E18 Aanpassing van bestuurlijke (en financiële) verhoudingen is noodzakelijk.pdf

GEMEENTE VELSEN

Collegebericht Weeknummer: 11

Datum vergadering

16-3-2021

Ambtenaar

C.M. Bakker

Zaaknummer

31197-2021

Telefoonnr.

0255 567491

Portefeuillehouder(s)

J. Verwoort

E-mailadres

cbakker@velsen.nl

Bijlagen

1

Onderwerp: Aanpassing van bestuurlijke (en financiële) verhoudingen is noodzakelijk

Geachte leden van de raad, De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft een advies uitgebracht over de bestuurlijke verhoudingen. De conclusies uit het rapport onderschrijven het signaal wat wij, en ook de VNG, al langer uitdragen: de middelen van de gemeente zijn niet toereikend om de taken op een kwalitatief goed niveau uit te voeren. Dit gaat niet alleen om toereikende financiële middelen, maar ook over ruimte om beleid zelf vorm te geven en instrumenten om onze opgaven te kunnen realiseren. De ROB stelt vast dat er sprake is van een disbalans in de bestuurlijke verhoudingen. Dit komt met name tot uitdrukking in de financiële problemen die gemeenten de laatste jaren ervaren. Om de balans weer terug te laten keren moet volgens de ROB weer evenwicht komen tussen de volgende vier elementen: 1. Financiën; de financiële ruimte voor decentrale overheden om zelfstandig keuzes te maken staat onder druk door de toenemende last van uitvoering van rijksbeleid. 2. Bestuurlijke organisatie; wie doet wat? Er is een mismatch tussen opgaven, schaal en bevoegdheden. Gemeenten verliezen de controle op hun uitgaven als gevolg van het toegenomen belang van (verplichte) regionale samenwerking. 3. Instrumenten; er zijn decentraal onvoldoende instrumenten om grote meerjarige opgaven zoals klimaat en woningbouw te sturen en te bekostigen. 4.

Instituties en cultuur; in de omgang tussen Rijk en decentrale overheden kan en mag wrijving zijn. Zonder wrijving geen glans. Maar de geldende spelregels worden onvoldoende gevolgd. En dan zijn discussies niet meer productief Wij voelen ons gesteund door dit rapport en rekenen erop dat de VNG dit zoals beloofd inbrengt bij de kabinetsonderhandelingen. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen

advies van de raad voor het openbaar bestuur

RUST-REINHEID-REGELMAAT

evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB ­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­ matige aspecten van financiële verhoudin­ gen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de ­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis­teries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ­ervaring, state-of-the-art wetenschap­ pelijke inzichten en kennis­name van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-­bestuurlijke en maatschappe­ lijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de ROB. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © maart 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-134-5 nur 823

Voorwoord

De aanleiding voor het advies dat voor u ligt, is de constatering van de Raad dat er een groeiend gevoel van onbehagen en onzekerheid over de bestuurlijke en finan­ ciële verhoudingen is ontstaan. Die onvrede bestaat aan twee kanten, niet alleen bij de decentrale overheden maar ook bij de rijksoverheid. Enige wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en zelfs nuttig, dat houdt het openbaar bestuur scherp. Te veel spanning op de relatie ondermijnt echter het goed functioneren van het openbaar bestuur vanwege verlies van tijd en energie aan inproductieve discussies en kan bovendien leiden tot een afkalvend vertrouwen in de overheid als geheel. In de optiek van de Raad dreigt ook een uitholling van de positie van het decentraal bestuur binnen het openbaar bestuur. De afgelopen jaren heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur en daarvoor de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) geadviseerd over tal van onderwerpen betreffende de financiële verhoudingen. Vanuit de Raad bestond de behoefte om de verschillende onderwerpen eens meer in samenhang te belichten. Dit advies kwam dan ook in eerste aanleg onder de werktitel Breed Advies Financiële Ver­ houdingen tot stand.

Met het oog op de nieuwe kabinetsperiode achtte de Raad het ook van belang een overkoepelende samenhangende visie te geven op de stand van zaken en de noodzakelijke strategische keuzes voor het herstellen van het verstoorde evenwicht. De Raad acht dat noodzakelijk aan de vooravond van een nieuwe kabinetsperiode met het oog op een effectieve, efficiënte en demo­ cratische uitvoering van de inhoudelijke opgaven waar onze gedecentraliseerde eenheidsstaat in de komende tijd voor staat. Het advies bevat niet de gestolde opvattingen van de Raad over de bestuurlijke en financiële verhoudingen, maar het beoogt juist een opening te bieden om in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en opgaven. De financiële verhoudin­ gen maken immers onderdeel uit van een dynamisch evenwicht van bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen tussen theorie en de werkelijkheid. Deze publicatie is daarmee tevens een kapstok voor adviezen die de Raad de komende kabinetsperiode hoopt uit te brengen. De gedachtevorming over de vormgeving van de bestuurlijke en financiële verhoudingen staat met het verschijnen van deze publicatie niet stil. Dit advies staat tevens centraal op de vierde Dag van de Financiële verhoudingen op 15 april 2021 waarin de Raad anderen in de gelegen­ heid stelt te reflecteren op de richtinggevende uitspraken.

3

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Voor de totstandkoming van deze publicatie heeft de Raad met verschillende wetenschappelijke experts en praktijkdeskundigen gesproken. Hun bereidwillig­ heid om met ons over de stand van de bestuurlijke en financiële verhoudingen te spreken was onmisbaar voor dit advies (zie Bijlage I voor een overzicht van onze gesprekspartners). De Raad is hen zeer erkentelijk voor de inspirerende gesprek­ ken en openheid. Uiteraard is uiteindelijk alleen de Raad verantwoordelijk voor de inhoud van dit advies. Dit advies is voorbereid door een werkgroep waar de Raadsleden Martiene ­Branderhorst, Peter Verheij en Peter Wilms deel van uitmaakten. Bart Leurs en Gerber van Nijendaal waren vanuit de staf aan de werkgroep verbonden en zijn de auteurs van dit advies. De Raad voor het Openbaar Bestuur komt in dit advies tot de conclusie dat er veel werk aan de winkel is voor het komende kabinet en de minister van Binnenlandse Zaken in het bijzonder. De financiële verhoudingen zijn uit het lood geraakt en te veel een onderdeel geworden van steeds terugkerende politieke onderhandelin­ gen tussen de decentrale overheden en de rijksoverheid. Het aantreden van een nieuw kabinet is een uitgelezen moment om schoon schip te maken. Wij hopen dat dit advies de functie vervult van een urgente agenda voor een nieuw kabinet om de bestuurlijke verhoudingen met de mede-overheden op te klaren.

Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

4

Rien Fraanje Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

3

1

Het decentraal bestuur staat onder financiële druk

6

2

Financiën: stop de verrommeling en het winkelen met andermans portemonnee

13

Bestuurlijke organisatie: bepaal rol en taak van decentrale overheid en regio

17

4

Instituties en cultuur: borg de naleving van stelselafspraken

22

5

Instrumenten: zuiverder toepassing, meer innovatie

26

6

Opschonen, innoveren en borgen

34

3

Bijlage I

Geraadpleegde personen

39

Bijlage II

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

40

5

1 Het decentraal bestuur staat onder financiële druk

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) constateert dat het decentraal bestuur onder grote financiële druk staat. Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten in grote mate afhankelijk van het Rijk. De omvang en de ont­ wikkeling van de algemene uitkering uit het gemeente- en provinciefonds is daarbij van essentieel belang. Daar komt op dit moment de grote onzeker­ heid bij over hoe fundamenteel en verstrekkend de financiële gevolgen van de coronacrisis zullen zijn. Tegelijkertijd hebben provincies, gemeenten en waterschappen een cruciale rol in grote, langjarige opgaven zoals woning­ bouw, ­klimaatadaptatie en verduurzaming. Steeds minder gemeenten krijgen hun begroting structureel rond, er zijn reke­ ningtekorten en afnemende reserves. Als belangrijkste oorzaak wordt gewe­ zen op de sterk groeiende kosten van het sociaal domein. Met name het tekort op de gemeentelijke jeugdzorgtaken valt op: zonder grote politieke ingrepen bedraagt dat ongeveer € 1,5 miljard per jaar.1 Voor gemeenten speelt ook de onzekerheid over de gevolgen van de herverdeling van het gemeentefonds een belangrijke rol.

