Belangenafweging_Bevindingenrapport
Tekst van het document
Rekenkamer
Bevindingenrapport Belangenafweging gemeenteraad Een onderzoek naar de belangenafweging door de gemeenteraad Veldhoven
april 2025 Rekenkamer gemeente Veldhoven J van den Heuvel A Jooren M Schepers J van Berlo
voorzitter lid lid secretaris
2
Inhoudsopgave 1.
Afspraken over de inrichting van de raadsvoorstellen en de werkwijze ................. 4 1.1
De format raadsvoorstel .......................................................................... 4
1.2.
Instructies via informatie op Intranet ........................................................ 4
1.2.
Stimulering van het goede gebruik van de format in de praktijk ................... 5
1.4
Conclusies ............................................................................................. 5
2
De inzichtelijkheid van de verschillende belangen en de informatie hierover......... 7 2.1.
Inzicht in belangen en invalshoeken ......................................................... 7
2.2.
Proces van voorbereiding ........................................................................ 8
2.2.1. Inrichting voorbereidingsproces ............................................................ 8 2.2.2. Betrokkenheid raad bij voorbereiding .................................................. 10 2.3.
Keuzes en alternatieven ........................................................................ 13
2.4.
Uitvoerbaarheid ................................................................................... 14
2.5.
Conclusies ........................................................................................... 15
3.
De afweging van de verschillende belangen door de gemeenteraad ................... 17 3.1.
Belangenafweging ................................................................................ 17
3.2.
Motivering van keuzes .......................................................................... 18
3.3.
Conclusies ........................................................................................... 18
Bijlagen ............................................................................................................ 19 1.
Dossieranalyse ........................................................................................ 19
2.
Overzicht gehouden interviews .................................................................. 29
3.
Werksessie vertegenwoordigers raad en ambtelijke organisatie ..................... 29
4.
Reactie college van B&W en presidium ....................................................... 30
3
1. Afspraken over de inrichting van de raadsvoorstellen en de werkwijze In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke afspraken zijn er over de opzet en inrichting van raadsvoorstellen en de te hanteren werkwijze hierbij? 2. Welke activiteiten worden ondernomen om deze afspraken ook daadwerkelijk te realiseren? Als normen worden daarbij gehanteerd: • In de organisatie zijn afspraken gemaakt over de inrichting van en de werkwijze met betrekking tot de raadsvoorstellen. • Hierin is ook aandacht gegeven aan het inzichtelijk maken van de verschillende belangen. • In de organisatie wordt actief ingezet om deze afspraken ook daadwerkelijk tot uitvoering te brengen. 1.1
De format raadsvoorstel
In de gemeente Veldhoven is een format ontwikkeld voor het opstellen van een raadsvoorstel. Daarbij wordt de volgende kop gehanteerd. Datum besluitraad
:
Datum oordeelraad
:
Agendapunt
:
Datum B en W
:
Volgnummer
:
Programma begroting
:
Gewijzigd voorstel
:
Taakveld
:
Portefeuillehouder
:
Vervolgens wordt standaard ingegaan op de volgende onderdelen: • • • • • • • • • • 1.2.
Beslispunten Inleiding Beoogd effect Argumenten Kanttekeningen en risico’s Financiën Communicatie en samenspraak Uitvoering/planning Bijlagen Resultaat van de behandeling in de oordeelsvormende raad. Instructies via informatie op Intranet
Over de werkwijze rondom raadsvoorstellen wordt via intranet informatie verschaft aan de organisatie. Daarin wordt verwezen naar de werkwijze rondom de planning van raadsvoorstellen. Het document 'Planning raadsvoorstellen' bevat ‘een overzicht van onderwerpen waarover de raad de komende cycli een besluit neemt. Het overzicht wordt gemaakt in afstemming tussen de bestuursadviseur en de griffie op basis van onderwerpen die de ambtelijke organisatie aanlevert. Het planningsdocument wordt periodiek besproken in de portefeuillehoudersoverleggen, het managementteam en het college, waarbij aangehaakt wordt bij de raadscycli en waarbij de vergadering van de agendacommissie als ijkpunt geldt. De raad bepaalt uiteindelijk per vergadering de definítieve agenda.’ Aangegeven wordt bovendien hoe medewerk(st)ers ervoor kunnen zorgen dat het advies op de raadsplanning komt en de raad tijdig een besluit neemt.
4
In de ‘Procesbeschrijving Bestuursstukken’ wordt voorts aangegeven op welke wijze raadsvoorstellen moeten worden opgesteld. Daarbij wordt aandacht gevraagd voor: • De integraliteit van het voorstel; • Begrijpelijke taal; • Openbaarheid en embargo; • Het aanleveren van stukken en de bijbehorende procesgang. Ook is er een ‘Handleiding adviesnota raad’ beschikbaar. Voor elk van de onderdelen uit de hiervoor genoemde format zijn aandachtspunten toegelicht, waarmee bij de invulling van het raadsvoorstel rekening gehouden moet worden. 1.2.
Stimulering van het goede gebruik van de format in de praktijk
Het op de goede manier gebruiken van de format in de praktijk wordt op de volgende wijzen gestimuleerd: • Door de hiervoor genoemde plaatsing op Intranet hebben alle medewerk(st)ers toegang tot de benodigde informatie en een leidraad voor het schrijven van raadsvoorstellen. • In het introductieprogramma van nieuwe beleidsmedewerk(st)ers wordt stilgestaan bij de inrichting van raadsvoorstellen en de wijze waarop deze inhoud moeten krijgen. • Met het document ‘planning raadsvoorstellen’ zijn de aanleverdata van raadsvoorstellen door het college en griffie duidelijk. Daaraan voorafgaand is de ambtelijke organisatie aan zet. In dat verband komt in de gesprekken naar voren dat de tijdigheid in de voorbereiding door de ambtelijke organisatie nog wel een aandachtspunt is. • Er is een duidelijke routing afgesproken van concept raadsvoorstellen: steller -> teamleider -> bestuursadviseur. • Het samenspel tussen griffie en bestuursadviseur in deze wordt als soepel gekwalificeerd. • De bestuursadviseur voorziet de raadsvoorstellen van feedback, wat zorgt voor een leereffect bij de stellers van de voorstellen en voor een stuk uniformiteit in de toepassing van de format in de praktijk. • De griffie toetst de aangeboden raadsvoorstellen op compleetheid, maar geeft geen kwalitatieve beoordeling.
In de gesprekken komt naar voren dat de inrichting en de invulling van de raadsvoorstellen in het MT weinig expliciet aandacht krijgen. Reflectie op ervaringen met bepaalde raadsvoorstellen vindt daar niet plaats. Mogelijk zouden hieruit leerpunten voor de toekomst kunnen voortkomen. Bijvoorbeeld over het doorlopen proces of over de inhoudelijke vulling van raadsvoorstellen. Met een terugkoppeling hiervan naar de ambtelijke organisatie wordt het lerend vermogen versterkt. In de gehanteerde format worden de onderdelen ‘argumenten’ en ‘kanttekeningen’ vooral gezien als plaatsen waar de afweging van de verschillende belangen een plaats kunnen krijgen. 1.4
Conclusies
Uit het voorafgaande kan worden geconcludeerd: • Er is een overzichtelijk format beschikbaar voor het opstellen van raadsvoorstellen. • Deze wordt op meerdere wijzen onder de aandacht gebracht van medewerk(st)ers in de ambtelijke organisatie.
5
• • •
Er vinden meerdere acties plaats om tot een goede invulling van deze format te komen. Reflectie op ervaringen met bepaalde raadsvoorstellen vindt niet plaats. Mogelijk zouden hieruit leerpunten voor de toekomst kunnen voortkomen. In de gehanteerde format kunnen de onderdelen ‘argumenten’ en ‘kanttekeningen’ worden gezien als de belangrijkste plaatsen waar de afweging van verschillende belangen plaatsvindt. In het totale proces van het opstellen van raadsvoorstellen spelen – naast de steller - de bestuursadviseur, collegeleden en teamleiders een belangrijke rol.
