E31 Uitkomsten landelijke onderzoek tekorten jeugdhulp.pdf

In dit onderzoek is de bandbreedte zelf echter ook een expertinschatting, waarbij we op basis van alle beschikbare informatie uit literatuuronderzoek, gesprekken en de uitvraag een inschatting hebben gemaakt van de onzekerheid. De bandbreedte en de onderbouwing hiervan is expliciet gemaakt in de rapportage. Deze waarde komt uit de statistiek, het is één standaarddeviatie van de normale verdeling. 36

GV572

65

Technische verdieping: de oorsprong van onzekerheden en rekenvoorbeelden met bandbreedtes De rest van deze bijlage is bedoeld voor mensen die meer willen weten over de principes achter de bandbreedtes, en de manier waarop we ze berekend hebben. Er zijn verschillende soorten onzekerheden De onzekerheid in de besparing die een maatregel kan opleveren heeft meerdere oorzaken. Ten eerste zijn er statistische onzekerheden. Voor de mogelijke besparing van een aantal maatregelen worden bijvoorbeeld de uitkomsten van de uitvraag gebruikt. Omdat niet alle gemeenten de uitvraag hebben ingevuld, moesten de resultaten worden geëxtrapoleerd om een landelijk beeld te krijgen. Hierbij was het belangrijk om ons ervan te verzekeren dat de gemeenten die de uitvraag hebben ingevuld een goede afspiegeling zijn van alle gemeenten. Omdat het onmogelijk is om zeker te weten dat de resultaten uit de uitvraag een exacte afspiegeling zijn van het landelijke beeld, levert dit een onzekerheid op. Ten tweede zijn er inschattings-onzekerheden. In de uitvraag is vaak gevraagd naar inschattingen, omdat er in sommige gevallen geen cijfermatige gegevens beschikbaar zijn, of omdat we vroegen naar een verwacht toekomstbeeld. In beide gevallen is er een inherente onzekerheid in de gegeven antwoorden.

De onzekerheden die voortkomen uit inschattingen die gemaakt worden aan de hand van bestaande casussen zijn een combinatie van statistische en inschattings-onzekerheden. De reden hiervoor is dat de lokale context net kan afwijken van de randvoorwaarden voor het effect dat wordt ingeschat. Een voorbeeld van hoe een bandbreedte geïnterpreteerd moet worden Voor alle maatregelen die naar verwachting tot een besparing leiden en te kwantificeren zijn, is er uiteindelijk een besparing berekend. De uitkomst van zo’n berekening bestaat uit een meest waarschijnlijke besparing, en de onzekerheid op die besparing. Uit de meest waarschijnlijke besparing en de onzekerheid volgt een onzekerheidsbandbreedte. Deze bandbreedte geeft aan tussen welke bedragen de werkelijke besparing naar verwachting zal liggen. De bandbreedte loopt van de meest waarschijnlijk uitkomst minus de onzekerheid, tot de meest waarschijnlijke uitkomst plus de onzekerheid. Voorbeeld Een berekening wijst uit een bepaalde maatregel landelijk kan leiden tot een totale besparing van € 2.000.000. Door statistische en/of inschattings-onzekerheden blijkt deze uitkomst een onzekerheid van € 300.000 te kennen. De onzekerheidsbandbreedte van de maatregel loopt dan van € 1.700.000 tot € 2.300.000.

Zoals hierboven beschreven is er geen absolute garantie dat de werkelijke besparing van een maatregel binnen de gehanteerde onzekerheidsbandbreedte zal vallen. In ons rapport schatten we onzekerheden in met het uitgangspunt dat er 68% kans is dat de werkelijke besparing van een maatregel binnen de uitgewerkte bandbreedte zal vallen. Dit komt overeen met één standaarddeviatie van de normale verdeling. Er zijn ook onderzoeken die werken met twee of meer standaarddeviaties; dit hangt af van onder meer de beschikbare data. Er zijn statistische rekenregels om onzekerheidsbandbreedtes te combineren Bij het berekenen van een gecombineerde besparing van een combinatie van meerdere maatregelen, hebben we ditzelfde uitgangspunt van 68% zekerheid aangehouden. De onzekerheden van de individuele maatregelen zijn dus zodanig gecombineerd dat de

GV572

66

resulterende bandbreedte weer dezelfde betekenis heeft, namelijk dat de kans dat de werkelijke besparing van beide maatregelen samen binnen deze bandbreedte valt 68% is. De vraag die dan logischerwijs volgt is hoe de onzekerheden van de individuele maatregelen gecombineerd moeten worden zodat de resulterende bandbreedte deze betekenis heeft. Een eerste gedachte zou kunnen zijn om de onzekerheden van beide maatregelen bij elkaar op te tellen en deze gecombineerde onzekerheid te vertalen naar een onzekerheidsbandbreedte op de besparing van beide maatregelen samen. Hetzelfde geldt voor de deel-effecten van maatregelen, die we moeten optellen om het effect van de totale maatregel te krijgen. Voorbeeld van een naïeve optelling van bandbreedtes Maatregel X heeft een verwachte besparing van € 2.000.000, met een onzekerheid van € 300.000. De onzekerheidsbandbreedte van deze maatregel loopt dus van € 1.700.000 tot € 2.300.000. Maatregel Y heeft een verwachte besparing van € 3.000.000, met een onzekerheid van € 400.000. De onzekerheidsbandbreedte van deze maatregel loopt dus van € 2.600.000 tot € 3.400.000 Bij het simpelweg optellen van deze resultaten en onzekerheden zou de combinatie van de twee maatregelen leiden tot een verwachte besparing van € 5.000.000. Het optellen van de onzekerheden zou leiden tot een totale onzekerheid van € 700.000.

Hierdoor zou de onzekerheidsbandbreedte lopen van € 4.300.000 tot € 5.700.000. Zoals in het voorbeeld hierboven te zien is, krijg je uit het simpelweg optellen van onzekerheden nieuwe bandbreedtes. Deze methode leidt echter niet tot een gecombineerde bandbreedte die dezelfde betekenis heeft als de individuele bandbreedtes. Met andere woorden, de kans dat de daadwerkelijke totale besparing binnen de op deze manier geconstrueerde bandbreedte valt is niet gelijk aan 68%. Dit kan worden ingezien aan de hand van de maatregelen uit het hierboven gegeven voorbeeld. De kans dat de daadwerkelijke besparing van maatregel X lager uitvalt dan € 1.700.000, of hoger dan € 2.300.000, is 32%. De kans dat de besparing van maatregel Y lager uitvalt dan € 2.600.000, of hoger dan € 3.400.000, is ook 32%. De kans dat de daadwerkelijke besparing van zowel maatregel X als maatregel Y buiten de gegeven bandbreedtes vallen is dan veel kleiner (namelijk 32% van 32%, ofwel 10%). Bij het simpelweg optellen van de onzekerheden van de individuele maatregelen zou de gecombineerde bandbreedte dus een andere betekenis krijgen: de kans dat de daadwerkelijke totale besparing buiten deze bandbreedte valt is 10% (in plaats van 32%). Analogie Dit is te vergelijken met het werpen van twee dobbelstenen. De kans dat met de ene dobbelsteen 6 wordt gegooid is 1/6.

De kans dat met de andere dobbelsteen 6 wordt gegooid is ook 1/6. De kans dat er met beide dobbelstenen tegelijkertijd 6 wordt gegooid is echter veel kleiner, namelijk 1/36 In de statistiek wordt hiervoor de foutenvoortplanting gebruikt. Dit is de methode die gebruikt wordt om onzekerheden op te tellen zodat de resulterende bandbreedte de gewenste betekenis heeft. De theorie van foutenvoortplanting leidt tot een formule waarmee onzekerheden correct gecombineerd kunnen worden. Beide individuele onzekerheden worden eerst gekwadrateerd, daarna worden ze opgeteld. Tot slot wordt van deze combinatie de vierkantswortel genomen.