‘Door deze stapeling van vraagstukken wordt de kracht van het decentraal bestuur op de proef gesteld.’

De waarde van het decentraal openbaar bestuur In de visie van de ROB vervult een krachtig decentraal bestuur een wezenlijke waarde binnen een democratisch geordend openbaar bestuur, vanwege vijf belangrijke redenen. Het brengt politiek dicht bij de burger; het is een laag­ drempelig overheidsloket; het kan door zijn lokale binding en kennis wend­ baar inspelen op de ontwikkelingen in de samenleving; decentrale overheden zijn daarbij nodig voor het bereiken van landelijke doelen, maar vooral is het decentraal bestuur een onmisbaar onderdeel van de checks and balances (macht en tegenmacht). Verdeling van macht en bevoegdheden tussen overheidslagen is een waar­ borg voor een lerend overheidssysteem, waarin lokale binding gekoppeld

1

Kamerbrief Ministerie van VWS, 18 december 2020. AEF, Stelsel in groei, 15 december 2020.

6

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

wordt aan landelijke regie. De mogelijkheid om op lokaal niveau verschillende keuzes te kunnen maken versterkt het innoverend vermogen van de overheid als geheel. Decentraal bestuur maakt maatwerk mogelijk. Door deze diversi­ teit kunnen overheden van elkaar leren welke aanpak in welke omstandig­ heden het meest effectief en doelmatig is. Overheden kunnen zo van elkaar leren, elkaars tekortkomingen compenseren en elkaar versterken. Een juiste balans tussen landelijke en decentrale bevoegdheden is hierbij van belang. Als er te veel macht bij de landelijke overheid ligt, kunnen burgers vermalen worden in een centralistisch en rigide systeem, maar als te veel bevoegdheden bij decentrale overheden liggen, kan dat leiden tot een lap­ pendeken aan regels en gebrek aan rechtszekerheid. Tegelijkertijd is het van belang dat er in de uitvoering ook ruimte is voor de menselijke maat.

‘Als de uitvoering erodeert, dan ook het draagvlak. Er moet ruimte, tijd en geld zijn voor een goede uitvoering.’ 2

Een goed geordend openbaar bestuur is noodzakelijk: de juiste taak moet op de juiste plaats belegd zijn, met de bijpassende verantwoordelijkheden en bevoegdheden, maar ook met de juiste bekostigingswijze. Democrati­ sche legitimatie, schaal van de opgave, nabijheid en effectiviteit moeten met elkaar in balans zijn,3 en op zijn beurt moet die balans aansluiten op de bekostigingswijze. De balans is echter zoek, de verhoudingen zijn uit het lood geslagen. Dit komt mede tot uiting in de financiële problemen bij met name gemeenten. Maar volgens de Raad is het geen kwestie van geld alléén: de werkelijke oorzaak ligt in een disbalans tussen taken, organisatie, bevoegdheden en bekostiging. Door deze disbalans is er te weinig ruimte voor decentrale overheden voor eigen beleidskeuzes en wordt hun slagkracht beperkt. Daarmee komt het lerend vermogen en de effectiviteit van de overheid als geheel in gevaar. Dit heeft zijn weerslag op de aanpak van opgaven en op het bieden van passende voorzieningen – en zekerheid – aan burgers en maatschappij.

2

3

Citaat van Rogier van der Sande op het Festival van het Bestuur, van 11 februari 2021 https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/laten-we-niet-vier-jaar-over-geldpraten.16048434.lynkx?tid=TIDP606458XAA7F7D609B36401681C621081480C65FYI5&utm_ campaign=BB_NB_Dagelijks&utm_medium=email&utm_source=SMG&utm_con­ tent=1289_12-02-2021. Adviesaanvraag Minister van BZK aan de ROB over het organiseren van regionale opgaven, 28 augustus 2020.

7

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Meer geld alleen is niet de oplossing De financiële problematiek is niet nieuw. Het voorgaande kabinet heeft besluiten genomen die nadelige financiële gevolgen hadden voor met name – maar niet alleen – gemeenten, zoals de opschalingskorting en de bekosti­ ging van bijstand voor statushouders. Bij het sluiten van het Interbestuurlijk Programma (IBP) in 2018 tussen Rijk, Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereni­ ging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Unie van Waterschappen (UvW) werd gesteld dat ‘er een streep wordt gezet’ onder deze geschillen. Er kwam een breed samengesteld accres, waardoor gemeenten en provincies fors meer inkomsten tegemoet konden zien. De onvrede verdween echter niet. Ze werd eerder groter door de stijgende tekorten op het sociaal domein. Hoewel de neerwaartse bijstellingen van het accres gedurende de begrotingsjaren onderdeel waren van het afgesproken systeem, werden deze door decentrale overheden als onredelijk ervaren. Daar kwamen de beleidsmatige ingrepen bij, zoals het winkelen met andermans portemonnee. Zo werd het abonnementstarief Wmo ingevoerd om de lasten voor burgers te verlagen; maar die lastenverlaging moest voor een groot deel door gemeen­ ten zelf opgebracht worden,4 hoewel de Gemeentewet (Gw) vergoeding van medebewindstaken voorschrijft.

Het Rijk stimuleert het gebruik van elektri­ sche voertuigen door deze tot en met 2024 vrij te stellen van motorrijtuigen­ belasting (MRB). Provincies lopen door deze fiscale stimuleringsmaatregel van het Rijk substantiële potentiële inkomsten mis. Volgens de Financiële-verhou­ dingswet (Fvw) moet het Rijk dan aangeven wat de kosten daarvan zijn en hoe die kunnen worden gedekt. Daaraan is nog geen gevolg gegeven.

Artikel 2 Financiële Verhoudingswet en artikel 108 Gemeentewet Het is een misverstand dat Artikel 2 Fvw stelt dat het Rijk de kosten van elk beleidsvoornemen moet vergoeden. De Fvw stelt alleen maar dat het Rijk moet aangeven hóe decentrale overheden financiële gevolgen moe­ ten dekken die voortvloeien uit beleidsvoornemens van het Rijk. De kos­ ten moeten kwantitatief onderbouwd worden. De uiteindelijke uitkomst (hoe en hoeveel) is het resultaat van een politiek-bestuurlijke weging. Artikel 108 lid 3 Gemeentewet5 is verstrekkender en dwingender dan artikel 2 Fvw. Dit artikel stelt dat als er sprake is van medebewindstaken (wat verder gaat dan ‘beleidsvoornemens’), het Rijk de kosten die ten laste van gemeenten blijven aan hen dient te vergoeden.

4 5

Significant Public, Monitor abonnementstarief Wmo – tussenrapportage, 13 februari 2020. Art 105 lid 3 Provinciewet kent een gelijkluidende inhoud.

