zogenoemde sociale basis, ook wel het voorliggend veld genoemd. Met sociale basis bedoelen we hier het geheel van organisaties, diensten, voorzieningen, betrekkingen, informele netwerken en burgeractiviteiten die het mogelijk maken dat mensen in redelijkheid in sociale verbanden (buurten, groepen, netwerken, gezinnen) samen kunnen leven en kunnen participeren in de samenleving.1 In nauwe samenwerking met de inwoners, maatschappelijke organisaties en informele zorgpartijen (vrijwilligers, mantelzorgers, burgerinitiatieven en stagiaires) wordt zorg en ondersteuning verleend aan die (groepen) burgers die dat nodig hebben. De gemeente Venlo koopt de activiteiten van Incluzio in, waar voorheen afzonderlijke subsidies werden verstrekt aan verschillende uitvoerders die in de sociale basis actief waren.

De achterliggende gedachte is dat door een inkooprelatie met één organisatie aan te gaan, die in staat is de verschillende activiteiten (uitgevoerd door verschillende partners) in de sociale basis met en aan elkaar te verbinden waar nodig, voorkomen wordt dat de activiteiten niet goed op elkaar aansluiten met overlap en ‘witte vlekken’ als gevolg, bepaalde doelgroepen daardoor onvoldoende bereikt en geholpen worden en daarmee het gemeentelijk beleid in het voorliggend veld onvoldoende effectief en efficiënt is. Regioplan voert in opdracht van de Rekenkamer Venlo een evaluatie uit naar de aansturing van Incluzio door de gemeente Venlo. De Rekenkamer Venlo wil de gemeenteraad met dit onderzoek inzicht bieden in de wijze waarop de gemeente Venlo Incluzio aanstuurt als het gaat om het effectief en efficiënt uitvoeren van de opdracht. Is er sprake van een transparante, effectieve en efficiënte beleidscyclus en wordt de gemeenteraad daar ook op de juiste wijze over geïnformeerd?

1.2 Onderzoeksvragen Doelstelling Het onderzoek heeft tot doel om vast te stellen of, en zo ja hoe, de gemeente Incluzio aanstuurt op een effectieve en efficiënte uitvoering van het gemeentelijke beleid in de sociale basis annex het voorliggend veld. Die aansturing heeft betrekking op alle onderdelen van de in het volgende hoofdstuk geschetste transparante beleidscyclus, dus vanaf het moment dat de gemeentelijke beleidsdoelen worden doorvertaald naar een uitvraag op basis waarvan Incluzio de activiteitenplannen formuleert tot aan de verantwoordingsinformatie zoals vastgelegd in de jaar- en kwartaalrapportages waarin aantoonbaar wordt beargumenteerd in welke mate en op welke wijze de activiteiten hebben bijgedragen aan het realiseren van de door de gemeente geformuleerde beleidsdoelen. Onderzoeksvragen De drie hoofdvragen van het onderzoek zijn: 1. Hoe stuurt de gemeente Venlo op de uitvoering van de activiteiten in de sociale basis zoals uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van Incluzio? 2. Heeft de gemeente Venlo voldoende zicht en grip op de effectieve en efficiënte uitvoering van deze activiteiten? 3. Welke mogelijkheden zijn er om het zicht en de grip op de uitvoering van deze activiteiten daar waar wenselijk te versterken en hoe zouden deze mogelijkheden benut kunnen worden? De volgende deelvragen zijn leidend in het onderzoek: a.

Welke gemeentelijke beleidsdoelen worden uitgevoerd met de inkoop van de dienstverlening door Incluzio? b. Wat zijn de afspraken met Incluzio over prestaties en effecten? c. Wat is afgesproken over rapporteren en verantwoorden? d. Hoe wordt in overleggen door de gemeente gecontroleerd op prestaties en effecten? e. Hoe wordt in de rapportages gerapporteerd over prestaties en effecten? f. Zijn er aanvullende manieren waarop de gemeente controleert op prestaties en effecten? 1 Van Pelt., M., & Repetur., L. (2018). De sociale basis: Terug van weggeweest. Utrecht: Movisie.

1

g. h. i.

Hoe is het toezicht vanuit de gemeente en de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling (MGR) georganiseerd? Hoe wordt de raad geïnformeerd over prestaties en effecten? Heeft de raad voldoende zicht en grip op de effectieve en efficiënte uitvoering van de activiteiten van Incluzio?

1.3 Methode Voor dit onderzoek zijn de volgende stappen uitgevoerd: 1. 2.

3.

4.

5.

6.

Uitwerken analysekader naar een normenkader, zie paragraaf 1.4 voor een uitwerking van dit normenkader. Documentanalyse: in deze stap bestudeerden wij documentatie van de gemeente, waaronder beleidsdocumenten, de uitvraag richting Incluzio, notulen/verslagen voortgangsgesprekken en rapportages aan de raad. Ook bekeken wij het uitvoeringsplan en (voortgangs)rapportages van Incluzio. Tussenrapportage: op basis van de documentanalyse stelden wij een tussenrapportage op, met daarin onze eerste inzichten en de belangrijkste aandachtspunten voor het vervolg van dit onderzoek. Interviews: wij zijn in gesprek gegaan met de verschillende betrokken partijen, die zijn gekozen in overleg met de rekenkamer. Voor dit onderzoek gingen we in gesprek met de relatiemanager, programmamanager, de betrokken beleidsadviseur en inkoopadviseur, het hoofd maatschappelijke participatie en het hoofd maatschappelijke ondersteuning van de gemeente, medewerkers van Incluzio en tot slot de wethouder. In deze gesprekken vroegen we uit in hoeverre voldaan is aan de normen uit het normenkader (zie paragraaf 1.4) en welke verbeteringen er mogelijk zijn binnen de aansturing. Van ieder gesprek zijn gespreksverslagen opgesteld die ter fiattering werden teruggelegd aan de respondenten.

Gesprek met de raad: in het raadsinterview besteedden we aandacht aan de vraag hoe de raad de rapportages aan de raad over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het beleid door Incluzio waardeert, in hoeverre die rapportages voldoende houvast bieden voor de raad om desgewenst te kunnen (bij)sturen, wat er goed aan is en wat er beter aan kan en moet (en hoe). In dit gesprek maakten we gebruik van de bevindingen uit de eerdere stappen. Ook van dit gesprek stelden we een verslag op dat ter fiattering werd voorgelegd. Eindrapportage: Dit bevindingenrapport beschrijft de uitkomsten van de documentanalyse, aangevuld met de bevindingen uit de gesprekken. De rekenkamer legt dit terug voor ambtelijke wederhoor aan de gemeente en aan Incluzio. Daarna wordt een bestuurlijk rapport met conclusies en aanbevelingen opgesteld.

2

1.4 Normenkader Zoals eerder genoemd beogen wij met dit onderzoek na te gaan in hoeverre er sprake is van een transparante, effectieve en efficiënte beleidscyclus. In figuur 1.1 is het analysekader gepresenteerd. Dit analysekader hebben wij op basis van de documentanalyse uitgewerkt in een normenkader, wat de basis vormt voor deze evaluatie. Het normenkader is uitgesplitst in beleids-, proces- en rapportagenormen: Beleidsnormen Het beleid is transparant: de beleidsdoelen (en de daaraan gekoppelde doelgroepen) zijn op impact, outcome en outputniveau geformuleerd en bieden voldoende houvast voor de uitvoerders van het beleid om hun activiteiten daaraan te kunnen koppelen. In het beleid is eveneens aangegeven hoe de doelen gerealiseerd kunnen worden, de zogenaamde werkende mechanismen zijn op hoofdlijnen beschreven (en worden nader uitgewerkt door de uitvoerders). Aangegeven is tegen welke kosten de verschillende beleidsonderdelen/doelen uitgevoerd en gerealiseerd kunnen en moeten worden. Het uitvoeringsplan van Incluzio is gebaseerd op de hierboven genoemde uitgangspunten/normen. Procesnormen De aansturing vanuit de gemeente dient transparant te zijn en plaats te vinden vanuit de te behalen doelen en de te bereiken doelgroepen, alsmede ook vanuit de kennis over wat werkt (en wat niet).

