045 Bijl01 Bevindingenrapport effecten van cultuursubsidies in Venlo.pdf
Tekst van het document
Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.
Bevindingenrapport Bevindingenrapport voor ambtelijk wederhoor Effecten van cultuursubsidies in Venlo Onderzoek subsidiebeleid Een rekenkameronderzoek naar subsidies
grote culturele instellingen Venlo
van culturele instellingen en initiatieven
Colofon Projectnummer: 371 Dit rapport is opgesteld voor de rekenkamer Venlo Auteurs: Yorick van den Berg Julian Edens Gerard Nieuwe Weme B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag t
070 - 3029500
f
070 - 3029501
e-mail: info@bagroep.nl http:
www.bagroep.nl
Den Haag, 27 februari 2024
© Copyright B&A B.V. 2023 Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam.
Inhoudsopgave 1
1. Inleiding
6
1.1
Aanleiding
6
1.2
Onderzoeksmodel
7
1.3
Onderzoeksvragen
9
1.4
Normenkader
10
1.5
Onderzoeksverantwoording
11
2. Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
15
2.1
Inleiding
15
2.2
Bevindingen
15
2.3
Beantwoording onderzoeksvraag 1 en toetsing aan het normenkader
27
3. Bevindingen toetsing aan de praktijk
33
3.1
Inleiding
33
3.2
Bevindingen
33
3.3
Beantwoording onderzoeksvraag 2 en toetsing aan het normenkader
40
4. Bevindingen leren van andere gemeenten
43
4.1
Inleiding
43
4.2
Bevindingen
43
4.3
Beantwoording onderzoeksvraag 3
52
Bijlagen 1.
Geraadpleegde bronnen
55
2.
Bevindingen casusonderzoek
58
4
Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.
1 INLEIDING
Inleiding
5
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
De Rekenkamer Venlo raadpleegt jaarlijks de fracties van de gemeenteraad over mogelijke onderwerpen voor rekenkameronderzoek. Enkele fracties brachten het onderwerp subsidiebeleid naar voren. Meer specifiek de subsidieverstrekking in de Venlose culturele sector. Ondanks een aantal momenten in het jaar dat het cultuurbeleid informerend (raadsbrief) of besluitvormend (begroting) langskomt, ervaren de fracties weinig zicht of grip op de relatie tussen subsidie en resultaat. Voor de periode 2015-2019 is een Cultuurnota aanwezig. Daarnaast is in Venlo in 2020 een nieuwe Cultuurvisie vastgesteld. Dat betekent dat vanaf 2021 gewerkt wordt met de nieuwe kaders. De Rekenkamer Venlo heeft op basis van een eigen afweging (maatschappelijke, bestuurlijke en financiële impact van het onderwerp) besloten een onderzoek te starten naar het subsidiebeleid in de cultuursector van de gemeente Venlo. Zij wil met de uitkomsten van het onderzoek voor de gemeenteraad inzichtelijk maken of -en op welke wijze- de subsidiesystematiek ertoe bijdraagt dat de met subsidies gefinancierde beleidsdoelstellingen bereikt worden en hoe dat inzichtelijk is of (beter) inzichtelijk kan worden gemaakt voor de raad. De scope van het onderzoek is: •
De casuïstiek voor de grotere instellingen is in relatie tot de Cultuurnota 2015-2018 beperkt tot de periode 2017-2019: dat wil zeggen culturele instellingen die gedurende deze jaren meerjarig werden ondersteund door de gemeente. Ook zijn voor de daarop volgende Cultuurvisie, de ervaringen voor de periode 2020-2022 meegenomen. Dit zijn de eerste jaren waarin wordt gewerkt met dit nieuwe beleidskader. Zodoende zijn lessen te trekken die kunnen dienen voor aanscherping en verbetering in bestaand beleid. De casuïstiek voor de kleinere instellingen is beperkt tot het jaar 2022.
•
De effecten van de coronapandemie op de culturele sector zijn groot en zijn in de casuïstiek aan bod gekomen, maar deze staan niet centraal in dit onderzoek.
•
Om het onderzoek zo concreet mogelijk te maken zal worden ingezoomd op drie meerjarig gesubsidieerde professionele instellingen, verschillende type organisaties en verspreid over de diverse kunstdisciplines. Daarvoor zijn drie grote culturele instellingen gekozen: de Bibliotheek, het Co (voorheen het kunstencentrum) en de Maaspoort. Verder zijn uit de lijst met andere subsidies 6 casussen geselecteerd.
•
Een vergelijking met het subsidiebeleid in de cultuursector van een aantal andere gemeenten. Bij een aantal vergelijkbare gemeenten is gekeken naar de doelen die zij met het cultuurbeleid nastreven, hoe zij die monitoren en de wijze waarop zij hun subsidieverstrekking voor cultuur hebben ingericht. Daarnaast is ook gekeken naar een aantal provincies omdat ook zij doelen formuleren en monitoren op het vlak van cultuurbeleid en subsidies verstrekken op het gebied van cultuur.
6
1.2
Onderzoeksmodel
De onderzoeksvragen zijn samengevat in een onderzoeksmodel. Daarbij is de inrichting en uitvoering van het cultuur- en subsidiebeleid in Venlo grafisch vormgegeven als een dubbele cyclus (‘Big 8’).
Het bovenste deel van de 8 vertegenwoordigt de beleidscyclus van cultuur met daarbij behorende regeling. Het veronderstelt dat: •
beleidsdoelen worden opgesteld (6)
•
bij een keuze voor subsidie als beleidsinstrument deze worden vertaald in een regeling met criteria die ervoor zorgen dat de subsidie bijdraagt aan de doelen (7)
•
Vervolgens subsidies worden verstrekt (onderste deel van de 8) en er verantwoording terugkomt over
•
Om vervolgens vast stellen op het niveau van het beleidsthema en regeling of de doelen met het
het bereikte resultaat (4) subsidie instrument worden bereikt (5) •
En tot slot te bepalen of dit leidt tot aanpassing of aanscherping van het beleid.
Het onderste deel van de 8 betreft het subsidieproces zelf. Hierin wordt nagegaan hoe het proces van aanvragen, beoordelen, beschikken en vaststellen verloopt. Het veronderstelt dat: •
De gemeente bij de aanvraag al kan sturen op eisen en criteria, bijvoorbeeld door in het
•
De beoordeling van de subsidieaanvragen (al dan niet met de hulp van een externe
aanvraagformulier vragen op te nemen over hoe de activiteit gaat bijdragen aan een bepaald doel (1) beoordelingscommissie) verloopt volgens de processtappen van de regeling en de ASV (2) •
Het beschikken plaatsvindt op basis van de criteria uit de regeling en in de beschikking wordt benoemd vanuit welk beleidsplan en -doel de subsidie wordt toegekend (3)
•
De verantwoording zicht biedt op de uitvoering van de activiteiten, het doelbereik en de besteding van de middelen (4).
Inleiding
7
In navolgende figuur is schematisch de theoretische rol van de raad weergegeven. De vraag is of deze theoretische rol ook op deze wijze in de gemeente Venlo is vormgegeven als het gaat om het cultuurbeleid. Bij de subsidieverstrekking als beleidsinstrument, is het idealiter zo dat subsidieverstrekking moet bijdragen aan door de raad benoemde doelen en gewenste maatschappelijke uitkomsten. Veelal doet de raad dit door beleidsprogramma’s en -kaders (in dit geval de cultuurnota) vast te stellen ofwel het WAT. Zowel op de inhoud (de doelen en effecten) als op de financiën (hoeveel geld hebben we er voor over). Vervolgens is het aan het college om hier invulling aan te geven ofwel het HOE. Daarvoor stelt de raad, kaderstellend, het instrument subsidieverstrekking aan het college ter beschikking. Dit kan bestaan uit een kadernota subsidiebeleid, een juridische uitwerking daarvan in een Algemene Subsidieverordening (ASV) en vaak daaraan onderliggende subsidieregelingen op deelonderwerpen. De ASV schrijft de procedurele en formele aspecten van de subsidieverstrekking voor. De regelingen bevatten (idealiter) een verbinding tussen de beleidsdoelen van de gemeente en de subsidieregeling en daaruit afgeleide toetsingscriteria, te leveren prestaties, en de gehanteerde subsidieplafonds. Dat laatste om weer de verbinding te leggen met financiële kaders die de raad heeft vastgesteld.