8

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Mede ingegeven door deze perikelen gaven met name gemeenten blijk van hun onvrede over de eerder gemaakte afspraken en werd er terug onderhan­ deld. Zo was de opschalingskorting6 in de onderhandelingen ‘weggestreept’ tegen de brede grondslag voor het accres, maar na verloop van tijd kwamen de gemeenten en VNG terug op deze afspraak. Steeds vaker vroegen decentrale overheden om onafhankelijke kostenonderzoeken en arbitrage. Er werd wei­ nig meer vernomen van het aanbod van de decentrale overheden om jaarlijks 28 miljard euro in te zetten voor de opgaven rond klimaat en energie. Ook werd vergeten dat gemeenten in de periode 2010-2015 zelf hebben gevraagd om taken in het sociaal domein naar hen over te hevelen7, omdat zij verwacht­ ten die taken goedkoper en effectiever te kunnen uitvoeren dan het Rijk. Dat is achteraf een illusie gebleken. Wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en zelfs nuttig, dat houdt het openbaar bestuur scherp. Tegelijkertijd is het wel van belang dat juist van­ wege de eigenstandige waarde van het decentraal bestuur binnen een gede­ centraliseerde eenheidsstaat er duidelijke financiële spelregels en kaders in acht worden genomen. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) schreef in 2017:

‘Zonder die regels verworden financiële verhoudingen tot louter machtsverhoudingen, waardoor gemeenten en provincies hun rol niet meer kunnen waarmaken.’ 8

De financiële verhoudingen zijn te vaak onderdeel van de dagelijkse politiek De hiervoor beschreven ervaringen leren dat er fundamentelere problemen spelen dan te weinig geld alléén: spelregels worden onvoldoende nagevolgd en financiële kwesties worden voortdurend naar de onderhandelingstafel gebracht – door alle partijen. Als het stelsel was nageleefd, zou er veel meer rust zijn geweest. Dat is echter niet het geval, met grote gevolgen. De finan­ ciële verhoudingen zijn te veel een politieke kwestie geworden. Dat zorgt voor instabiliteit, onvoldoende uitvoeringskracht bij decentrale overheden en gespannen verhoudingen tussen de nationale en decentrale overheden. 6

7 8

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II (2012-2017) stond het voornemen om provin­ cies en gemeenten op te schalen, wat op termijn zou leiden tot een besparing van ca. € 950 mln. Dit voornemen ging niet door, maar de besparing bleef staan. Bij het sluiten van het IBP met het kabinet Rutte-III (2017-2021) werd met decentrale overheden afgesproken dat de opschalingskorting zou blijven staan, maar dat er een breed samengesteld accres zou komen. Per saldo zijn de inkomsten van decentrale overheden gestegen. VNG, IPO, UvW: Naar een duurzaam Nederland – investeringsagenda voor kabinetsformatie 2017. Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017.

9

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten eerste is dit een probleem van institutionele en culturele aard. Er wordt veel gesproken over gelijkwaardigheid van overheidspartners. Maar feitelijk moet geconstateerd worden dat de beschikkingsmacht over publieke midde­ len grotendeels bij het Rijk ligt, en dat de landelijke politiek het laatste woord heeft. Dit is op zich niet bezwaarlijk, zolang de wetten, regels en codes9 nage­ leefd worden die de financiële verhoudingen tussen overheden goed laten werken. Maar die naleving blijkt onvoldoende geborgd te zijn, waardoor het stelsel steeds meer uit de rails loopt en een zich herhalend, onproductief patroon ontstaat in discussies tussen overheden. Decentrale overheden vra­ gen steeds vaker om een onafhankelijke arbiter.10 Ten tweede wordt dit ‘uit de rails lopen’ zichtbaar in problemen van financiële aard. De belangrijkste signalen zijn de (meerjarige) begrotings- en rekening­ tekorten van gemeenten en afnemende reserves. De oorzaak hiervan ligt in de disbalans tussen taken, bevoegdheden en bekostiging. De bekostiging van veel taken verloopt via het gemeentefonds, een instrument dat uit gaat van lokale, integrale afwegingen met politieke beleidsvrijheid. Maar het gemeen­ tefonds wordt steeds meer een bekostigingsinstrument voor medebewind­ staken met weinig beleidsvrijheid en beleidsvoornemens vanuit het Rijk.

‘Het gemeentefonds wordt als duizend-dingen-doekje gebruikt.’

Ten derde dreigt de decentrale bestuurlijke organisatie vast te lopen, mede door deze toename van medebewindstaken. Die beperkt de vrije ruimte van gemeenten als politiek zelfstandige bestuurslaag steeds meer. Verder leidt deze toename van (uitvoerings-)taken tot een steeds verdergaande opscha­ ling van gemeenten en het ontstaan van regionale verbanden waar gemeen­ teraden – laat staan burgers – steeds minder zicht en invloed op hebben. De Raad constateert dat er geen leidend beginsel is wat de positie van ‘de gemeente’, ‘de regio’, ‘de provincie’ in het bestuurlijk bestel moet zijn.11 Er is geen eenduidig, wettelijk vastgelegd afwegingskader voor de taaktoedeling aan decentrale overheden. En waar wel een onderbouwing wordt gehanteerd, wordt er te vaak van afgeweken. Het dominante adagium is vooral dat decen­ tralisatie geboden is omdat daarmee de politiek-bestuurlijke keuzes dichter bij de burger gemaakt kunnen worden, dat daardoor een integrale afweging 9

De ROB doelt met name op de Financiële-verhoudingswet, de Gemeente- en Provinciewet en de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. 10 Blog: Vals spel! Scheids, scheids!!; https://www.raadopenbaarbestuur.nl/actueel/weblogs/ weblog/2020/vals-spel-scheids-scheids 11 Zie Prof. dr. D.J. Elzinga: Proeve voor beter bestuur in VNG Magazine nummer 18, 20 novem­ ber 2020; https://vng.nl/nieuws/elzinga-licht-eerste-proeve-wet-decentraal-bestuur-toe

10

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en meer maatwerk mogelijk zou zijn, en dat het beleid effectiever en doelma­ tiger zou kunnen worden uitgevoerd. Het besef dat voldoende beleidsvrijheid en uitvoeringskracht van decentrale overheden hiervoor noodzakelijke voor­ waarden zijn, raakte gaandeweg steeds meer uit zicht. Kortom: het ontbre­ ken van concepten en kaders heeft geleid tot een mismatch tussen opgaven, taken, schaal en bevoegdheden. Het vierde aspect betreft het ontbreken van een instrumentarium voor de organisatie, aanpak en bekostiging van taken waar Rijk en decentrale overhe­ den op elkaar zijn aangewezen. Zeker waar het langjarige opgaven van trans­ formatieve aard betreft die een gezamenlijke aanpak vergen, blijkt met name het financiële instrumentarium tekort te schieten, zoals ook de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen constateert.12

12

Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen, Als één overheid – Slagvaardig de toekomst tegenmoet, 10 september 2020.

11

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De volgende figuur vat de vier aspecten van deze probleemanalyse samen. Figuur 1

Probleemanalyse: disbalans

Financiële en bestuurlijke verhoudingen uit balans • Onvoldoende consequente ­toepassing regels rond bekosting • Tekorten (m.n. sociaal domein)

• Geen concept van ‘de gemeente’, ‘de provincie’, ‘de regio’ • Geen afwegingskader voor ­taak­toedeling: Wat willen we van de gemeente/provincie?