6
2 De inzichtelijkheid van de verschillende belangen en de informatie hierover In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord: • Zijn de verschillende belangen en invalshoeken in de raadsvoorstellen inzichtelijk gemaakt? • Op welke wijze en met welke informatie is dit gebeurd? Als normen worden hierbij gehanteerd: • In de raadsvoorstellen en de onderliggende stukken komen de verschillende belangen en invalshoeken expliciet aan de orde. • De daarbij verschafte informatie geeft de raad een helder inzicht om tot een goede afweging van belangen te kunnen komen. Voor beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de volgende geselecteerde cases bestudeerd: • Integraal Maatschappelijk Beheerkader Openbare ruimte (IMBK) • Masterplan CityCentrum • Mobiliteitsvisie Veldhoven 2040 • Woon(zorg)visie 2023-2027 ‘Goed wonen in een groeiend Veldhoven’ • Strategisch beleidskader opvang en huisvesting vluchtelingen. De resultaten van de dossieranalyse zijn opgenomen in bijlage 1. Daarnaast zijn interviews gehouden met de bij de cases betrokken ambtenaren en collegeleden. In een werksessie met raadsleden en vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie is vervolgens gediscussieerd over de eerste bevindingen van het onderzoek. 2.1.
Inzicht in belangen en invalshoeken
Uitgebreide toelichting van verschillende belangen en invalshoeken Bij alle vijf de bestudeerde cases is in de onderliggende stukken een uitgebreide beschrijving opgenomen van de relevante invalshoeken en bijbehorende belangen. Zo staat in de Mobiliteitsvisie een uitgebreide beschrijving van de huidige situatie vanuit diverse invalshoeken, zoals demografisch, duurzaamheid, economisch en technologisch. Bij het IMBK worden belangen als ruimte voor verkeer, veiligheid, duurzaamheid, doorstroming en bereikbaarheid genoemd. In de Woon(zorg)visie gaat het onder andere over de invalshoeken beschikbaar en betaalbaar, toekomstbestendig, innovatie en vitale leefgemeenschappen. Ook regionale belangen komen aan bod Ook regionale belangen worden bij de meeste cases toegelicht, aan de hand van een beschrijving van bestaande afspraken. Zo komen in de Mobiliteitsvisie bij de beleidsinventarisatie de regionale afspraken aan bod die zijn gemaakt binnen Brainport, SGE en RES, bij de Woon(zorg)visie het afsprakenkader en verstedelijkingsakkoord van het SGE en bij het IMBK o.a. het bestaande Samenwerkingsakkoord met de MRE. Geen systematische en expliciet gemotiveerde identificatie van belangengroepen De inventarisatie van belangengroepen gebeurt in de meeste cases wel. Maar deze worden veelal niet systematisch en herkenbaar verkend.
Ze worden wel benoemd, maar in weinig gevallen expliciet gemotiveerd. Bij een aantal cases is er een uitgebreid participatieverslag in de visie opgenomen, maar blijkt niet dat er vooraf een identificatie heeft plaatsgevonden van relevante doelgroepen. Dit zien we bijvoorbeeld bij de Mobiliteitsvisie en het Masterplan CityCentrum. In de Mobiliteitsvisie worden enkele belangengroepen aangestipt in de tekst. In het Masterplan CityCentrum wordt in het
7
participatieverslag in de bijlage alleen een opsomming gegeven van de doelgroepen van participatie, zoals belangrijke centrumpartners als ondernemers, horeca en culturele instellingen en de Veldhovense gemeenschap in de zin van inwoners, bezoekers, etc. In de Woon(zorg)visie, het IMBK en het Strategisch beleidskader vluchtelingen worden de belangengroepen wel wat explicieter benoemd en worden hun behoeften/belangen omschreven. Duidelijke omschrijving van de beleidsopgave Om belangen goed af te kunnen wegen is het belangrijk dat duidelijk is wat de beleidsopgave is. Dit wordt bij alle cases in de documenten goed verwoord. Zo wordt in het IMBK de beleidsopgave belicht vanuit verschillende invalshoeken. Ook komen een terugblik, de uitgangssituatie, de huidige beleidskaders en de ontwikkelingen expliciet aan de orde. Per kernopgave van de Omgevingsvisie wordt de ambitie voor het IMBK toegelicht. Dit gebeurt vervolgens ook voor verschillende typen gebieden en per areaal. Een ander voorbeeld is het Strategisch beleidskader vluchtelingen waar de beleidsopgave vanuit de verschillende groepen (asielzoekers, statushouders, ontheemden en AMV’s) alsook invalshoeken (participatie, wonen, gezondheid, onderwijs, veiligheid en jeugdhulp) wordt beschreven. 2.2. 2.2.1.
Proces van voorbereiding Inrichting voorbereidingsproces
Veelal is sprake van een gedegen en integrale voorbereiding Bij de meeste cases blijkt uit de documenten dat er sprake was van een zorgvuldig voorbereidingsproces. De betreffende cases beschikken over een gedegen en integrale analyse van de huidige situatie alsook trends en ontwikkelingen. En vanuit verschillende beleidsdomeinen is inbreng geleverd. Daarin zijn de laatste jaren duidelijk stappen in de goede richting gezet. Er wordt bij de visies een duidelijke link gelegd met andere beleidsthema’s. En indien relevant wordt op inhoud aangesloten bij eerder vastgestelde beleidskaders/visies. Zo wordt bij het IMBK, de Mobiliteitsvisie en de Woon(zorg)visie de relatie gelegd met de uitgangspunten uit de Omgevingsvisie. En bij het Masterplan CityCentrum wordt een link gelegd met de Omgevingsvisie, Mobiliteitsvisie en Woon(zorg)visie. Op deze manier is er steeds meer aandacht voor consistentie in de verschillende voorstellen die de gemeente opstelt. Tijdens de interviews komt naar voren dat er bij de grotere opgaven in de voorbereiding veel wordt gewerkt met multidisciplinaire projectteams. Zo was er bij het Strategisch beleidskader vluchtelingen een ambtelijk projectteam met daarin o.a. inhoudsdeskundigen op het gebied van verkeer, sociaal domein, onderwijs en RO.
Op een integrale aanpak wordt door het college en ambtelijke organisatie de laatste jaren steeds meer gestuurd, komt naar voren in de interviews. Uitgebreide participatieprocessen Bij de bestudeerde cases was er veelal een uitgebreid participatieproces in de vorm van bijeenkomsten, informatiemarkten en gesprekken met inwoners en diverse stakeholders. En soms zijn meningen opgehaald via enquêtes. De uitgebreide participatietrajecten gaven de diverse belangengroepen de mogelijkheid om hun input mee te geven. Bij het Strategisch beleidskader vluchtelingen zijn er in de voorbereiding ook bijeenkomsten geweest, maar deze hadden vooral een informatief karakter en niet zozeer participatief. Bij deze casus is dan ook in beperkte mate sprake van een participatieproces zoals we dat bij de andere cases wel terugzien. Meestal niet duidelijk wat concreet met resultaten participatieproces is gedaan Bij de meeste cases wordt in de documenten niet duidelijk wat er concreet met de uitkomsten van het participatieproces is gedaan en hoe deze zijn vertaald naar de
8
uitgangspunten in de betreffende visie / beleidskader. De resultaten van het participatieproces zijn meestal als bijlage toegevoegd waarbij de lezer zelf de vertaling moet maken hoe deze informatie heeft geleid tot het betreffende voorstel. Bij het Masterplan CityCentrum is wel expliciet een link gelegd tussen de uitkomsten van het participatieproces en het voorstel. In het participatieverslag is weergegeven over welke onderwerpen er overeenstemming was (gedeelde ambities) en op welke onderwerpen niet (dilemma’s). Per opbrengst / onderwerp is vervolgens aangegeven hoe dit is verwerkt in het Masterplan. Voor de aanvullende aandachtspunten en wensen is aangegeven hoe dit is opgepakt of op welke andere plek of ander moment dit wordt opgepakt. De Participatievisie als leidraad Er is nu nog weinig uniformiteit in hoe bij grotere opgaven het participatieproces is ingericht en hoe de resultaten van participatieprocessen concreet worden gebruikt en doorvertaald naar visies en beleidskaders. Een belangrijk aanknopingspunt in relatie met de belangenafweging vormt de onlangs vastgestelde Participatievisie (maart 2024). Deze geeft handvatten om belangen goed op te halen en in beeld te brengen. Er wordt nu handen en voeten gegeven aan deze visie. Op dit moment wordt verkend hoe je de belangen het beste kunt ophalen.