GV572

67

Voorbeeld De onzekerheid van maatregel X bedroeg € 300.000. Door dit te kwadrateren komen we uit op 90 miljard. De onzekerheid van maatregel Y bedroeg € 400.000, wat gekwadrateerd uitkomt op 160 miljard. De som van deze gekwadrateerde onzekerheden bedraagt dus 250 miljard. Hier moet tot slot nog de vierkantswortel van worden genomen. Hierdoor komt de onzekerheid van de combinatie van maatregel X en Y uit op € 500.000. De bandbreedte loopt dan dus van € 4.500.000 tot € 5.500.000. Zoals uit het voorbeeld te zien is, leidt deze methode tot een kleinere bandbreedte bij het combineren van uitkomsten. Met de (foutieve) methode van het simpelweg optellen kwamen we tot een onzekerheid van € 700.000, terwijl de correcte methode een onzekerheid van € 500.000 oplevert. Er is ook een formule om de bandbreedte te berekenen als je twee waardes met onzekerheden met elkaar wilt vermenigvuldigen. Dit was relevant op het moment dat we tussenuitkomsten van de maatregelen wilden combineren om een eindbedrag per maatregel te verkrijgen.

GV572

68

B Analyse van kosten, budget en volume

De basis voor het bepalen van een structureel tekort in het jeugddomein is een helder beeld van de kosten die gemeenten sinds de decentralisatie hebben gemaakt voor hun jeugdtaken, en het budget dat hier tegenover heeft gestaan. In deze bijlage leest u het volgende: - De afbakening van kosten en budget die meegerekend zijn - De werkwijze die gebruikt is om kosten en budget te gebruiken - De ontwikkelingen in kosten en budget in de jaren 2015-2019 - Duiding van de ontwikkeling in kosten aan de hand van ontwikkelingen in volume en prijs.

Afbakening van de kosten en het budget De basis voor het bepalen van een structureel tekort in het jeugddomein is een helder beeld van de kosten die gemeenten sinds de decentralisatie hebben gemaakt voor hun jeugdtaken, en het budget dat hier tegenover heeft gestaan. De definities van budget en kosten hangen nauw met elkaar samen: om de kosten op een zuivere manier te kunnen vergelijken met het budget moeten de definities goed op elkaar aansluiten, anders worden immers appels met peren vergeleken. Voor het budget is gekozen om het budget mee te nemen dat bij de decentralisatie is overgeheveld, inclusief indexatie en taakmutaties, zonder de tijdelijke extra middelen jeugd. Deze optie sluit het beste aan bij de uitgangspunten van de decentralisatie. Door de scope van het onderzoek op deze manier te definiëren, wordt de decentralisatie in 2015 als startpunt genomen. Het tekort is dan het verschil tussen budget en kosten sinds dat moment. De mogelijke keuzes voor de afbakening en de betekenis van de verschillende opties zijn besproken met de begeleidingsgroep en de stuurgroep. In deze paragraaf lichten we toe welke afbakening na deze bespreking door de stuurgroep is vastgesteld.

We bespreken eerst op hoofdlijnen welke afbakening gekozen is, en gaan vervolgens in meer detail in op de gedecentraliseerde budgetten en bijbehorende taken en de betekenis van de normeringssystematiek van de Algemene Uitkering voor het onderzoek. De afbakening op hoofdlijnen Het uitgangspunt van de berekening is dat we eerst in beeld brengen of er sprake is van een tekort en, indien dat zo blijkt te zijn, daarna bepalen welk gedeelte van het tekort in 2019 structureel is. Daarbij kijken we naar het jeugdbudget dat in het kader van de decentralisatie aan gemeenten verstrekt wordt. Dat betekent concreet het volgende: - Voor het budget gaan we uit van het jeugdbudget in de Integratieuitkering Sociaal Domein (IU SD), dat overgeheveld is in het kader van de decentralisatie en vanaf 2019

GV572

69

overgeheveld is naar de Algemene Uitkering (AU), plus de Integratieuitkering (IU) Voogdij/18+. Daarbij nemen we ook de gehanteerde indexaties en taakmutaties mee. - De tijdelijk extra toegevoegde middelen van 2019 t/m 2022 nemen we niet mee in deze grondslag voor het budget. Dit zijn immers middelen die slechts tijdelijk toegevoegd zijn, en dus niet het structurele budget reflecteren.37 - Algemene mutaties op de AU zoals het accres, BTW-compensatiefonds en de opschalingskorting rekenen we niet mee, omdat het jeugdhulpbudget bij de overheveling naar de algemene uitkering hiervoor is gecorrigeerd. Wijzigingen op deze mutaties die na mei 2018 (in uitkeringsjaar 2019) hebben plaatsgevonden hebben wel invloed gehad op het budget in 2019. - Voor de kosten gaan we uit van de kosten voor gemeenten voor jeugdhulptrajecten38 én de intensiveringen in toegang en voorliggend veld voor jeugd sinds 2014. - Aangezien de beschikbare gegevens exclusief overhead voor gemeentelijke medewerkers zijn, moet hier nog overhead bij opgeteld worden. Ook hier zijn verschillende keuzes mogelijk, maar in de praktijk betreft het slechts een klein gedeelte van het budget.39 Er is daarom besloten om een vast opslagpercentage te rekenen op basis van gemiddeld 32% overhead40 voor gemeentelijke personeelskosten. Met deze uitgangspunten maken we het verschil tussen kosten en budget in 2019 inzichtelijk.

Om te komen tot het structurele verschil zijn ook de boeggolf en de maatregelen van belang. Deze worden beschreven in hoofdstuk 4 Het effect van preventie en vroegsignalering en hoofdstuk 6 Sturingsmogelijkheden binnen de Jeugdwet. Toelichting: de gedecentraliseerde budgetten en bijbehorende taken Het jeugdbudget dat met de decentralisatie werd overgeheveld van het Rijk naar gemeenten omvatte grofweg de volgende vier onderdelen: - Middelen voor jeugd-GGZ (voorheen gefinancierd door zorgverzekeraars) - Middelen voor jeugd met een beperking (waarvan de zorg voorheen gefinancierd werd door de zorgkantoren, inclusief PGB’s) - Middelen voor jeugd- en opvoedhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering, en de toegangstaken van Bureau Jeugdzorg (voorheen gefinancierd door de provincies) - Middelen voor jeugdzorgplus, wat voorheen rechtstreeks via het Rijk liep De kosten voor taken waar deze middelen voor bestemd zijn, worden daarom logischerwijs in elk geval meegenomen in dit onderzoek. Daarbij gaat het om de kosten die geboekt worden op de taakvelden gerelateerd aan individuele maatwerkvoorzieningen. Gemeenten besteden het overgehevelde jeugdbudget echter niet alleen aan de overgehevelde taken. Ook vóór de decentralisatie zetten zij al in op preventie en voorliggend veld, bijvoorbeeld via de jeugdgezondheidszorg, jongerenwerk en preventieve opvoedondersteuning.

Een van de doelen van de decentralisatie was een beweging naar de voorkant: de beleidstheorie van de Jeugdwet was immers dat door meer in te zetten op preventie, de hogere kosten voor (zwaardere vormen van) jeugdhulp voorkomen zouden kunnen worden. Sinds de decentralisatie zijn de taken van gemeenten op het gebied van 37

In eerste instantie ging dit om 2019-2021; in 2020 is ook extra geld voor 2022 toegezegd.

Daarbij is uitgegaan van de kosten van gemeenten. Bij de berekening van de kosten is geen (inschatting van) eventuele geleden verliezen door aanbieders meegewogen. 38

39

Overhead van medewerkers van zorgaanbieders zit in de kosten voor jeugdhulptrajecten.

40

Berenschot Benchmark gemeentelijke kosten.

GV572

70

preventie en het voorliggend veld dus geïntensiveerd. Er is daarom gekozen om niet alleen de kosten voor individuele voorzieningen jeugd te bekijken, maar om ook de meerkosten voor preventie en voorliggend veld ten opzichte van vóór de decentralisatie mee te nemen, inclusief de apparaatslasten voor al deze taken. We definiëren de meerkosten voor preventie en voorliggend veld dus ten opzichte van de kosten die gemeenten maakten vóór de decentralisatie (2014), en kijken niet naar de absolute kosten. Op deze manier sluit de afbakening van de kosten aan bij de definitie van het budget. Kanttekening bij deze methode Een aandachtspunt bij het vergelijken met 2014 is dat de kosten voor het sociaal domein bij gemeenten in de jaren voor de decentralisatie afnamen, vooral in 2014. 41 Aangezien destijds vooral voorliggende voorzieningen bij gemeenten belegd waren, roept dit de vraag op of er voorafgaand aan de decentralisatie niet bezuinigd is hierop. Bij nadere inspectie blijkt echter dat de daling grotendeels wordt verklaard door de afname in kosten op het taakveld huishoudelijke verzorging.42 Waarschijnlijk hebben gemeenten daarbij voorgesorteerd op de korting die het jaar erna op dat budget doorgevoerd zou worden. Dit betreft echter geen jongeren.