Y Gemeentefonds als duizend-dingen-doekje Y Decentraal bestuur onder financiële druk

Y Mismatch opgaven, schaal en bevoegdheden Y Decentraal bestuur loopt vast

financiën

bestuurlijke organisatie

instrumenten

instituties en cultuur

• Instrumenten passen niet bij taken • Robuust stelsel ongeschikt voor transformatieve opgaven • Onvoldoende instrumenten voor regionale opgaven ‘van onderop’

• Rijk en gemeenten zijn niet gelijk (maar doen wel alsof) • Niet naleven stelselafspraken, veel dagelijkse politiek • Alles is onderhandelbaar

Y Verrommeling Y Grote opgaven dreigen vast te lopen

Y Hybris en Calimero Y Financiële verhoudingen als machtsverhoudingen

De vier aspecten moeten in samenhang aangepakt worden.

In het vervolg van dit advies werkt de Raad deze vier aspecten uit en schetst hij oplossingsrichtingen.

12

2 Financiën: stop de verrommeling en het winkelen met andermans portemonnee

Schoonmaak in bekostigingswijzen Als belangrijkste oorzaak van de precaire financiële situatie van gemeenten wordt gewezen op de groeiende kosten in het sociaal domein. De bekostiging verloopt via het gemeentefonds, een instrument dat uitgaat van lokale, inte­ grale afwegingen met politieke beleidsvrijheid. Maar de praktijk van de decen­ tralisaties zorg en welzijn laat zien dat de wensen van de landelijke politiek en sectorale belangen dominant zijn, met ingrepen vanuit het Rijk tot gevolg. Het Rijk legitimeert de ingrepen vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid, maar de consequenties voor de bekostigingswijze worden niet getrokken. Soms wordt zelfs met de portemonnee van gemeenten gewinkeld, zoals in het genoemde voorbeeld van het Wmo-abonnementstarief. Andere ingrepen betreffen het vastleggen van een reëel tarief, het verplicht stellen van beschut werk, en het voornemen om de inkoop en toegang tot specialistische jeugd­ zorg op het niveau van regio’s te beleggen. Vanuit de sectorale beleidsinhoud zijn deze ingrepen te verdedigen. Maar dan dient wel de consequentie voor de organisatie en bekostiging getrokken te worden. Door het inperken van sturings- en organisatiemogelijkheden van gemeenten vanwege sectorale belangen voelen gemeenten steeds minder ruimte om de kosten te beheersen.

De bekostigingswijze verandert echter niet mee: die gaat nog uit van een integrale afweging tussen taken met dezelfde mate van beleidsvrijheid. De gemeentelijke zorgtaken ontpopten zich daarmee als een koekoeksjong dat het budget voor de beleidsvrije(re) taken leegeet. Deze voorbeelden laten zien dat de spelregels rondom bekostigingswijzen onvoldoende consequent zijn toegepast. De Rfv drong er in 2017 op aan om in de juiste volgorde de volgende politieke keuzes te maken en dan de bijpas­ sende bekostigingswijze te kiezen:13 - Op welke schaal moet een taak worden uitgevoerd: gemeente, regio, ­provincie of Rijk? - Wat is de mate waarin voorzieningen tussen gemeenten mogen ­verschillen? - Moeten gemeenten/provincies allemaal dezelfde financiële uitgangs­ positie krijgen? Hoe ver moet deze gelijkheid gaan? 13

Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017.

13

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

In het verleden zijn er veel inrichtingskeuzes geweest waarbij deze vragen niet in samenhang zijn bekeken. Zo zijn de veiligheidsregio’s ingevoerd: de schaal is die van de (verplicht gestelde) regio, met veel landelijke eisen. Het gevolg had moeten zijn dat de bekostiging voor het grootste deel door het Rijk plaatsvindt, maar er is gekozen voor bekostiging vanuit de eigen gemeen­ telijke middelen. Een ander voorbeeld is het verplicht stellen van beschut werk; de schaal is inderdaad de gemeentelijke, maar er mag voor degenen die aanspraak maken op een beschut-werken plaats geen verschil zijn tussen gemeenten. De logische consequentie is dan een bekostiging via een speci­ fieke uitkering die de kosten van de gemeenten vergoedt. De wetgever heeft echter gekozen voor bekostiging via het gemeentefonds. Tot slot de regio­ deals: dit zijn opgaven van onderop, op regionale schaal. Daar hoort een sub­ stantiële bijdrage bij van de decentrale overheden zelf. De rijksbijdragen zijn echter bepalend in de bekostiging (mede door de lage financiële slagkracht van gemeenten; voor een aantal provincies ligt dat anders).

Y Stop het winkelen met andermans portemonnee: de overheidslaag

die tot een hoger/ander voorzieningenniveau besluit, moet de kosten daarvan zelf dragen.

Y Borg het gebruik van een gefundeerd afwegingskader waarmee taken aan de juiste schaal met de juiste bekostiging toegedeeld kunnen worden.

Meer stabiliteit in de normeringssystematiek Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten, via de respectievelijke fondsen, in grote mate afhankelijk van het Rijk. De omvang van die fondsen beweegt mee met de uitgaven van het Rijk: de normeringssystematiek. In de huidige invulling ervan spelen evenredigheid (met de uitgaven van het Rijk) en actualiteit een zware rol (trap-op-trap-af systematiek). Daardoor kunnen met name gemeenten gedurende het begrotingsjaar geconfronteerd worden met sterke fluctuaties in hun inkomsten. Gemeenten en hun toezichthouders hebben de afgelopen jaren noodkreten en brandbrieven geschreven over de schommelingen in het accres en de oplopende tekorten. De schommelingen zijn echter een direct gevolg van de systematiek die Rijk en decentrale over­ heden hebben afgesproken. De normeringssystematiek is recent geëvalueerd, waarbij de nadelen benoemd zijn, en varianten zijn beschreven die meer stabiliteit bieden – maar daardoor in meerdere of mindere mate ten koste gaan van evenredigheid en

14

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

actualiteit.14 De VNG heeft zijn standpunt bepaald en kiest vooral vanwege de (ex ante) gunstige uitkomsten voor de huidige systematiek, ondanks de genoemde nadelen. Het staat nog te bezien of klachten over fluctuaties en mogelijk tegenvallende realisaties in de komende jaren achterwege zullen blijven. Decentrale overheden zijn echter ook gebaat bij voorspelbare inkom­ sten. Dit om een evenwichtige afweging te kunnen maken. In het licht van de komende, langjarige opgaven waar overheden voor staan, zou volgens de Raad overwogen moeten worden om stabiliteit en zekerheid zwaarder mee te laten wegen. Te meer daar de financiële gevolgen van de coronacrisis groot en onzeker zullen zijn. Decentrale overheden zijn daarom gebaat bij meerjarige budgettaire stabiliteit. Voor nu is dit probleem gepar­ keerd met het bevriezen van het accres, maar de onzekerheid voor de langere termijn blijft. De ROB adviseert hier apart over.15

Y Kies een normeringssystematiek die meer zekerheid biedt en beoordeel die niet alleen naar de (ex ante) cijfermatig gunstigste uitkomsten.

Monitor de financiële positie Hoewel het aantal gemeenten dat onder preventief toezicht van de pro­ vincie staat relatief beperkt is, is de financiële positie van een groot aantal gemeenten niet rooskleurig. Gemeenten hebben de afgelopen jaren flinke bezuinigingen doorgevoerd en ingeteerd op hun reserves. Dat maakt hun positie kwetsbaar. Daarbij valt op dat tot 2021 de lokale lasten relatief beperkt zijn gestegen (vanaf 2021 is er mogelijk een trendbreuk). Dit duidt er op dat gemeenten per saldo de voorkeur lijken te geven aan een verschraling van het voorzieningenniveau boven het verhogen van de lokale lasten. Daarbij zij aangetekend dat de belastinginkomsten maar een beperkt deel uitmaken van de gemeentelijke inkomsten en gemeenten wellicht afgeschrikt worden door de hoge procentuele stijging van de tarieven die nog steeds weinig oplevert. Gemeenten heffen dus geen hogere belastingen, maar wenden zich in de eer­ ste plaats naar Den Haag voor extra middelen. Op zijn beurt wijst het Rijk op eerder gemaakte afspraken, bijvoorbeeld in het IBP. Voor het Rijk, dat naar de (toegenomen) inkomsten van decentrale overheden kijkt, is het glas half­ vol. Voor decentrale overheden, die vooral naar hun uitgaven kijken, is het glas halfleeg. Zonder een onafhankelijke feitenbasis is deze discussie niet te 14 15

Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds, Den Haag: september 2020. Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Adviesaanvraag evaluatie norme­ ringssystematiek, 12 februari 2021.