Het college past het instrument toe, maar de raad bepaalt wat de inhoud en reikwijdte van het subsidie instrument is. De laatste rol van de raad in het subsidiebeleid is de uitvoering van de controlerende rol. Die ziet toe op twee aspecten: (1) de juiste toepassing van het aan het college ter beschikking gestelde subsidie instrument en (2) de vraag of de subsidieverstrekking inderdaad heeft bijgedragen aan de realisatie van de inhoudelijke doelen die de raad wil bereiken.
8
1.3
Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag luidt: Op welke manier leveren de activiteiten van de ontvangers van cultuursubsidies een bijdrage aan de beoogde doelstellingen van het cultuurbeleid en hoe wordt die verantwoord? Deze onderzoeksvraag is vertaald naar een aantal (sub-)deelvragen: 1.
Wat is de vertaling van de gemeentelijke financiële en inhoudelijke kaders naar het subsidiebeleid en de verantwoording daarvan? a.
Welke beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten worden beoogd?
b.
Hoe wordt de realisatie van activiteiten inzichtelijk gemaakt en gemeten/ verantwoord (gerelateerd aan de beleidsdoelstellingen) door de gemeente?
c.
Op welke wijze stuurt de gemeente bij op het moment dat een subsidie of andere vorm van financiering niet of onvoldoende bijdraagt aan de beoogde doelstellingen en effecten?
d.
Vindt evaluatie plaats op het niveau van de kwaliteit en effectiviteit van de toepassing van het subsidie instrument?
e. 2.
Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij?
Kijkend naar enkele casussen (een selectie van de meerjarig ondersteunde culturele instellingen uit Venlo): welke beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten worden bereikt en hoe worden deze gemeten? a.
Wat is de relatie tussen gewenste prestaties en verstrekte subsidies? Welke beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten van beleid worden beoogd/ nagestreefd?
b.
Wat zijn de effecten van de ontplooide activiteiten van de instellingen? Zijn deze effecten meetbaar en concreet? Hoe wordt gemeten of deze effecten daadwerkelijk worden bereikt en hoe wordt dit afgezet tegen de beleidsdoelstellingen uit het cultuurbeleid?
c.
Welke rol speelt het ondernemerschap van instellingen bij de bijdrage aan de realisatie van de beoogde beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten? Is er verschil waarneembaar in de daadwerkelijke bijdrage aan de gewenste effecten tussen instellingen waarin ruimte bestaat en wordt benut voor ondernemerschap en instellingen waarin ondernemerschap geen rol speelt?
d. 3.
Hoe ervaren subsidieontvangers het doelbereik en de sturing daarop door de gemeente?
Hoe zorgen andere gemeenten ervoor dat de door hen verstrekte subsidies zo optimaal mogelijk bijdragen aan de realisatie van het cultuurbeleid? a.
Welke andere keuzes zijn te maken in het cultuurbeleid als het gaat om doelen?
b.
Welke andere keuzes zijn te maken in het subsidiëren van culturele activiteiten?
Inleiding
9
1.4
Normenkader
Op basis van de onderzoeksvragen is een normenkader opgesteld. Dit normenkader is gebaseerd op onze ervaring met dit soort onderzoek, de literatuur, etc. Bij uitsluitend beschrijvende vragen zijn geen normen geformuleerd. Thema
Vraag
Norm
Subsidiebeleid
1.Wat is de vertaling van de gemeentelijke
•
en -inrichting
financiële en inhoudelijke kaders naar het
Venlo zijn vertaald in beleidsinhoudelijke
subsidiebeleid en de verantwoording
toetsingscriteria in de ASV en relevante
daarvan? a. Welke beleidsdoelen c.q. maatschappelijke
Doelen vanuit het cultuurbeleid van de gemeente
subsidieregelingen Beschrijvend, geen norm.
effecten worden beoogd? b. Hoe wordt de realisatie van activiteiten
•
Het subsidieproces van aanvraag, beoordelen,
inzichtelijk gemaakt en gemeten/
beschikken en vaststellen kent een duidelijke
verantwoord (gerelateerd aan de
koppeling in alle stappen met de gemeentelijke
beleidsdoelstellingen) door de gemeente?
beleidsdoelen. •
De aanvraag voor subsidieverlening geeft inzicht in de activiteiten die zullen worden uitgevoerd. De aanvrager onderbouwt op welke manier de activiteiten bijdragen aan de doelen van de gemeente.
•
De gemeente kiest voor specifieke regelingen waarin beleidsdoelen van de gemeente zijn uitgewerkt in subsidiecriteria om het doelbereik te vergroten.
c. Op welke wijze stuurt de gemeente bij op
•
het moment dat een subsidie of andere
wel of niet inzetten van subsidie als
vorm van financiering niet of onvoldoende bijdraagt aan de beoogde doelstellingen en
De gemeente heeft een afwegingskader voor het beleidsinstrument.
•
effecten?
In de ASV en de subsidieregelingen is aangegeven dat de gemeente de subsidie kan terugvorderen of stopzetten als beoogde doelen niet zijn bereikt of gelden niet zijn besteed aan waar deze vooraf voor bedoeld waren.
d. Vindt evaluatie plaats op het niveau van
•
De stappen van subsidieaanvraag, de
de kwaliteit en effectiviteit van de toepassing
beoordeling, beschikking en verantwoording en
van het subsidie instrument?
vaststelling worden periodiek gemonitord op een goede uitvoering. •
De effecten van de verstrekte subsidies worden periodiek gemonitord en gerelateerd aan de gemeentelijke doelen.
e. Wat is de rol van de gemeenteraad
•
hierbij?
De raad stelt inhoudelijk, financieel en procedurele kaders voor de subsidieverstrekking.
•
De gemeenteraad stelt een subsidie instrumentarium beschikbaar waarin een duidelijke koppeling zit tussen de beleidsdoelen en de te subsidiëren activiteiten.
•
De raad vraagt en krijgt een periodieke evaluatie op de aard en omvang van de verleende subsidies, de effecten van de subsidieverstrekking op het doelbereik en de juiste toepassing van het subsidie instrument
Toetsing aan de
2. Kijkend naar enkele casussen (een selectie
praktijk
van de meerjarig ondersteunde culturele
de geselecteerde subsidies toetsingscriteria
instellingen uit Venlo); welke beleidsdoelen
(aanvraag) en meetpunten (verantwoording)
•
De gemeente hanteert in het subsidieproces bij
10
Thema
Vraag
Norm
c.q. maatschappelijke effecten worden
waarmee inzichtelijk is welke beleidsdoelen en
bereikt en hoe worden deze gemeten? a. Wat is de relatie tussen gewenste
effecten zijn bereikt. •
De toetsingscriteria in de ASV en
prestaties en verstrekte subsidies? Welke
subsidieregelingen zijn specifiek, concreet en
beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten
toetsbaar.
van beleid worden beoogd/ nagestreefd? b. Wat zijn de effecten van de ontplooide
•
De effecten van de onderzochte subsidies
activiteiten van de instellingen? Zijn deze
worden periodiek gemonitord en gerelateerd aan
effecten meetbaar en concreet? Hoe wordt
de gemeentelijke doelen.
gemeten of deze effecten daadwerkelijk worden bereikt en hoe wordt dit afgezet tegen de beleidsdoelstellingen uit het cultuurbeleid? c. Welke rol speelt het ondernemerschap van
•
Beschrijvend, geen norm.