De aansturing vindt plaats vanuit een realistische (tijds)planning, de tijd die nodig is om bepaalde resultaten te behalen. De aansturing moet tevens plaatsvinden vanuit de financiën, het gaat immers ook om een efficiënte uitvoering van het beleid. In de aansturing moet er aandacht zijn voor mogelijke knelpunten/onvoorziene omstandigheden en wat daaraan gedaan kan worden (en door wie). Incluzio moet de gemeente hierover informeren om vervolgens gezamenlijk te concluderen of de gemeente en Incluzio op de juiste koers zitten en zo niet, wat er dan moet gebeuren om daar wel op terecht te komen. Rapportagenormen De gemeente wordt tijdig en juist geïnformeerd door Incluzio over de mate waarin en de wijze waarop de doelstellingen zijn behaald (daarbij onderscheiden naar de doelstellingen op output-, outcome- en impactniveau, de doelgroepen en de werkende mechanismen). Eventuele afwijkingen (niet of onvoldoende behalen van de doelstellingen) worden beargumenteerd en gekoppeld aan verbetermogelijkheden. Het college verwerkt deze informatie in een rapportage aan de gemeenteraad waardoor de raad in staat is de uitvoering van het gemeentelijke beleid aangaande de sociale basis te beoordelen op effectiviteit en efficiency.

De gehanteerde normen zijn gebaseerd op de literatuur en onze ervaring en expertise op het gebied van gemeentelijk beleid en uitvoering in de sociale basis. De gemeente heeft bij de start van het onderzoek en bij de ambtelijke reactie op het bevindingenrapport aangegeven dat niet alle normen, met name die voor rapportage, passen binnen de gekozen wijze van aanbesteding.

3

Figuur 1.1

Analysekader

Beleidsdoelen gemeente op impacten outcomeniveau

Doelen op outcome- en outputniveau

Outputeffecten

Doelgroepen

Indicatoren en meetinstrumenten

Uitvraag

Aanvraag

Verantwoordingsinformatie

Op welke beleidsdoelen moet het aanbestedingstraject zich richten?

Interventielogica/ theoretische onderbouwing

Welke problemen moeten met het aanbestedingstraject worden aangepakt? Tot welk resultaat moet de inzet leiden?

Wat voor activiteiten moet de instelling gaan inzetten? Welke doelgroepen moeten met de inzet bereikt worden? Welke uiteindelijk effect moet de inzet hebben?

Welke indicatoren kunnen uit de operationele doelen worden afgeleid? Met welke meetinstrumenten, zowel kwantitatief als kwalitatief, kan dat worden vastgesteld?

Welke beleidsdoelen (impact/outcome), daaruit afgeleide outputdoelen, indicatoren en meetinstrumenten benoemt de gemeente in de uitvraag?

Hoe vertaalt de instelling de operationele doelen in activiteiten? Hoe gaat de instelling de benoemde indicatoren in beeld brengen? Met welke meetinstrumenten?

Welke informatie moet de instelling presenteren om te laten zien dat de operationele doelen zijn bereikt en daarmee een aantoonbare bijdrage is geleverd aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen (op impact- en outcomeniveau geformuleerd)?

4

1.5 Leeswijzer -

-

-

-

In hoofdstuk 2 beschrijven we het beleid van de gemeente Venlo met betrekking tot de sociale basis, de rol van Incluzio binnen dit beleid en de aansturing van Incluzio. De transparantie van dit beleid en aansturing beoordelen we vervolgens aan de hand van de interviews en de beleidsnormen uit het normenkader. In hoofdstuk 3 gaan we in op de samenwerking tussen Incluzio en de gemeente Venlo in de praktijk. We beginnen met de formele afspraken over deze samenwerking, wat we aanvullen met de inzichten uit de interviews en beoordelen aan de hand van de procesnormen. In hoofdstuk 4 beschrijven we de rapportage vanuit Incluzio aan de gemeente en de rapportage van de gemeente aan de raad. Dit beoordelen we vervolgens aan de hand van de rapportagenormen. In hoofdstuk 5 geven wij een voorlopig antwoord op de deelvragen.

5

Het beleid binnen de sociale basis

2 Het beleid binnen de sociale basis

2.1 Beleidsanalyse Met de aanbesteding kreeg Incluzio de taak om een deel van het beleid met betrekking tot de sociale basis uit te voeren. De gemeente Venlo formuleerde specifieke doelen voor deze aanbesteding. Het beleid van de gemeente Venlo binnen de sociale basis is dus breder dan de taak van Incluzio. Daarom beginnen wij hier met het beschrijven van het bredere beleid van de gemeente Venlo, om vervolgens in te gaan op de doelen van de gemeente voor deze aanbesteding en de wijze waarop Incluzio deze doelen heeft geoperationaliseerd in haar plan van aanpak. Beleid binnen de sociale basis In haar beleidsplan voor de sociale basis2 geeft de gemeente Venlo aan vijf ambities na te streven, met per ambitie een aantal beleidsdoelen: 1. Zelfredzame inwoners: Inwoners kunnen zelf kiezen om te participeren in de samenleving, ongeacht eventuele kwetsbaarheden. Ze kunnen hun eigen mogelijkheden benutten en maken alleen gebruik van formele ondersteuning indien nodig. 2. Vitale gemeenschappen en zorg voor elkaar: Inwoners zijn bij elkaar betrokken en voelen zich niet eenzaam. Inwoners en gemeenten dragen bij aan de leefbaarheid binnen de buurt en zetten zich vrijwillig in voor de samenleving. Mantelzorgers voelen zich draagkrachtig, gewaardeerd en ondersteund. 3.

Actief signaleren en passende ondersteuning voor jong en oud: Ondersteuning is zo licht mogelijk, zo zwaar als noodzakelijk en bij voorkeur collectief. Professionals en vrijwilligers signaleren proactief en bieden ondersteuning die zelfredzaamheid vergroot en past bij de behoefte. Ondersteuning draagt bij aan het voorkomen van escalatie en noodzakelijkheid van zwaardere vormen van ondersteuning. 4. Kwalitatieve en toegankelijke informatie en voorzieningen in de buurt: Het aanbod in de buurt is toegankelijk en voldoet aan de behoefte van inwoners. Informatie over gemeentelijke voorzieningen is duidelijk. Partners, vrijwilligersorganisaties en bewonersinitiatieven werken optimaal samen bij de ondersteuning van inwoners. 5. Gemeente faciliteert inwoners vanuit een bewuste houding en rol: Gemeente geeft ruimte aan initiatieven uit de samenleving en biedt indien nodig passende ondersteuning. In de begroting van 2021-20243 concretiseert de gemeente wat zij wil bereiken voor deze jaren, via welke activiteiten en tegen welke kosten. Bijna alle doelstellingen uit het beleidsplan zijn terug te vinden in deze begroting. Zo wordt onder het onderdeel ‘Zelfredzaamheid’ verduidelijkt via welke activiteiten de gemeente beoogt de zelfredzaamheid van groepen burgers te vergroten.

Onder andere gaat men in op de voorzieningen voor oudere inwoners, maatschappelijke opvang en de groep (kwetsbare) jongeren die beschermd wonen en/of doorstromen uit jeugdzorg. Wat betreft de vitale gemeenschappen is het lastiger om uit de begroting op te maken hoe de gemeente beoogt dit te stimuleren. Zo wordt niet benoemd hoe men wil bevorderen dat inwoners zich inzetten voor de buurt. Het tegengaan van eenzaamheid wordt wel benoemd als doel, het ondersteunen van mantelzorgers komt niet terug. Doelstelling 3 (passende ondersteuning) wordt uitgebreid beschreven. Ook hier wordt benoemd dat men ondersteuning zo licht mogelijk wil inzetten en zo zwaar als nodig. Om maatwerk te bevorderen zullen maatwerkaanbieders, de sociale basis en wijkteams samenwerken via kennisoverdracht, warme overdracht van cliënten en directe optimale inzet van maatwerk vanuit de sociale basis. Dit moet zoveel mogelijk in de eigen omgeving plaatsvinden, waar dat niet kan (bijvoorbeeld specialistische jeugdhulp) wordt dit regionaal of landelijk georganiseerd. Voor jeugdigen zet men in op scherpere regievoering, onder andere door één lid van het sociaal wijkteam de regierol te geven binnen de casus.