Hierover komen nu ambtelijke voorstellen in de stuurgroep, die hiervoor is ingesteld. De Participatievisie kan dienen als leidraad voor participatieprocessen bij grotere opgaven en vast te stellen visies. De kwadranten van de Participatievisie bepalen, afhankelijk van de impact dat een voorstel heeft op de gemeenschap, wat je aan participatie moet doen en wat je moet voorleggen aan de raad. In de Participatievisie staat bijvoorbeeld dat de raad proceskaders kan vaststellen voor onderwerpen ‘van groot belang’. Een onderwerp is ‘van groot belang’ bij grote impact op de gemeenschap of gemeente, en een hoge complexiteit van het onderwerp, zo wordt aangegeven. ‘Proceskaders gaan over: • Participatiedoel: de toegevoegde waarde van participatie, zoals kwaliteitsverbetering, recht doen aan de wensen van inwoners en andere partners, vergroten betrokkenheid, educatie, etc.
• Participatievraag: waarop moet de participatie concreet een antwoord geven? Wat valt er wel of niet binnen de vraagstelling? • Onderwerp van participatie: waarover wordt er wel/niet gesproken? • Participatiedoelgroepen: met behulp van een stakeholdersanalyse bepalen • Extra aandacht/maatwerk voor bepaalde doelgroepen • Representativiteit: hoe zorg je hier zo goed mogelijk voor? • Inclusiviteit: hoe zorg je dat participatiedoelgroepen mee kunnen doen? • De mate van invloed die participanten krijgen.’ Als je op deze manier het participatieplan laat vastleggen door de raad dan is duidelijk wat de raad kan verwachten en heb je ook meteen rugdekking voor het proces dat je gaat doorlopen. In het participatieplan staat o.a.: dit gaan we doen, dit zijn de bijeenkomsten, dit soort informatie gaan we ophalen en dit is de rol van de raad. Wezenlijk is ook het gestelde in de Participatievisie over het betrekken van de resultaten van de participatie bij de besluitvorming. ‘Het resultaat is verwoord in een eindverslag van de participatie. Op basis van het eindverslag kan de raad controleren of het proces goed is doorlopen en wat er met de inbreng van de participanten is gedaan aan de hand van de proceskaders. De controlerende rol van de raad bestaat uit het controleren van het proces en gaat niet over de inhoudelijke uitkomst van de participatie.
Gemeenteraad en college besluiten ieder naar bevoegdheid wat met het resultaat van de participatie wordt gedaan. Hier hoort altijd een motivatie en uitleg bij. Een participatieparagraaf in het raadsvoorstel geeft hier een samenvatting van en licht er aandachtspunten uit.’
9
Ook wordt in de Participatievisie opgemerkt: ‘Zowel tijdens als aan het eind van het participatieproces delen we verslagen en resultaten. Hierin staat welke inbreng er is geweest, wat daarmee is gedaan en waarom. Uit het verloop en verslaglegging van het participatieproces moet op te maken zijn hoe alle belangen afgewogen en meegenomen zijn.’
2.2.2.
Betrokkenheid raad bij voorbereiding
Raad op verschillende manieren betrokken tijdens het voorbereidingsproces Uit de interviews blijkt dat de raad bij alle cases al in de voorbereiding is betrokken, bijvoorbeeld door hen tijdens een beeldvormende vergadering te informeren over het proces of tijdens een inhoudelijke werksessie reacties op te halen op een aantal hoofdthema’s. Of bij het IMBK door de raadsleden uit te nodigen voor een zogenaamde ‘walkshop’ door de openbare ruimte. En bij het Masterplan CityCentrum zijn raadsleden uitgenodigd voor een excursie naar gemeente Tilburg, die al verder is in de uitvoering van een soortgelijk plan. Zo konden raadsleden zien hoe zo’n proces verloopt en waar je tegenaan kunt lopen als gemeente. Raadsleden laten zich in voorbereidingsproces vooral informeren In de interviews is genoemd dat raadsleden bij de vijf cases in het voorbereidingsproces vooral informatie hebben geconsumeerd en niet bijvoorbeeld zelf met ideeën / wensen kwamen met wat zij terug zouden willen zien in een visie / beleidskader. Raadsleden zijn tijdens informatie- en werksessies vaak positief, maar tegelijkertijd weinig kritisch. Zij geven in beperkte mate inhoudelijke input mee. Tijdens de interviews kwam naar voren dat hier wellicht ook een rol ligt voor de ambtelijke organisatie en college. Door bewuster te kijken naar de vorm waarin de raad wordt betrokken.
Zo was bij het IMBK de walkshop achteraf misschien wat te informeel. Ook is het belangrijk om duidelijk aan te geven welke input de ambtelijke organisatie en college wanneer verwachten van raadsleden. En hen waar mogelijk meer te prikkelen om aan te geven welke richting ze op willen. ‘Terugkijkend hadden we ze meer moeten prikkelen/uitlokken om er echt iets van te vinden.’ Raadsleden moeten het belang inzien van de input die ze in het voorbereidingsproces mee kunnen geven. Duidelijkheid over de inhoud van het product en het bijbehorend proces De momenten en de wijze waarop raadsleden worden betrokken mogen in de voorbereiding nog scherper bij de start van het proces worden weggezet. Op welke momenten kan de raad bijvoorbeeld al meedenken en iets vinden van een richting die het voorstel op moet gaan? Daarbij is het belangrijk tijdig de speelruimte mee te geven die er is, aangezien veel al vastligt door regionale en andere lokale afspraken. Dus waarover kan de raad in dat speelveld nog wél keuzes maken? En wat ligt al vast? Een (door alle betrokkenen) gedeeld beeld over de inhoud van het op te leveren product en het daarbij te volgen proces helpt om de verwachtingen over en weer goed af te stemmen.
Tijdens de interviews zijn voorbeelden genoemd waarbij pas tijdens de behandeling van een visie in de raadsvergadering duidelijk werd dat de raad voor een deel andere verwachtingen had van het betreffende product. Bestuursopdrachten bij majeure opgaven In de interviews en in de werksessie met raadsleden is gesproken over het werken met bestuursopdrachten bij majeure opgaven, zoals de bestudeerde cases in dit onderzoek. Veel van de geïnterviewden staan positief tegenover het idee om bij de start van het opstellen van visies al te werken met een bestuursopdracht. Het grote voordeel is dat dan vooraf de verwachtingen op papier staan over wat er opgeleverd zal worden. In de onderzochte cases worden daarbij ook verschillende wegen gevolgd. Bij de ene casus is
10
een uitvoeringsprogramma meegeleverd (Woonzorgvisie) en in een ander casus niet (zoals Mobiliteitsvisie). Ook kan in een bestuursopdracht het (participatie)proces worden uitgelijnd. Wie worden op welke wijze op welk moment betrokken? En wanneer en op welke manier zijn raadsleden aan zet om hun inbreng te geven? Een bestuursopdracht kan ook helpen om te zorgen dat de raad zich meer eigenaar voelt van het stuk dat uiteindelijk wordt opgeleverd. Ze zijn meer gecommitteerd. Er zijn verschillende varianten denkbaar. Als minimale variant zou het kunnen gaan om een raadsinformatiebrief en als maximale variant een besluit door de raad. In de werksessie met de raadsleden kwamen ook duidelijk twijfels naar voren over de zin en betekenis van het werken met bestuursopdrachten voor majeure opgaven. De uitkomsten uit de interviews en de werksessie lopen in dat opzicht niet parallel.