•
Aanvragers ervaren duidelijke voorwaarden
instellingen bij de bijdrage aan de realisatie van de beoogde beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten? Is er verschil waarneembaar in de daadwerkelijke bijdrage aan de gewenste effecten tussen instellingen waarin ruimte bestaat en wordt benut voor ondernemerschap en instellingen waarin ondernemerschap geen rol speelt? d. Hoe ervaren subsidieontvangers het doelbereik en de sturing daarop door de
(uitvoering en verantwoording) bij
gemeente?
subsidietoekenning. •
Het is voor aanvragers duidelijk aan welke doelen
•
Aanvragers ervaren duidelijke argumenten bij
hun activiteiten moeten bijdragen. (gedeeltelijke) afwijzing dan wel toewijzing van een aangevraagde subsidie. Leer van andere
3. Hoe zorgen andere gemeenten ervoor
gemeenten
voor dat de door hen verstrekte subsidies zo
Beschrijvend, geen norm.
optimaal mogelijk bijdragen aan de realisatie van het cultuurbeleid? a.
Welke andere keuzes zijn te maken in
het cultuurbeleid als het gaat om doelen? b.
Welke andere keuzes zijn te maken in
het subsidiëren van culturele activiteiten?
1.5
Onderzoeksverantwoording
Het onderzoek heeft bestaan uit een aantal fasen. •
Documentenstudie. De documentenstudie heeft bestaan uit drie fasen. o
In de eerste fase zijn de beleidskaders cultuur en het subsidieproces bestudeerd en geanalyseerd. Het voornaamste doel van de documentenstudie was het verkrijgen van inzicht in de inrichting van het subsidiebeleid (de kaders en doelstellingen van de subsidieregelingen en wat wordt verstaan onder subsidies) en hoe deze inrichting tot uiting komt in de praktijk (het aanvraagproces).
o
De tweede fase van de documentenstudie heeft bestaan uit de voorbereiding op het casusonderzoek, namelijk het maken van een checklist voor de beoordeling van de
Inleiding
11
toepassing van het subsidiebeleid. Daarmee is getoetst of gewerkt wordt volgens de beoogde regels en procedures. o
De derde fase van het documentenstudie bestond uit het ophalen van leerpunten van andere gemeenten en provincies. Gekozen is voor vergelijkbare gemeenten qua inwonertal en/of functie voor de regio. Gekozen is voor de gemeenten Breda, Groningen, Veenendaal, Nijmegen en Lelystad. Daarnaast is het cultuurbeleid en subsidiepraktijk van een tweetal provincies, Zeeland en Noord-Brabant, betrokken in het ophalen van leerpunten. Gekozen is voor provincies omdat ook zij een cultuurbeleid voeren, culturele organisaties subsidiëren en de voortgang op het cultuurbeleid monitoren.
•
Casusonderzoek. Met het bestuderen van de casussen is inzicht verkregen in hoeverre de aanvragen aansluiten bij de beleidskaders cultuur en in het daadwerkelijke proces van de wijze waarop de aanvragen en verantwoordingen beoordeeld worden en welke toetsingsaspecten daarbij gehanteerd worden. Tevens bood het aanknopingspunten voor de vraagstelling in de interviews met beleidsambtenaren, portefeuillehouder en subsidie ontvangers. De casuïstiek voor de grotere instellingen is in relatie tot de Cultuurnota beperkt tot de periode 2017-2019: dat wil zeggen culturele instellingen die gedurende deze jaren meerjarig werden ondersteund door de gemeente. Ook zijn voor de daarop volgende Cultuurvisie, de ervaringen voor de periode 2020-2022 meegenomen. Dit zijn de eerste jaren waarin wordt gewerkt met dit nieuwe beleidskader. De casuïstiek voor de kleinere instellingen is beperkt tot het jaar 2022. Het casusonderzoek heeft zich gericht op een drietal grote culturele instellingen (Maaspoort, Bibliotheek en Co, de Cultuurontwikkelaar (voorheen Kunstencentrum, vanaf nu Co)) en een zestal kleinere instellingen die veelal via een subsidieregel subsidie ontvangen. Het gaat om de Carnavalsvereniging D’n Oeles, Harmonie St Cecilia Blerick, Koninklijk Filharmonisch Gezelschap Venlo, Stichting de Theatermakers, Stichting Missiemuseum Steyl, Stichting Openluchttheater de Doolhof.
Het Missiemuseum en de Doolhof stonden tijdens de selectie voor dit onderzoek niet correct in het subsidieregister van de gemeente Venlo en zijn door de gemeente beoordeeld op basis van de ASV en niet op basis van de subsidieregel Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten.
•
Veldwerk. Het veldwerk heeft bestaan uit gesprekken met vijf gemeentelijke vertegenwoordigers: de verantwoordelijk wethouder, twee beleidsambtenaren cultuur, programmamanager Centrumstad en hoofd team Wonen en Leven. Daarnaast is gesproken met subsidieontvangers van de geselecteerde casussen. Dit waren directeur-bestuurders van de grote culturele instellingen en drie voorzitters en medewerkers van de kleinere stichtingen en verenigingen. Van alle gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt die ter goedkeuring zijn voorgelegd aan de respondenten.
•
Sessie gemeenteraad. Eind november is een sessie gehouden met de gemeenteraad (aanwezig waren 10 raadsleden van 9 fracties) waarin eerste bevindingen zijn teruggelegd van het onderzoek en met de raad is gediscussieerd over de kaderstellende en controlerende rol van de raad in het cultuurbeleid.
•
Analyse en rapportage. De bevindingen uit de documentenstudie, het veldwerk en het casusonderzoek zijn gebruikt om tot een beantwoording van de vragen te komen. De feitelijke bevindingen zijn voor hoor en wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. De reacties zijn verwerkt in deze bestuurlijke nota van bevindingen met als oplegger een bestuurlijk rapport.
12
Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.
2
BEVINDINGEN SUBSIDIEBELEID EN INRICHTING © Copyright B&A B.V. 2023 Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam.
2. Bevindingen subsidiebeleid en inrichting 2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk zijn de bevindingen over het subsidiebeleid en de inrichting ervan in de gemeente Venlo opgenomen. Eerst zijn in de rode kaders de bevindingen per deelvraag op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing van dat antwoord. Het hoofdstuk sluit af met de samenvattende beantwoording van vraag 1 en een toetsing aan het normenkader. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de beantwoording op hoofdlijnen in de rode kaders. In dit hoofdstuk wordt de volgende vraag met deelvragen beantwoord: 1.
Wat is de vertaling van de gemeentelijke financiële en inhoudelijke kaders naar het subsidiebeleid en de verantwoording daarvan? a.
Welke beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten worden beoogd?
b.
Hoe wordt de realisatie van activiteiten inzichtelijk gemaakt en gemeten/ verantwoord (gerelateerd aan de beleidsdoelstellingen) door de gemeente?
c.
Op welke wijze stuurt de gemeente bij op het moment dat een subsidie of andere vorm van financiering niet of onvoldoende bijdraagt aan de beoogde doelstellingen en effecten?
d.
Vindt evaluatie plaats op het niveau van de kwaliteit en effectiviteit van de toepassing van het subsidie instrument?
e.
2.2
Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij?
Bevindingen a.
Welke beleidsdoelen c.q. maatschappelijke effecten worden beoogd?
Bevindingen op hoofdlijnen: •
De beleidsdoelen die de gemeente hanteert in de Cultuurvisie 2020 richten zich enerzijds in de uitgangspunten op het bijdragen van cultuur aan de realisatie van stedelijke programma’s zoals Welvarend Venlo, Leefbaar Venlo en Gezond en Actief Venlo. Anderzijds hanteert de gemeente twaalf speerpunten, die elk voor zich weer beleidsdoelen bevatten. De beleidsdoelen hebben een overwegend ‘actie’- of ‘doe’-gehalte (uitvoeren verkenningen, intensiveren samenwerkingen, organiseren stedelijk event) en in beperkte mate ook maatschappelijke effecten zoals het verminderen van laaggeletterdheid of het bereiken van specifieke doelgroepen.