15

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

beslechten. Het is daarom van belang vooraf een financieel beleidskader met decentrale overheden af te spreken, waarin aan het begin van elke nieuwe kabinetsperiode de overheden financiële afspraken vast leggen over de ont­ wikkelingen van de vrije bestedingsruimte van decentrale overheden. Op basis hiervan kunnen decentrale overheden afspraken maken over hun bijdrage aan maatschappelijke opgaven. Vervolgens kan een jaarlijkse monitor van een onafhankelijk instituut beoordelen hoe de financiële positie van decentrale overheden zich heeft ontwikkeld.

‘Met een deugdelijke monitor over de financiële positie van decentrale overheden kan de discussie boven het niveau van ‘halfvol/halfleeg’ getild worden.’

Y Stel een jaarlijkse monitor financiële positie decentrale overheden in, belegd bij een onafhankelijk instituut. Maak de resultaten van deze monitor onderwerp van bestuurlijk overleg over de financiële positie van decentrale overheden.

16

3 Bestuurlijke organisatie: bepaal rol en taak van decentrale overheid en regio

Decentrale overheden: politiek orgaan of uitvoeringskantoor? De ROB constateert dat er sprake is van een disbalans tussen taken, verant­ woordelijkheden en bevoegdheden. Veel taken zijn de afgelopen jaren naar gemeenten gedecentraliseerd. De gedachte achter veel van deze decentrali­ saties was dat politiek-bestuurlijke keuzes dichtbij bewoners komen te liggen en dat gemeenten beter in staat zijn om maatwerk te leveren en daarmee een integrale afweging te maken. In de praktijk bleken – zeker in het geval van decentralisaties zorg en welzijn – de wensen van de landelijke politiek en sectorale belangen dominant. Ook bleek de maatschappelijke acceptatie van verschillen in voorzieningen niet zo groot te zijn als verondersteld en de ‘eigen kracht van de burger’ overschat.16 Het Rijk doet beleidsmatige ingrepen, verwijzend naar zijn stelselverant­ woordelijkheid, waarbij het voorkómen van mogelijke rechtsongelijkheid een belangrijk motief is. Hierdoor wordt de integrale afweging met beleidsvrijheid voor decentrale overheden verkleind.17 Maar gemeenten benutten de sturings­ mogelijkheden die ze wél hebben onvoldoende, omdat ze niet in staat (of niet bereid) zijn lokaal politieke keuzes te maken.18 De bezuinigingsdoelstelling, die bovenop de decentralisatie kwam, legde een hypotheek op de opgave de zorg te transformeren.

Kortom: de decentralisaties werden ingegeven door de rol van gemeenten als meest nabij besluitvormingsorgaan (‘van de burger’), maar uiteindelijk bleek toch vooral de uitvoeringskracht van gemeenten als meest nabije overheids­ loket te prevaleren (‘voor de burger’). De gemeente als het politiek lokaal bestuur is daarmee sluipenderwijs en onbedoeld in de verdrukking geraakt: de gemeente van de burgers heeft steeds minder financiële en beleidsmatige keuzeruimte voor de eigen lokale gemeenschap.

16 SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, november 2020. 17 ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2019. 18 ROB, Decentrale taak is politieke zaak, 2020.

17

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

‘Zo erodeert de gemeentelijke rol van het meest nabije bestuur naar het meest nabije overheidsloket.’

Deze beweging, hoewel onbedoeld, moet gekeerd worden, omdat die de posi­ tie van het decentraal bestuur aantast. Daarom moet volgens de ROB bij elke taaktoedeling of andere ingreep in het decentraal bestuur de expliciete keuze worden gemaakt waaróm een taak toegedeeld wordt aan een bepaalde laag, met welke beleidsruimte, vanuit welke rol, en met welke financiële mogelijk­ heden. Het is daarbij van belang dat ook de consequentie wordt getrokken uit de mate van beleidsvrijheid die decentrale overheden bij het uitvoeren van de taak hebben voor de bekostigingswijze. Figuur 2

Typologie decentraal bestuur en bekostiging

decentrale overheid als politiek orgaan Politiek-bestuurlijk • beleidsvrijheid • afstemming op lokale voorkeur • ruimte voor verschil Financieel • gelijke financiële uitgangspositie

decentrale overheid als uitvoeringskantoor Politiek-bestuurlijk • landelijke kaders en regels • lokaal toegangsloket • landelijke uniformiteit Financieel • gelijk voorzieningenniveau

Deze fundamentele vragen vereisen wettelijke borging, evenals een uitwer­ king van wat ‘de gemeente’, ‘de provincie’ of ‘de regio’ karakteriseert, in termen van taak, rol en democratische legitimatie.

Y Verhelder de rol van decentrale overheden in een formele wet. Y Borg daarin een afwegingskader voor taaktoedeling.

18

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Wat en waartoe is ‘de regio’? Ondanks diverse pogingen om regionale samenwerking te beperken, groeit het aantal regionale samenwerkingsverbanden steeds meer, zowel door eigen keuzes van gemeenten als door rijksbeleid – soms onbedoeld, soms bedoeld. Belangrijkste oorzaak is de gestage decentralisatie van taken, waarmee de uitvoeringskracht van veel gemeenten geen gelijke tred heeft kunnen hou­ den. Dit heeft geleid tot een voortschrijdende opschaling van gemeenten. Als gemeenten moeten opschalen om een taak aan te kunnen, roept dat de vraag op of die taak dan wel bij gemeenten thuishoort en of andere bestuurlijke oplossingen dan niet meer in de rede hadden gelegen. De schaalvergroting heeft niet kunnen voorkomen dat er tegelijkertijd sprake is van een verschui­ ving van taken en verantwoordlijkheden naar de regio, ook waar het beleids­ rijke taken betreft.19 De regio is in toenemende mate ook de schaal waar het Rijk de oplossing voor tal van bestuurlijke en maatschappelijke opgaven zoekt. Het gaat daarbij om uiteenlopende opgaven op het terrein van onderwijs, welzijn, economie, cultuur, woningbouw, verduurzaming enz. Regionale samenwerking vindt plaats op tal van terreinen, in uiteenlopende vormen en vanuit verschillende motieven.

Bijvoorbeeld veiligheidsregio’s (om slagvaardiger op te kunnen treden bij crises), specialistische jeugdzorg (om op de juiste schaal toegang en beschikbaarheid te kunnen borgen), maat­ schappelijke opvang (vanwege schaal en kosteneffectiviteit), regionale uit­ voeringsdiensten (idem). De aard is net zo divers: uitvoering of beleidsrijke taken, vrijwillig of verplicht. Al deze vormen leiden in meer of mindere mate tot een gebrekkige lokale sturing, verantwoording en democratische legitimatie. De mogelijkheden van individuele gemeenten om te sturen op de kosten van regionale samen­ werking zijn beperkt, maar gemeenten zijn wel financieel aansprakelijk voor de gevolgen van de regionale besluitvorming. Daardoor frustreert de functi­ onele organisatie van een taak (op regionaal niveau) het principe van inte­ graal bestuur (op lokaal niveau). Zonder integraal bestuur wordt de inzet van middelen aan verschillende maatregelen op verschillende terreinen niet meer met elkaar vergeleken. Dit leidt tot een minder bewuste en democratische beleidsafweging en een minder effectieve inzet van middelen. Ondanks diverse pogingen is het niet mogelijk om een bestuurlijke indeling te vinden waarbij de schaalniveaus voor alle taken tegelijk in precies één demo­ cratisch gelegitimeerde bestuurslaag georganiseerd kunnen worden.