Bestuursopdracht vanuit de raad 1 Vooraf In het onderzoek is zowel in de interviews als in de werksessie met raadsleden gesproken over het inzetten van een bestuursopdracht als instrument. Dit komt voort uit het feit dat de raad in het proces van richting bepalen en keuzes maken bij belangrijke opgaven vaak pas laat in beeld komt. Soms in een beeldvormende sessie, maar vaak ook pas bij de oordeelsvormende en besluitvormende vergadering. Als de raad in het voorbereidingsproces wordt betrokken gaat het vooral om hen informeren. Het komt dan soms voor dat verwachtingen van de raad niet overeenkomen met het geleverde product. Meer duidelijkheid aan de voorkant van het proces kan helpen om deze ruis te voorkomen. Bovendien ontstaat er met de toenemende rol van participatie, waar gemeente Veldhoven veel belang aan hecht, ook een toenemend belang van goede sturing op het proces. Een bestuursopdracht kan in deze processturing een belangrijke rol spelen. Daarop wordt hierna nader ingegaan. Overigens heeft de toenmalige Rekenkamercommissie Veldhoven - in de context van het onderzoek ‘Proceskwaliteit majeure projecten’ (2015) - al eens gewezen op de voordelen en de inhoud van een bestuursopdracht. In het navolgende wordt daarvan ook gebruik gemaakt.
2 Het begrip bestuursopdracht Bij een bestuursopdracht zijn er twee opties mogelijk: • Een opdracht van het college aan de ambtelijke organisatie. • Een opdracht die door de raad wordt vastgesteld nadat deze door het college en de ambtelijke organisatie is voorbereid. Bij een vaststelling door de raad zou het moeten gaan om majeure projecten en opgaven. Om tot een duiding van majeure opgaven te komen worden verschillende kenmerken gehanteerd. Als zodanig kunnen worden genoemd: hoge inhoudelijke complexiteit, relatief veel actoren, grote mate van tegenstrijdigheid van belangen, grote afhankelijkheid van actoren, belaste voorgeschiedenis, maatschappelijke weerstand, grote politieke gevoeligheid, lange doorlooptijd, groot investeringsniveau, groot risico voor opdrachtgever en het ontbreken van duidelijke randvoorwaarden. Feitelijk gaat het bij een bestuursopdracht om een door de raad vastgestelde startnotitie voor majeure projecten en opgaven. Bij de onderzochte cases is soms gebruik gemaakt van startnotities. Deze zijn echter nooit ter informatie of ter besluitvorming aan de raad aangeboden.
11
Bestuursopdracht vanuit de raad (vervolg) 3 De inhoud van een bestuursopdracht De inhoud van een bestuursopdracht is vergelijkbaar met een startnotitie in het kader van projectmatig werken. Daarbij wordt gedacht aan de volgende onderdelen: • Aanleiding Wat is de reden van de bestuursopdracht? Daarbij valt te denken aan: o coalitieafspraken; o maatschappelijke ontwikkelingen en problemen in de samenleving, die om een oplossing vragen; o ontwikkelingen bij het rijk, de provincie of de regio, die leiden tot een belangrijke opgave voor de gemeente. • Onderwerp van de opdracht: o Hoe ziet de majeure opgave eruit? Het gaat hierbij om een eerste korte omschrijving van de majeure opgave: analyse van het probleem, de ontwikkeling, de kans. • Opdracht: Hieruit blijkt wat er ligt als de bestuursopdracht uitgevoerd is. Aspecten hierbij zijn: o Hoe breed (integraal) of smal wordt de opdracht ingevuld? o Gaat het vooral om een strategisch of meer tactische uitwerking? o Gaat het om oplossingen voor de korte, middellange of de langere termijn? o Wat wil de raad meegeven aan het college? Inhoudelijk gezien is dit de kern van de bestuursopdracht.
• Randvoorwaarden: o Financieel: Wat zijn de financiële kaders waarbinnen de opdracht moet worden uitgevoerd en binnen welke budgetten moet het uitgevoerd worden? o Maatschappelijk en beleidsmatig: Wat zijn de beleidsmatige randvoorwaarden en de impact voor en betrokkenheid van het maatschappelijk veld? o Welke beleidskaders zijn van toepassing (coalitieprogramma, kadernota, begroting en recent vastgesteld beleid op aanpalende beleidsterreinen)? • Juridisch: o Met welke juridische kaders moet rekening worden gehouden? o Welke regels binnen welke wetten en regelingen zijn van toepassing? • Risico's: o Welke risico's (financieel, beleidsmatig en juridisch) kunnen de opdracht beïnvloeden? o Wat kan gedaan worden om de risico's te beperken? • Communicatie en participatie: o Welke stakeholders en partijen zijn betrokken en wie komen in aanraking met de gevolgen van het project? o Wie worden in het participatieproces op welke wijze en op welk moment betrokken in het proces en wat is hun rol? o Hoe is de rol van de raad in het proces en zijn er 'tussenproducten' die aan de raad worden voorgelegd? Gaat het hierbij om tussentijdse informatie of ook om momenten van besluitvorming? • Planning en fasering: o Hoe ziet de tijdsplanning van de opdracht eruit en welke fases worden onderscheiden?
12
Bestuursopdracht vanuit de raad (vervolg) 4 De selectie van majeure opgaven Hiervoor is al aangegeven dat de vaststelling van bestuursopdrachten door de raad beperkt moet worden tot majeure opgaven, waar de gemeente Veldhoven voor staat. Dat doet recht aan de rolverdeling tussen raad en college. Ook is daarbij ingegaan op de criteria, die worden gehanteerd om tot de kwalificatie ‘majeur’ te komen. Open staat nog de vraag wanneer komt de raad tot selectie van deze majeure opgaven. Het meest voor de hand ligt om dit te doen bij de behandeling van de Kadernota dan wel de begroting. In het onderzoek van de Rekenkamer naar de P&C cyclus in Veldhoven is er al voor gepleit om vooral bij de Kadernota de speerpunten van beleid duidelijker te benoemen. Een dergelijke bestuursopdracht kan daarbij als belangrijk middel worden gezien. Op die wijze kan de raad zijn rol als kadersteller verbeteren: aan de voorkant invloed uitoefenen om belangrijke opgaven in te vullen en niet pas als het gehele proces is doorlopen.
2.3.
Keuzes en alternatieven
In de voorstellen vindt geen afweging van alternatieve oplossingen plaats De onderbouwing voor de uiteindelijke keuzes vindt in de bestudeerde cases plaats in de onderliggende documenten. In dat opzicht kan worden gesproken van gefundeerde keuzes. Tegelijk moet worden opgemerkt dat er veelal geen alternatieve keuzemogelijkheden zijn uitgewerkt. Het wordt in de documenten niet duidelijk waarom de gemaakte keuze het te verkiezen voorstel is. Alternatieve oplossingsmogelijkheden zijn niet toegelicht. Alleen bij de Mobiliteitsvisie wordt in het raadsvoorstel hierover het volgende toegelicht, verwijzend naar het visiedocument: De daarin beschreven ambitie is feitelijk geen keuze, het is de enige mogelijkheid om de bereikbaarheid van Veldhoven op termijn te kunnen waarborgen en ook de ongewenste bijwerkingen van al die mobiliteit het hoofd te bieden. In hoeverre valt er wat te kiezen? Met de hierboven geciteerde tekst uit de Mobiliteitsvisie komt de vraag naar boven: in hoeverre valt er wat te kiezen? Dit punt is ook in de interviews veelvuldig aan bod gekomen. Hier komt naar voren dat het vanwege de integraliteit van de betreffende beleidsopgaven lastig is om alternatieven uit te werken. Alles hangt inhoudelijk met elkaar samen. En vaak is ieder aspect uit de visie een deel van de oplossing. Je kunt dat niet zomaar uit elkaar halen.