•
Voor culturele instellingen zijn de beleidsdoelen waaraan zij moeten bijdragen over het algemeen helder.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
15
Onderbouwing Voor dit onderzoek is gekeken naar de twee beleidsnota’s die de gemeente Venlo in de onderzoeksperiode hanteerde. De focus ligt op de meest recente cultuurvisie van 2020. Periode 2015-2018 In april 2015 is door de Raad de Cultuurnota 2015-2018 vastgesteld met als titel ‘Focus, Samenhang en Samenwerking’. De nota is ingedeeld in vijf thema’s: •
Horizontale programmering
•
Cultuureducatie
•
Cultuur in de Wijk
•
Regionalisering
•
Collectieve promotie en marketing
Om uitvoering te geven aan deze thema’s is met ingang van deze beleidsperiode het Cultureel Platform Venlo opgericht. Het Cultureel Platform bestaat uit de directies van de basisvoorzieningen. Voor de uitvoering van de thema’s stellen de basisvoorzieningen 1% van hun subsidiebudget beschikbaar en dit wordt gematched door de gemeente Venlo. Op verzoek van de culturele instellingen is in deze periode ook een onderscheid gemaakt in: •
Basisvoorzieningen: Theater De Maaspoort, Poppodium Grenswerk, Bibliotheek Venlo, Co en
•
Meerjarenvoorzieningen: Theater de Garage, Omroep Venlo, Keramiekcentrum Tiendschuur,
Museum van Bommel van Dam. Filmtheater De Nieuwe Scène Alleen voor alle basisvoorzieningen is sprake van vierjarige subsidieafspraken. Voor de meerjarenvoorzieningen was dit in de periode 2015 – 2018 niet het geval. Vanaf 2022 heeft Theater De Garage als enige meerjarenvoorziening een meerjarige subsidieovereenkomst Periode 2020 en verder In 2020 is een nieuwe Cultuurvisie opgesteld: “Het cultureel vermogen van Venlo” In deze cultuurvisie wordt een zestal uitgangspunten gehanteerd: 1.
Integrale visie. De culturele infrastructuur wordt als een belangrijk en onlosmakelijk onderdeel van het maatschappelijk speelveld van de gemeente Venlo beschouwd. De culturele sector is natuurlijk al een belangrijke waarde op zich maar de sector is ook een belangrijke ‘waardemaker’ en ‘vliegwiel’ voor sectoren als onderwijs, zorg, welzijn, leefbaarheid, toerisme en economie;
2.
Waardeer het cultureel vermogen. De gemeente constateerde anno 2020 dat de culturele basisinfrastructuur ‘op zich’ met relatief beperkte middelen bovengemiddeld sterk presteert en in veel gevallen al proactief en innovatief vorm en inhoud geeft aan samenwerking met andere sectoren. Zij maakt dus al een sterke beweging ‘van binnen naar buiten’, maar zit daarbij in de huidige constellatie wel aan de toppen van haar mogelijkheden;
3.
Meer synergie (1+1=3). Tegelijk constateert de gemeente dat actoren in het maatschappelijk veld de toegevoegde waarde van cultuur binnen hun eigen beleidsterrein soms nog onderschatten of in de waan van de dag nog onvoldoende weten te benutten. Een belangrijke doelstelling voor de komende beleidsperiode is daarom deze beweging vanuit de verschillende raadsprogramma’s naar het culturele veld doelgericht te stimuleren. Als de samenwerking (nog) meer dan voorheen
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
16
‘van twee kanten’ komt, verwacht de gemeente dat door middel van synergie alle sectoren substantieel aan kracht winnen op het behalen van eigen kerndoelen; 4.
Ontschotting. Samenwerking en synergie kunnen concreet bevorderd worden door ‘culturele’ doelstellingen niet alleen in het cultuurbeleid maar ook in maatschappelijke beleidsplannen te beleggen. De aansturing en bewaking van de uitvoering daarvan kan dan idealiter worden toevertrouwd aan duo’s vanuit de verschillende sectoren. Dat begint bij duo’s van wethouders (aanbeveling in de benchmark) en kan worden doorgezet in afstemming tussen programmamanagers, ambtelijke teams en in (prestatie) afspraken met directies en medewerkers van maatschappelijke en culturele instellingen die een (subsidie) relatie hebben met de gemeente. Deze ontschotting kan in eerste instantie extra tijd kosten maar kan in tweede instantie extra tijd en middelen opleveren. Als twee sectoren die eerst min of meer langs elkaar heen werken, elkaar in het vervolg beter weten te vinden, dan resulteert dat naar verwachting in een meer efficiënte en doelmatige inzet van middelen;
5.
Vijf aandachtsgebieden. In termen van de ‘programma’s’ van Venlo zijn dat: Welvarend Venlo (economie en toerisme), Leefbaar Venlo (kwaliteit van leefomgeving en voorzieningen), Gezond en Actief Venlo (zorg en welzijn, ontplooiing en participatie) en Centrumstad Venlo/Grenzeloos Venlo en Circulaire en duurzame Hoofdstad.
6.
Verbeter positionering cultuurmakers en productieklimaat. De gemeente realiseert zich dat de productie van kunst en cultuur, zowel op de grote podia als in de haarvaten van de samenleving, het dagelijks werk is van cultuurmakers: cultureel ondernemers, creatief producenten, amateurkunstenaars en gepassioneerde burgers. Zonder hen komt de culturele sector tot stilstand en dooft ook de vonk in de andere beleidsterreinen.
Deze zes uitgangspunten zijn vertaald in een twaalftal speerpunten met doelstellingen voor het culturele veld en beleidsvoornemens van de gemeente. De doelstellingen van het culturele veld zijn in onderstaand schema weergegeven: Speerpunten
Doelstellingen culturele veld
Evenementen en
• Kwaliteit boven kwantiteit
festivals
• Minder overlast en meer circulariteit • Meer afstemming tussen organisatoren en grote evenementen delen kennis met kleinere evenementen • Specifieke aandacht voor beter bereik van cultureel diverse groepen • Organisatie van een gezamenlijk stedelijk event van de amateurkunst
Positie makers
• Museum van Bommel van Dam gaat een platformfunctie vervullen voor makers uit de regio • Lokale makers worden aangemoedigd om hier zelf ook mede-eigenaarschap in te ontwikkelen • Museum van Bommel van Dam, lokale en regionale makers kunnen zich samen sterk maken voor beeldende kunst, design en kunst in openbare ruimte • Theater de Garage ontwikkelt zich ook steeds meer als een productiehuis voor nieuwe makers met een accent op theater en dans • De cultuurcoaches van Co Venlo kunnen een belangrijke ondersteunende rol vervullen bij de verdere uitwerking en uitvoering van deze speerpunten • Culturele partners ontwikkelen in toenemende mate ook samenwerkingsprojecten met partners in Duitsland en Vlaanderen
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
17
Steyl/Tegelen en
• Faciliteren van de opstart van een Venloos Museaal Samenwerkingsverband van
Arcen
alle, grote en kleine, Venlose musea • Opzetten Lokale Museale Agenda (LMA)
Leefomgeving
• Het amateurveld onderzoekt de haalbaarheid van een stedelijk event • Verenigingen Amateurkunst en Stichtingen Volkscultuur ontwikkelen in het kader van het nieuwe subsidiebeleid nieuwe incidentele projecten met maatschappelijke impact binnen wijken en kleine kernen. De kennismaking rond wijkevents kan samenwerking met andere organisaties bevorderen (doelstelling nieuwe subsidiebeleid) • Theater de Garage investeert in de ontwikkeling van nieuwe vormen participatief theater • Theater de Garage ontwikkelt zich verder als platform en productiehuis voor sociaalartistieke producties • Theater De Maaspoort ontwikkelt ook formules voor bereik nieuwe doelgroepen • Bij de ontwikkeling en uitvoering van culturele activiteiten in de wijken en kernen wordt nadrukkelijk aansluiting gezocht bij de samenlevingsagenda’s
Cultuurparticipatie