Omdat we alleen kijken naar de meerkosten voor het voorliggend veld en preventie op het gebied van jeugd, is de afname in de totale kosten voor voorliggende voorzieningen (Wmo + jeugd) in 2014 dus geen probleem. Voor jeugd kan wel meespelen dat enkele gemeenten in 2014 al kosten hebben gemaakt voor pilots met wijk- of jeugdteams. De macrovergelijking tussen 2013 en 2014 voor het sociaal domein exclusief het taakveld huishoudelijke verzorging suggereert echter dat dit om beperkte bedragen ging. 43 Een nadeel van de vergelijking met 2014 is dat eventuele bezuinigingen op het voorliggend veld jeugd in jaren voorafgaand aan de decentralisatie die later weer teruggedraaid zijn wel meegenomen worden. Andersom worden investeringen die gemeenten al in 2014 gedaan hebben juist niet meegenomen. Er is echter geen aanleiding is om te veronderstellen dat het beeld voor het voorliggend veld en preventie voor jeugd sterk veranderd is in de jaren voorafgaand aan de decentralisatie. Een ander vergelijkingsjaar zou daarom geen betrouwbaardere resultaten opleveren, terwijl het voor gemeenten wel aanmerkelijk moeilijker wordt om de benodigde gegevens te leveren. De kosten die gemeenten maken op het gebied van Jeugdhulp bestaan dus grofweg uit twee delen: kosten voor individuele maatwerkvoorzieningen en kosten voor preventie en het voorliggend veld.

Achtergrond: over de algemene mutaties op de AU Het jeugdbudget is sinds 2019 aan de AU toegevoegd. Dat betekent dat het vanaf 2020 meeloopt in de reguliere mutaties op de AU. Daarnaast zijn de wijzigingen op de mutaties op de AU die na mei 2018 zijn gedaan (zoals de afrekening van het accres 2018 en bepaling accres 2019) ook toegepast op het jeugdbudget, dus deze hebben in 2019 wel (een negatief) effect

Zie periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2015. Hieruit blijkt dat in het cluster maatschappelijke zorg in 2014 meer dan 100 miljoen minder kosten gemaakt zijn dan in 2013. 41

42

Zie de Iv3-gegevens op het CBS: https://iv3StatLine.cbs.nl.

De aantallen jongeren met jeugdhulp in 2014 wijken ook af. Het is echter niet duidelijk of dit om een registratieprobleem of een feitelijke teruggang ging. Aangezien gemeenten nog geen kosten droegen voor jeugdhulp in 2014, zijn deze kosten ook niet relevant. Voor de vergelijking wordt alleen gekeken naar kosten van gemeenten aan voorliggende voorzieningen en preventie voorafgaand aan de decentralisatie. 43

GV572

71

gehad op het budget jeugd. Oude taken jeugd waren uiteraard al wel onderdeel van de AU, dus deze lopen al langer mee in de reguliere mutaties op de AU. Op de volledige AU worden de volgende mutaties toegepast: - Het accres wordt op de gehele AU toegepast. Het accres is gebaseerd op de rijksbegroting in enge zin en recent is daaraan het kader voor zorg en sociale zekerheid toegevoegd. De achtergrond hiervan is dat deze uitgavenkaders harder stijgen dan de rijksbegroting in enge zin. Daarnaast is de dynamiek hiervan naar verwachting meer vergelijkbaar met het sociaal domein. Als het accres alleen op de rijksbegroting in enge zin gebaseerd zou zijn, is de verwachting dat het niet goed aansluit op de kostenstijging voor gemeenten in het sociaal domein. Het accres is dus opgebouwd uit verschillende onderdelen, zoals ook de AU opgebouwd is uit verschillende clusters. Het accres is dus een gemiddelde dat uitgesmeerd wordt over alle clusters, terwijl de afzonderlijke onderdelen van het accres inhoudelijk een sterkere relatie met specifieke clusters hebben. - Naast de AU worden ook DU’s meegeteld voor het accres. Dit accres wordt toegevoegd aan de AU, en niet aan de DU’s. - Tijdelijk budget genereert structureel accres.

De tijdelijke middelen die gedurende drie jaar zijn toegevoegd, zorgen dus ook op langere termijn voor een grotere AU; niet alleen direct, maar ook via een ‘rente op rente effect’. - Er zijn ook andere mutaties op het macrobudget, waaronder de opschalingskorting. Ook deze wordt toegepast op alle onderdelen van de AU, ook al was deze oorspronkelijk alleen van toepassing op de oude onderdelen van het budget. Voorspellingen van het accres zijn lastig, aangezien het accres meebeweegt met de uitgaven van het Rijk. In beginsel is de normeringssystematiek echter afgestemd op een eventuele kostenstijging in het sociaal domein en is een discussie over de normeringssystematiek niet het doel van dit onderzoek. Daarom is door de stuurgroep besloten dat het structurele tekort bepaald wordt op basis van de kosten en het budget in het jaar 2019, gecorrigeerd voor tijdelijke kosten en mogelijke besparingen door doelmatiger te werken.

Werkwijze om kosten en budget te bepalen Het budget en de kosten zijn bepaald conform de zojuist beschreven afbakening. De werkwijze op hoofdlijnen Het budget is aangeleverd door BZK. Voor de jaren 2015 t/m 2018 is dit conform de afbakening gebaseerd op de IUSD Jeugd en de IU Voogdij/18+. Voor 2019 is het budget verkregen door het subcluster Jeugdhulp uit de AU op te tellen bij de IU Voogdij/18+. Dit totaal bevat ook de tijdelijke middelen. Om aan te sluiten bij de gehanteerde afbakening van het budget worden deze extra middelen ervan afgetrokken. De cijfers zijn bijgewerkt tot en met de stand van september 2020. In onderstaande tabel is uitgewerkt welk budget er in de meicirculaire 2018 is overgeheveld en welke mutaties daarop sindsdien zijn toegepast.

GV572

72

Onderdeel van het budget Jeugdhulpbudget (exc. tijdelijke middelen) Overgeheveld bedrag jeugdhulp meicirculaire 2018

Bedrag (x 1.000 euro) €3.136.192 3.074.945

Uitvoeringskosten SVB PGB trekkingsrechten

-11.005

Academische component kinder- en jeugdpsychiatrie

-4.410

Jeugdhulp aan kinderen in een AZC

-3.000

Loon- en prijsbijstelling 2019 Jeugdhulp

108.978

Verhoging leeftijdsgrenzen gezinshuizen

2.200

Compensatieregeling Voogdij/18+

8.154

Correctie loon- en prijsbijstelling 2019 Jeugdhulp

-4.707

Effect algemene mutaties en ontwikkeling uitkeringsbasis

-34.963

Budget voogdij / 18+ Totaal budget

680.360 3.816.552

Voor het bepalen van de kosten zijn op hoofdlijnen de volgende stappen gezet: - Kosten voor jeugdhulptrajecten zijn bepaald op basis van het saldo van baten en lasten op de relevante taakvelden in de Iv3: maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18-. Hiervoor is voor elk jaar de 2e (definitieve) plaatsing van de jaarrekening gebruikt. In alle jaren waren van enkele gemeenten geen data beschikbaar; deze zijn aangevuld op basis van de aanpalende jaren (voor missende data in de jaarrekening van 2019 is gebruikt gemaakt van de 4e kwartaalrekening van 2019 indien deze beschikbaar was). - Voor de meerkosten voor preventie en voorliggend veld is eerst een inschatting gemaakt op basis van het Fonds tekortgemeenten. Op basis van de uitvraag is deze inschatting aangescherpt en uitgebreid naar de andere jaren. We hebben hierbij onderscheid gemaakt tussen meerkosten voor lokale teams, en meerkosten voor voorliggend veld. Uit deze analyse blijkt dat de meerkosten voor lokale teams voor elk jaar sinds 2015 ongeveer 3 à 4 keer hoger zijn dan de meerkosten voor het voorliggend veld. We lichten de analyse onderstaand nader toe. Vooraf: omgang met overhead De uitvoeringskosten zijn op te splitsen in twee componenten: de feitelijke taakuitvoering (inclusief taakgerelateerde overhead) en algemene (PIOFACH 44) overhead.