Het is een samenspel van maatregelen waar je op stuurt. Bovendien is je sturing als gemeente vaak vrij indirect. Bijvoorbeeld bij de Woon(zorg)visie, daar heb je als gemeente maar beperkt grip op de woningmarkt en de woningbouw. Veel ligt al vast in bijvoorbeeld de Omgevingsvisie, de woningopgave in regionale setting en landelijke kaders. En ook voor mobiliteit wordt in grote mate door andere beleidsterreinen (wonen, werken, etc.) en beleidskaders (Masterplan CityCentrum Omgevingsvisie en Verstedelijkingsakkoord SGE) bepaald wat nodig is. Het is belangrijk om bij de raad aan te geven wat al vastligt of eerder is besloten. Daarmee geef je aan waar nog wel de speelruimte zit wat betreft keuzes. En hoewel de speelruimte vaak beperkt is, heeft de raad vaak wel invloed op het ambitieniveau, de snelheid in de aanpak en op wat ze op dit moment het belangrijkste vinden. Betrek de raad eerder bij keuzerichtingen In de huidige werkwijze komt de raad pas bij de oordeelsvormende vergadering aan zet om wat te vinden van de door het college gemaakte keuzes en bijbehorende voorstellen.
13
De raad kan vooral ‘ja’ of ‘nee’ zeggen tegen een uitgewerkt voorstel. Hoewel het opstellen van diverse scenario’s of alternatieven lang niet altijd opportuun is, zijn er bij de bestudeerde cases wel voorbeelden waar de raad achteraf bezien in een eerdere fase een richting had kunnen bepalen. Een voorbeeld is het IMBK. Hier is gekozen om een integraal beheerplan uit te werken waar klimaatadaptatie en duurzaamheid onderdeel van zijn, met een bijbehorend kostenplaatje. Bij het IMBK is wel geprobeerd de raad mee te nemen in de te maken keuzes door middel van de ‘walkshop’ en twee beeldvormende avonden. Maar het is de vraag of dit door de raad ook is gezien en gebruikt om die keuzes te maken, of vooral om zich te laten informeren. Bij het IMBK was er in de oordeelsvormende raadsvergadering discussie over het bedrag dat voor duurzaamheid was opgenomen. Sommige fracties vroegen zich af: is dit bedrag wel nodig? Maar dit bedrag was de consequentie van de keuze voor een integrale aanpak en ‘werk met werk maken’. Door dit als uitgangspunten te nemen, is het bedrag voor duurzaamheid eigenlijk geen keuze meer, maar een logisch uitvloeisel van de uitwerking van deze uitgangspunten. Het bedrag voor klimaat adaptieve maatregelen was daarmee geen additionele kostenpost waarvoor de raad wel of niet kan kiezen om deze mee te nemen. De maatregelen maken integraal onderdeel uit van goed beheer.
In oordeelsvormende vergadering geen alternatieven meer presenteren Zowel uit de interviews als de werksessie met de raad komt naar voren dat het goed is dat er geen alternatieven meer worden gepresenteerd op het moment dat een voorstel wordt besproken in de oordeelsvormende vergadering. Die discussie moet je eerder in het proces met elkaar voeren. Zodat ook duidelijk is welke eventuele alternatieven er zijn afgevallen en waarom. Bij het Masterplan CityCentrum zijn in het definitieve voorstel wel scenario’s opgenomen, namelijk een droomscenario en terugvalscenario (met tussenvarianten). Maar dit zijn scenario’s in de zin van praktische haalbaarheid, niet zozeer vanuit andere invalshoeken of belangen. Geen positieve ervaring met keuzenota’s In de interviews is genoemd dat er in het verleden een paar keer met een keuzenota is gewerkt. Om te proberen de invloed van de raad te vergroten en hen uit te lokken een keuze te maken tussen alternatieven. Maar dat had niet het gewenste effect. De raad vindt het lastig om in zo’n geval een keuze te maken en vertrouwt wat dat betreft op de expertise van het college en de ambtelijke organisatie om een keuze te maken. 2.4.
Uitvoerbaarheid
Bij de meeste cases komt de uitvoerbaarheid aan de orde Bij de meeste cases wordt in de onderliggende documenten duidelijk dat het voorstel uitvoerbaar is. De financiële consequenties worden veelal in het voorstel zelf aangegeven of er wordt aangekondigd dat nadere uitwerking volgt, bijvoorbeeld in de vorm van een uitvoeringsprogramma. In het IMBK is bijvoorbeeld al een uitgebreide financiële onderbouwing gegeven. En bij het Strategisch beleidskader vluchtelingen wordt ingegaan op de benodigde personele capaciteit om tot daadwerkelijke uitvoering te komen. De financiële consequenties daarvan worden toegelicht. Overigens wordt in het voorstel ook aangegeven dat nader wordt onderzocht wat nog extra nodig is om de bestaande taken uit te kunnen voeren op basis van de uitgangspunten in het strategisch beleidskader. Daarmee is nog onduidelijk wat de totale omvang van de financiële consequenties van het voorstel is. Uitvoerbaarheid komt ook tot uitdrukking in een schets van de risico’s van het betreffende voorstel en eventuele maatregelen om deze risico’s te beperken/weg te nemen. Bij de meeste cases is een opsomming opgenomen van risico’s en aandachtspunten. Voor het IMBK zijn dat bijvoorbeeld de personeelskrapte en sterke inflatie met stijgende kosten als gevolg. En voor de Woon(zorg)visie o.a. de dynamiek van de woningmarkt, materiaaltekorten en stijgende bouwkosten.
Bij het Strategisch beleidskader vluchtelingen worden risico’s en aandachtspunten per doelgroep omschreven. Om te
14
zorgen voor realiteitszin t.a.v. de uitvoerbaarheid en dit goed te monitoren wordt er in enkele gevallen gesproken over terugvalopties/tussenvarianten (Masterplan CityCentrum) of vindt er zoals bij het IMBK na twee jaar een evaluatie plaats op basis waarvan bijstellingen in de dan geldende realiteit kunnen plaatsvinden. Voor het Masterplan CityCentrum wordt er gesproken over het uitvoeren van haalbaarheidsstudies op de ruimtelijke deeluitwerkingen die nog volgen. Bij de Mobiliteitsvisie wordt de uitvoerbaarheid in het voorstel en de onderliggende stukken in beperkte mate toegelicht. Pas bij het opstellen van het mobiliteitsprogramma zal nadere concretisering plaatsvinden. In deze verdere uitwerking zullen de doelen, proces, fasering, e.d. in kaart worden gebracht met ook de gevolgen voor budget en capaciteit. De impact van visies is niet altijd duidelijk Bij de Woon(zorg)visie krijgt de visie meteen een concretisering met de toevoeging van een uitvoeringsprogramma. Dit is bewust aan de visie toegevoegd. Daarmee is de uitvoering expliciet in beeld gebracht en krijgt de raad direct een beeld van de prioritering en uitvoerbaarheid van de uitgangspunten uit de visie. Hoewel de uitvoering (het ‘hoe’) feitelijk tot de verantwoordelijkheid van het college behoort, is een dergelijk uitvoeringsprogramma voor de raad wel degelijk informatief, vooral in relatie tot meer abstracte visies.
Dit punt komt ook terug in de interviews. Diverse beleidsmedewerkers merken dat raadsleden bij het bespreken van een visiedocument vaak behoefte hebben aan een verdere concretisering op uitvoeringsniveau. Met zo’n uitwerking wordt beter zichtbaar wat er nou echt gaat veranderen in de uitvoering op basis van de visie en wat de prioriteiten zijn. Dan wordt de impact meer voelbaar. De visies zelf zijn namelijk vaak zo hoog over en abstract dat je er bijna niet tegen kunt zijn. Een nadere uitwerking kan in de vorm van een uitvoeringsprogramma, maar ook door het formuleren van prioriteiten of het geven van voorbeelden over wat de visie concreet betekent. Het toevoegen van een uitvoeringsprogramma heeft volgens de geïnterviewden voor- en nadelen. Voordelen: • De visie wordt meteen concreet en de raad krijgt een beeld van de impact. • Het zorgt voor een groter vertrouwen t.a.v. de uitvoerbaarheid. • Als je pas begint met het opstellen van het uitvoeringsprogramma nadat de visie is vastgesteld, loop je het risico op vertraging in de uitvoering. • Het laat de verbinding zien tussen de verschillende onderdelen. • Een uitvoeringsprogramma is helpend bij het verdere proces, bijvoorbeeld bij het maken van afspraken met uitvoerende partijen.
