E18 Aanpassing van bestuurlijke (en financiële) verhoudingen is noodzakelijk.pdf

Het decentraal belastinggebied dient primair voor de bekostiging van eigen decentrale beleidskeuzes, maar ook als buffer voor tegenvallers en het opvan­ gen van verdeelstoornissen. Het gaat dan vooral om collectieve goederen met lokale uitstraling, zoals parken, groen, sportvoorzieningen en dergelijke.26 Indien een gemeente of provincie een hoger voorzieningenniveau wenst, kan zij daartoe de eigen belastingen verhogen. Er zijn vele pleidooien voor het vergroten van het decentraal belastinggebied geweest.27 Ook de Raad is in principe voorstander van een vergroting van het eigen belastinggebied, met een gelijktijdige verlaging van de inkomsten­ belasting (een belastingschuif van de Rijksoverheid naar lokale overheden). Dit vergroot de eigenstandige positie van het decentraal bestuur. Maar in de optiek van de Raad kan pas sprake zijn van een vergroting van het lokale belas­ tinggebied, als de bekostigingssystematiek voor andere taken ook op orde is. Anders dreigt het gevaar dat tekorten op de uitvoering van medebewindsta­ ken worden afgewenteld op de lokale belastingbetaler.

Hoewel vanuit econo­ misch-theoretische overwegingen een zichtbare belasting de voorkeur heeft, geeft de Raad in overweging bij een uitbreiding van het lokaal belastinggebied niet alleen te kijken naar de herintroductie van de onroerendzaakbelasting op huurwoningen en een ingezetenenbelasting maar ook de mogelijkheid te kij­ ken naar de optie van lokale opcenten op de loonbelasting. Dit laatste om de gelijkwaardigheid van het type belasting zoals de zichtbaarheid en de grond­ slag waarop geheven wordt tot uitdrukking te brengen.

26 Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017. ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2020. 27 Advies Commissie financiële ruimte voor gemeenten, Bepalen betekent betalen. Rfv, briefadvies Uitbreiding lokaal belastinggebied. 2015.

30

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Maak werk van een uitbreiding van het lokaal belastinggebied om een

betere afweging van kosten en baten van lokale voorzieningen mogelijk te maken. Uitbreiding van het lokaal belastinggebied kan pas aan de orde zijn als de bekostigingssystematiek voor decentrale overheden op orde is. Dat houdt in dat het Rijk voorziet in een adequate bekostiging van medebewindstaken. Ook gemeenten zouden pas nieuwe taken op zich moeten nemen als de bekostiging adequaat is.

Bekostiging regionale taken/opgaven Het benoemen van een regionale opgave is één, de bestuurlijke en financiële consequentie daaraan verbinden is twee. Duidelijk moet zijn waar het om gaat: is het verlengd lokaal bestuur waarbij vrijwilligheid voorop staat, of is het een door het Rijk opgelegde vorm van regionale samenwerking waarbij er meer sprake is van gedeconcentreerd rijksbeleid? Nu wordt dat onderscheid niet gemaakt: regionale samenwerking wordt voor het leeuwendeel van onderop via gemeentelijke bijdragen bekostigd. Rechtstreekse bekostiging is de uit­ zondering, ook bij verplicht regionaal bestuur. Individuele gemeenten hebben vaak weinig directe invloed op de kosten van regionale samenwerking. De regio’s hebben geen rechtstreeks verkozen vertegenwoordigend orgaan, maar kennen alleen een getrapte verantwoording. Gemeenten dragen dus hun geld af aan een bestuurslaag terwijl zij slechts zeer beperkt kunnen controleren hoe dat geld wordt uitgegeven. Waar het vrijwillige samenwerking betreft, kan gebrek aan goede governance als hun eigen keuze beschouwd worden.28 Maar voor verplichte samenwerking waarbij het Rijk de kaders stelt, is de band tussen bepalen en betalen verbroken. Daarom is voor verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders rechtstreekste bekostiging door het Rijk aangewezen.

Gemeentelijke bijdragen zouden beperkt moeten blijven tot welomschreven eigen extra wensen van gemeenten of regio.

Y Voer voor verplichte regionale samenwerking waarbij het Rijk kaders oplegt, rechtstreekse Rijksbekostiging in. Alleen voor vrijwillige samenwerking binnen een regio is een gemeentelijke of provinciale bijdrage geschikt.

28

ROB, Wisselwerking – naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de boven­ gemeentelijke samenwerking, 2015.