Er zal altijd een spanningsveld zijn tussen de verschillende principes om een taak te organiseren, namelijk: 1) democratische legitimatie, 2) schaal van de taak/ 19 In een apart advies (april 2021) besteedt de Raad aandacht aan het organiseren van regio­ nale opgaven.

19

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

opgave, 3) nabijheid en ten slotte 4) doelmatigheid en effectiviteit. Bij taak­ overdrachten en reorganisatievoorstellen voor het openbaar bestuur is afwe­ ging tussen deze principes vaak impliciet gebleven. Vervolgens trachtte men dat achteraf te repareren met diverse hulpconstructies. Maar dat is net zoiets als de kwadratuur van de cirkel.

Y Expliciteer de organisatieprincipes achter het (al dan niet) regionaal organiseren van een taak en benoem de uitruil daartussen.

Y Volg daarbij de ontwerpprincipes zoals de ROB die benoemt in zijn

binnenkort te verschijnen advies over het organiseren van regionale opgaven.20

Y Borg dit afwegingskader bij opgelegde regionalisering in wetgeving. Y Pas de bekostigingswijzen daarop aan, conform eerdere adviezen van Rfv en ROB.21

Taakdifferentiatie en bekostiging In de discussie over de organisatie van het decentraal bestuur wordt vaak gepleit voor taakdifferentiatie: het toedelen van een bepaalde taak aan ver­ schillende lagen. Door een meer regiospecifieke taaktoedeling als uitgangs­ punt te nemen en niet steeds de uniformiteit van taaktoedeling strak te hanteren voor heel het land, kan veel beter gebruikgemaakt worden van de kracht van de verscheidenheid van de regio’s. De inhoud van de te realiseren maatschappelijke opgaven staat daarbij voorop. Maar het is wel van belang de bestuurlijke vormgeving, de democratische borging die daarbij hoort en de benodigde financiën in samenhang te bezien. Bestuurlijke differentiatie heeft namelijk ook gevolgen voor de bekostiging van de betreffende taken. Het maakt daarbij een groot verschil of het gaat om taken met een overwe­ gend uitvoerend karakter waarbij het Rijk als opdrachtgever fungeert door met de afzonderlijke regio’s (provincie en gemeenten, waterschappen) als opdrachtnemer afspraken maakt, of dat het juist gaat om politieke taken die een grote mate van beleidsmatige vrijheid en de mogelijkheid van integrale afwegingen veronderstellen.22

20 Ministerie van BZK, Adviesaanvraag bestuurlijke organisatie van regionale opgaven, 28 augustus 2020. 21 Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017; ROB, Herijking uitkeringsstelsel, december 2019. 22 In het in april 2021 te verschijnen advies over de bestuurlijke organisatie van regionale ­opgaven zal de Raad dit verder uitwerken.

20

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Bij beleidsrijke taken die een integrale politiek bestuurlijke afweging vergen heeft taakdifferentiatie gevolgen voor de bekostigingswijze. Als er voor wordt gekozen een taak soms door een gemeente, dan door een centrumgemeente en in het ander geval door de provincie op te dragen dan moet de verdeelwijze daar wel op toegesneden worden om die differentiatie toe te laten, zodat de aangewezen overheid voor die taak de middelen krijgt die bij die taak horen. Een verdeling die gebaseerd is op persoonskenmerken of huishoudensken­ merken ligt dan meer voor de hand. Vanwege deze overwegingen ligt bekos­ tiging van dergelijke taken via de algemene uitkering van het gemeente- of provinciefonds niet voor de hand, maar zal eerder voor een decentralisatie uitkering of een specifieke uitkering moeten worden gekozen.

Y Als de bestuurlijke keuze voor taakdifferentiatie wordt gemaakt, dan

heeft dat gevolgen voor de financiële verhoudingen. Bij bekostiging van een gedifferentieerd takenpakket bij verschillende overheden ligt bekostiging via een decentralisatie uitkering of een specifieke uitkering voor de hand.

21

4 Instituties en cultuur: borg de naleving van stelselafspraken

De positie van het decentraal bestuur In de afgelopen decennia zijn verschillende aanzetten gedaan om aanzien, positie en slagkracht van het decentraal bestuur te versterken. Bestuurlijke drukte probeerde men tegen te gaan met het principe ‘je gaat erover of niet’, maar veel taken houden zich niet aan de bestuurlijke indelingen en grenzen. Een opschaling van provincies werd voorgesteld met het oog op het vergro­ ten van slagkracht, maar liep onder andere vast omdat een uitbreiding van taken en bevoegdheden niet aan de orde was. De decentralisaties in het soci­ aal domein werden door gemeenten verwelkomd omdat een zwaarder taken­ pakket hun positie zou versterken, maar door landelijke ingrepen en financiële druk lijkt het tegendeel te gebeuren. Het IBP had als inzet de samenwerking tussen het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen te verbeteren. Het IBP ging uit van samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en wederkerig­ heid. Het werken als ‘één overheid’ is het nieuwe toverwoord. Initiatieven om de regionale brede welvaart te versterken werden ontplooid. Maar van echte gelijkwaardigheid is feitelijk geen sprake, en er is veel energie verloren gegaan aan financiële discussies. Ondertussen schreed de regionale samenwerking met gebrekkige democratische legitimatie voort, ondanks alle pogingen om die een halt toe te roepen.

‘Kortom: de tendens lijkt dat de positie van het decentraal bestuur zwakker is geworden.’

De decentrale overheden willen graag hun waarde voor het goed functioneren van het openbaar bestuur tot uitdrukking brengen. Daarbij hebben zij zich de afgelopen jaren laten verleiden – of uit eigener beweging voorgesteld – om veel taken op zich te nemen. De gemeenten gaven daarbij aan dat zij als lokaal bestuur door integrale afwegingen en maatwerk taken goedkoper en effectiever konden uitvoeren. Het Rijk deed – en doet – in veel gevallen graag een beroep op de uitvoeringskracht van decentrale overheden. Het motief daarvoor was met name gelegen in de behoefte om de op rijksniveau ervaren financiële of uitvoeringsproblemen op te lossen.

22

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Dit heeft geleid tot een afwenteling van financiële problemen en het in gevaar brengen van de positie van decentrale overheden. Daarom is het cru­ ciaal dat het Rijk de geldende wetten en afspraken over het bieden van een passende bekostiging met heldere criteria aan het begin van het proces toe past en daarop vervolgens ook monitort. Het risico is anders dat de financiële verhoudingen onderdeel blijven van de dagelijkse politiek met terugkerende onderhandelingen.