• Verdere ontwikkeling van een platform dat het veld van Amateurkunst en Volkscultuur kan vertegenwoordigen naar de gemeente en andere partners • Organisatie van een gezamenlijk jaarlijks stedelijk event van de amateurkunst • Een aantal geïnteresseerde verenigingen en stichtingen onderzoekt door middel van een aantal pilotprojecten in het kader van de Cultuurimpuls Venlo hoe zij de maatschappelijke impact van hun activiteiten kunnen optimaliseren en/of beter zichtbaar en meetbaar kunnen maken • Cultuurcoaches kunnen bij al deze activiteiten een coördinerende en/of ondersteunende functie vervullen
Positieve
• De programmalijn kunst en positieve gezondheid van de Cultuurimpuls en de in
gezondheid
dat kader gesteunde projecten voortvarend uitbouwen in samenwerking met partners als ‘gezondste regio’, ‘een voor eenzaamheid’ en koplopers binnen het culturele veld (o.a. Co Venlo, Bibliotheek, filmtheater De Nieuwe Scene, Limburgs Museum, Museum van Bommel van Dam) • Verdere realisatie van het meerjarige programma ‘Gezond en Gelukkig’ van Museum van Bommel van Dam • Inzetten op een bredere en meer zichtbare inzet vanuit het amateurveld op het thema positieve gezondheid • Inzetten op de ontwikkeling van meerjarige partnerships met grotere zorgpartijen met herhaalbare en opschaalbare kunstprojecten die ‘evidence based’ impact hebben op positieve gezondheid
Welzijn
• Intensiveren van samenwerking met Incluzio en andere welzijnsorganisaties bij de ontwikkeling en uitvoering van Urban Arts-initiatieven en vergelijkbare projecten en programma’s in de sfeer van creërend leren, talentontwikkeling en bereik van nieuwe publieksgroepen • De Nieuwe Scène investeert verder in haar media-projecten met (speciaal)onderwijs en wijkpartners, in veel gevallen rond gevoelige maatschappelijke thema’s • Optimaliseren van de inzet van instrumenten in kader van het armoedebeleid
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
18
Ontplooiing
• Uitbreiding van de aanpak laaggeletterdheid door met name de Bibliotheek in buurten, wijken en kernen • Versterkte inzet van het Huis van Informatie om ook speciale doelgroepen te kunnen bereiken • De vraag onderzoeken en deze door middel van geëigende samenwerking een plek geven in het gezamenlijke aanbod
Onderwijs
• Verkenning door Kunstcentrum Venlo in welke mate er bij scholen en leerlingen draagvlak is voor intensiveren van betrokkenheid vanuit veld van amateurkunsten bij cultuureducatie, talentontwikkeling en het bezoeken van podia en musea in de stad en eventueel nog andere aspecten • Bij basisscholen samen optrekken met Cultuurpad • Mede in het licht van bovenstaande verkenning een verdere optimalisatie van de inzet van Prestatiebox-middelen en het nieuwe Cultuureducatie met Kwaliteitprogramma, inclusief Muziekimpuls (per 2021)
Integraal
• Bevorderen van daadwerkelijke implementatie van het voorgenomen integraal
cultuurbeleid
cultuurbeleid door het regelmatig organiseren van inspirerende multidisciplinaire werk- en ontwerpsessies • Organisatie van een periodiek groter stedelijk of zelfs regionaal event met inspirerende inleidingen, praktijkvoorbeelden, netwerkmomenten en vooral veel werksessies • Ook aandacht voor samenbrengen opdrachtgevers, opdrachtnemers en fondsen
Samenwerking
• Ontwikkelen van een gezamenlijke website met o.a. de culturele agenda, de
culturele veld
sociale en culturele kaart van Venlo en indien (financieel) mogelijk ook met een database van inspirerende projecten en lokale cultuurmakers • In het verlengde daarvan het verder ontwikkelen van het regionale culturele profiel van Venlo met een passende markering strategie • Optimaliseren van de rol van Omroep Venlo in deze strategie • Optimaliseren van de intermediaire rol van de cultuurcoaches (Kunstcentrum Venlo), ook in onderlinge relatie tot de sportcoaches en de relatief nieuwe ‘community librarians’ (Bibliotheek) • Optimaliseren van overleg en uitwisseling tussen Cultureel Platform Venlo, Meerjarenvoorzieningen, Amateurkunst en Volkscultuur
Waardering
• Ontwikkelen en invoeren van een systeem periodieke benchmarking en
culturele veld
collegiale intervisie met vergelijkbare instellingen in andere steden (Basisinfrastructuur en Meerjarige voorzieningen) • Onderzoek naar systematisch gebruik van de online Arts Impact Manager (AIM) bij gesubsidieerde culturele projecten die naast artistieke ook specifieke maatschappelijke doelstellingen hebben (Cultuurimpuls Venlo)
De twaalf speerpunten bevatten voornamelijk ‘actiedoelstellingen’. Dat zijn doelstellingen die vooral leiden tot ‘output’, zoals een benchmark, verkenning of onderzoek, maar ook het organiseren van een stedelijk evenement of het intensiveren van samenwerking tussen culturele organisaties en organisaties buiten het culturele domein. Een beperkt aantal richt zich op maatschappelijke uitkomsten zoals een beter bereik van specifieke culturele groepen en de aanpak van laaggeletterdheid.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
19
Bevindingen interviews grote culturele instellingen Vanuit de interviews met de grote culturele instellingen die subsidie ontvangen komt naar voren dat zij de cultuurvisie van de gemeente op hoofdlijnen kennen. De grote culturele instellingen zijn ook betrokken geweest bij het opstellen van de cultuurvisie. De cultuurinstellingen benoemen in enkele gevallen in hun eigen beleidsplan ook de speerpunten en uitgangspunten van de cultuurvisie. Meerdere cultuurinstellingen geven aan dat de cultuurvisie voor hen niet uitsluitend richtinggevend is. Zij stellen hun eigen beleidsplannen met doelen op en stemmen die af met de gemeente Venlo. Van cultuurvisie naar subsidiesystematiek De gemeente heeft bij cultuur gekozen voor het subsidieinstrument en niet voor inkoop of aanbestedingen, zo blijkt uit de interviews met de gemeentelijke organisatie. Voor de grote culturele instellingen geldt dat de gemeente deze beschouwt als lokaal gewortelde basisvoorzieningen. Inkoop of aanbesteding staat haaks op de lokale verbondenheid. Daarom kiest de gemeente voor subsidie. De gemeente maakt een onderscheid tussen verschillende soorten subsidies. Deze zijn in onderstaand schema weergegeven. Soort subsidie
Juridische
Financieel kader
grondslag Basisvoorzieningen. Zes grote culturele instellingen
ASV
zijn benoemd als basisvoorziening. De
Via programmabegroting vastgesteld per instelling.
vierjarensubsidie wordt aan het einde van de periode formeel verantwoord. Men dient wel jaarlijks een financieel verslag in te dienen bij de gemeente. Meerjarenvoorzieningen. Zij ontvangen jaarlijks
ASV
subsidie (m.u.v. Theater De Garage va 2022).
Via programmabegroting vastgesteld per instelling.
Subsidiebedragen zijn wel structureel in de begroting opgenomen. Subsidieverlening vanuit de subsidieregel
ASV en subsidieregel
B&W stelt jaarlijks twee
Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten.
subsidieplafonds vast. De
Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen
subsidieplafonds worden
structurele subsidies en eenmalige
voor aanvang van elk
stimuleringssubsidies met elk een budgetplafond.
subsidiejaar
Voor structurele subsidies geldt dat bij
bekend gemaakt.
overschrijding van het subsidieplafond het beschikbare budget naar evenredigheid wordt verdeeld over de ingediende ontvankelijke aanvragen. Voor stimuleringssubsidies vindt de verdeling plaats op volgorde van binnenkomst van ontvankelijke aanvragen.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
20
b.
Hoe wordt de realisatie van activiteiten inzichtelijk gemaakt en gemeten/ verantwoord (gerelateerd aan de beleidsdoelstellingen) door de gemeente?