Nadelen: • Als de visie niet gedragen wordt, is er veel energie gestoken in een uitvoeringsprogramma dat gebaseerd is op die visie en dus ook aangepast moet worden. • Het risico bestaat dat teveel in detail wordt uitgewerkt, waar de raad feitelijk niet over gaat. • Je moet eerst over de spelregels (de visie) beslissen, om vervolgens de uitvoering uit te kunnen werken. 2.5.
Conclusies
Uit het voorafgaande kunnen de volgende conclusies worden getrokken: • In de documenten worden de verschillende belangen en invalshoeken toegelicht en wordt de beleidsopgave meestal duidelijk omschreven, gevoed vanuit een gedegen en integrale analyse van de huidige situatie en trends en ontwikkelingen. De gemeente heeft daarbij de laatste jaren duidelijk stappen gezet naar een meer integrale aanpak. • Hoewel er in de meeste gevallen wel belangengroepen worden genoemd is er geen sprake van een herkenbare systematische verkenning, die ook expliciet wordt gemotiveerd.
15
•
•
•
•
• •
Er is bij de bestudeerde cases veelal sprake van een uitgebreid participatieproces. Maar op welke wijze de resultaten van de participatie doorwerken in en richting geven aan de uiteindelijke voorstellen is lastig te traceren. De Participatievisie (maart 2024) vormt de leidraad voor participatieprocessen bij grotere opgaven en vast te stellen visies. De raad wordt op diverse manieren betrokken in het voorbereidingsproces. Raadsleden laten zich daarbij vooral informeren en geven in beperkte mate inhoudelijke input mee, terwijl dit wel de momenten zijn waarop de raad invloed kan uitoefenen op te maken keuzes en mede de richting kan bepalen. De momenten en de wijze waarop raadsleden worden betrokken mogen in de voorbereiding nog scherper bij de start van het proces worden weggezet. Het werken met bestuursopdrachten bij majeure opgaven biedt een mogelijkheid om de raad eerder te betrekken. Hiermee kunnen verwachtingen over proces en inhoud van visies aan de voorkant worden vastgelegd. Dit gebeurt nu nog niet, waardoor visies niet altijd voldoen aan de verwachtingen dan wel dat de raad in de voorbereiding niet goed zijn rol heeft kunnen pakken t.a.v. het bepalen van de richting die een visie op moet gaan. In de voorstellen worden geen alternatieve oplossingen voorgelegd. Dit wordt vanwege de integraliteit van beleidsopgave ook als lastig ervaren.
Ook ligt bij een groot deel van de beleidsopgaven veel al vast. Het is belangrijk om bij de raad aan te geven wat al vastligt of eerder is besloten. Zodat zij weten waar nog de speelruimte zit wat betreft keuzes. In de gesprekken is erop gewezen dat als er wordt gewerkt met alternatieve oplossingsrichtingen het beter is om deze afweging van alternatieven al in het voorbereidingsproces te doen en niet pas bij de oordeelsvormende vergadering. Door de vaak abstracte visies te voorzien van een verdere concretisering op uitvoeringsniveau wordt de impact en uitvoerbaarheid van een voorstel meer voorstelbaar. Duidelijker wordt dan ook waar echt voor wordt gekozen en welke prioriteiten in de aanpak daarbij horen.
16
3.
De afweging van de verschillende belangen door de gemeenteraad
In dit hoofdstuk wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord: • Op welke wijze komt de gemeenteraad tot afweging van de verschillende belangen bij de behandeling van de raadsvoorstellen? Als norm wordt hierbij gehanteerd: • In de oordeelsvormende en/of besluitvormende vergadering gaan de fracties expliciet in op de verschillende belangen en invalshoeken. 3.1.
Belangenafweging
Verschillende belangen en invalshoeken komen aan bod In de oordeelsvormende vergadering benoemen de fracties in hun bijdragen vaak de verschillende belangen en invalshoeken. Zo komen bij het IMBK o.a. aan bod klimaat adaptatie, toekomstbestendigheid en betaalbaarheid voor de inwoner en bij het Masterplan CityCentrum aspecten als parkeren, woningbouw, groen, horeca en sociale voorzieningen. Bij de Mobiliteitsvisie wordt o.a. gesproken over het wegennet dat onder druk staat, hoogwaardig OV, bereikbaarheid met de auto, de 15 minuten stad en extra woningen die erbij komen. Ook wordt aandacht gevraagd voor verschillende doelgroepen zoals senioren en gezinnen met kinderen. Bij de Woon(zorg)visie gaat het o.a. over de regionale opgave en afspraken, voldoende voorzieningen en ontmoetingsplekken, belang van groen, betaalbaarheid en de koppeling wonen en zorg. Bij het Strategisch beleidskader opvang en huisvesting vluchtelingen benoemen fracties o.a. de druk op de woningmarkt en het belang van andere woningzoekenden, de wettelijke verplichting, de regionale opgave, de druk op het onderwijs en de gezondheidszorg en aandacht voor goede communicatie en participatie van omwonenden. Bij het Masterplan CityCentrum komt in de oordeelsvormende vergadering ook de relatie tussen verschillende belangen aan bod.
Enkele fracties spreken hun zorgen uit of het wel gaat lukken om alle ambities te realiseren op de beperkte oppervlakte. De discussie over de verschillende belangen en invalshoeken wordt vooral in de oordeelsvormende vergadering uitgebreid gevoerd en in de besluitvormende vergadering wordt daarnaar verwezen. Daarmee heeft de oordeelsvormende vergadering een belangrijke functie in de belangenafweging. Algemeen belang versus individuele belangen Hoewel in visies vaak duidelijke prioriteiten te bepalen zijn vanuit het collectieve belang, worden raadsleden tegelijkertijd als volksvertegenwoordigers door inwoners aangesproken op individuele belangen. Vooral in het ruimtelijk domein (zoals Omgevingsvisie, gebiedsvisies en bestemmingsplannen) is er vaak sprake van een tegenstelling tussen individuele belangen en het collectieve belang. Bij het sociaal domein is die tegenstelling minder aan de orde, zo komt in de interviews naar voren. Ook bij visiestukken is de discussie over belangen er over het algemeen minder, omdat deze veelal abstract zijn. Dit maakt het lastig voor de raad om bij dit soort stukken tot een belangenafweging te komen. Vooral als het concreter wordt, ontstaat de discussie over belangen. In de interviews komt naar voren dat de raad zijn rol als belangenafweger steeds beter en professioneler vervult.
De raad kijkt de laatste jaren meer naar het algemene belang en laat een besluit minder snel afhangen van de inbreng van enkele insprekers op het laatste moment. Toch komt het nog wel eens voor dat er pas bij de oordeelsvormende vergadering in de raad nog belangen op tafel komen waarvan het handig was geweest als deze eerder in het proces waren betrokken.
17
3.2.
Motivering van keuzes
Keuze wordt vaak gemotiveerd met verwijzing naar eerder gegeven argumenten Tijdens de besluitvormende vergadering wordt bij het stemmen voor of tegen een voorstel vaak in beperkte mate gemotiveerd waarop deze keuze is gebaseerd. Soms halen fracties nog even de voor hen belangrijkste belangen/invalshoeken aan, zoals: bouwen voor een brede doelgroep, ruimte voor groen, aandacht voor reguliere woningzoekenden en nut en noodzaak om wat te doen aan wateroverlast en hittestress. Of wordt het belang van een integrale aanpak in een aantal gevallen benadrukt. Verder wordt vaak verwezen naar de argumenten die zijn gegeven in de oordeelsvormende vergadering. Aangezien in de oordeelsvormende vergadering al uitgebreid gediscussieerd wordt over de belangen, is het niet nodig dit in de besluitvormende vergadering nog eens over te doen. De oordeelsvormende vergadering heeft in dat opzicht een belangrijke functie in de onderbouwing van de besluiten die worden genomen in de besluitvormende vergadering. Resultaten van participatietraject komen in beperkte mate terug Tijdens de behandeling van de bestudeerde cases wordt door raadsleden in beperkte mate gebruik gemaakt van de informatie die is opgehaald in de vaak uitgebreide participatietrajecten. Deze informatie is veelal opgenomen in de bijlagen bij de visies en zou onderdeel kunnen vormen van de discussie over belangen.
