4. Bijlage 2 - Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid
Tekst van het document
Bestuurlijke nota
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid September 2025
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
Inhoud Voorwoord
3
1. Inleiding
4
1.1 1.2
Aanleiding Onderzoeksopzet
4 4
2. Samenvatting bevindingen
5
2.1 Doelen onderzoek 2.2 Uitvoering wettelijke taken OAB 2.3 Inzet middelen 2.4 Monitoring 2.5 Informatie aan de Raad
5 5 6 6 6
3. Conclusies
7
4. Aanbevelingen
8
Aanbevelingen aan het College Aanbevelingen aan de raad
8 8
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
9
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
10
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 2
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
Voorwoord Jaarlijks krijgt de gemeente een specifieke uitkering van het Rijk om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Die uitkering is bedoeld voor het uitvoeren van de wettelijke en bovenwettelijke taken in het kader van het Onderwijsachterstandenbeleid (OAB). Een eerste analyse van de Rekenkamer (ondersteund door bureau Oberon) leek te wijzen op een bijzondere inzet van deze middelen. In 2023 en 2024 is volgens de gemeentelijke Sisa bijlage een aanzienlijk budget van de gemeente ingezet voor het bovenwettelijk deel, terwijl er geen middelen ingezet zijn voor de wettelijke taak. Nadere analyse maakt duidelijk dat het hier een indelingsfout betreft. Na correctie loopt Veenendaal goed in de pas met andere gemeenten en blijkt men nagenoeg alle middelen in te zetten voor het wettelijk deel. Het onderzoek levert vooral een totaalbeeld van OAB in Veenendaal, waar duidelijk gekozen is voor een beleid. Op enkele onderdelen kunnen daar wel vraagtekens bij geplaatst worden (onderbesteding, meten opbrengsten vroegschoolse educatie), maar in grote lijnen is men bewust en weloverwogen bezig met OAB. De rekenkamer hoopt met dit onderzoek en de rapportage vooral ook het inzicht in en de betrokkenheid van de raad bij het onderwijsachterstandenbeleid te vergroten. Namens de Rekenkamer Veenendaal,
Prof. dr. J. Telgen, voorzitter
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 3
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
De rekenkamer Veenendaal heeft een onderzoek uitgevoerd naar het onderwijsachterstandenbeleid van de gemeente Veenendaal. Jaarlijks krijgt de gemeente een specifieke uitkering van het Rijk om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Dit rekenkameronderzoek richt zich op twee aspecten: (1) inzicht krijgen in hoe de gemeentelijke middelen voor onderwijsachterstanden worden ingezet en (2) inzicht krijgen in op welke wijze de kaders hiervoor worden gezet en hierop wordt gecontroleerd door de gemeenteraad. De Rekenkamer is hierbij ondersteund door bureau Oberon, specialist inzake OAB. In deze bestuurlijke nota treft u naast de onderzoeksopzet en -verantwoording een beknopte weergave aan van de bevindingen gevolgd door de conclusies en aanbevelingen. De uitgebreide bevindingen treft u separaat aan in de Nota van bevindingen die als bijlage bij deze bestuurlijke nota wordt meegezonden.
1.2
Onderzoeksopzet
De centrale vraagstelling bij dit onderzoek luidt: Hoe doeltreffend en doelmatig is de uitvoering van het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid van de gemeente Veenendaal? De centrale vraagstelling is uitgewerkt in deelvragen (zie hiervoor de Nota van bevindingen). Het onderzoek is in het voorjaar van 2025 gestart met een verkenning. Leden van de Rekenkamer hebben zich door experts laten verdiepen in het onderwerp. Na een startbijeenkomst is er een eerste documentenstudie geweest en een beeld opgebouwd van het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid. Een deel van de onderzoeksvragen wordt door de documentenstudie al beantwoord. Daarna hebben (groeps) interviews plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) en fractieleden van de negen politieke partijen. Het geheel van de bevindingen is vastgelegd in een Nota van bevindingen en na ambtelijk wederhoor is de Nota van bevindingen vastgesteld en is deze bestuurlijke nota opgesteld met daarin conclusies en aanbevelingen.
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 4
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
2. Samenvatting bevindingen 2.1 Doelen onderzoek Het onderzoek heeft betrekking op het onderwijsachterstandenbeleid (OAB) in de jaren 2023 en 2024. De twee doelen van het onderzoek zijn: • Inzicht krijgen in hoe de gemeentelijke OAB-middelen worden ingezet in de gemeente Veenendaal voor de wettelijke en bovenwettelijke taken OAB inclusief welke inhoudelijke beleidskeuzes hieraan ten grondslag liggen. • Inzicht in de wijze waarop de Gemeenteraad hiermee omgaat.