2

Beleidsplan gemeente Venlo voor de sociale basis (2019-2020).

3 Opgehaald van begroting.venlo.nl

7

Ook het toegankelijke aanbod (doelstelling 4) komt duidelijk terug. Zoals hierboven al benoemd werd wil men de ondersteuning zoveel mogelijk in de wijk plaats laten vinden. Sociale wijkteams fungeren als toegang naar maatwerkvoorzieningen, hier draagt bijvoorbeeld de regierol binnen gezinnen van een lid van het sociaal wijkteam aan bij. Tot slot wordt het bevorderen van burgerinitiatieven niet expliciet genoemd in de begroting. De aanbesteding Deze aanbesteding voor de sociale basis is een vorm van prestatie-inkoop, waarbij gebruik wordt gemaakt van de methode Prestatiedenken. Vanuit deze methodiek formuleert de gemeente de WATvraag. Zij geeft aan WAT er moet worden bereikt aan maatschappelijke effecten en/of doelstellingen door de ondersteuning die wordt ingezet. Deze effecten of doelstellingen worden niet geformuleerd op het niveau van een individuele burger maar op het niveau van de samenleving. De aanbieder geeft aan HOE hij een bijdrage kan leveren aan de maatschappelijke effecten in de vorm van prestaties. Hierbij geldt dat hij moet kunnen onderbouwen dat de voorgestelde werkwijze (bewezen) effectief is. Hierdoor blijft de gemeente in haar rol van opdrachtgever en regisseur op hoofdlijnen en blijven aanbieders in hun rol van expert in het bieden van ondersteuning en zorg.

Binnen de aanbestedingsprocedure bij prestatie-inkoop maakt de opdrachtgever, in dit geval de gemeente Venlo, een inschrijvingskader waarin de doelen van de gemeente voor de sociale basis worden uitgewerkt in de doelstellingen voor de aanbesteding. De opdrachtgever lijnt uit welke kritische succesfactoren nodig zijn voor het behalen van het doel en welke activiteiten deze factoren beïnvloeden. Op basis van deze activiteiten stelt de opdrachtgever de KPI’s voor de opdracht op. Het proces bestaat uit een selectiefase en een gunningsfase. In de selectiefase worden aanbieders geselecteerd op basis van hun ervaring binnen de sociale basis. In de gunningsfase ligt de nadruk voornamelijk op datgene wat aangeboden wordt. In haar leidraad vraagt de opdrachtgever namelijk de aanbieder om een plan van aanpak op te stellen, waarin de aanbieder uiteenzet welke doelen zij beoogt te behalen binnen de opdracht, waarom de aanbieder denkt deze doelen te kunnen behalen en welke kansen en risico’s de aanbieder ziet. Bij prestatie-inkoop ligt veel nadruk op de outcome: van de aanbieder wordt verwacht dat zij in kaart brengt welk effect diens handelen heeft en hoe dit betrekking heeft op de doelstellingen van de opdrachtgever. Op basis van dit plan van aanpak kan de opdrachtgever beoordelen in hoeverre de aanbieder de opdracht doorgrondt.

Tot slot geeft de aanbieder een presentatie ter toelichting van het plan van aanpak. Wanneer de opdracht gegund wordt gaat men een concretiseringsfase in, waarin de gemeente toetst of de aanbieder de opdracht daadwerkelijk kan uitvoeren. Hierbij wordt ook gekeken naar de outcome, oftewel of het verwachte effect van de voorgestelde activiteiten overeenkomt met de doelstellingen van de gemeente. In haar selectieleidraad 4 geeft de gemeente aan dat de aanbesteding voortkomt vanuit de bredere ambitie om de sociale basis te transformeren. De gemeente beoogt met deze transformatie inwoners op gepaste wijze te ondersteunen vanuit een systeembenadering, waarbij de focus ligt op collectieve vormen van ondersteunen, de vraag van inwoners centraal staat, de herkenbaarheid van de sociale basis vergroot wordt en meer ruimte is voor burgerinitiatieven. Tevens beoogt men meer samenhang aan te brengen in het aanbod, maatwerkvoorzieningen af te bouwen naar algemene voorzieningen en algemene voorzieningen naar informele voorzieningen. De achterliggende gedachte achter de huidige aanbesteding is dat het beleggen van de uitvoering en regie bij één centrale partij kan bevorderen dat de beoogde transformatie in de praktijk gebracht wordt: immers kan deze partij stimuleren dat haar eigen activiteiten en die van andere uitvoerende organisaties in lijn zijn met de transformatiebelofte.

De doelen van de gemeente Venlo voor de aanbesteding zijn weergegeven in tabel 2.1. Voor het grootste deel komen deze doelstellingen overeen met de doelen in het beleidsplan, zie hierboven. Op een aantal punten lijkt de uitwerking van de beleidsdoelen geconcretiseerd ten opzichte van de ambities in het beleidsplan. Zo wordt in deze selectieleidraad aangegeven hoe men beoogt proactief te signaleren en hoe wordt opgeschaald naar zwaardere vormen van ondersteuning indien nodig. De ambities uit het 4 Selectieleidraad aanbesteding sociale basis gemeente Venlo (27 mei 2019).

8

beleidsplan met betrekking tot toegankelijke en zichtbare ondersteuning in de wijk worden echter niet expliciet benoemd in deze doelen. Tabel 2.1 Doelen gemeente Venlo voor de aanbesteding Beleidsdoel gemeente Onderdelen beleidsdoel Zelfredzame inwoners - Inwoners van Venlo zijn zelfredzaam, groeien op met de juisten ondersteuning en zijn in staat om hun leven naar vermogen naar eigen wens vorm te geven op het gebied van wonen, werken en leven. - Inwoners zijn in staat om naar vermogen mee te doen in de wijk, ook als zij een zekere kwetsbaarheid ervaren. Eventuele problemen worden vroegtijdig gesignaleerd. - Inwoners kunnen zich in goede gezondheid, kansrijk en veilig ontwikkelen in de eigen omgeving. Dit geldt specifiek voor kinderen en jongeren. - Inwoners worden gesteund in ‘het alledaagse’ om hun zelfredzaamheid te behouden en waar deze nog niet voldoende is om deze te vergroten. De ondersteuning richt zich daarbij ook op het netwerk/mantelzorgers. Vitale gemeenschappen - Inwoners van Venlo voelen zich verantwoordelijk voor elkaar en de buurt. Zij voelen zich verbonden met de gemeenschap en zijn bereid om hierin te investeren. - Inwoners voelen zich gesteund om hun werkzaamheden als buurtgenoot, vrijwilliger of mantelzorger goed uit te kunnen voeren. Dat vraagt om de juiste waardering en ondersteuning vanuit het perspectief van de inwoner.

- Het is zaak om ruimte te geven aan initiatieven uit de samenleving, zodat zij op eigen wijze invulling kunnen geven aan vitale gemeenschappen. Van partij(en) wordt een betrokken houding verwacht en heldere communicatie naar inwoners en opdrachtgever. Indien nodig worden initiatieven uit de samenleving gefaciliteerd in al haar facetten en passend bij het karakter van de wijk, buurt of dorp. Passende ondersteuning - Preventie: beroepskrachten en (opgeleide) vrijwilligers signaleren proactief en voor jong en oud dragen zo bij aan het vroegtijdig oplossen of voorkomen van problemen (inwoners van -9 maanden tot 100 jaar). Waar nodig wordt dit outreachend en op vindplaatsen (o.a. onderwijs en huisartsen) opgepakt. - Het bieden van tijdige en passende ondersteuning. Daarbij wordt als nodig, vroegtijdig gebruik gemaakt van de juiste expertise van andere partners, om te voorkomen dat zwaardere zorg en ondersteuning moet worden ingezet. - Indien toch zwaardere zorg of ondersteuning nodig is, wordt opgeschaald met een warme overdracht (na adequate triage en afstemming met o.a. het sociaal wijkteam). - De sociale basis investeert ook in sociale netwerken voor inwoners die te maken hebben met chronische problematiek en terugkeren in de wijk.