Inburgeringswet Een casus waar bij medebewindstaken een zakelijker houding zou heb­ ben geholpen, is de nieuwe Inburgeringswet. Deze geeft de inburge­ ringstaak in medebewind aan gemeenten, maar een Artikel 2 onderzoek bleef lang achterwege. Nadat het onderzoek alsnog uitgevoerd was, ontstond een moeizaam onderhandelingsproces om het voorzieningen­ niveau in overeenstemming te brengen met het beschikbare budget.23

Zakelijker houding bij medebewind Naast toepassing van de geldende wetgeving en codes, helpt het als het Rijk en decentrale overheden bij taakoverdrachten en medebewind een zakelijker benadering kiezen waarbij aan het begin de klassieke drie W-vragen worden beantwoord: - Wat willen we bereiken? Welke doelen, maatschappelijke effecten ­willen we bereiken? - Wat gaan we daarvoor doen? Wat moet daarvoor door wie worden ­uitgevoerd? - Wat gaat dat kosten? Wat hebben we er voor over, wie betaalt en wat levert het op? Als het gewenste voorzieningenniveau niet met het beschikbare budget ver­ wezenlijkt kan worden, dan zijn er twee mogelijkheden: óf het budget moet omhoog, óf de eisen omlaag.

‘In het algemeen zouden Rijk en decentrale overheden elkaar bij medebewind meer tegemoet moeten treden als opdrachtgever en opdrachtnemer. ’

23 ROB, Advies wetsvoorstel Inburgering 2021, augustus 2019.

23

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De Raad wijst daarbij naar de uitvoering van het Klimaatakkoord. De ambities zijn duidelijk en liggen vast. Er zijn afspraken gemaakt over wie wat doet. Nu de kosten daarvan zichtbaar worden is het van belang de kosteneffectiviteit van de verschillende maatregelen te wegen.

Y Bij afspraken over medebewindstaken of taken waarbij vooral een

beroep wordt gedaan op de uitvoeringskracht van decentrale overheden, is een zakelijkere houding nodig. Het Rijk is de opdrachtgever, de decentrale overheden zijn opdrachtnemer.

Y Als het ambitieniveau niet te bereiken is met het beschikbare budget, moeten of de eisen omlaag, of het budget omhoog.

Borgen van stelselafspraken Na het sluiten van het IBP waren er veel warme woorden over de positie van decentrale overheden. De gezamenlijke verantwoordelijkheid en gelijkwaar­ digheid van overheidslagen stond voorop. Het adagium ‘je gaat erover of niet’ veranderde in ‘je draagt bij naar wat je kan.’ De praktijk wees echter uit dat de bestuurlijke en financiële positie van het Rijk niet miskend kan worden. Door het voortslepen van financiële discussies, beleidsmatige ingrepen en door terug onderhandelen vanuit decentrale over­ heden, werd het onderling wantrouwen gevoed. Wrijving tussen bestuurslagen is onvermijdelijk en houdt het openbaar bestuur scherp. Te veel spanning op de relatie echter ondermijnt het goed functioneren van het openbaar bestuur, vanwege verlies van tijd en energie aan onproductieve discussies en een afkalvend vertrouwen in elkaar. Boven­ dien heeft – zoals hierboven al aangegeven – het onvoldoende naleven van stelselafspraken zijn effect gehad op de financiële positie van met name gemeenten. Naleving van het stelsel moet beter worden geborgd. Het lijkt te ontbreken aan een kritische toets op beleidsvoornemens, aan waarborgen, aan controle­ mechanismes en checks and balances tussen overheden binnen de decentrale eenheidsstaat.

De positie van de minister van Binnenlandse Zaken als stelsel­ verantwoordelijke minister voor het decentraal bestuur blijkt hiertoe onvol­ doende toegerust. Daarom stelt de Raad voor dat de ondertekening door de minister van BZK verplicht is bij elk wetsvoorstel dat decentrale overheden in den brede raakt. Denk aan taakoverdrachten, medebewindstaken, regionale indelingen en budgetoverdrachten. Bij die laatste is het denkbaar dat ook de ondertekening door de minister van Financiën verplicht moet zijn. 24

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Stel de ondertekening van de minister van BZK verplicht bij elk

wetsvoorstel dat decentrale overheden raakt, met name waar het de Gemeentewet, de Provinciewet en de Financiële-verhoudingswet betreft.

Als het goed is, zou er weinig arbitrage nodig moeten zijn tussen overhe­ den: stelselafspraken zouden veel geschillen moeten voorkomen, bestuur­ lijk-politieke oordelen zouden tot de hoofdlijnen beperkt moeten blijven en niet tot een politieke kwestie moeten worden. De praktijk heeft anders uit­ gewezen, en ook bovenstaande adviezen zullen niet alles kunnen oplossen. In voorkomende gevallen zal soms een vorm van arbitrage nodig zijn – met inachtneming van het ultimaat van de politiek. Maar op dit moment ont­ breekt een gezaghebbend orgaan dat richtinggevende uitspraken kan doen in (financiële) geschillen tussen overheden, zuiver optreden van overheden kan bevorderen, winkelen met andermans portemonnee kan voorkomen, en dat onproductieve discussies kan beëindigen die binnen het stelsel opgelost zouden moeten worden. Het beleggen van deze taak heeft overigens pas zin als er duidelijke kaders, normen en uitgangspunten zijn vastgelegd. Deze rol hoort niet thuis bij een adviescollege als de ROB.

Y Stel een onafhankelijke arbiter in voor bestuurlijke en financiële

verschillen van inzicht tussen overheden, ter borging en bevordering van het naleven van stelselafspraken. Dit met inachtneming van het ultimaat van de politiek, en na het vooraf vastleggen van kaders, normen en uitgangspunten.

25

5 Instrumenten: zuiverder toepassing, meer innovatie

Hierboven is benoemd dat het onderscheid tussen de rol van de decentrale overheid als volwaardig politiek bestuurlijk orgaan en die van bestuurlijk ver­ antwoordelijk uitvoeringsorgaan gaandeweg uit zicht is geraakt. Dit heeft zijn weerslag op de toegepaste financieringsinstrumenten: de bekostiging is niet afgestemd op de verschillende karakteristieken van verschillende taken. De Raad doet aanbevelingen voor de bekostiging van drie typen taken: taken die door gemeenten en provincies worden uitgevoerd; taken die door het Rijk op regionaal niveau zijn belegd en tot slot taken met een meerschalig en inno­ vatief karakter. Bekostiging provinciale en gemeentelijke taken Eerder is al het verschijnsel ‘gemeentefonds als duizend-dingen-doekje’ benoemd.

‘De keuze voor bekostiging via het gemeentefonds wordt gedomineerd door de idee dat dat als het budget vrij besteedbaar is, de sturingsmogelijkheden ook automatisch geborgd zijn.’

Dat is echter niet zo; als er sectorale regelgeving (vanuit het Rijk) komt, worden de mogelijkheden om eigen afwegingen te maken over de meest effectieve en doelmatige besteding van middelen beperkt. Het oorspronkelijke karakter van het gemeentefonds als een herverdeling van de gezamenlijke belastingin­ komsten voor de bekostiging van autonome taken is gaandeweg steeds meer geëvolueerd tot een bekostigingsvorm voor medebewindstaken. Daarmee wil de Raad niet stellen dat lokale uitvoeringsvrijheid geen meerwaarde heeft, maar wel dat dit andere eisen stelt aan het bekostigingsinstrument. Er ont­ breekt echter een goed instrumentarium voor medebewindstaken. De Raad stelt daarom voor de huidige algemene uitkering voor gemeenten op te delen in een basisuitkering en een medebewindsuitkering. In zijn advies over de Herijking gemeentefonds opperde de Raad reeds het idee om het gemeente­ fonds te splitsen in een klassiek deel voor meer collectieve lokale voorzienin­ gen met relatief veel beleidsvrijheid en een brede sociaal domeinuitkering