Bevindingen op hoofdlijnen: •
Jaarlijks worden 121 subsidies verstrekt aan alle culturele instellingen met een totaal van € 8.791.670,98 (gegevens 2022)
•
Jaarlijks worden 83 subsidies verstrekt onder de regeling Amateurkunst, volkscultuur en Culturele projecten met een totaal van € 298.800,- (gegevens 2022)
•
De subsidieontvangers rapporteren over de gerealiseerde activiteiten. Dat doen zij schriftelijk op basis van prestatieafspraken of een ingediend activiteitenplan. Daarnaast is sprake van een financiële verantwoording. Met de grotere culturele instellingen is veelvuldig ambtelijk overleg en twee keer per jaar bestuurlijk overleg waarin ook de realisatie van activiteiten onderwerp van bespreking is. Door subsidieontvangers wordt niet gerapporteerd over hun bijdrage aan gemeentelijk beleidsdoelen.
•
De vertaling van de bijdrage van de gesubsidieerde activiteiten aan de cultuurvisie vindt jaarlijks plaats via een voortgangsrapportage aan de raad. De voortgangsrapportage bevat een overzicht van de belangrijkste uitgevoerde activiteiten in relatie tot de doelen per speerpunt.
Onderbouwing Figuur 1. Overzicht subsidieverstrekkingen 2022 Naam regeling
Aantal organisaties
Bedrag
Percentage van totaalbedrag
Subsidieregel deel Amateurkunst en
83
€ 249.677,00
2,9%
€ 49.123,00
0,6%
€ 7.036.279,00
80,0%
Volkscultuur Subsidieregel deel Culturele projecten Grote culturele instellingen
5
(basisvoorzieningen en meerjarenvoorzieningen) •
Co Venlo
€ 1,1 miljoen*
•
Museum van Bommel van Dam
€ 1 miljoen*
•
Stichting Openbare Bibliotheek
€ 2,4 miljoen*
Venlo •
Stichting Poppodium Grenswerk
€ 0,6 miljoen*
•
Theater de Maaspoort
€ 2,1 miljoen*
Meerjarenvoorzieningen (ASV, incl.
4
€ 837.666,00
9,5%
26
€ 39.121,00
0,4%
Overige verstrekte (eenmalige subsidies)
€ 90.286,00
1,0%
Corona gerelateerd
€ 486.430,00
5,5%
€ 8.791.670,98
100%
Missiemuseum en Cultureel Platform) Overige voorzieningen (incl. Doolhof)
Totaal
134
* schatting verstrekt bedrag Uit bovenstaande tabel blijkt dat jaarlijks € 8.791.670,98 in totaal aan subsidies versterkt wordt in cultuur. Hiervan gaat 80 procent naar de grote culturele instellingen en 3,5 procent naar de subsidieregeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele Projecten in het jaar 2022.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
21
Eisen die de ASV en de subsidieregels stellen aan de verantwoording (beoogd) De ASV en de subsidieregeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten stellen eisen aan de wijze waarop de subsidieontvangende culturele instellingen, stichtingen en verenigingen hun activiteiten moeten verantwoorden. Naast een financiële verantwoording (jaarrekening, accountantsrapporten) dient ook een inhoudelijke verantwoording plaats te vinden. Bij grote culturele instellingen gaat dat in de vorm van jaarrapportages of jaarverslagen (schriftelijk). Voor de grote culturele instellingen is sprake van prestatieafspraken die voortvloeien uit het jaarlijkse activiteitenplan. Voor kleinere instellingen die een subsidie aanvragen vanuit de subsidieregel amateurkunst, volkscultuur en culturele projecten zijn geen prestatieafspraken, maar moet worden verantwoord op het ingediende activiteitenplan. De praktijk van de verantwoording van de gesubsidieerde activiteiten (gerealiseerd) Volgens de grote(re) culturele instellingen hebben zij regelmatig gesprekken met de gemeente op ambtelijk niveau. Daarnaast is bij de grote culturele instellingen sprake van twee bestuurlijke overleggen per jaar waar de wethouder bij aanwezig is. Ook de kleinere instellingen, stichtingen en verenigingen geven aan dat zij op bestuurlijk niveau contact hebben met de gemeente.
Deze gesprekken dragen bij aan het inzichtelijk maken van de voortgang van de activiteiten van de instellingen. Dit wordt gedaan aan de hand van vooraf gemaakte (prestatie)afspraken over de uit te voeren activiteiten. Uit het casusonderzoek blijkt dat de grote culturele instellingen aan de gemeente ook schriftelijk rapporteren met een jaarrekening (financieel) en een jaarverslag (inhoudelijk). In het jaarverslag staan de prestatieafspraken en staat beschreven wat heeft plaatsgevonden in het afgelopen jaar. Van verantwoording door instellingen naar tussentijdse rapportages over de realisatie van de cultuurvisie In collegevoorstellen wordt jaarlijks gerapporteerd over de te verlenen en vast te stellen subsidies aan de grote culturele instellingen. In dit collegevoorstel zijn ook de afwijkingen ten opzichte van de afgesproken activiteiten opgenomen, zowel inhoudelijk als financieel. Een expliciete relatie tussen de gesubsidieerde activiteiten en de cultuurvisie wordt in deze collegevoorstellen niet gelegd. Het collegevoorstel bevat geen voortgang op de realisatie van de cultuurvisie als gevolg van de inzet van subsidies. Het college rapporteert, jaarlijks, aan de raad over de voortgang van de realisatie van de cultuurvisie. De voortgangsrapportage bevat per speerpunt de beleidsdoelen en voornemens (linkerkolom) en tekstuele toelichting over de voortgang (rechterkolom).
Er wordt voornamelijk op uitgevoerde activiteiten gerapporteerd. Bijvoorbeeld over aanpassingen in de subsidieregeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten, maar ook over uitgevoerde projecten en gerealiseerde evenementen of het uitvoeren van een onderzoek naar verbindingen in Steyl en de uitgevoerde activiteiten door de bibliotheek. Over bereikte maatschappelijke effecten wordt niet expliciet gerapporteerd. De raad ontvangt daarnaast ook informatie over door het college uitgevoerde onderzoeken, bijvoorbeeld de benchmark culturele voorzieningen Bibliotheek Venlo, Kunstencentrum Venlo en Theater De Maaspoort.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
22
c.
Op welke wijze stuurt de gemeente bij op het moment dat een subsidie of andere vorm van financiering niet of onvoldoende bijdraagt aan de beoogde doelstellingen en effecten?
Bevindingen op hoofdlijnen: •
Op basis van de ASV kan de gemeente sturing geven als gesubsidieerde activiteiten niet of niet volledig zijn uitgevoerd of strijdig zijn met dan wel niet bijdragen aan gemeentelijk beleid.
•
In de praktijk past de gemeente Venlo deze formele sturingsmogelijkheden toe. Daarnaast stuurt de gemeente bij de grote culturele instellingen via veelvuldig ambtelijk contact en bestuurlijk overleg ( 2x per jaar). Bij de kleinere subsidieontvangers beperkt dit contact zich voornamelijk in de fase van de aanvraag en fase van verantwoording.
•
De gemeente heeft voor de basisvoorzieningen onlangs de waardescan (impact van de gesubsidieerde activiteiten) geïmplementeerd. De uitwerking en inzet hiervan bevindt zich nog in de experimentele fase. Ook zijn benchmarks ingezet om meer zicht te krijgen in de (meer)waarden van de culturele instellingen en om meer en beter sturing te kunnen geven.