Doel is dat deze inwoners in het dagelijks leven met dit sociaal netwerk zich kunnen redden, maar als het tijdelijk niet goed gaat, snel de passende ondersteuning wordt ingezet. Organisaties zijn gericht op - De gemeente Venlo wil sluitende ketens voor inwoners die kwetsbaar zijn of die samenwerking extra aandacht nodig hebben zoals jeugdigen en gezinnen, mensen met chronische psychische problematiek, nieuwkomers en dementerende ouderen. - Organisaties investeren in duurzame en kwalitatief goede relaties met respect voor elkaars rollen en verantwoordelijkheden. Inschrijvers dienen proactief te zoeken naar (nieuwe) verbindingen om de beoogde effecten en doelstellingen te realiseren. De sociale basis is spin in het netwerk van duurzame verbindingen die zijn gericht op laagdrempelige ondersteuning van inwoners.

Om de sociale basis te verbreden en te verstevigen besloot de gemeente Venlo om de uitvoering van de sociale basis als één integrale opdracht uit te besteden. De doelstelling van deze aanbesteding luidt als volgt: ‘het verstevigen van de sociale basis en het ontwikkelen van preventieve en algemene voorzieningen in wijken en in de stad, toegespitst op de rol van professionele aanbieders.’ Hierbij geeft de aanbie-

9

der uitvoering aan de beleidsdoelen van de gemeente, om deze te vertalen in kritieke prestatie-indicatoren (KPI’s) waarmee de resultaten van deze activiteiten gemeten kunnen worden. Deze rolverdeling tussen gemeente en aanbieder is weergegeven in figuur 2.1. Figuur 2.1

Rolverdeling van de gemeente Venlo en aanbieder voor de uitvoering sociale basis

Het plan van aanpak van Incluzio Zoals eerder benoemd is een onderdeel van de aanbestedingsprocedure dat de aanbieder een plan van aanpak opstelt5, met daarin een beschrijving van de activiteiten die de inschrijver beoogt in te zetten om bij te dragen aan de doelen van de gemeente voor de sociale basis zoals hierboven in tabel 2.1 weergegeven. In haar plan van aanpak6 onderscheidde Incluzio 16 KPI’s, deze zijn weergegeven in tabel 2.2. Deze KPI’s vormden de basis voor de gesloten overeenkomst: Incluzio richt haar uitvoeringsplan in om deze KPI’s te bereiken en rapporteert per kwartaal de voortgang op deze KPI’s. Tabel 2.2 Doelen van de gemeente Venlo en KPI’s van Incluzio Beleidsdoel gemeente KPI’s Incluzio Zelfredzame inwoners 1. Bevorderen zelfredzaamheid: Jaarlijks (2020-2022) plaatsen wij 70 inwoners uit Venlo met een bijstandsuitkering op een stage- of werkervaringsplek bij bedrijven of als vrijwilliger in de Huizen van de Wijk, speeltuin etc. 2. Preventie armoede. Tussen 2020-2022 zijn 400 huishoudens geholpen met het op orde brengen van hun financiële administratie. 3. Laaggeletterdheid en beperkte taalvaardigheid. Tussen 2020-2022 wordt het aantal taalactiviteiten (met partners) jaarlijks verdubbeld. 4. Mantelzorg: we bereiken jaarlijks 150 unieke mantelzorgers met onze trainingen, workshops en ontmoetingsactiviteiten. 5. Voortijdig schooluitval.

Van de schoolverlaters op de VSV-lijst van Venlo wordt in de periode 2020-2022 jaarlijks 70% succesvol naar school, werk of andere toekomstgerichte activiteiten geleid. Vitale gemeenschappen 6. Zorg voor elkaar. Het aantal inwoners van Venlo dat aangeeft terug te kunnen vallen op mensen uit de buurt als men hulp nodig heeft, is in 2022 vergroot naar 30%. 7. De programmering in de Huizen van de Wijk leidt ertoe dat het bereik van de buurtteams in de wijken met 25% (2020 – 2022) toeneemt en de bezoekersgroepen meer divers zijn naar leeftijd, culturele achtergrond, zorg- en detentieverleden. 8. Burgerinitiatieven. Inwoners, sociaal ondernemers, kerken en/of verenigingen nemen initiatieven met als doel positief bij te dragen aan de leefbaarheid van hun wijk. 10% van ons jaarbudget is voor initiatieven ter versterking van de wijk en de buurt. 5

Gunningsleidraad aanbesteding sociale basis gemeente Venlo (9 juli 2019).

6 Venlo Vitale Stad: Implementatieplan Vitale Stad (Incluzio, 2019).

10

Passende ondersteuning voor jong en oud

Organisaties zijn gericht op samenwerking

9. De zichtbaarheid van de buurtteams is vergroot. 85% van de inwoners weet in 2022 waar zij terecht kunnen voor informatie en advies over wonen, werken, welzijn en zorg. 10. Uitstroom buurtteam: Minimaal 75% van de inwoners heeft na afsluiten van ondersteuning van het buurtteam geen maatwerkvoorziening (meer) nodig. 11. Eenzaamheid: Alle 75-plussers krijgen in 2020 een uitnodiging voor een huisbezoek. Dit herhalen we om het jaar. 12. Het aantal kinderen, jongeren en jongvolwassenen (6-29 jaar) dat lid is of actief is bij een sportvereniging of deelneemt aan beweegactiviteiten stijgt in de periode 2020-2022 met 2000. 13. De Innovationboard (O)GGZ benoemd vanaf 2020 jaarlijks 3 KPI’s voor aanpak preventie (O)GGZ. 14. Inwoners zijn tevreden over onze diensten en waarderen deze tenminste met een 7,5 (schaal 1-10) 15. Onze ketenpartners, vrijwilligers en belangrijke stakeholders in de wijken (huisartsen, scholen, de politie, vrijwilligersorganisaties, sportverenigingen e.d.) beoordelen onze performance minimaal met een 7,5 (schaal 1-10). 16. We richten een coöperatief samenwerkingsverband met gecontracteerde zorgaanbieders, huisartsen en wijkteams op.

Naast deze KPI’s beschreef Incluzio ook de fasering die zij nastreefde voor de geplande activiteiten en de wijze waarop zij de samenwerking wil aangaan met de verschillende partijen die betrokken zijn bij de sociale basis in Venlo. De wijze van samenwerking wordt apart beschreven voor de volgende partijen: • Externe partners: Incluzio gaf aan de samenwerking op te zoeken met Groen Licht, Humanitas en Parnassia. Verder wordt niet vermeld in het plan van aanpak of de werkafspraken hoe Incluzio de samenwerking met professionele partijen aangaat. • Welzijn: met partijen binnen Welzijn beoogde Incluzio samenwerkingsafspraken te maken. • Zorg: Incluzio merkte op dat niet alle partijen binnen Zorg optimaal met elkaar samenwerken. Incluzio benoemde bijvoorbeeld dat zij voor de samenwerking met Zorg beoogde om de samenwerking tussen buurtteams, wijkteams en de tweede lijn te versterken door middel van een coöperatief samenwerkingsverband. Ook wilde Incluzio een Innovation Board opzetten met bestuurders uit het lokale (O)GGZ domein en de aanpak ‘Welzijn op Recept’ uitvoeren met huisartsen. • Wijkteams: Incluzio wilde inhoudelijke werksessies organiseren zodat professionals uit buurtteams en wijkteams elkaar beter konden leren kennen.