Van de feitelijke taakuitvoering ligt het voor de hand de apparaatslasten mee te nemen. De algemene overhead is een complexer vraagstuk. Die is niet eenduidig toe te schrijven aan de nieuwe taken, maar weegt wel mee in de kosten. Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Administratieve organisatie, Communicatie en Huisvesting. 44

GV572

73

Het is van belang om op te merken dat alle diensten die extern ingekocht zijn sowieso inclusief overhead zijn. Algemene overhead is dus alleen van toepassing op medewerkers in dienst van de gemeente. Ten opzichte van de totale kosten zijn deze kosten beperkt, aangezien het overgrote gedeelte van de activiteiten en diensten die vanuit het jeugdbudget uitgevoerd worden extern ingekocht is. 45 In de begeleidingsgroep en de stuurgroep is de vraag besproken in hoeverre een toename van taken één op één leidt tot een toename van overhead. Ter illustratie: één extra medewerker leidt niet tot extra formatie voor de HR-afdeling, maar 100 extra medewerkers wel. Vergelijkbare voorbeelden gelden voor andere onderdelen van de PIOFACH. Uit de Berenschot benchmark volgt dat ca. 32% van de gemeentelijke personeelskosten uit overhead bestaat, en dat de overheadkosten per medewerker niet sterk veranderd zijn na de decentralisatie.46 Daarom is ervoor gekozen om de overhead mee te nemen middels een vast opslagpercentage op basis van 32% overhead voor gemeentelijke personeelskosten.

Kosten voor maatwerkvoorzieningen De kosten voor voorzieningen waarvoor een (individuele) beschikking afgegeven wordt (inclusief de apparaatskosten die hiervoor gemaakt worden) worden sinds 2017 door gemeenten geboekt op de Iv3-taakvelden 6.72 en 6.82.47 Vóór 2017 waren dit de Iv3-functies 672, 682, 683 en 687, waarbij 672 zowel taken op het gebied van Wmo en Jeugdhulp omvatte. Om het aandeel van de op deze functieplaats geboekte kosten dat bedoeld is voor Jeugdhulp te bepalen, is gebruik gemaakt van POR 2017. In de onderstaande tabel is een overzicht te zien van de Iv3-functies en de Iv3-taakvelden die relevant zijn voor de gemaakte kosten op het gebied van Jeugdhulp. 2015, 2016

2017, 2018, 2019

Maatwerkvoorzieningen

672 (deel Jeugd) en 682

6.72

Maatwerkvoorzieningen

683 en 687

6.82

Voorliggend veld

670 (deel Jeugd)

6.1 (deel Jeugd)

Voorliggend veld

671 (deel Jeugd)

6.2 (deel Jeugd)

Aangezien de taakvelden in het voorliggend veld niet volledig betrekking hebben op jeugd, maar ook op andere taken, zijn deze niet gebruikt voor het bepalen van de kosten. Voor de maatwerkvoorzieningen is dit wel het geval. Daarop zijn de volgende bewerkingen gedaan: - Voor elk taakveld zijn de baten afgetrokken van de lasten, om tot de totale kosten te komen.

45

Zie bijvoorbeeld Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020.

De Berenschot benchmark wordt jaarlijks uitgevoerd bij gemeenten die zich hiervoor aanmelden om meer inzicht te krijgen in hun kostenstructuur. De overall bevindingen zijn voor verschillende jaren gepubliceerd. 46

Uit de analyse die uitgevoerd is in de herijking gemeentefonds bleek dat deze taakvelden relatief betrouwbaar werden ingevuld. 47

GV572

74

- De overhead is voor 2017, 2018 en 2019 meegenomen op de taakvelden L1.1 (salarissen

en sociale lasten) en B3.5.2 (uitgeleend personeel). Voor 2015 en 2016 is dit gedaan op de corresponderende functies B3.0 (vergoeding voor personeel) en L1.1 (loonbetalingen en sociale premies). De overhead op de baten (uitgeleend personeel, vergoeding voor personeel) is opgeteld bij de overhead op de lasten (salarissen en sociale lasten), en vervolgens opgeteld bij de totale kosten.

Meerkosten voor preventie en voorliggend veld Om de kosten te bepalen die gepaard zijn gegaan met de intensivering van de taken van gemeenten op het gebied van preventie en het voorliggend veld inclusief toegang kan geen gebruik gemaakt worden van de Iv3-informatie. Deze is namelijk niet gesplitst tussen jeugd en volwassenen. Daarom zijn twee andere methodes gebruikt om de inzet in het voorliggend veld te bepalen: - De enquête die voor dit onderzoek uitgezet is onder gemeenten. Hiervoor zijn alle gemeenten bevraagd op extra kosten voor het voorliggend veld ten opzichte van 2014 voor de jaren 2015 t/m 2019. Deze dataset geeft dus inzicht in de ontwikkeling van de kosten. Niet alle ondervraagde gemeenten hebben dit gedeelte van de enquête ingevuld en niet alle responses waren plausibel. Per jaar hebben we de analyse gebaseerd op 34 tot 55 gemeenten die dit gedeelte van de uitvraag voor dat jaar plausibel hebben ingevuld. In verband met de doorlooptijd en het beperken van de belasting van gemeenten is de inhoudelijke toets op de ingevulde cijfers wel beperkt. - De aanvragen voor het Fonds tekortgemeenten. In 2018 hebben 88 gemeenten een aanvraag gedaan voor het Fonds tekortgemeenten. Hierin is gevraagd naar extra kosten voor het voorliggend veld voor 2016 en 2017, waarbij de splitsing tussen de jaren niet altijd beschikbaar is.

Deze aanvragen zijn in detail gecontroleerd en beoordeeld door de Commissie Fonds tekortgemeenten. Een nadeel is dat het alleen gegevens betreft van gemeenten met relatief hoge kosten voor het sociaal domein, en dat het slechts twee jaren betreft. Ook is de splitsing tussen jeugd en volwassenen niet altijd expliciet; dit is handmatig door het onderzoeksteam toebedeeld op basis van de kwalitatieve beschrijvingen, en in sommige gevallen zijn hier aannames voor gedaan. Door deze bronnen te combineren, hebben we een betrouwbaar bedrag bepaald voor het voorliggend veld. Onderstaand lichten we de werkwijze kort toe. - In de aanvragen Fonds tekortgemeenten zijn de meerkosten voor toegang en voorliggend veld jeugd geïdentificeerd. Op basis daarvan is per gemeente bepaald hoeveel extra kosten er zijn in 2016 en 2017. - Deze informatie is ook uit de enquête gehaald voor de jaren 2015 t/m 2019. - Om de aantallen voor deze gemeenten te extrapoleren naar een landelijk beeld, is onderzocht welke variabele het beste correleerde met de meerkosten. Dit bleek het aantal jeugdigen in een gemeente te zijn. Dit betekent dat de meerkosten voor het voorliggend veld toenemen naarmate het aantal jeugdigen toeneemt.

- Voor de extrapolatie naar een landelijk beeld zijn grofweg vier mogelijke methodes: - Voor alle gemeenten die de meerkosten voor het voorliggend veld hebben ingevuld in de enquête worden de meerkosten per jeugdige bepaald. Vervolgens wordt het gemiddelde van deze kosten per jeugdige genomen over de gemeenten. Dit gemiddelde wordt vermenigvuldigd met het landelijk aantal jeugdigen om te extrapoleren naar de landelijke meerkosten voor het voorliggend veld. Deze methode houdt er echter geen rekening mee dat enkele grote gemeenten in de uitvraag relatief veel kosten maken per jeugdige, en wegens hun omvang zwaar meewegen in het totaal van kosten.

GV572

75

- Alle door de gemeenten opgegeven meerkosten worden eerst opgeteld. Daarna

worden deze kosten gedeeld door het totaal aantal jeugdigen in al deze gemeenten. Hieruit volgt ook een gemiddelde van de kosten per jeugdige dat vervolgens geëxtrapoleerd kan worden. Hierin worden grote gemeenten zwaarder meegewogen dan kleine gemeenten, aangezien hun kosten ook in de totale kosten meer meewegen. Relatief hebben echter meer grote dan kleine gemeenten de enquête ingevuld, dus dit kan een vertekening geven. - De gemeenten worden eerst naar inwonertal opgedeeld in vijf groepen: gemeenten met minder dan 20.000 inwoners, gemeenten met 20.000-50.000 inwoners, gemeenten met 50.000-100.000 inwoners, gemeenten met 100.000-250.000 inwoners, en gemeenten met meer dan 250.000 inwoners (de G4). Per groep worden voor alle gemeenten de meerkosten per jeugdige bepaald, waarna per groep een gemiddelde van deze kosten per jeugdige wordt genomen over de gemeenten in die groep. Dit gemiddelde wordt vervolgens geëxtrapoleerd aan de hand van het landelijk aantal jeugdigen in iedere groep gemeenten. - Voor iedere hierboven genoemde groepen gemeenten worden de totale meerkosten van de gemeenten eerst opgeteld. Daarna worden deze kosten gedeeld door het aantal jeugdigen in de gemeenten van de desbetreffende groep. Hieruit volgt ook voor iedere groep een gemiddelde van de kosten per jeugdige dat vervolgens geëxtrapoleerd kan worden.