Onderbouwing Formele sturingsmogelijkheden vastgelegd in de ASV In de Algemene Subsidieverordening Venlo zijn de formele sturingsmogelijkheden vastgelegd. De ASV bevat weigeringsgronden vooraf waardoor geen subsidie wordt toegekend, bijvoorbeeld omdat de activiteiten niet passen binnen het gevoerde gemeentelijk beleid of geen prioriteit hebben (artikel 10, lid 3d). De weigeringsgronden zijn vastgelegd in artikel 10 lid 1 tot en met 3 van de ASV. De onderzoeksvraag ziet toe op de vraag of de gemeente nog kan bijsturen als de subsidie is toegekend. Dat is geregeld in artikel 10, lid 4. Dat stelt dat “Indien na subsidieverlening blijkt dat toch sprake is van hetgeen in lid 1 tot en met 3 is vermeld, kan het college de subsidie wijzigen dan wel intrekken”. Daarnaast heeft de subsidieaanvrager de plicht (artikel 11, lid 4) om de gemeente direct te informeren als gesubsidieerde activiteiten niet of niet geheel zullen worden verricht. Op basis van deze verplichting kan de gemeente sturen op de subsidieverstrekking. Praktijk van sturing: grote culturele instellingen De monitoring van prestaties van de grote culturele instellingen en hoe daarmee een bijdrage aan gemeentelijke doelen en beleid wordt bereikt vindt in de praktijk zowel voorafgaand aan de subsidietoekenning als gedurende het lopende jaar plaats.
Voorafgaand aan de toekenning voert de gemeente op ambtelijk en bestuurlijk niveau het gesprek over het meerjarenplan (eens in de vier jaar) en de jaarplannen (jaarlijks) over de inhoud en focus van de activiteiten van de instellingen. Verder is gedurende het jaar sprake van doorlopend contact op ambtelijk niveau met de culturele instellingen. De grootste instellingen hebben wekelijks contact met de gemeente per mail of anderszins. Daarnaast is twee keer per jaar een bestuurlijk overleg. De eigen aanvraag in relatie tot de cultuurvisie wordt daarin besproken. Het bestuurlijk overleg kent een agenda en van de bespreking worden een verslag gemaakt. Afhankelijk van de uitkomsten van de gesprekken vindt sturing plaats. Daarnaast bestaat tussen de instellingen en de gemeente de afspraak dat als instellingen hun beleidsdoelen niet halen of het financieel niet in orde is, zij dit moeten melden aan de gemeente. Op basis hiervan wordt dan bijgestuurd. Praktijk van sturing: regeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten Bij culturele organisaties die gesubsidieerd worden op basis van de subsidieregel vindt in de regel geen of beperkte overleg plaats. Het contact over de activiteiten na de aanvraag is beperkt. Een voorbeeld hiervan is het volgende dat naar voren kwam tijdens een van de gesprekken: “De gemeente geeft geen sturing. Zij
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
23
kijken enkel of de subsidieaanvraag correct is ingevuld of niet. In de beschikking wordt niet vermeld wat de vereniging specifiek moet doen met het bedrag. Hier mag de vereniging zelf invulling aan geven.”. De bijsturing op subsidies verstrekt vanuit de regeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten verliep tussen 2020 en zomer 2023 via een subsidiecommissie. Op basis van de subsidieregel Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten komt het wel eens voor dat (een deel van de) subsidie wordt teruggevorderd. Als bijvoorbeeld subsidie is verleend voor de inzet van professionele begeleiding en bij verantwoording blijkt dat er geen kosten zijn gemaakt voor de inzet van professionele begeleiding, dan wordt deze subsidie teruggevorderd via een vaststellingsbeschikking. Gebruik waardescan en benchmark Ten slotte kwam tijdens de gesprekken naar voren dat de gemeente gestart is om beter te monitoren via de zogenaamde waardescan. Dat is een instrument dat bij een aantal grote culturele instellingen is uitgeprobeerd om te bepalen welke impact of bijdrage de culturele instellingen hebben. Gemeentelijke respondenten geven aan dat het nog zoeken is hoe dit instrument in de subsidiecyclus toegepast dient te worden. Het is nog niet formeel bekrachtigd als onderdeel van de subsidiecyclus.
De grote culturele instellingen die de waardescan hebben ingevuld en gebruikt zijn daar niet onverdeeld positief over. De behoefte om de impact of waarde van hun activiteiten te bepalen wordt door hen onderkend, de vraag is alleen of dit instrument daarvoor het meest geschikt is. Daarnaast is een exploitatieonderzoek naar Grenswerk en een benchmark naar de grote culturele instellingen (2019) uitgevoerd. In 2021 is dat ook gedaan voor de kleinere instellingen. De Quickscan had betrekking op 3 meerjarenvoorzieningen (Tiendschuur, De Garage en De Nieuwe Scène). De uitkomsten daarvan zijn ook naar de raad gegaan. De culturele instellingen zijn positief over de inzet van deze benchmark. Deze geeft inzicht in wat zij doen en bereiken in verhouding tot andere culturele instellingen. Bovendien heeft het ertoe geleid dat de gemeente bij meerdere instellingen structureel meer middelen toekent met betrekking tot de basisvoorzieningen. d.
Vindt evaluatie plaats op het niveau van de kwaliteit en effectiviteit van de toepassing van het subsidieinstrument?
Bevindingen op hoofdlijnen: •
Het subsidieinstrument voor de kleinere culturele instellingen (subsidieregel amateurkunst, volkscultuur en culturele projecten) is in 2020 herijkt op basis van een evaluatie.
•
De gemeentelijke organisatie staat jaarlijks stil bij de toepassing van dit herijkte instrumentarium en rapporteert hierover aan de raad via de voortgangsrapportage cultuur.
•
De gemeentelijke organisatie is voornemens om de cultuursubsidies in 2024 te evalueren, ook voor de grotere culturele instellingen. Het onderzoeksjaar is 2022.
Onderbouwing Het subsidieinstrumentarium is in 2020 herijkt. De gemeenteraad is geïnformeerd over herijking subsidieregels (themabijeenkomst, rib), benchmark (themabijeenkomst en rib), quickscan (themabijeenkomst en rib), voortgangsrapportage (rib). Voorafgaand daaraan hebben ook gesprekken plaatsgevonden met basisvoorzieningen en meerjarenvoorzieningen. Dit was twee keer bestuurlijk en meerdere malen ambtelijk. Door de herijking in 2020 is de toetsing zowel aan de voorkant als achteraf sterk verbeterd volgens de respondenten en de gemeentelijke rapportages. De Subsidiecommissie keek gemeente breed mee bij diverse subsidieregelingen, waaronder de regeling Culturele projecten. De evaluatie subsidieregel Amateurkunst moet nog plaatsvinden, dit is (nog) niet besproken met ontvangers.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
24
Voor grote culture instellingen is een benchmark uitgevoerd. In de voortgangsrapportage cultuur en in aparte raadsinformatiebrieven is de raad geïnformeerd over de toepassing van de subsidieregel en de inzet van benchmarks. Deze voortgangsrapportage bevat een opsomming van de uitgevoerde (en vaak gesubsidieerde) activiteiten per speerpunt. Sinds 2021 (na vaststelling van de cultuurvisie) wordt weer gewerkt met vierjarige subsidieverstrekkingen aan de grote culturele instellingen (basisvoorzieningen en meerjarenvoorzieningen). Deze geldt alleen voor basisvoorzieningen én Theater De Garage (v.a. 2022). In 2019 en 2020 is gewerkt met een eenjarige subsidie voor de grote culturele instellingen in afwachting van beleidsvorming (nieuwe cultuurvisie) en duidelijkheid over de beschikbaarstelling van financiële middelen (taakstelling budget cultuurbeleid). Uit de gesprekken met de gemeentelijke organisatie blijkt dat de voortgang van het cultuurbeleid twee keer per jaar wordt besproken op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Onderwerp van bespreking daarin is ook het subsidieinstrumentarium. Dat heeft zich tot nu toe vooral gericht op de ervaringen met de subsidieregel amateurkunst, volkscultuur en culturele projecten. Een van de doelen van deze subsidieregel was het harmoniseren van de subsidietoekenning (voorwaarden, bedragen).