Ook beoogde Incluzio zoveel mogelijk op dezelfde locaties te gaan werken als de wijkteams en overleg tussen teamcoaches en het management van wijkteams te stimuleren. Over de afbakening tussen Incluzio en de wijkteams is niets opgenomen in het uitvoeringsplan of de werkafspraken. • Onderwijs: Incluzio gaf aan in haar plan van aanpak dat zij afspraken wilde maken met scholen over de samenwerking rondom onder meer voortijdig schoolverlaten, bevorderen van ouderbetrokkenheid en doorverwijzing en doorverwijzing van pedagogisch medewerker aan het buurtteam. • Economie/Bedrijfsleven/Participatie: Incluzio wilde afspraken maken met Venlose bedrijven over stageplekken, werkervaringsplekken en bijbanen voor jongeren en/of mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. De accountmanager vanuit Incluzio zou contacten onderhouden met bedrijven en monitoren of plaatsingen goed gaan. • Informele partners, bewonersinitiatieven, verenigingen: Incluzio wilde informatiebijeenkomsten organiseren voor inwoners, vrijwilligers, maatjes en ervaringsdeskundigen. De buurtteams zouden relaties onderhouden met organisaties in de wijk en hen ondersteunen bij vraagstukken en bereik.

11

Op 1 oktober 2019 werd de aanbesteding voorlopig gegund aan Incluzio7, de definitieve gunning vond begin 2020 plaats voor de periode 1 april 2020 t/m 1 maart 2023 met een mogelijke verlenging van drie jaar.8 Per 1 april 2020 startte Incluzio met de uitvoering van de sociale basis.9 De gemeente en Incluzio hebben na de gunning samen de KPI’s van Incluzio verfijnd. Gedurende een paar maanden gingen medewerkers van Incluzio in gesprek met betrokken beleidsmedewerkers om samen vast te stellen welke activiteiten nodig zijn binnen hun domein en welke KPI’s daarbij passen. Voor sommige KPI’s moesten goede afspraken gemaakt worden over wat Incluzio zou gaan registreren, zodat zij haar systeem hierop kon inrichten. Enkele KPI’s bleken in de praktijk minder haalbaar: zo was in het plan van aanpak van Incluzio een KPI opgenomen over het aantal taalactiviteiten (zie tabel 2.2), maar besloten de gemeente en Incluzio dat men hier beter niet op kan inzetten omdat Incluzio geen taalaanbieder is. Ook gedurende de opdracht is er soms aanleiding om nader naar de opgestelde KPI’s te kijken. Dit kan komen door onvoorziene omstandigheden: zo vormen de coronaperiode en de instroom van vluchtelingen uit Oekraïne aanleiding om activiteiten aan te passen. Maar ook veranderingen binnen de samenleving kunnen ervoor zorgen dat prioriteiten verschuiven.

Deze verschuivingen hebben echter nooit grote inhoudelijke of financiële impact, men houdt zich in grote lijnen aan de inhoud van de opdracht zoals omschreven in de selectie- en gunningsleidraad. Zo was voor de opvang van Oekraïners tijdelijk inzet van Incluzio nodig, na een paar weken is dit opgepakt door een andere partij. Ter onderhoud kijken Incluzio en het accountteam jaarlijks naar de opgestelde KPI’s, om te controleren of deze nog steeds voldoen. Momenteel is voor het eerst een herijking van de KPI’s gaande (de ‘KPI-carrousel’ genoemd). Hierbij gaat Incluzio niet alleen met het accountteam maar ook met betrokken beleidsmedewerkers in gesprek over de KPI’s, om deze waar nodig bij te stellen naar aanleiding van de behoefte vanuit de samenleving en verwachtte ontwikkelingen. De verlenging van de opdracht In een notitie van 23 mei 2022 van de toenmalige beleidsadviseur aan Incluzio gaf de gemeente aan de opdracht te willen verlengen. In deze notitie wordt ook aangegeven dat Incluzio door de coronamaatregelen en onvolledige kennis van de Venlose samenleving een lastige start had, maar dat er wel een positieve beweging is gemaakt de afgelopen jaren. Voornamelijk is er toegewerkt richting meer integrale en passende dienstverlening, betere herkenbaarheid van de sociale basis en betere samenwerking tussen de gemeente, aanbieders en samenwerkingspartners.

Bij de verlenging dient de aandacht uit te gaan naar de volgende thema’s: Datagericht werken: de gemeente wil wijkgerichter werken om beter aan te sluiten op de behoefte van inwoners. Hiervoor is het nodig om de populatie en behoeften in kaart te brengen op wijkniveau. Van Incluzio wordt verwacht dat zij een scan maakt van Venlose wijken. Preventief werken: hiervoor is het noodzakelijk dat Incluzio bekender en meer zichtbaar wordt in de wijk, waarbij medewerkers signalen van problematiek kunnen herkennen. Collectivisering: van Incluzio wordt verwacht dat zij op meer gebieden zoekt naar collectieve oplossingen. In een reactie op deze verlenging geeft Incluzio aan meer aandacht te zullen besteden aan bovenstaande thema’s. In deze reactie zet Incluzio ook per thema een aantal activiteiten op een rij die ingezet zullen worden binnen het vervolg van de opdracht. Momenteel streeft de gemeente Venlo ernaar om de effectiviteit van het beleid in het sociaal domein, specifiek de sociale basis, nog te vergroten, waaronder het versterken van de sociale infrastructuur. De gemeente vindt het noodzakelijk dat men meer gaat monitoren, om de effectiviteit en efficiency van het beleid te kunnen vaststellen. Dit komt overeen met bovengenoemde focus op datagericht werken. Deze ambitie stelt ook eisen aan de rapportage door de gemeente en uitvoerders, dit beschrijven wij verder in hoofdstuk 4.

Ook wil de gemeente meer integraal gaan werken met ‘brede welvaart’ als uitgangspunt, 7 Raadsinformatiebrief ‘Aanbestedingen opvang slachtoffers huiselijk geweld en sociale basis’ (19 november 2019). 8

Brief wethouder ‘Definitieve gunning aan Incluzio B.V.’ (2020).

9 Brief wethouder ‘Start Incluzio Sociale Basis Venlo’ (1 april 2020).

12

waarbij baanzekerheid, positieve economische ontwikkelingen en voldoende inkomen als indicatoren worden gehanteerd. Naast deze economische indicatoren spelen ook andere begrippen als positieve gezondheid een rol. Momenteel is men in gesprek met Incluzio hoe deze beleidsonderwerpen verbonden kunnen worden met hun activiteiten.

2.2 Ervaringen van de gemeente en Incluzio In de gesprekken blijkt dat beide partijen vinden dat de beleidsdoelen van de gemeente Venlo, zoals uitgelijnd in haar beleidsdocumenten en de selectieleidraad, een goede basis vormden voor de aanbesteding. Ook over het plan van aanpak van Incluzio is men tevreden: medewerkers van de gemeente vinden dat Incluzio duidelijke doelen stelde, die overeenkwamen met de doelen van de gemeente. Medewerkers van Incluzio geven aan dat de transformatiedoelen goed overeenkomen met de opdracht aan Incluzio. Hierbij geven zowel medewerkers van de gemeente als van Incluzio aan dat vooral het gesprek over de doelen en activiteiten belangrijk is. Gesprekspartners van beide kanten benadrukken dat men gezamenlijk moet blijven kijken of de beoogde doelen en ingezette activiteiten nog steeds voldoen aan de behoefte van de samenleving. Zo wordt genoemd dat bij een grote opdracht zoals deze het niet mogelijk is om vanaf het begin alles juist te doen: benadrukt wordt dat dit een leerproces is, waarbij men telkens moet evalueren of de activiteiten aansluiten bij de behoefte van burgers en ook daadwerkelijk leiden tot het behalen van de opgestelde doelen.