- Ieder van de hierboven genoemde methoden kent voor- en nadelen, en het is niet duidelijk welke het meest betrouwbare resultaat geeft. Daarom worden alle vier de methoden gehanteerd. De uiterste verschillen in de uitkomsten worden als bandbreedte gehanteerd voor de meerkosten voor het voorliggend veld. De uitkomsten van de analyse van de aanvragen van het Fonds tekortgemeenten bleken vrij goed aan te sluiten bij de bandbreedte die uit de enquête volgde.

Ontwikkelingen in de afgelopen jaren: kosten en budget 20152019 In onderstaande grafiek zijn de kosten en het budget voor jeugdhulp in de periode 2015-2019 weergegeven. De bedragen uit de grafiek zijn ook opgenomen in de tabel daaronder. 6

Miljarden euro's

5 4 3 2 1 0 2015

2016

2017

2018

2019

Meerkosten voorliggend veld (max.)

Meerkosten voorliggend veld (min.)

Kosten Individuele voorzieningen

Budget

Figuur 6 Kosten en budget voor jeugdhulp tussen 2015-2019. De kosten zijn uitgesplitst in de kosten voor individuele voorzieningen, en de meerkosten voor toegang en voorliggend veld.

GV572

76

2015 Meerkosten toegang en voorliggend veld

2016

2017

2018

2019

0,386 - 0,428 0,496 - 0,568 0,587 - 0,836 0,624 - 0,884 0,655 - 0,904 mld mld mld mld mld

Kosten individuele voorzieningen

3,198 mld

3,264 mld

3,853 mld

4,311 mld

4,729 mld

Budget

3,757 mld

3,651 mld

3,578 mld

3,715 mld

3,817 mld

Uit de cijfers volgen de volgende punten. - In de eerste jaren daalt het budget naar aanleiding van de oplopende taakstelling. Vervolgens stijgt het licht. Deze stijging komt deels door loon- en prijsbijstelling, en deels door taakuitbreidingen (zoals een verlenging van pleegzorg en gezinshuizen naar 21 jaar). Vanaf 2020 is er via het accres een indirecte koppeling met de kostenontwikkeling in de Zvw en Wlz; in de jaren waar dit onderzoek betrekking op heeft, was dat nog niet het geval. De bijstellingen voor volumegroei en loon- en prijsbijstelling zijn opgenomen in onderstaande tabel (bedragen x 1.000 euro).

Volumegroei LPO

2015

2016

2017

2018

2019

30.400

5.000

14.000

-

-

4.141

55.889

69.217

99.578

124.573

- De kosten in 2015 en 2016 zijn nog relatief stabiel, en redelijk in lijn met het budget; - Vanaf 2017 is een duidelijke stijging zichtbaar in de kosten. Vanaf dat jaar loopt het

verschil tussen kosten en budget verder op. Daarbij moet opgemerkt worden dat, zoals benoemd in de afbakening, de tijdelijke extra middelen niet meegerekend zijn. - De meerkosten voor toegang en voorliggend veld zijn fors gestegen, met name van 2016 naar 2017. Het verschilt per gemeente sterk wat voor activiteiten zij binnen het voorliggend veld uitvoeren en wat de kosten daarvan zijn. Er is weinig bekend over de belangrijkste kostendrijvers, en de effecten van de investeringen. - In 2019, het basisjaar voor de analyses, liggen de totale kosten op 5,4 - 5,6 miljoen euro. Het budget in dat jaar was 3,8 miljard euro. Daarmee is de basis voor het tekort 1,6 - 1,8 miljard euro.

Kosten in context: ontwikkelingen in volume en prijs Om de ontwikkeling van de kosten beter te begrijpen, hebben we onderzocht hoe het volume van jeugdhulpgebruik zich ontwikkeld heeft tussen 2015 en 2019. Het is fundamenteel niet mogelijk om op landelijk niveau onderscheid te maken tussen autonome groei en ontwikkeling door beleidsmatige keuzes. In eerder onderzoek is wel gekeken naar verschillen tussen regio’s en de mate waarin deze verklaard werden door beleidsmatige keuzes. Door de grote verschillen in de wijze van uitvoeren en de verschillende fasen van transitie, werden hier echter geen verschillen in effect tussen beleidskeuzes gevonden. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat een regionale analyse op dit moment meer inzicht zou geven. Met de stuurgroep is daarom afgestemd dat het doel van de analyse van het volume primair was om meer inzicht te geven in de ontwikkelingen, en niet om de volumeontwikkeling volledig te verklaren. Aan het eind van het onderzoek is wel gesproken over een mogelijke meerwaarde van regionale analyses. Deze zijn echter niet meer meegenomen in het onderzoek.

GV572

77

Onze analyse van de volumeontwikkeling is een kwantitatieve analyse van microdatabestanden van het CBS. We hebben verschillende bewerkingen op de microdata-bestanden gedaan om te corrigeren voor registratie-fouten. De precieze werkwijze is beschreven in bijlage A.3 Microdata. Daar is ook toegelicht waarom het niet mogelijk om de duur van trajecten betrouwbaar in te schatten.

Ontwikkelingen in volume In onderstaande figuur 7 is de ontwikkeling van het aantal cliënten van 2015 – 2019 weergegeven. Daarbij is onderscheid gemaakt naar jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. 50 45 40

10.000 cliënten

35 30 25 20 15 10 5 0 Jeugdhulp

2015

Jeugdbescherming

2016

2017

2018

Jeugdreclassering

2019

Figuur 7 Aantal cliënten per jaar in jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering.

2015

2016

2017

2018

2019

Jeugdhulp

377.427

402.189

418.904

433.063

442.942

Jeugdbescherming

42.318

39.892

39.693

40.255

41.249

Jeugdreclassering

11.420

10.756

10.186

9.460

9.170

Het aantal cliënten dat per jaar jeugdzorg krijgt is met 16% gestegen sinds 2015 Sinds 2015 is het aantal cliënten dat per jaar jeugdhulp, jeugdbescherming of jeugdreclassering krijgt met 16% gestegen. Dit komt voornamelijk door een stijging van 17% in het aantal cliënten in jeugdhulp. Voor jeugdbescherming namen de cliëntaantallen eerst af, maar nemen ze nu weer licht toe. Het niveau in 2019 lag daarmee nog 2,5% lager dan het niveau van 2015. Het aantal cliënten jeugdreclassering daalde met 20% sinds 2015.

GV572

78

De stijging wordt met name veroorzaakt door jeugdhulp zonder verblijf Als eerste stap om nader te onderzoeken wat de oorzaak is van de stijging van het volume, is onderstaand de ontwikkeling van het aantal cliënten uitgesplitst naar verschillende zorgvormen weergegeven.

2019

2015

0

10

20

30

40

50

60

10.000 cliënten Jeugdhulp zonder verblijf

Jeugdhulp met verblijf

Jeugdbescherming

Jeugdreclassering

Figuur 8 Het aantal cliënten in 2015 en 2019 uitgesplitst naar verschillende zorgvormen.

Hierin is voor 2015 en 2019 het aantal cliënten weergegeven in jeugdhulp met en zonder verblijf, in jeugdbescherming en in jeugdreclassering. 48 Er is zichtbaar dat het merendeel van de cliënten in jeugdhulp zonder verblijf zit. De ontwikkeling van jeugdhulp zonder verblijf bepaalt dus grotendeels de ontwikkeling van het totale jeugdzorggebruik. Verder is te zien dat de relatieve omvang van jeugdhulp zonder verblijf in 2019 groter was dan in 2015: jeugdhulp zonder verblijf is harder gestegen dan de andere zorgvormen. Dit is in meer detail te zien in de volgende grafieken, waar de verschillende zorgvormen verder uitgesplitst zijn. Ook andere zorgvormen laten een stijging zien; niet altijd in lijn met de transformatie De stijging van het totale aantal cliënten wordt vooral verklaard door een stijging in verschillende vormen van zorg zonder verblijf, zowel bij wijk- of buurtteams teams als bij aanbieders. Dit is zichtbaar in figuur 9. Hierin is weergegeven hoe verschillende vormen van jeugdhulp zich ontwikkeld hebben sinds 2015 (waarbij het volume van 2015 op 100% is gezet).