Dit was een van de doelen van de herijking van het gemeentelijk subsidiebeleid. Daarnaast is gekozen voor een subsidiecomissie om tot een eenduidige toepassing van de subsidieregel te komen. Deze is intern georganiseerd, voor cultuur alleen van toepassing op de subsidieregel Amateurkunst. De werkwijze met de subsidiecomissie is beëindigd. De coördinatie is op één punt belegd. Voor cultuur is dit alleen van toepassing op de subsidieregel amateurkunst. Uit de ambtelijke gesprekken blijkt dat overwogen wordt om de beoordelingscommissie af te schaffen nu de werkwijze een aantal jaar is toegepast. Uit de gesprekken met de gemeentelijke organisatie blijkt dat de gemeente voornemens is het subsidieinstrumentarium voor cultuur te evalueren in 2024 op inhoud en proces. Het onderzoeksjaar is 2022. Hiervoor is gekozen omdat er dan een ‘normaal’ jaar is geweest sinds corona en de invoering van de nieuwe subsidievoorwaarden bij de subsidieregel. In de interviews geven de grote culturele instellingen aan dat het goed zou zijn als ook een meer kwalitatieve duiding aan de effecten van de uitgevoerde activiteiten kan worden gegeven. Hoe dat precies zou moeten, daar moet het gesprek over worden gevoerd met de culturele instellingen. Uiteindelijk, zo is de opvatting van de meeste respondenten, moet de gemeente daarin keuzes maken.
Een aandachtspunt nu en voor de voorgenomen evaluatie is het leggen van de koppeling tussen cultuur en andere beleidsterreinen. De cultuurvisie wil immers bijdragen aan andere beleidsthema’s en daarvoor is een koppeling met die beleidsterreinen nodig. Vanuit cultuur wordt de verbinding gezocht met de andere beleidsterreinen, die verbinding komt langzaam tot stand, o.a. door de gebrek aan tijd / capaciteit in relatie tot ontwikkelingen cultuursector de afgelopen jaren (corona, inflatie, krapte arbeidsmarkt, etc.). e.
Wat is de rol van de gemeenteraad hierbij?
Bevindingen op hoofdlijnen: •
De raad heeft twee rollen: (1) kaderstelling op het niveau van inhoudelijke en financiële kaders (cultuurvisie) en het vaststellen van het subsidieinstrument (ASV) en (2) controleren op de juiste toepassing van het subsidieinstrument en het doelbereik.
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
25
•
Kaderstellend: de raad heeft de cultuurvisie vastgesteld en de ASV. Bij afwijkingen van het financiële kader vindt besluitvorming door de raad plaats. De raad is geïnformeerd over de subsidieregel Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten, de besluitvorming hierover is gemandateerd aan het college. De raad heeft twee indicatoren vastgesteld voor het cultuurbeleid. Respondenten geven aan dat het de vraag is of deze voldoende zeggen over het doelbereik. De cultuurvisie bevat geen indicatoren. De raad concludeert daarbij dat hij in de kaderstelling met het vaststellen van het huidige cultuurbeleid te abstract, te ruim en niet duidelijk is geweest.
•
Controlerend: De raad heeft sinds de nieuwe cultuurvisie twee keer een voortgangsrapportage over het beleid ontvangen. Het college informeert de raad verder over besluiten die genomen worden. De raad kan via het openbaar subsidieregister zichzelf informeren over de aard en omvang van de verstrekte subsidies. Verder wordt de raad geïnformeerd via raadsinformatiebrieven en zijn er mogelijkheden tot werkbezoeken aan culturele instellingen.
•
De raad ervaart geen sturing en grip op het cultuurbeleid. De oorzaken daarvan liggen ook bij de kwaliteit van de kaderstelling door de raad. Daarom wenst de raad een discussie over de kaders en over de (maatschappelijke) waarde van het cultuurbeleid. De g
Onderbouwing Kaderstellend De raad heeft de cultuurvisie (2020) vastgesteld net als de ASV (2020). De raad is betrokken geweest bij de beleidsvorming daarover. De raad stelt via de programmabegroting de financiële kaders vast voor de culturele instellingen. De raad is geïnformeerd over de subsidieregel amateurkunst, volkscultuur en culturele projecten, de besluitvorming hierover is gemandateerd aan het college. De raad heeft in Meetbaar Venlo (bijlage bij de programmabegroting) twee indicatoren voor cultuurbeleid vastgesteld: •
Aantal bezoekers culturele instellingen
•
Aandeel inwoners dat afgelopen 12 maanden aan minimaal twee culturele activiteiten heeft deelgenomen
Respondenten vanuit de ambtelijke organisatie en grote culturele instellingen twijfelen of deze indicatoren voldoende zeggen over de effectiviteit en doelbereik van de cultuurvisie. In de cultuurvisie zelf zijn geen indicatoren opgenomen. Dat zou volgens de respondenten wel helpen om te kunnen monitoren. De gemeenteraad geeft in een reflectiesessie aan dat een strakkere kaderstelling nodig is. De cultuurvisie is nu best hoog over en bevat weinig concrete doelen en geen meetpunten of indicatoren. Het huidige cultuurbeleid is volgens raadsleden best warrig en is voor zowel ambtenaren als cultuurinstellingen en de raad moeilijk toetsbaar. De raad concludeert daarbij dat de kaders van het huidige cultuurbeleid te abstract, te ruim en niet duidelijk is geweest. Controlerend Sinds de nieuwe cultuurvisie (2020) is twee keer een voortgangsrapportage naar de raad gegaan over de voortgang van het cultuurbeleid. Daarin staan de beleidsdoelen per speerpunt en de gerealiseerde activiteiten voor dat speerpunt beschreven. Onderdeel van de voortgangsrapportage is ook een beschrijving van de uitvoering van het herijkte subsidieinstrumentarium (subsidieregel amateurkunst, volkscultuur en projecten). De raad kan zich in principe via het openbaar subsidieregister zichzelf informeren over de aard en omvang van de verstrekte subsidies. De benchmark en andere onderzoeken
Bevindingen subsidiebeleid en inrichting
26
(o.a. onderzoek naar Missiemuseum Steyl) zijn ook naar de raad gegaan. De ambtelijke en bestuurlijke wens is dat deze voortgangsrapportage met meer regelmaat dan eens per jaar naar de raad wordt gestuurd. Dit lukt nu niet i.v.m. gebrek aan tijd / capaciteit / externe factoren (corona etc.) Als het college een besluit neemt over culturele instellingen dan wordt de raad hierover geïnformeerd met een raadsinformatiebrief. De in 2020 herijkte subsidiesystematiek voor kleinere culturele instellingen is formeel niet vastgesteld door de raad (dat is gemandateerd aan het college), maar wel voorgelegd aan en besproken met de raad. In de huidige raadsperiode wordt sinds een half jaar gewerkt met raadscommissies waar meer specialisten per fractie zitten. Het effect hiervan lijkt te zijn dat meer over de inhoud wordt gesproken. Deelnotities gaan naar de raad, met een presentatie en dan gaat het in de raad wel meer leven. Een voorbeeld van de rol van de raad komt naar voren in het thema Urban Culture. Hiervoor is, in het verlengde van de cultuurvisie, nieuw meerjarenbeleid opgesteld. Daar wordt de raad bij betrokken. Voor de nog op te stellen visie op musea staat het college eenzelfde route voor ogen. Bij afwijkingen van het financieel kader (bijvoorbeeld als een culturele instelling meer middelen krijgt) dan neemt de raad daar een besluit over.
Het vaststellen van beleid vindt plaats door de raad. Naast de formele informatieroute (via raadsinformatiebrieven en rapportages) zijn er mogelijkheden om de raad ook op andere manieren te informeren en te betrekken. De gemeenteraad wordt geïnformeerd via themabijeenkomsten (benchmark, Steyl, quickscan, impact corona, Urban etc.) Als er belangstelling is, kan een werkbezoek plaatsvinden. Het bezoek aan het museum of de Maaspoort zijn hier voorbeelden van. De grotere en kleinere culturele instellingen geven in de interviews aan dat zij zelf ook actief zijn in het benaderen van de raad om kennis te nemen van de activiteiten die zij uitvoeren. Raadsleden geven in de reflectiesessie aan dat zij te weinig grip en sturing ervaren op het cultuurbeleid en de subsidiëring aan culturele instellingen. De oorzaken daarvan liggen ook bij de kwaliteit van de kaderstelling door de raad. Daarom wenst de raad een discussie over de kaders en over de (maatschappelijke) waarde van het cultuurbeleid.