31

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het Rijk ziet de regio als het meest geëigende schaalniveau voor de aanpak van veel problemen. Daarbij wijst het op het belang van regionale samen­ werking, afstemming en bundeling van (financiële) slagkracht. Ook het bevorderen van triple helix samenwerking vormt een belangrijke impuls voor regionale samenwerking. De proeftuinen en de regio-enveloppes (Regiodeals) zijn een uitvloeisel van deze filosofie. Het financieel instrumentarium blijkt echter niet goed toegesneden op deze vorm van taakgerichte regionale samenwerking met meerdere partijen. Het ontbreekt aan een adequate uitkeringsvorm. De verantwoordingsmechanis­ mes die een rol spelen bij de verantwoording van rijksgeld zijn niet toege­ sneden op het verdelen van gelden aan regio’s zonder een formele wettelijke structuur. De verdeling heeft daarbij veel weg van een soort schoonheidswed­ strijd waarbij het Rijk vooraf een selectie maakt waarbij naast urgentie regio­ nale spreiding een rol speelt. Met als gevolg dat door de inzet van Rijksgeld de agenda onbedoeld top-down wordt bepaald: wie betaalt, bepaalt. Dus in feite vindt de afweging eerder op rijks- dan regioniveau plaats.

Taken met meerschalig en transformatief karakter Opgaven ‘van de lange adem’ die de inzet van vele (netwerk-)partners en om een transformatie vragen (klimaat, verduurzaming, omgevingswet, brede regionale welvaart, transformatie zorg, woningbouw), kennen een onzekere dynamiek en uitkomst. Vanwege deze onzekerheden is een goede afweging tussen kosten en baten niet mogelijk; men is het er alleen over eens dat een opgave aangepakt moet worden. Bovendien is verantwoording in een net­ werksituatie lastig te organiseren, zullen de baten verspreid in de tijd en op verschillende plaatsen neerslaan en normaal gesproken niet terechtkomen bij de investerende partijen. Daarom zijn deze transformatieve opgaven niet aan te pakken met het huidige ‘robuust’ financieel en bestuurlijk instrumenta­ rium. Voor deze opgaven zijn andere sturings-, verantwoordings- en financie­ ringsinstrumenten nodig. De gewone marktmechanismen voor financiering schieten daartoe tekort.29 Dit moeten instrumenten zijn die experimenteerruimte toelaten, een (her) verdeling van risico’s en baten en langjarige zekerheden bieden, met een governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert. Voor langjarige, transformatieve opgaven is fondsvorming is een belangrijk instrument. Fonds­ vorming is hiertoe een belangrijk instrument. Een voorbeeld is het Hoogwa­ terbeschermingsprogramma (HWBP).

Kernelementen zijn: gezamenlijke beschikkingsmacht over een gezamenlijk fonds, gevuld met eigen bijdragen 29 C. van den Berg en B.Leurs, Hoe bekostig je multi-level governance? Naar goede financiële verhoudingen voor ‘de opgave centraal’. In: B.Leurs (red.), essaybundel, Samenwerken, samen betalen? Over de bekostiging van opgaven in maatschappelijke netwerken, ROB: Den Haag, juni 2020, pag. 13-23.

32

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

naar rato. Die bijdragen van elke partner moeten democratisch gelegitimeerd zijn. Die democratische legitimatie en governance moeten gebalanceerd zijn: de langjarige opgaven verhouden zich slecht met snel wisselende politieke verhoudingen, tegelijkertijd moet er democratische bijsturing en een leerpro­ ces mogelijk zijn.

Y Ontwikkel instrumenten die experimenteerruimte toelaten, een (her) verdeling van risico’s en baten organiseren en langjarige zekerheden bieden. Cruciaal is een governance die vertrouwen tussen de vele partners bevordert.

Y Ontwerp voor langjarige, transformatieve opgaven fondsen die

door overheden gezamenlijk beheerd worden. Ook hier is een goede governance de sleutel.

33

6 Opschonen, innoveren en borgen

Figuur 4

Oplossingsrichtingen

Opschonen, innoveren en borgen Y Stop verrommeling en winkel niet met andermans portemonnee

Y Bepaal rol en taak van decentrale overheid en regio

• Hanteer een afwegingskader ­bekostiging i.c.m. beleidsvrijheid • Stel een onafhankelijke monitor financiële positie in • Breid het lokaal belastinggebied pas uit als het stelsel op orde is

• Veranker de concepten ‘gemeente’, ‘regio’ en ‘provincie’ in wetgeving • Borg daarin een toetsingskader voor taaktoedeling met heldere principes • Maak de spanningen tussen de ­principes expliciet

financiën

bestuurlijke organisatie

instrumenten

instituties en cultuur

Y Zuiverder toepassing, meer innovatie

Y Borg de naleving van stelselafspraken

• Aparte bekostiging en gemeente/ provinciefonds voor medebewind met eigen verdeling en indexatie • Rechtstreeekse bekostiging verplichte regionale samenwerking • Gezamenlijke fondsen voor transformatieve opgaven