Om het belang van het gesprek tussen de gemeente en Incluzio te duiden gaf een gesprekspartner het afbouwen van maatwerkvoorzieningen als voorbeeld: “We hebben samen met Incluzio een afwegingskader opgesteld voor het aanbieden van maatwerk, in afstemming met maatwerkaanbieders. Maar je kunt nooit een volledig profiel maken van cliënten die wel en geen maatwerk moeten ontvangen. Het is cruciaal dat we elkaar blijven ontmoeten in dat grijze gebied.” (medewerker gemeente Venlo) Soms wordt in overleg besloten dat er meer aandacht nodig is op een bepaald terrein: zo geeft een gesprekspartner als voorbeeld dat Incluzio veel activiteiten inzet voor oudere burgers en dat de gemeente vond dat jongere burgers nog onvoldoende aandacht kregen. Dit heeft er ook toe geleid dat Incluzio momenteel meer activiteiten inzet voor de jongere inwoners. Zowel de gemeente als Incluzio benadrukken hierbij dat flexibiliteit in de opdracht van belang is. De gemeente wil dat Incluzio de ruimte heeft om haar expertise binnen de sociale basis te gebruiken om de juiste activiteiten in te zetten en ook kan leren van haar ervaringen, om inwoners op deze manier zo goed mogelijk te ondersteunen. De rolverdeling tussen de gemeente en Incluzio, waarbij de eerste het ‘wat’ bepaalt en de laatste het ‘hoe’, is daarbij cruciaal volgens gesprekspartners: “Beleidsmakers moeten wat afstand nemen van de uitvoering.

Het is belangrijk dat we durven aan te sluiten bij de vraag van inwoners, de vraag van de gemeente moet daarbij niet leidend zijn.” (medewerker gemeente Venlo) Beide partijen zijn ook van mening dat de flexibiliteit voldoende aanwezig is binnen de opdracht, waarbij het gesprek tussen Incluzio en de gemeente een cruciale rol speelt. Hoe partijen dit gesprek ervaren lichten we toe in hoofdstuk 3. Tot slot vinden medewerkers van Incluzio het prettig dat zij ook af en toe uitgenodigd worden om mee te denken bij beleidsontwikkelingen: “We trekken steeds meer samen op, het is een partnership. Wij denken mee wat nodig is, waar de behoefte ligt. Dat zetten we af tegen wat wij kunnen aanbieden.” (medewerker Incluzio)

13

Over het algemeen blijkt dat alhoewel de gemeente Venlo over het ‘wat’ gaat en Incluzio over het ‘hoe’, men elkaar blijft ontmoeten op de scheidingslijn om beleid en uitvoering goed op elkaar af te stemmen. Deze werkwijze wordt gewaardeerd aan beide kanten.

2.3 Beoordeling aan de hand van het normenkader In onderstaande tabel is de beoordeling opgenomen van de beleidsnormen die wij voorafgaand aan dit onderzoek hebben geformuleerd. Tabel 2.3 Beoordelingskader beleidsnormen Beleidsnormen

•

Het beleid is transparant: de beleidsdoelen (en de daaraan gekoppelde doelgroepen) zijn op impact-, outcome- en outputniveau geformuleerd en bieden voldoende houvast voor de uitvoerders van het beleid om hun activiteiten daaraan te kunnen koppelen. Toelichting: In de selectieleidraad geeft de gemeente Venlo aan dat deze aanbesteding voortkomt uit de transformatiebelofte voor de sociale basis. De doelen voor de sociale basis zijn geconcretiseerd naar vier doelen voor de aanbesteding: zelfredzame inwoners, vitale gemeenschappen passende ondersteuning voor jong en oud en organisaties gericht op samenwerking. Voor ieder doel zijn subdoelstellingen uitgelijnd in het selectieplan (zie tabel 2.1). Deze doelstellingen zijn voornamelijk op outcomeniveau beschreven, hierdoor is het niet duidelijk welke resultaten de gemeente op outputniveau wil zien. • In het beleid is eveneens aangegeven hoe de doelen gerealiseerd kunnen worden, de zogenaamde werkende mechanismen zijn op hoofdlijnen beschreven (en worden nader uitgewerkt door de uitvoerders). Toelichting: In de verschillende aanbestedingsdocumenten is niet opgenomen hoe de doelen voor deze aanbesteding het beste bereikt kunnen worden, onder andere omdat de doelen alleen op outcomeniveau zijn beschreven. De gemeente ziet het als de taak van Incluzio om het ‘hoe’ te bepalen (zie o.a. figuur 2.1).

Dit is inherent aan het contract dus kan voor deze contractperiode niet aangepast worden. • Aangegeven is tegen welke kosten de verschillende beleidsonderdelen/doelen uitgevoerd en gerealiseerd kunnen en moeten worden. Toelichting: De gemeente heeft niet opgenomen hoe de lumpsum verdeeld moet worden over de verschillende doelen of activiteiten. Uit de afspraken komt naar voren dat de gemeente de verdeling van de lumpsum over de verschillende activiteiten overlaat aan Incluzio. Dit is inherent aan het contract dus kan voor deze contractperiode niet aangepast worden. • Het uitvoeringsplan van Incluzio is gebaseerd op de hierboven genoemde uitgangspunten/normen. Toelichting: In haar uitvoeringsplan heeft Incluzio per beleidsdoel van de gemeente uit de selectieleidraad een aantal KPI’s opgesteld (zie o.a. tabel 2.2). Zoals beschreven zijn de KPI’s in overleg verder afgestemd op de behoeften van de gemeente. Ook kan de gemeente indien gewenst tijdens het voortgangsoverleg aangeven dat er meer aandacht besteed kan worden aan bepaalde onderdelen van de sociale basis. *

Waarderingsscore*

+

-/+

-/+ +

De waarderingsscores zijn: ++ = zeer goed, + = goed, kan nog beter, - = minder goed, kan beter en -- = moet snel verbeteren.

14

Samenwerking tussen gemeente en Incluzio

3 Samenwerking tussen gemeente en Incluzio

3.1 Naleving van formele afspraken In juni 2020 tekenden Incluzio en de gemeente Venlo de werkafspraken voor de aanbesteding. Dit betrof een dynamisch document: in juni 2021 en december 2021 tekenden beide partijen een nieuwe versie van de werkafspraken. Daarnaast werd afgesproken dat Incluzio en de gemeente in het accountgesprek eventuele problemen met de uitvoering van de werkafspraken zouden aankaarten. Hieronder geven we een beknopt overzicht van de gemaakte werkafspraken in december 2020: • Afspraken over de rolverdeling: de gemeente Venlo is verantwoordelijk voor de WAT-vraag, oftewel de beleidsdoelen van de sociale basis. Incluzio is verantwoordelijk voor de HOE-vraag, oftewel de activiteiten die worden ingezet om de beleidsdoelen te behalen (zie figuur 2.1). • Structuur afspraken: dit betreft de afspraken over de overlegstructuur, de KPI’s en de uitgangspunten van de aanbesteding in lijn met de transformatiebelofte. Overlegstructuur: afgesproken wordt dat de gemeente en Incluzio een tweewekelijkse voortgangsoverleg hebben, genotuleerd door Incluzio. Daarnaast vindt per kwartaal een accountgesprek plaats, waarin onder andere ingegaan wordt op ontwikkelingen binnen het sociaal domein, de voortgang van de KPI’s en eventuele afwijkingen en wijzigingen, het budget, risico’s en beheersmaatregelen en afspraken voor het vervolg.

Voorafgaand aan het gesprek deelt Incluzio een kwartaalrapportage en stelt de gemeente een agenda op. Het accountgesprek wordt genotuleerd door de gemeente. Afspraken over KPI’s: deze zijn in Q4 van 2020 aangescherpt en vastgesteld, vanaf Q2 2021 gaan deze aanscherpte KPI’s in. Uitgangspunten: afgesproken wordt dat Incluzio de aandacht zoveel mogelijk legt op collectieve vormen van ondersteunen in plaats van individuele ondersteuning en de vraag van de inwoners voorop stelt in plaats van het organisatiebelang. Tot slot zal Incluzio inzetten op het afbouwen van maatwerkondersteuning naar algemene voorzieningen en van algemene voorzieningen naar informele voorzieningen (bijvoorbeeld het sociale netwerk van de inwoner). • Inhuur/partners: Incluzio mag onderdelen van de hulp en ondersteuning laten uitvoeren door andere aanbieders, via inzet van derden of onderaanneming. Wel moet Incluzio dit melden aan de afdeling inkoop van de gemeente zodat dit geregistreerd kan worden. Ook controleert Incluzio zelf of de onderaannemer aan de relevante eisen voor dit onderdeel voldoet en blijft Incluzio verantwoordelijk voor de uitvoering van dit onderdeel. • Facturering: in de werkafspraken is opgenomen welk lumpsum-bedrag jaarlijks beschikbaar is voor Incluzio en hoe Incluzio dit zal factureren.