Zoals eerder benoemd kan een betere vertaling van de resultaten van de participatietrajecten naar de inhoud van de visie hierbij helpend zijn. 3.3.
Conclusies
Uit het voorafgaande kunnen de volgende conclusies worden getrokken: • De discussie over de verschillende belangen en invalshoeken wordt vooral in de oordeelsvormende vergadering gevoerd en in de besluitvormende vergadering wordt daarnaar verwezen. Daarmee heeft de oordeelsvormende vergadering een belangrijke functie in de belangenafweging. • De raad is zijn rol als belangenafweger de afgelopen jaren steeds beter en professioneler gaan vervullen. Er wordt meer gekeken naar het algemene belang en de verschillende deelbelangen in plaats van dat zij een besluit laten afhangen van de inbreng van enkele insprekers op het laatste moment. • Bij de discussie over belangen en invalshoeken wordt door raadsleden in beperkte mate gebruik gemaakt van de informatie die is opgehaald in de vaak uitgebreide participatietrajecten. • Bij abstracte visies is het voor de raad moeilijk om tot een belangenafweging te komen. Een verdere uitwerking en prioriteringen in de aanpak kunnen in dat opzicht helpen.
18
Bijlagen 1.
Dossieranalyse
In deze bijlage staan de resultaten van de dossieranalyse. Voor deze analyse zijn de volgende normen en bijbehorende vragen als uitgangspunt genomen: 1. Zijn de verschillende belangen en invalshoeken in de raadsvoorstellen inzichtelijk gemaakt? En op welke wijze en met welke informatie is dit gebeurd? Als normen worden hierbij gehanteerd: • In de raadsvoorstellen komen de verschillende belangen en invalshoeken expliciet aan de orde. • De daarbij verschafte informatie geeft de raad een helder inzicht om tot een goede afweging van belangen te kunnen komen. Dat betekent dat inzicht wordt gegeven in: o de identificatie van de belangengroepen; o de feitelijke informatie over de beleidsopgave alsook de verschillende invalshoeken (rekening houdend met zowel de korte als de lange termijn); o een zorgvuldig voorbereidingsproces, waarbij inzichtelijk gemaakt is hoe de informatie over de verschillende belangen is verzameld; o een gefundeerde keuze voor het uiteindelijke voorstel; o de uitvoerbaarheid van het raadsvoorstel. 2. Op welke wijze komt de gemeenteraad tot afweging van de verschillende belangen bij de behandeling van de raadsvoorstellen? Als norm wordt hierbij gehanteerd: • In de oordeelsvormende en/of besluitvormende vergadering gaan de fracties expliciet in op de verschillende belangen en invalshoeken.
Als cases voor de dossieranalyse zijn geselecteerd: • Integraal Maatschappelijk Beheerkader Openbare ruimte (IMBK) (3-9-2024) • Masterplan CityCentrum (19-3-2024) • Mobiliteitsvisie (12-12-2023) • Woon(zorg)visie (18-4-2023) • Strategisch beleidskader opvang en huisvesting vluchtelingen (18-4-2023) Per casus is een beoordeling gegeven in welke mate aan de normen is voldaan. Daarbij worden kleuren gehanteerd, die de volgende betekenis hebben: • Er is (vrijwel) niet aan de gehanteerde norm voldaan; • Er is gedeeltelijk aan de norm voldaan; • Er is (vrijwel geheel) aan de norm voldaan.
Integraal Maatschappelijk Beheerkader Openbare ruimte (IMBK) Normen
Toelichting
De verschillende belangen en invalshoeken komen duidelijk aan de orde.
Bij het Beheerkader Openbare ruimte worden de verschillende functies en daarmee samenhangende belangen en invalshoeken duidelijk zichtbaar gemaakt. Zo wordt gewezen op: • het bieden van ruimte voor verkeer(met de focus op fietser en voetganger conform de Mobiliteitsvisie); • aangepaste verlichting met oog voor omgeving, veiligheid en duurzaamheid; • het areaal verkeersregeling installaties, gericht op een veilig woon-werk-klimaat, doorstroming en bereikbaarheid;
19
•
In de bij het voorstel behorende informatie worden de belangengroepen geïdentificeerd.
Er is sprake van een goede weergave en informatie over de beleidsopgave vanuit verschillende invalshoeken.
Er is sprake van een zorgvuldig voorbereidingsproces
Er is sprake van een gefundeerde keuze in het voorstel.
het beheer en onderhoud van het openbaar groen voor een aantrekkelijk woon- en leefklimaat en recreatiemogelijkheden; • het areaal bomen met meerdere functies en belangen, zoals: verkoeling tijdens hete periodes, zuivering lucht tegengaan wateroverlast en positieve ervaring door bewoners; • de speelvoorzieningen, die het buiten spelen en laagdrempelige ontmoetingen stimuleert; • de bijdrage aan de veiligheid door een goed beheer en onderhoud van civieltechnische kunstwerken als bruggen, duikers en tunnels; • Het areaal rioleringen waarmee ingespeeld moet worden op de klimaatveranderingen (verminderen wateroverlast en vermindering droogte en hittestress door open water in het groen). Ook de regionale belangen komen aan de orde, zoals RES en Samenwerkingsakkoord MRE. De Omgevingsvisie vormt een belangrijk uitgangspunt voor de invalshoeken. De drie kernopgaven uit de Omgevingsvisie lopen als rode draad door het IMBK. Als belangengroepen zijn onderscheiden: inwoners, raadsleden, ondernemers, IVN en sectorale beheerders en betrokken ambtenaren op het gebied van duurzaamheid, stedenbouw, landschapsontwerp, het sociaal domein, communicatie, bedrijfsvoering en financiën bij gemeente Veldhoven. Wat de uitkomsten zijn uit de raadpleging van de verschillende groepen komt slechts in beperkte zin aan de orde.
Er wordt alleen een samenvatting gegeven wat het resultaat was van diverse sessies met inwoners en diverse stakeholders. In het hoofdrapport wordt de beleidsopgave compleet belicht vanuit de verschillende invalshoeken. Ook komen een terugblik, de uitgangssituatie, de beleidskaders en de ontwikkelingen expliciet aan de orde. Per kernopgave uit de Omgevingsvisie wordt toegelicht wat de ambitie is voor het IMBK. De kernopgaven zijn: • Investeren in stedelijke en dorpse kwaliteiten • Verder bouwen aan innovatieve en bereikbare maakstad • Werken aan een duurzame en gezonde leefomgeving Vervolgens worden voor verschillende typen gebieden, zoals dorpslinten, centrum en buitengebied, de belangrijkste ambitiepunten per kernopgave toegelicht. In de bijlagen wordt dit ook gedaan per areaal (wegen, openbare verlichting, openbaar groen, etc.). Het voorbereidingsproces kan als zorgvuldig worden gekwalificeerd, gelet op de integraliteit van de aanpak, de compleetheid in gehanteerde invalshoeken en de logica in de processtappen. Zo is in de voorbereiding o.a. inzicht gecreëerd in de huidige stand van zaken t.a.v. beheer. En ook zijn voor het opstellen van het IMBK participatiekaders gebruikt uit de conceptversie van de nota ‘participatie die (aan)spreekt’ en de nota ‘kaders participatie onder de Omgevingswet’. Er zijn o.a.
interviews en een enquête gehouden onder inwoners en gesprekken met ondernemers. De fundering van de uiteindelijke keuze vindt zijn onderbouwing in de onderleggende documenten. In dat opzicht kan worden gesproken over een gefundeerde keuze. Tegelijk moet hierbij worden opgemerkt dat er geen alternatieve keuzemogelijkheden
20
In het voorstel en de bijbehorende stukken wordt zichtbaar dat het uitvoerbaar is.