• Stel ondertekening en toets door BZK verplicht bij voornemens Rijk die decentrale overheden raken • Arbiterfunctie als ultimum remedium (niet de ROB) • Zakelijker houding bij medebewind (opdrachtgever/opdrachtnemer)

De belangrijkste opdracht op het terrein van de bestuurlijke en financiële ver­ houdingen voor het nieuwe kabinet is om de balans weer te herstellen, omdat anders de financiële problemen bij decentrale overheden onbeheersbaar wor­ den en hun kracht verder erodeert. Daartoe moet het nieuwe kabinet de rol en taak van decentrale overheden en regio definiëren en verankeren, de huidige 34

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

bekostigingswijzen opschonen, de naleving van stelselafspraken borgen en de instrumenten zuiverder toepassen en innoveren. Dit is noodzakelijk omdat de overheid voor grote opgaven staat op het terrein van de woningbouw, de energietransitie, de klimaatadaptatie, het opvangen van de gevolgen van de coronacrisis, het werken aan brede welvaart, regionale economie, vitaal platteland e.d. Maar ook in het herstel van vertrouwen in een overheid die werkt voor de burger.

‘Het is een illusie te denken dat een zak geld het structurele probleem van de disbalans oplost. Als je alleen focust op het geld, dan vergeet je de systeemfout: in bevoegdheden zijn er dingen niet in evenwicht.’ 30

Y Er is bij de aanvang van de nieuwe kabinetsperiode een reset nodig.

Maak vooraf gezamenlijk de balans op. Het gaat dus niet (alleen) om extra geld om de tekorten in te lopen. Dit is wel noodzakelijk, maar gaat het onderliggende probleem niet oplossen.

De oplossing vergt ook een aantal fundamentele keuzes. Als die keuzes niet worden gemaakt blijft het doormodderen, lopen we het risico dat over een aantal jaar de tekorten weer oplopen en dreigt het gevaar van een verdere uit­ holling van de lokale democratie. De fundamentele keuzes dienen niet alleen in samenhang maar ook in de goede volgorde worden aangepakt. Sommige van die keuzes kunnen binnen het huidige stelsel worden gemaakt, andere vergen een aanpassing van wet- en regelgeving. Het is niet reëel te verwach­ ten dat dit samenhangende pakket van maatregelen tijdens de kabinetsfor­ matie kan worden geregeld. Maar het is wel van het grootste belang dat er bij de formatie een start wordt gemaakt.

30 Zie ook Maarten Schurink op het Festival van het Bestuur, van 11 februari 2021 https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/laten-we-niet-vier-jaar-over-geldpraten.16048434.lynkx?tid=TIDP606458XAA7F7D609B36401681C621081480C65FYI5&utm_ campaign=BB_NB_Dagelijks&utm_medium=email&utm_source=SMG&utm_con­ tent=1289_12-02-2021.

35

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Stel een speciale functionaris naar analogie van de deltacommissaris

aan die binnen een jaar komt met de uitwerking van een samenhangend pakket van maatregelen om de balans in de bestuurlijke en financiële verhoudingen te herstellen.

Het is daarbij van belang dat partijen zich binden aan de uitvoering van deze veranderingsagenda voor het decentraal bestuur. Bestaande patronen moe­ ten worden doorbroken. Het begint met de erkenning van de verschillende rollen die gemeenten en provincies binnen het openbaar bestuur vervullen. Daarvoor is het van belang duidelijkheid te bieden over de aard van de taak en wie de politieke afweging maakt over de omvang en kwaliteit van het voor­ zieningenniveau waar de burger op mag rekenen. Indien de gemeente of de provincie verantwoordelijk is voor de uitvoering zijn er waarborgen nodig dat zij over voldoende middelen beschikken om de taken goed en efficiënt uit te voeren. Daar waar gemeenten en provincies zelf keuzes kunnen maken vol­ staat dat zij onderling in een gelijke uitgangspositie komen te verkeren. Decentrale overheden hebben zelf ook een rol: ze moeten hun eigen rol en positie in balans brengen met hun mogelijkheden, een zakelijker houding richting medebewindstaken en taakoverdrachten hanteren, en niet alles aan de onderhandelingstafel brengen om dan later weer terug te onderhandelen. Agenda voor het volgende kabinet De in de verschillende kwadranten genoemde aanbevelingen dienen als aan­ zet voor een samenhangend pakket aan maatregelen: -

Een betere procedurele verankering van artikel 2 Fvw. Daarin wordt vast­ gelegd dat een onafhankelijke partij de financiële gevolgen van beleids­ wijzigingen in kaart brengt.