26

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

met herkenbare onderdelen voor meer persoonlijke voorzieningen waarbij de beleidsvrijheid van gemeenten beperkt is.24 De basisuitkering geldt daarbij als een vrij besteedbare inkomstenbron voor taken met veel beleidsvrijheid. Het biedt de basis voor de bekostiging van structurele taken en voorzieningen in alle gemeenten. Deze uitkering beoogt gemeenten in dezelfde financiële uitgangspositie te plaatsen (het derde aspi­ ratieniveau). Dat wil zeggen: als gemeenten dezelfde belastingdruk zouden hebben, zouden ze alle dezelfde uitgebreidheid van voorzieningen aan hun inwoners kunnen bieden, waarbij de exacte mix en omvang nog steeds kan verschillen. Een lager (hoger) voorzieningenniveau komt tot uitdrukking in lagere (hogere) lokale belastingen. De verdeling van het fonds houdt reke­ ning met objectieve specifieke kostenverhogende factoren en de mogelijkheid eigen inkomsten te kunnen genereren. De verdeling wordt gebaseerd op col­ lectieve voorkeuren van gemeenten en gemeentelijke kenmerken. De medebewindsuitkering is voor taken waarbij gemeenten primair uitvoe­ ring geven aan rijksbeleid, zoals de Wmo of de jeugdzorg. Een medebewinds­ uitkering is een decentralisatie-uitkering voor taken waarbij het Rijk een stelselverantwoordelijkheid heeft en op grond daarvan beleidsdoelen heeft geformuleerd.25 Er gelden geen bestedingsvoorwaarden.

Wel kan worden vastgelegd dat bij decentrale overheden beleidsinformatie opgevraagd kan worden. Dit om een oordeel over de effectiviteit van het beleid als geheel te kunnen geven. Het biedt daarmee een basis voor een afgebakende bestuur­ lijke dialoog over de wederzijdse inspanningen en verantwoordelijkheden.

‘Voor voorzieningen waarvan de beschikbaarheid en toegankelijkheid niet afhankelijk mag zijn van lokale politieke voorkeuren is een medebewindsuitkering het meest geëigende instrument.’

Bij deze taken heeft het Rijk stelselverantwoordelijkheid, zijn er landelijke kaders en worden sectorale belangen meegewogen. Uitvoering dicht bij de burger is wel van belang, maar er is minder ruimte voor lokale politieke afwegingen. De medebewindsuitkering maakt wel deel uit van het gemeen­ tefonds, maar de vakdepartementen zijn voor dit onderdeel als het ware medefondsbeheerder.

24 ROB, Herijking gemeentefonds, september 2019. 25 ROB, Herijking uitkeringsstelsel, december 2019.

27

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Dat de medebewindsuitkering onderdeel uitmaakt van het gemeentefonds is van belang om de integrale afweging binnen gemeenten te bevorderen en – voor het sociaal domein – de transformatie niet in de weg te staan. Maar omdat het medebewindstaken zijn, is het Rijk volgens de Gemeentewet gehouden aan een kostendekkende bijdrage aan alle gemeenten, afgezien van eventuele eigen bijdragen van gebruikers. Deze kostendekkendheid geldt op macroniveau, dat wil zeggen voor alle gemeenten samen. Het volume van het beschikbare macrobudget voor de medebewindsuitkering zou de kosten­ ontwikkeling van de totaliteit van de gemeenten kunnen volgen. Concreet zou dat inhouden dat de bekostiging van minder beleidsrijke taken uit het sociaal domein op een andere wijze zou moeten worden vormgege­ ven. Voor persoonsgerichte voorzieningen en dienstverlening zou de verdeling een hoger niveau van verevening moeten hebben (4e aspiratieniveau: gelijk voorzieningenniveau). Dit met het oog op de maatschappelijke en politieke behoefte aan een vorm van uniformiteit en rechtszekerheid. Om die uniformi­ teit te waarborgen ligt een verdeling gebaseerd op huishoudenskenmerken in plaats van gemeentelijke kenmerken voor de hand.

Als gemeenten ter verdere dekking van de kosten eigen bijdragen kunnen innen (al dan niet inkomensaf­ hankelijk), dan is die gebonden aan landelijk uniforme regels om gemeentelijk inkomensbeleid te voorkomen. Deze wijze van het bepalen van omvang en verdeling sluit een prikkel voor doelmatige uitvoering niet uit: elke afzonderlijke gemeente moet tekorten immers in eerste aanleg uit eigen middelen opvangen. Als de tekorten op de verschillende onderdelen voor een individuele gemeente een vooraf afgespro­ ken drempel overschrijden, zou beroep op een apart vangnet mogelijk moeten zijn. Het instellen van een dergelijke uitkering moet ertoe leiden dat overheden (Rijk en decentraal) zich beter bewust worden van de balans tussen taak, ver­ antwoordelijkheid, bevoegdheid en bekostiging. Bij meer sturing vanuit het Rijk past een andere manier van bekostiging.

Y Onderscheid twee typen uitkeringen binnen het gemeentefonds voor de bekostiging van decentrale overheden.

Y De eerste is een basisuitkering voor taken met veel beleidsvrijheid,

die wordt verdeeld en geïndexeerd als de huidige algemene uitkering, met als uitgangspunt een gelijke financiële uitgangspositie.

28

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Y Daarnaast een aparte medebewindsuitkering voor (medebewinds)taken

met ‘slechts’ uitvoeringsvrijheid en/of waarin weinig verschil toegelaten is. Deze kent een eigen indexering en een verdeling met als uitgangspunt een gelijk voorzieningenniveau.

Deze instrumenten laten zich één-op-één afbeelden op de typologieën van het decentraal bestuur uit figuur 1. Figuur 3

Basisuitkering en medebewindsuitkering

decentrale overheid als politiek orgaan

decentrale overheid als uitvoeringskantoor

Politiek-bestuurlijk

Politiek-bestuurlijk

• beleidsvrijheid • afstemming op lokale voorkeur • ruimte voor verschil Financieel • gelijke financiële uitgangspositie Bekostiging • basisuitkering

• landelijke kaders en regels • lokaal toegangsloket • landelijke uniformiteit Financieel • gelijk voorzieningenniveau Bekostiging • medebewindsuitkering

Bekostiging van decentrale taken door middel van een specifieke uitkering is in een aantal gevallen echter het meest geëigende bekostigingsinstrument. Ondanks de bezwaren die aan specifieke uitkeringen kleven, zoals de verant­ woordingslasten, kunnen er gelegitimeerde reden zijn om een specifieke uit­ kering te verkiezen boven andere uitkeringstypen. Specifieke uitkeringen zijn geschikt voor de bekostiging van specifieke taken waarbij de afweging op rijksniveau noodzakelijk is. Ze staan om die reden ook op de departementale begroting. Specifieke uitkeringen passen dan ook als het Rijk zicht wil houden op de besteding van de middelen en er slechts in beperkte mate sprake is van afweging van lokale of regionale belangen. Het kan ook gaan om taken met een grillige dynamiek of als inkomenspolitieke overwegingen een rol spelen. Voorts kan het gaan om een taak met een tijdelijk karakter waarbij er nog

29

rust-reinheid-regelmaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten ervan. Voor verplichte regionale samenwerkingsverbanden ligt rechtstreekse bekostiging via een specifieke uitkering in de rede. Een deel van deze overwegingen speelde bij het sluiten van de regiodeals: een aantal daarvan kende bestedingsvoorwaarden. Dan is bekostiging via het pro­ vincie- of gemeentefonds niet toegestaan.

Y Stel heldere criteria vast in welke gevallen bekostiging door middel van

een specifieke uitkering geboden is. Zorg daarbij voor een beperking van de verantwoordingslasten. Controle op basis van outcome en output verdient de voorkeur.