Het opgetelde aantal komt iets hoger uit dan het totaal aantal cliënten in jeugdzorg, omdat een klein aantal kinderen meerdere vormen van jeugdzorg heeft. 48

GV572

79

180%

Cliënten t.o.v. 2015

160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Uitgevoerd door het wijk- of buurtteam

2015

Ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder

2016

2017

Daghulp op locatie Jeugdhulp in het van de aanbieder netwerk van de jeugdige

2018

2019

Figuur 9 De ontwikkeling van het aantal cliënten in verschillende vormen van jeugdhulp zonder verblijf. De percentages zijn ten opzichte van het aantal cliënten in 2015.

Bij lokale teams is van 2015 naar 2017 een duidelijke stijging zichtbaar, die vervolgens stabiliseert en in 2019 zelfs weer wat daalt. Waarschijnlijk wordt dit vooral verklaard doordat in 2015, en deels ook 2016, veel trajecten van lokale teams nog niet aan het CBS geleverd werden.

10.000 Cliënten

35 30 25 20 15 10 5 0

2015

2019

Figuur 10 Het aantal cliënten in jeugdhulp in 2015 en 2019, uitgesplitst naar verschillende vormen van jeugdhulp.

De stijging van jeugdhulp zonder verblijf uitgevoerd door het lokaal team in 2019 ten opzichte van 2015 verklaart echter maar beperkt de totale stijging van jeugdhulp zonder verblijf: zoals in bovenstaande grafiek te zien is, is jeugdhulp door het lokaal team maar een klein deel van de totale jeugdhulp zonder verblijf. In absolute zin is de stijging het grootst bij ambulante jeugdhulp op locatie van de aanbieder.

GV572

80

Ook andere vormen van jeugdhulp laten een stijging zien. Soms is deze verklaarbaar en wenselijk. Een voorbeeld is de stijging van gezinsgericht verblijf.49 Hier is de afgelopen jaren sterk op ingezet, en het aantal gezinshuizen is dan ook sterk gestegen. 50 In andere gevallen past dit minder goed bij het streven van de transformatie. Dit geldt bijvoorbeeld voor de stijging van gesloten plaatsing. Wel is de jeugdhulp met verblijf in een open groep (categorie “overig verblijf”) de afgelopen twee jaar gedaald, waardoor het niveau nu onder dat van 2015 ligt. 140%

Cliënten t.o.v. 2015

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

2015

2016

2017

2018

2019

Figuur 11 De ontwikkeling van het aantal cliënten in verschillende vormen van jeugdhulp met verblijf, jeugdbescherming en jeugdreclassering. De percentages zijn ten opzichte van het aantal cliënten in 2015.

Om de daling van het aantal cliënten in Jeugdbescherming tot 2017, en de stijging in de twee daaropvolgende jaren te duiden is in figuur 12 een uitsplitsing gemaakt in de twee vormen van Jeugdbescherming: ondertoezichtstelling, en voogdij. Hiervoor zijn voorlopige en tijdelijke maatregelen toegerekend aan de desbetreffende vorm. Te zien is dat de daling tot 2017 en de daaropvolgende stijging vooral toe te rekenen is aan ondertoezichtstelling. De voogdijmaatregelen laten zelfs een tegenovergestelde trend zien, waarbij er tot 2017 juist sprake is van een stijging, waarna het aantal cliënten in 2018 en 2019 afneemt.

De daling van gezinsgericht verblijf in 2019, komt volgens het CBS vermoedelijk door een registratiefout. 49

50

Factsheet gezinshuizen, gezinspiratieplein, 2019.

GV572

81

110%

Cliënten t.o.v. 2015

105% 100% 95% 90% 85% 80% Totaal OTS

2015

2016

Totaal voogdij

2017

2018

2019

Figuur 12 De ontwikkeling van het aantal cliënten in de verschillende vormen jeugdbescherming. De percentages zijn ten opzichte van het aantal cliënten in 2015.

Analyse van in- en uitstroom In de vorige paragraaf hebben we geconstateerd dat het jeugdhulpvolume is gestegen. In deze paragraaf kijken we naar de in- en uitstroom. Deze in- en uitstroom is bepaald door te kijken welke cliënten er in een bepaald jaar in zorg zaten, maar een jaar eerder of later niet. In de grafieken in deze paragraaf zijn in- en uitstroom per jaar voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering weergegeven.51 Voor jeugdhulp is het volgende beeld te zien.52

De instroom in 2015 kan niet met voldoende betrouwbaarheid bepaald worden, omdat veel jeugdigen die al vóór 2015 jeugdhulp kregen met een startdatum in 2015 geregistreerd zijn. Een aansluiting naar gegevens voor 2015 is onvoldoende betrouwbaar om conclusies uit te trekken. Voor 2019 kan de uitstroom nog met onvoldoende betrouwbaarheid bepaald worden, omdat de gegevens van 2020 nog niet beschikbaar zijn. Daarom kunnen we niet bepalen welke jeugdigen in 2020 nog steeds jeugdhulp krijgen. 51

In de bijlage B.1 Aanvullende data over in- en uitstroom is een uitsplitsing naar jeugdhulp met verblijf en jeugdhulp zonder verblijf opgenomen. 52

GV572

82

16 14

10.000 Cliënten

12 10 8 6 4 2 0 2015

2016

Instroom jeugdhulp

2017

2018

2019

Uitstroom jeugdhulp

Figuur 13 In- en uitstroom van cliënten in jeugdhulp tussen 2015 en 2019.

In deze grafiek vallen twee zaken op, die van belang zijn voor de duiding van de stijging van het volume van jeugdhulp. - Ten eerste valt op dat de instroom voor jeugdhulp redelijk constant is. Dat betekent dat in de instroom nog geen duidelijk boeggolfeffect zichtbaar is. Een toename in preventie en vroegsignalering zou immers – naast een toename van kosten in het voorliggend veld – als eerste tot uiting moeten komen in een hogere instroom van vroeggesignaleerde kinderen. Dit lijkt vooralsnog niet het geval te zijn. - De tweede bevinding is dat de uitstroom consequent lager is dan de instroom. Dat betekent dat ieder jaar sinds 2015 meer jeugdigen de jeugdhulp instromen dan uitstromen, wat in combinatie met een constante instroom betekent dat trajecten steeds langer duren, en wat ook de toename van het aantal cliënten verklaart. Het algemene beeld over de toename van jeugdhulp is dat veranderende maatschappelijke normen en de nabijheid van het aanbod zouden leiden tot een grotere instroom. Eerdere onderzoeken op basis van enkele gemeenten lijken hier ook op te wijzen.53 Op basis van de analyse binnen dit onderzoek blijkt dit echter niet de oorzaak te zijn van de volumestijging: als we kijken naar de data op cliëntniveau, zien we namelijk dat de instroom over de jaren heen redelijk stabiel is.

De stijging van het jeugdhulpgebruik wordt dus niet verklaard door de instroom, maar door een achterblijvende uitstroom. Vervolgens tonen we in onderstaande grafiek de in- en uitstroom van jeugdbescherming.

53

Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020.

GV572

83

1,2

10.000 Cliënten

1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 2015

2016

Instroom jeugdbescherming

2017

2018

2019

Uitstroom jeugdbescherming

Figuur 14 In- en uitstroom van cliënten in jeugdbescherming tussen 2015 en 2019.

Voor jeugdbescherming is de daling na 2015 vooral vanwege een hoge uitstroom in dat jaar, en de toename in de latere jaren vooral vanwege een stijging in de instroom. Dit verklaart ook waarom jeugdbescherming na een daling weer stijgt. Onderstaand tonen we tot slot de in- en uitstroom van jeugdreclassering. Het blijkt dat zowel de instroom (met uitzondering van 2019) als de uitstroom daalt, en dat de uitstroom steeds hoger is dan de instroom. 0,45 0,4

10.000 Cliënten

0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 2015

2016

Instroom Jeugdreclassering

2017

2018

2019

Uitstroom jeugdreclassering

Figuur 15 In- en uitstroom van cliënten in jeugdreclassering tussen 2015 en 2019.