Ook wordt ingegaan op aanvullende opdrachten die geen onderdeel uitmaken van de lumpsum financiering, namelijk maatschappelijke begeleiding statushouders, ondersteuning vrijwilligers en taaltrajecten voor arbeidsmigranten in 2021. Daarnaast zijn afspraken opgenomen over relevante onderdelen van de opdracht, waaronder activiteiten als de vrijwilligerszorg, OGGZ-preventie en het bewonersplatform. In deze afspraken is vastgesteld welke activiteiten door de gemeente dan wel Incluzio uitgevoerd en/of gefinancierd worden. De activiteiten van Incluzio worden via een lumpsum-bedrag gefinancierd door de gemeente. Wel kan de gemeente indien nodig aangeven dat een verschuiving in de verdeling nodig is om meer aandacht te besteden aan bepaalde activiteiten. In de gemaakte werkafspraken wordt niet benoemd hoe Incluzio dit bedrag zal verdelen over haar activiteiten. Wel heeft Incluzio in haar KPI’s aangeven 10% van het jaarlijks budget te besteden aan de ondersteuning van burgerinitiatieven en innovatie. Voor het resterende bedrag besluit Incluzio zelf hoe zij dit verdeelt over haar activiteiten, de gemeente is hier niet bij betrokken. In juni 2021 tekenden de gemeente en Incluzio een tweede versie van de werkafspraken, de afspraken die in dit document zijn opgenomen lijken ongewijzigd ten opzichte van de eerste versie (zie hierboven).

In juni 2022 werd de derde en meest recente versie van de werkafspraken getekend, in dit document

16

zijn alleen de gewijzigde afspraken en onderdelen die extra aandacht behoeven opgenomen, voornamelijk rondom de eerdergenoemde relevante onderdelen van de opdracht (ondersteuning vrijwilligers, Open Inloop, maatschappelijke begeleiding statushouders, etc.). In de praktijk zien we dat Incluzio en de gemeenten geregeld overleg hebben over de voortgang en resultaten. Zo vindt een accountgesprek eens per kwartaal plaats. In deze accountgesprekken bespreken de gemeente en Incluzio welke ontwikkelingen men ziet binnen het sociaal domein die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van de sociale basis en eventuele risico’s binnen de uitvoering. Ook bespreekt men de kwartaalrapportage die voorafgaand aan het gesprek is opgeleverd, voornamelijk de resultaten van de KPI’s en of deze op begrijpelijke wijze gerapporteerd worden. Zo wordt in het accountgesprek van november 2022 de kwartaalrapportage van Q3 2022 besproken. Voor een aantal KPI’s zou de gemeente graag zien dat de informatie duidelijker wordt weergegeven. Voor twee KPI’s zou de gemeente ook de ervaringen van inwoners willen terugzien. Tot slot komt uit dit verslag naar voren dat Incluzio minder ver is met het datagericht werken, de gemeente benadrukt dat wel verwacht wordt dat Incluzio hier op korte termijn stappen in zet als onderdeel van de verlenging.

Daarnaast hebben de relatiemanager en de beleidsadviseur van de gemeente eens per twee weken een voortgangsoverleg met Incluzio, waarin men ingaat op de uitvoering en mogelijke knelpunten. Waar de accountgesprekken voornamelijk betrekking hebben op de resultaten, gaan deze overleggen uitsluitend over de uitvoering. Voorafgaand aan het overleg stelt Incluzio een agenda op, met daarin de vaste agendapunten en de punten die Incluzio zelf inbrengt. Vaste agendapunten zijn bijvoorbeeld de relatie met aanpalende partners en activiteiten die gedurende een langere periode aandacht behoeven (bijvoorbeeld de open inloop en E-health), de overige punten stelt men vast op basis van de actuele situatie. Deze agenda wordt gedeeld met de gemeente, die vervolgens ook indien nodig haar eigen punten kan inbrengen. Als de situatie daarom vraagt kunnen beleidsmedewerkers, hoofden, wijkteamleden of stadsdeelmanagers ook aansluiten bij dit overleg, bijvoorbeeld om knelpunten in de uitvoering nader toe te lichten. De notulen van de voortgangsoverleggen worden opgesteld door Incluzio en gedeeld met de gemeente. Naast deze voortgangsoverleggen overlegt de relatiemanager ook enkele keren per week met medewerkers van Incluzio of de gemeente over punten binnen de aanbesteding die extra aandacht vragen.

In het contact tussen de relatiemanager en beleidsmedewerkers is geen vaste overlegstructuur afgesproken, wel is er sprake van korte lijnen. Medewerkers van Incluzio nemen soms ook direct contact op met beleidsmedewerkers om te schakelen over activiteiten die bijgesteld kunnen worden. Intern is er binnen de gemeente een zeswekelijks overleg tussen afdelingshoofden. In dit gesprek kunnen de beleidshoofden bij elkaar ophalen welke signalen zij vernemen vanuit de uitvoering en de Venlose samenleving. Incluzio sluit niet aan bij dit gesprek. Wel kunnen de betrokken beleidshoofden indien nodig de uitkomsten van dit gesprek delen met de relatiemanager, die het weer kan communiceren aan Incluzio zodat zij haar activiteiten hierop kan aanpassen. Tot slot gaan de gemeente en Incluzio eens per jaar in gesprek over de financiële rapportage (zie paragraaf 4.1). In dit overleg kan de gemeente vragen stellen over deze verantwoording. Deze vragen en de reacties van Incluzio worden ook vastgelegd in een document. 10 Zo stelde men vast dat in 2022 minder is besteed aan buurtactiviteiten en -projecten dan afgesproken.11 Incluzio lichtte toe dat zij vooral beoogt burgers te ondersteunen bij het opzetten van buurtactiviteiten en deze in mindere mate zelf organiseert, waardoor de kosten zich voornamelijk uiten in personele kosten.

De gemeente ging akkoord met deze toelichting en besloot de werkafspraken hierop aan te passen. De gemeente Venlo ging voor de financiële verantwoording van 2022 met één toelichting niet akkoord, deze had betrekking op de stijging van de overige kosten. Deze stijging was volgens de gemeente nog onvoldoende onderbouwd, ook na een aanvullende toelichting van Incluzio, zo blijkt een mailwisseling medio juli. Ten tijde van dit rapport loopt dit actiepunt nog.

10 Verslag Jaarrekening Stichting Incluzio Uitvoering 2022– gemeente Venlo d.d. 18 april 2023 11 In de werkafspraken is opgenomen dat Incluzio per jaar €100.000 uitgeeft aan de ondersteuning van buurtactiviteiten en -projecten. Dit is onder-

deel van de 10% van het jaarbudget dat bestemd is voor burgerinitiatieven. In 2022 is €31.479 besteed aan buurtactiviteiten en -projecten.

17

Vragenlijst onder ambtenaren binnen de sociale basis In een notitie van 19 mei 2022 wordt ingegaan op de evaluatie van de opdracht sociale basis. Hiervoor is een vragenlijst uitgezet onder medewerkers van de gemeente die werkzaam zijn binnen de uitvoering van de sociale basis. Uit de evaluatie blijkt dat medewerkers verschillende voordelen zien van de aanbesteding, onder andere dat er met duidelijke KPI’s gewerkt wordt, dat Incluzio weet wat er speelt in de samenleving en de ruimte krijgt om de HOE-vraag in te vullen. Daarnaast is er volgens de medewerkers een duidelijke rolverdeling tussen de gemeente en Incluzio. De medewerkers zien echter ook nadelen, onder andere dat de gemeente weinig invloed heeft op het uitvoering van de HOE-vraag en dat het soms lastig is om de KPI’s te interpreteren. Ook wordt er soms flexibiliteit in de opdracht gemist, waarbij weinig ruimte is voor actuele ontwikkelingen. Over de samenwerking met Incluzio zijn uitvoerend medewerkers binnen de sociale basis redelijk positief, met name over de zichtbaarheid, deskundigheid, bereikbaarheid en klantgerichtheid van Incluzio zijn medewerkers positief. Aan de andere kant ziet men soms dat mails niet snel genoeg opgepakt worden, er weinig zicht is op het totaalaanbod en men geen terugkoppeling ontvangt.