-

Idem voor Artikel 108 lid 3 Gemeentewet. Of wel: het uitgangspunt dat bij mede­bewind de kosten daarvan door het rijk worden vergoed.

-

Borging stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK. De minister BZK vervult de positie als hoeder van het decentraal bestuur; mede-ondertekening bij medebewind en andere beleidsvoornemens die decentrale overheden raken.

-

Een arbiter financiële en bestuurlijke verhoudingen waar partijen bij ­verschil van inzicht over de naleving van de afspraken en uitgangs­ punten uit financieel beleidskader zaken kunnen voorleggen voor ­bindende uitspraak. Het beleggen van deze taak heeft overigens pas

36

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zin als er duidelijke kaders, normen en uitgangspunten zijn vastgelegd. Een onafhankelijk orgaan is ook één van de voorwaarden voor een uit­ breiding van het lokaal belastinggebied. -

Stel vast wat nodig is om de tekorten in het sociaal domein op te lossen en te beheersen. Dit vergt een nadere afweging over wat de burger van de overheid mag verwachten aan zorg en wat die eventueel zelf daar (al dan niet via een inkomensafhankelijke bijdrage) aan kan bijdragen.

-

Stel een financieel beleidskader decentrale overheden op waarin de financiële afspraken voor de komende kabinetsperiode worden vast­ gelegd over de ontwikkelingen van de vrije bestedingsruimte van decentrale overheden. Verbind daaraan de consequentie van een moni­ torsysteem waarin de vrije bestedingsruimte van gemeenten wordt gevolgd.

-

Maak werk van de herverdeling gemeentefonds en het provinciefonds. Voor wat betreft het gemeentefonds: benut de beschikbare tijd tot de invoering om de voorstellen beter inhoudelijk te onderbouwen en zo nodig bij te stellen zodat ze aansluiten bij de objectieve kosten van gemeenten.

-

Introduceer van een vrij besteedbare basisuitkering waarbij de beleidsen bestedingsvrijheid voorop staat. Een basisuitkering heeft een indexe­ ring op basis van een normeringssystematiek die meerjarige zekerheid biedt over de ontwikkeling van de omvang dat kan door deze te koppe­ len aan het Rijksuitgavenkader. Voor de basisuitkering geldt voorts een objectieve verdeling conform het huidige uitgangspunt dat gemeenten bij eenzelfde belastingdruk zouden hebben, in staat moeten zijn het­ zelfde voorzieningenniveau aan hun inwoners te kunnen bieden, waarbij de exacte mix en omvang nog steeds kan verschillen op basis van lokale voorkeuren.

-

Stel een medebewindsuitkering binnen het gemeentefonds in voor taken waarbij het Rijk primair stelselverantwoordelijkheid draagt en een uniform voorzieningenniveau het uitgangspunt is, en decentrale over­ heden primair verantwoordelijk zijn voor een doelmatige en effectieve uitvoering. Indexering kan plaats vinden op basis van de ontwikkeling van de kostenontwikkeling bij decentrale overheden als geheel met daarbij eventueel prikkels voor een doelmatige uitvoering. Om een oor­ deel over de effectiviteit van het beleid als geheel kan beleidsinformatie worden opgevraagd. Het biedt daarmee een basis voor een afgebakende bestuur­lijke dialoog over de wederzijdse inspanningen en verantwoorde­ lijkheden.

37

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

31

-

Draag zorg voor een helder afwegingskader onder welke voorwaarde specifieke uitkeringen geoorloofd dan wel geboden zijn.

-

Uitbreiding van het lokaal belastinggebied kan pas aan de orde zijn als de uitkeringssystematiek op orde is om te voorkomen dat rijksbezuini­ gingen worden afgewenteld op het gemeentelijk belastinggebied.

-

Draag zorg voor een duidelijke verankering van de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking zodat de financiële verhoudingen gelijk oplopen met de veranderde wijze van interbestuurlijk werken.31

Zie ook het in maart of april 2021 te verschijnen advies ‘Rol nemen, ruimte geven. Advies over de rol van het Rijk bij interbestuurlijke samenwerking’

38

bijlage i

Geraadpleegde personen

Maarten Allers Tjerk Budding Ferd Crone Douwe Jan Elzinga Bernard ter Haar Martijn Groenleer Mariska Kromhout Solke Munneke Tom Overmans Klaartje Peters Coen Teulings Friso de Zeeuw Richard van Zwol

39

bijlage ii Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst Algemeen directeur, Gemeente Den Haag Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam H. (Huri) Sahin Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie Drs. P.J. (Peter) Verheij Wethouder, Gemeente Alblasserdam Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries Burgemeester, Gemeente Etten-Leur Drs. P.J.M. (Peter) Wilms Tijdelijk raadslid, Economisch consultant publieke sector

40