In de oordeelsvormende en/of besluitvormende vergadering gaan de fracties expliciet in op de verschillende belangen en invalshoeken.
zijn uitgewerkt, bijvoorbeeld in de vorm van een meer sobere en beperktere invulling van het beheerkader; dit mede gelet op de forse financiële consequenties van het voorstel. De uitvoerbaarheid van het voorstel wordt als positief gekwalificeerd, gelet op: • De uitgebreide financiële onderbouwing; • De gehanteerde integrale aanpak, waarbij ook de relatie met andere beleidskaders is gelegd; • Het gebruik van feitelijke metingen voor de korte termijn, terwijl voor de lange termijn gewerkt wordt met modellen. • Het feit dat na 2 jaar een evaluatie plaatsvindt, op basis waarvan bijstellingen in de dan geldende realiteit kunnen plaatsvinden. In het IMBK worden een aantal risico’s en aandachtspunten genoemd: • Personeelskrapte op de arbeidsmarkt; • Sterke (economische) groei: o Vanwege de schaalsprong van de woningbouw in Veldhoven is veel aandacht gericht op nieuwe ontwikkelingen in plaats van het in stand houden van de openbare ruimte; o Mobiliteit/bereikbaarheidsopgave die gepaard gaat met economische en demografische groei; • Sterke toename van inflatie met stijgende kosten tot gevolg; • Duurzaamheidsopgave (klimaatadaptatie, ondergrondse infra t.b.v. energietransitie); • Beleid i.r.t. beheer (wat krijgt prioriteit, beheerplanning kan in de war lopen); • Participatie vraagt om investeringen in tijd en inzet van betrokken ambtenaren en investering in de uitvoering.
Deze komen niet terug in het voorstel zelf. Verschillende belangen/invalshoeken komen aan de orde, zoals: financieel, leefbaarheid, veiligheid, klimaatadaptatie, betaalbaarheid door de inwoner, regionaal, toekomstbestendigheid/lange termijn. Er wordt met name veel gesproken over belangen ten aanzien van riolering/wateroverlast. Door enkele fractieleden worden zorgen geuit over de mate waarin de problemen daadwerkelijk worden opgelost met de forse investering die wordt voorgesteld. Ook wordt door enkele fractieleden aangegeven dat het wellicht beter is om de keuze later (bij begrotingsbehandeling) integraal te maken, zodat een goede afweging kan worden gemaakt met andere onderwerpen.
Masterplan CityCentrum Normen
Toelichting
De verschillende belangen en invalshoeken komen duidelijk aan de orde.
De verschillende invalshoeken, die een rol spelen bij centrumontwikkeling komen expliciet aan de orde. Van een ‘place to buy’ wordt het centrum een ‘place to be’: een plek om te verblijven, met winkels en meer horeca en sociaalmaatschappelijke functies. Het kloppend hart van Veldhoven waar je met plezier en comfort kunt wonen in een aantrekkelijke omgeving met een groene openbare ruimte, met alle bijbehorende voorzieningen die behoren bij een middelgrote stad, op loopafstand.
21
In de bij het voorstel behorende informatie worden de belangengroepen geïdentificeerd.
Er is sprake van een goede weergave en informatie over de beleidsopgave vanuit verschillende invalshoeken.
Er is sprake van een zorgvuldig voorbereidingsproces
Er is sprake van een gefundeerde keuze in het voorstel. In het voorstel en de bijbehorende stukken wordt zichtbaar dat het uitvoerbaar is.
In de oordeelsvormende en/of besluitvormende
En ook komen aan bod: sportvoorzieningen, bewegen in de openbare ruimte, combinatie wonen/werken, duurzaamheid/energie, bereikbaarheid voor mensen met een beperking, auto parkeren, expeditie, hulpdiensten, afvalinzameling en aansluiting tussen bestaande bebouwing en nieuwbouw. Deze staan benoemd in de bijlage ‘participatieverslag’: • Gemeente Veldhoven (ambtelijk); • Shareholders SB Real Estate en het Woonbedrijf; • Belangrijke centrumpartners zoals ondernemers, vastgoedeigenaren, horeca, culturele instellingen en centrumbewoners, al dan niet vertegenwoordigd via een samenwerkingsverband; • Veldhovense gemeenschap, inwoners, bezoekers et cetera; • Gemeenteraadsleden. Er is echter geen sprake van een systematische en gemotiveerde identificatie van belangengroepen. In het plan wordt een duidelijke diagnose gesteld van de beleidsopgave en de verschillende functionele en ruimtelijke invalshoeken. • Detailhandel en horeca • Voorzieningen • Wonen • Mobiliteit • Groen en openbare ruimte • Energie Er wordt hierbij ook een link gelegd met o.a. de Omgevingsvisie, de Mobiliteitsvisie en de Woon(zorg)visie. Er heeft een uitgebreid en stapsgewijs participatietraject plaatsgevonden waarbij met elkaar is gekeken naar verschillende scenario’s en de haalbaarheid daarvan. Het verslag van het participatietraject is opgenomen als bijlage bij het Masterplan.
Er zijn informatiemarkten georganiseerd, bijeenkomsten gehouden met stakeholders en op het participatieplatform onsveldhoven.nl konden belangstellenden meedenken en hun input geven. In het verslag is weergegeven over welke onderwerpen er overeenstemming was (gedeelde ambities) en op welke onderwerpen niet (dilemma’s). Per opbrengst / onderwerp is vervolgens aangegeven hoe dit is verwerkt in het Masterplan. Tot slot zijn aanvullende aandachtspunten en wensen op een rij gezet en aangegeven hoe dit is opgepakt of op welke andere plek of ander moment dit wordt opgepakt. Waarom juist dit voorstel is gedaan wordt weliswaar gemotiveerd, maar onduidelijk blijft waarom dit het te verkiezen voorstel is. Alternatieve oplossingsrichtingen ontbreken. In het Masterplan wordt in hoofdstuk 4 een Ontwikkelstrategie toegelicht. Ook wordt in het voorstel ingegaan op de risico’s, zoals de vele verschillende eigenaren (vve’s) in de buurt van de Citypassage. Medewerking van de vve’s is noodzakelijk om het droombeeld te kunnen realiseren. In het Masterplan zijn daarom ook een terugvaloptie en enkele tussenvarianten opgenomen. Ook zullen er haalbaarheidsstudies worden uitgevoerd op de ruimtelijke deeluitwerkingen die nog volgen. Er komen in de discussie verschillende belangen naar voren in relatie tot de centrumontwikkeling. Vooral het parkeren en woningbouw krijgen aandacht.
Maar ook bereikbaarheid, duurzame mobiliteit, groen, horeca, sociale voorzieningen en ondernemers
22
vergadering gaan de fracties expliciet in op de verschillende belangen en invalshoeken.
(behoud van klandizie tijdens de werkzaamheden) komen aan bod. Belangen worden ook besproken in relatie tot elkaar. Hoewel de fracties een integrale centrumontwikkeling wenselijk vinden, maken enkele fracties zich zorgen of het wel gaat lukken om alle ambities te realiseren op de beperkte oppervlakte.
Mobiliteitsvisie Normen
Toelichting
De verschillende belangen en invalshoeken komen duidelijk aan de orde.
Via een brede integrale aanpak wordt in de visie aandacht besteed aan de verschillende belangen, die nauw verband houden met de mobiliteitsvisie. In bijlage A staat een uitgebreide beschrijving van de huidige situatie, bekeken vanuit diverse invalshoeken, zoals: • Demografisch: o.a. schaalsprong, verschuiving in bevolkingsopbouw en diversiteit in de maatschappij • Politiek en sociaal-maatschappelijk • Economisch: aantrekkingskracht van de Brainportregio • Duurzaam: o.a. ecologie en klimaat, deelmobiliteit en 15 minuten stad • Technologisch: o.a. thuiswerken en digitale stadslogistiek Thema’s als gezondheid, gezonde leefomgeving en veiligheid komen beperkt aan bod. Bij de ‘beleidsinventarisatie’ komen ook de diverse regionale belangen en regionale afspraken aan bod (zoals Brainport, SGE en RES) en reeds gemaakte afspraken in de Omgevingsvisie en woon(zorg)visie die bepalend zijn voor de Mobiliteitsvisie.