3.2 Ervaringen van de gemeente en Incluzio Zoals hierboven beschreven hebben de gemeente en Incluzio geregeld contact over deze aanbesteding. In de gesprekken komt naar voren dat beide partijen het frequente contact positief ervaren. Dit verkort namelijk de lijnen: de relatiemanager, beleidsadviseur of een aangeschoven beleidsmedewerker kunnen in deze overleggen direct knelpunten binnen de uitvoering aan de orde stellen, zodat Incluzio haar activiteiten hierop kan aanpassen. Medewerkers van Incluzio geven hierbij aan dat deze overlegstructuur weliswaar tijd vergt qua voorbereiding en notulering, maar dat deze korte lijnen leiden tot meer effectieve en efficiënte uitvoering. Beide partijen zijn van mening dat de gesprekken tussen gemeente en Incluzio zeer constructief zijn. Dit geldt zowel voor de voortgangs- als de kwartaaloverleggen. Zo benoemen de gesprekspartners dat af en toe pittige gesprekken gevoerd moeten worden, wanneer de gemeente knelpunten ziet binnen de uitvoering en kritiek uit. Onze gesprekspartners benoemen hierbij dat de noodzaak van kritische gesprekken niet betekent dat Incluzio haar werkzaamheden niet goed uitvoert, maar dat dergelijke gesprekken een noodzakelijk onderdeel zijn van de aanbesteding. Hiervoor is het nodig dat men op open en eerlijke wijze met elkaar communiceert. Volgens gesprekspartners vanuit de gemeente en Incluzio is dit ook het geval.

Zo geven gesprekspartners van beide kanten aan dat men altijd tot een oplossing kan komen in deze gesprekken: “De gesprekken zijn heel open. Soms schuurt het, als wij kritisch zijn op hun activiteiten, maar we komen er altijd in goede harmonie uit.” (medewerker gemeente) “Het zijn soms moeilijke gesprekken als we het niet met elkaar eens zijn. Wij spreken echt vanuit de realiteit en de wijk. Maar er is altijd consensus over wat er nodig is [binnen de sociale basis].” (medewerker Incluzio) De overlegstructuur maakt het volgens gesprekspartners ook mogelijk om beleid en uitvoering goed op elkaar af te stemmen. Hierbij kunnen beide partijen signalen vanuit de uitvoering en samenleving opvangen en deze met elkaar vergelijken. Zo kan de gemeente signalen van uitvoerend medewerkers ophalen in interne overleggen en deze terugleggen bij Incluzio. Waar nodig kan een beleidsmedewerker in de voortgangsoverleggen nadere toelichting geven, zodat Incluzio haar activiteiten kan aanpassen naargelang de behoefte van de beleidskant. Aan de andere kant vangt Incluzio signalen op vanuit de samenleving en haar eigen uitvoerende professionals. Dergelijke signalen deelt Incluzio met de gemeente zodat beleid beter kan aansluiten op de praktijk. In onze gesprekken geven medewerkers van Incluzio ook aan dat zij steeds meer betrokken worden bij gesprekken rondom beleidsvorming voor de sociale basis.

Zo kan Incluzio in deze gesprekken haar ervaringen binnen de sociale basis delen en aangeven waar zij verbetermogelijkheden ziet en welke rol zij daarbij zou kunnen vervullen. Deze gelijkwaardige samenwerking wordt sterk gewaardeerd:

18

“Ze gunnen ons de flexibiliteit om activiteiten bij te stellen, we bepalen het samen. Dit werkt alleen omdat we een accountteam hebben dat er in gelooft en hard werkt aan de achterban bij de gemeente. De beweging naar elkaar toe wordt zo steeds meer gemaakt: het accountteam haalt de wensen en noden bij de gemeente op en geeft die aan ons door, en andersom geven wij zaken aan hen door. Zo vertalen we de sociale basis naar het beleid.” (medewerker Incluzio) Hierboven beschreven we de uitkomsten van een enquête onder uitvoerende medewerkers van de gemeente, waaruit bleek dat deze medewerkers niet volledig tevreden zijn over de aanbesteding. In de gesprekken werd dit verder toegelicht: zo merkten gesprekspartners vanuit de gemeente dat uitvoerend professionals, bijvoorbeeld van de sociale wijkteams, het lastig vinden dat zij niet langer over het ‘hoe’ gaan. Als verbeterpunt wordt genoemd dat Incluzio wellicht nog meer aan haar zichtbaarheid kan werken, zodat uitvoerend professionals meer op de hoogte zijn van de activiteiten die ingezet worden en het aanbod dat beschikbaar is. Gesprekspartners zien bijvoorbeeld dat duidelijkheid over het aanbod bijvoorbeeld voor scholen en zorgaanbieders belangrijk is en dat dit in de praktijk beter kan.

3.3 Beoordeling aan de hand van het normenkader In tabel 3.1 is de beoordeling opgenomen van de samenwerking tussen de gemeente Venlo als opdrachtgever en Incluzio als opdrachtnemer, aan de hand van de procesnormen. Tabel 3.1 Beoordelingskader procesnormen Procesnormen

•

De aansturing vanuit de gemeente dient transparant te zijn en plaats te vinden vanuit de te behalen doelen en de te bereiken doelgroepen, alsmede ook vanuit de kennis over wat werkt (en wat niet). Toelichting: Incluzio en de gemeente gaan frequent in overleg over de voortgang van de uitvoering. De overlegstructuur kent verschillende typen overleggen, met ieder een duidelijk doel: in de voortgangsoverleggen wordt de praktische uitvoering besproken, in de kwartaalgesprekken gaat men in op de resultaten aan de hand van de kwartaalrapportages en in de financiële overleggen bespreekt met de financiële verantwoording. In deze gesprekken communiceert men op constructieve wijze over wat er nodig is binnen de sociale basis om waar nodig activiteiten bij te stellen. • De aansturing vindt plaats vanuit een realistische (tijds)planning, de tijd die nodig is om bepaalde resultaten te behalen. Toelichting: Zoals beschreven in paragraaf 3.2 geven zowel Incluzio als de gemeente aan dat er uitvoerig wordt stilgestaan bij de uitvoering. Dit is een gelijkwaardig gesprek, waarbij de gemeente haar wensen communiceert en Incluzio kan aangeven wat voor haalbaar is en wat verder nodig is om de doelen te behalen. • De aansturing moet tevens plaatsvinden vanuit de financiën, het gaat immers ook om een efficiënte uitvoering van het beleid.

Toelichting: De gemeente stuurt weinig aan op financiën, zij laat aan Incluzio over hoe de lumpsum verdeeld wordt. Wel kan de gemeente aangeven dat zij het nodig vindt om meer budget aan bepaalde onderdelen te besteden, zoals aangegeven in paragraaf 2.2. Daarnaast controleert de gemeente de financiële verantwoording door Incluzio en stelt zij waar nodig aanvullende vragen. De wijze waarop de gemeente aanstuurt op financiën is inherent aan het contract dus kan voor deze contractperiode niet aangepast worden. • In de aansturing moet er aandacht zijn voor mogelijke knelpunten/onvoorziene omstandigheden en wat daaraan gedaan kan worden (en door wie). Toelichting: Zoals benoemd in paragraaf 3.1 is er in de tweewekelijkse voortgangsoverleggen ruimte voor Incluzio om dergelijke knelpunten aan te kaarten, partijen kunnen dan samen kijken wat nodig is. • Incluzio moet de gemeente hierover informeren om vervolgens gezamenlijk te concluderen of de gemeente en Incluzio op de juiste koers zitten en zo niet, wat er dan moet gebeuren om daar wel op terecht te komen.

Waarderingsscore*