GV572

84

Verklarende factoren In een eerder onderzoek zijn correlaties gevonden tussen een toename in jeugdhulpgebruik en de populatie van de gemeente.54 Deze analyse was gedaan voor de periode 2015 – 2017 op basis van StatLinegegevens. In dit onderzoek hebben we met behulp van microdata op persoonsniveau gekeken of deze factoren vaker voorkwamen bij jeugdigen in jeugdhulp. Het mediane inkomen van huishoudens met jeugdigen in jeugdhulp stijgt In onderstaande grafiek staat per type jeugdhulp het mediane inkomen van huishoudens waarvan één of meerdere jeugdigen in 2015 en in 2018 in jeugdhulp stroomden, afgezet tegen het mediane inkomen in heel Nederland.

Mediaan inkomen

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

2015

2018

Figuur 16 Mediane inkomen van cliënten die in 2015 en 2018 instroomden als percentage van het landelijke mediane inkomen, uitgesplitst naar verschillende zorgvormen.

Uit de grafiek55 blijkt dat het mediaan inkomen lager is naarmate de hulp zwaarder is: gezinnen met jeugdigen in ambulante hulp hebben een duidelijk hoger mediaan inkomen dan gezinnen met jeugdigen in jeugdhulp met verblijf. Het mediane inkomen van jeugdhulp ambulant op locatie van aanbieder (de grootste groep) ligt dicht bij het mediane inkomen van alle huishoudens in het land. Het is gestegen van 96% van het landelijke mediane inkomen in 2015 naar 98% ervan in 2018. Er zijn dus niet meer jeugdigen uit gezinnen met lage inkomens bereikt. Deze resultaten wijzen er juist op dat er voor de zorgvormen zonder verblijf een verschuiving heeft plaatsgevonden naar huishoudens met een hoger inkomen, in plaats van naar huishoudens met een lager inkomen.

54

Analyse volume jeugdhulp, Significant, 2019, p. 39.

De gegevens over inkomens en samenstelling van huishoudens in 2019 zijn in de CBS microdata nog niet beschikbaar; daarom gaat deze analyse tot 2018. Daarnaast zijn er jeugdigen met jeugdhulp die niet in deze analyse meegenomen zijn, omdat de koppeling met het huishouden niet gemaakt kan worden op basis van de CBS-gegeven. 55

GV572

85

Bij zorgvormen met verblijf is het beeld anders. Voor gezinsgerichte jeugdhulp met verblijf daalde het mediane inkomen van de instromende jeugdigen: in 2015 was het 76% van het landelijke mediane inkomen en in 2018 was het 67% ervan. Voor pleegzorg daalde het van 63% naar 59%. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat door het beleid om jeugdigen zoveel mogelijk in een gezinsomgeving op te laten groeien, in deze jeugdhulpvormen een relatief zwaardere groep jeugdigen werd aangetrokken; en dat deze relatief zwaardere groep vaker uit een huishouden met een lager inkomen komt. Andere verklarende factoren worden niet bevestigd in de analyse Naast het mediane inkomen hebben we gekeken naar jeugdigen uit bijstandsgezinnen, eenouderhuishoudens en met een niet-westerse migratieachtergrond. We hebben gekeken naar de mate waarin jeugdigen uit deze groepen voorkomen in de groep die jaarlijks in jeugdhulp instroomt. Als het aandeel van deze jeugdigen in de totale populatie stijgt, zou dit immers een toename in jeugdhulpgebruik kunnen verklaren. De resultaten van deze analyse voor ambulante jeugdhulp staan in onderstaande grafiek.

Instroom ambulante jeugdhulp

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Bijstandsgezinnen 2015

Eenouderhuishoudens 2016

2017

Niet-westerse migratieachtergrond

2018

Figuur 17 Percentage van jaarlijkse instroom in ambulante jeugdhulp dat uit specifieke groepen afkomstig is.

Op basis van deze resultaten lijken deze factoren niet te leiden tot een stijging in het jeugdhulpvolume. Er zijn immers geen grote veranderingen te zien in de instroom vanuit deze specifieke groepen. Bovenstaande grafiek toont specifiek de resultaten voor ambulante jeugdhulp. De ontwikkelingen in de andere vormen van jeugdhulp zijn vergelijkbaar, behalve pleegzorg en gezinsgerichte jeugdhulp met verblijf. Voor deze vormen van jeugdhulp steeg het aandeel jeugdigen uit bijstandsgezinnen of eenouderhuishoudens, en het aantal jeugdigen met een niet-westerse migratieachtergrond.56 Op beide vormen van jeugdhulp is door gemeenten in de afgelopen jaren sterker ingezet. Deze beleidswijziging is gedeeltelijk succesvol geweest. De doelgroep van deze vormen is mogelijk uitgebreid met relatief veel kinderen uit huishoudens met een lagere sociaaleconomische status.

56

Grafieken hiervan zijn opgenomen in de bijlage B.1 Aanvullende data over in- en uitstroom.

GV572

86

Duiding van deze resultaten: welke jeugdigen bereiken we? Op basis van de analyse van de verklarende factoren valt het volgende op: - Voor jeugdhulp zonder verblijf is er een beweging richting meer jeugdhulp voor jeugdigen uit huishoudens met hogere inkomens. Voor pleegzorg en gezinsgerichte jeugdhulp met verblijf is een verschuiving richting gezinnen met lagere inkomens zichtbaar; - De instroom van jeugdigen uit bijstandsgezinnen, eenouderhuishoudens en gezinnen met een niet-westerse migratie-achtergrond neemt in de meeste zorgvormen niet toe. Uitzondering hierop vormen pleegzorg en gezinsgerichte jeugdhulp met verblijf. Ook is de instroom niet vergroot, waarmee het onwaarschijnlijk is dat er al veel vroegsignalering plaatsvindt. Daarmee lijkt de beweging die aan het begin van de boeggolf verwacht zou worden nog niet zichtbaar te zijn in de data.

Duiding van kosten aan de hand van ontwikkelingen in kosten per cliënt per jaar Naast een ontwikkeling in volume speelt mogelijk ook een ontwikkeling in kosten per cliënt per jaar mee. Daarom hebben we de gemiddelde kosten per cliënt per jaar berekend door de totale kosten voor maatwerktrajecten te delen door het totale aantal cliënten in het betreffende jaar. Dit is weergegeven in onderstaande grafiek. € 12.000

Kosten per cliënt

€ 10.000 € 8.000 € 6.000 € 4.000 € 2.000 €0 2015

2016

2017

2018

2019

Met correctie loon- en prijsbijstelling Zonder correctie loon- en prijsbijstelling Figuur 18 De jaarlijkse gemiddelde kosten per cliënt in jeugdzorg.

Wat opvalt, is dat de gemiddelde kosten per cliënt per jaar vanaf 2016 stijgen. In 2015 lagen de gemiddelde kosten per cliënt op € 8.118; in 2019 waren deze kosten € 10.354. Dit is een stijging van 16% in vier jaar als gecorrigeerd wordt voor loon- en prijsstijging.57 Een deel van de kostentoename wordt dus verklaard door een stijging van de kosten per cliënt per jaar. Een verschuiving van lichtere naar zwaardere vormen van jeugdhulp kan een oorzaak zijn van stijgende kosten per cliënt per jaar. De kosten voor ambulante jeugdhulp zijn immers

Voor de loon-en prijsbijstelling hebben we de prijsindexatie gehanteerd waarmee elk jaar is gerekend voor het macrobudget jeugd in het gemeentefonds. 57

GV572

87

beduidend lager dan voor bijvoorbeeld jeugdzorg-plus. Dit lijkt echter niet het geval te zijn, want vooral het aantal cliënten in jeugdhulp zonder verblijf is gestegen. In theorie is het mogelijk dat binnen de ambulante jeugdhulp een verschuiving naar duurdere zorgvormen heeft plaatsgevonden, maar hier zijn in de gegevens geen aanwijzingen voor. De meest waarschijnlijke oorzaak van de stijging naast de langere duur is dat de intensiteit van trajecten is toegenomen, dat wil zeggen dat jeugdigen in dezelfde tijdspanne meer hulp krijgen. Dit is echter niet te verifiëren met de beschikbare gegevens. Samenspel langere trajectduur en stijgende kosten per cliënt per jaar In het onderzoek hebben we geconstateerd dat de instroom redelijk stabiel is, en de stijging in het jeugdhulpvolume vooral veroorzaakt wordt doordat de uitstroom stokt. Dit impliceert ook dat de trajectduur langer wordt.58 Gezien de registratieproblemen kunnen we dit niet nader specificeren, en daarmee ook niet bepalen welk deel van de kostenstijging hierdoor mogelijk veroorzaakt wordt. Wel kan opgemerkt worden dat dit slechts beperkt een verklaring kan zijn. Er wordt immers gekeken naar kosten per cliënt per jaar, dus voor trajecten die over de jaargrens heen lopen, worden de kosten verdeeld over meerdere jaren.

Andere mogelijke oorzaken Bovenstaande betekent dat er alleen andere verklaringen overblijven voor het stijgen van de kosten per cliënt per jaar. In eerder onderzoek zijn factoren als upcoding, de inzet van duurder personeel en uitvoeringskosten benoemd. Deze bespreken we onderstaand kort. In alle bovengenoemde verklaringen is er een samenspel tussen de tarieven die gemeenten bieden en de interpretatie die hieraan gegeven wordt. Zo kunnen de inzet van duurder personeel en hogere uitvoeringskosten bij aanbieders alleen terugkomen in de kosten van gemeenten als de tarieven hierop aangepast worden. Tot op zekere hoogte is dit gebeurd – al dan niet naar aanleiding van diverse rechtszaken – maar de jaarrekeningen van met name de grote jeugdzorgaanbieders suggereren dat er weinig marge is. Een deel van deze extra kosten komt naar verwachting dus niet terug in de kosten van gemeenten. Daarnaast is in eerdere onderzoeken upcoding genoemd als verklaring. Hoewel dit zeker voorkomt, zijn hier ook de nodige nuanceringen bij te plaatsen. Onderstaand gaan we in op enkele achtergronden van upcoding, om op die manier de complexiteit van de discussie weer te geven. - Allereerst: er zijn uiteraard voorbeelden van upcoding of erger: er worden bijvoorbeeld frauduleuze zorgaanbieders opgespoord.

Het feit dat hier door gemeenten in wisselende mate tegen opgetreden wordt, geeft aan dat de omvang van dit probleem niet in beeld is. Ook onschuldiger vormen van upcoding komen voor. Binnen de Jeugdwet is hier geen uitgebreid onderzoek naar gedaan, maar uit analyses in de GGZ bleek dat DBC’s relatief vaak net lang genoeg opengehouden werden om in een hogere prijscategorie te vallen.59 Gezien de druk op tarieven in jeugdhulp is te verwachten dat dit in jeugdhulp eerder meer dan minder voorkomt. Dit is een terecht aandachtspunt. - In de dieptestudies zijn we ook voorbeelden tegengekomen die aangeven dat er in sommige gevallen ook een andere kant aan upcoding is. Zo werd door een aanbieder het Ook andere onderzoeken suggereren dat er knelpunten zijn bij de uitstroom, en dat de kosten per cliënt stijgen door een langere trajectduur. Zzie bijvoorbeeld: Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen, KPMG, 2020. 58

Zie bijvoorbeeld: Gedragsreacties van ggz-aanbieders op financiële prikkels, Douven, Remmerswaal en Zoutenbier, 2018. 59

GV572

88

voorbeeld genoemd van een gemeente die voor een interventie die alleen door WO of HBO-professionals uitgevoerd mocht worden het tarief bleek te rekenen voor een MBOprofessional. Het feit dat in overleg met de gemeente een andere code gedeclareerd is, kan technisch gezien wellicht als ‘upcoding’ gecategoriseerd worden, maar in de kern is het natuurlijk een reële afspraak over een reëel tarief. - Er zijn ook voorbeelden van een tegenovergestelde beweging. Gemeenten hanteren veelal eenzelfde tarief voor een bepaald product voor alle aanbieders. Dit is anders dan zorgkantoren en zorgverzekeraars, die veelal gedifferentieerde tarieven hanteerden waardoor gespecialiseerde aanbieders voor al hun producten hogere tarieven kregen dan minder gespecialiseerde aanbieders. Op die manier werd de hogere overhead bij ‘systeemaanbieders’ verdisconteerd. Door één prijs voor alle aanbieders te hanteren, en vaak ook een gemiddelde prijs voor een bepaald type cliënten of producten, hebben met name sommige kleine aanbieders grote marges. Ook dit zijn voorbeelden van prijzen die niet reëel zijn. - Daarnaast is de jeugdhulp – en dan met name de jeugd- en opvoedhulp – een sector waarin de bedrijfsvoering in mindere mate geprofessionaliseerd is dan bijvoorbeeld de ziekenhuiszorg. Foutieve declaraties komen voor (ontbrekende declaraties overigens ook) en veelal is daar geen opzet in het spel.

Ook veranderingen in de bekostiging kunnen daar een rol bij spelen. Niet alle aanbieders begrijpen de bekostiging, dus hij wordt ook niet overal correct toegepast. - Ook gemeenten hadden processen de afgelopen jaren vaak nog niet strak genoeg op orde, waardoor afwijkingen niet altijd op tijd geconstateerd werden. Ook worden verschillende keuzes gemaakt in de manier waarop met afwijkingen omgegaan wordt. Voorbeeld: invoering resultaatgestuurd bekostigen In verschillende regio’s is resultaatgestuurd bekostigen ingevoerd, waarbij aanbieders aan de voorkant de intensiteit en daarmee de prijs van trajecten bepalen. In veel regio’s heeft dat geleid tot een toename van de afgegeven prijs. Regio’s zijn hier echter heel verschillend mee omgegaan. Er zijn voorbeelden van regio’s die naar aanleiding van een stijging van de totale kosten na een paar maanden een onderzoek lieten uitvoeren en daarna harde beheersmaatregelen namen, met een hoge administratieve last tot gevolg. Andere regio’s hadden strakke monitoring op de intensiteiten die aanbieders afgaven, en vergeleken deze met andere aanbieders en de trajectprijzen van eerdere jaren. Bij afwijkingen gingen zij direct in gesprek met de betreffende aanbieder. Vaak bleek deze het systeem verkeerd geïnterpreteerd te hebben, en akkoord te gaan met een aanpassing van de beschikking.

We hebben niet onderzocht welke van bovenstaande aspecten meer of minder voorkomt; in sommige gevallen lopen ze ook door elkaar. Wellicht nog belangrijker dan deze technische aspecten is echter dat upcoding ook samenhangt met de vraag wanneer het goed genoeg is. Upcoding is niet alleen een Hbo-tarief declareren terwijl een Mbo-er ingezet wordt, maar het gaat ook over de vraag of een Hbo’er of Mbo’er ingezet moet worden, welke toegevoegde waarde nodig is om een hogere prijs te legitimeren, en welke (impliciete) eisen gesteld worden aan de kwaliteit van jeugdhulp.

Belangrijkste conclusies De belangrijkste conclusies van de analyse van kosten en volume zijn: - De jeugdhulpkosten zijn de afgelopen jaren sterk gestegen.

GV572

89

- De instroom in jeugdhulp is sinds 2015 niet toegenomen. Wel blijft de uitstroom

structureel achter op de instroom. Daardoor neemt het aantal cliënten in jeugdhulp jaarlijks toe. - Het mediane inkomen van gezinnen die jeugdhulp zonder verblijf gebruiken is in de afgelopen jaren toegenomen ten opzichte van het landelijke mediane inkomen. Er worden daarin dus relatief meer welvarende gezinnen bereikt. - Ook de kosten per cliënt per jaar zijn toegenomen. Dit wordt niet verklaard door zwaardere zorgvormen, aangezien vooral ambulante jeugdhulp is toegenomen. Bovenstaande conclusies geven niet alleen inzicht in de achtergronden van de kostenstijging, maar ook in veronderstelde achterliggende oorzaken. Zo zou in het geval van een boeggolf in eerste instantie vooral een toename in de instroom verwacht worden60, en een stijgend aandeel groepen met een lagere sociaaleconomische achtergrond. Beide zaken blijken niet uit de gegevens: de instroom blijft constant, en vooral gezinnen met hogere inkomens zijn vaker ingestroomd. Deze conclusies gelden op landelijk niveau. Tussen gemeenten bestaat uiteraard variatie in de ontwikkeling in kosten en volume van jeugdhulp.

B.1 Aanvullende data over in- en uitstroom In- en uitstroom jeugdhulp uitgesplitst naar met en zonder verblijf In onderstaande figuren is de in- en uitstroom getoond van jeugdhulp met verblijf en jeugdhulp zonder verblijf.