2.2 Uitvoering wettelijke taken OAB De wetgever geeft een aantal verantwoordelijkheden rond OAB aan het college, zie Wet op Primair onderwijs (WPO) artikel 158 t/m 161 en Wet Voortgezet Onderwijs (WVO) artikel 3.42. Hieronder geven we kort weer hoe het College in Veenendaal deze verantwoordelijkheden heeft opgepakt. • Het College heeft in afstemming met schoolbesturen primair onderwijs (po) en voorschoolse educatie (ve)-aanbieders een heldere doelgroepdefinitie voor voor- en vroegschoolse educatie (vve) opgesteld, zodat helder is welke kinderen een extra ontwikkelingsaanbod nodig hebben. Vroegschoolse educatie betreft het kleuteronderwijs in de basisscholen. De definitie staat in een in 2022 opgesteld OAB plan voor de periode 2023-2026. • Het College zorgt voor een voldoende en goed gespreid aanbod van voorschoolse educatie (ve) voor peuters die aangemerkt zijn als doelgroepkind. Het schakelt hiervoor ve-aanbieders in met wie er goed wordt overlegd en samengewerkt. • Het College zorgt voor een kwalitatief goed ve-aanbod door duidelijke eisen te stellen aan ve-aanbieders (opgenomen
in een zogenaamde Kwaliteitskaart en in subsidieregels) en door het aanstellen van vve-specialisten om ve-aanbieders o.a. te helpen aan deze eisen te voldoen. Ook hier werkt men nauw samen met enkele ve-aanbieders. • Het College zorgt in afstemming met schoolbesturen po en ve-aanbieders voor een goede toeleiding naar de ve, ouders krijgen ondersteuning om hun kind in te schrijven bij ve. • Het College zorgt in afstemming met schoolbesturen po en ve-aanbieders voor een goede doorgaande lijn van voorschoolse naar vroegschoolse educatie. Er zijn heldere afspraken hierover vastgelegd, bijvoorbeeld over een goede overdracht. De aangestelde vve-specialisten ondersteunen de doorgaande lijn. • Het College heeft met de schoolbesturen po afspraken over de opbrengsten van vroegschoolse educatie. Deze opbrengsten worden gemonitord aan de resultaten eind groep 8. Dit gebeurt elders in het land zelden tot nooit. Een koppeling aan het niveau van de kleuters is gebruikelijk. • Het opstellen en bewaken van de monitor wordt volledig aan het onderwijs toevertrouwd en de gemeente vraagt niet actief de gegevens op. Ook dit is iets wat verder in het land verre van gebruikelijk is. Elders voert de gemeente de monitor uit of laat dit uitvoeren en worden de uitkomsten geanonimiseerd met elkaar gedeeld.
Ambtelijk staat deze wijze van uitvoering van de monitoring ervan ook ter discussie en bij een aangekondigde herijking worden deze zeer waarschijnlijk aangepast. • Het College is recent gestart met het voeren van overleg met schoolbesturen po en voortgezet onderwijs (vo) en veaanbieders overleg over tegengaan segregatie, bevorderen integratie, bestrijden onderwijsachterstanden, afstemming over inschrijvings- en toelatingsprocedures en evenredige
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 5
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
verdeling van leerlingen met een onderwijsachterstand over de scholen. Momenteel voldoet het College niet aan de wettelijke afspraken rond het maken van afspraken OAB zoals tegengaan segregatie. Men werkt er naar toe om ook hierover afspraken te maken (door o.a. andere prioriteiten is dit blijven liggen). Men is zich dus bewust dat men momenteel aan deze eis van de wet niet voldoet. • Het College initieert overleggen om tot afspraken te komen rond OAB en houdt daarmee dus regie. Hierbij kiest men wel bewust om op thema’s soms een bescheidener rol te nemen om ook andere OAB-partners deels verantwoordelijk te maken. • In de OAB-stukken van het College heeft men een duidelijke visie neergelegd, heeft men een plan opgesteld hoe ouders goed betrokken worden bij de ontwikkeling van hun jonge kind en ondersteunt men het onderwijs om een sterk vroegschools aanbod mogelijk te maken en om kinderen met een taalachterstand een extra aanbod te geven in groep 3 t/m 8.
2.3 Inzet middelen De gemeente ontvangt voor het uitvoeren van OAB een zogenaamde Specifieke Uitkering: een gelabelde uitkering, waarbij het Rijk strikte spelregels meegeeft waaraan het geld mag worden uitgegeven. Dit valt grofweg uiteen in twee delen: inzet wettelijk deel OAB (zorgen voor voldoende veplekken en maken/uitvoeren van afspraken over vve zoals over doelgroepdefinitie) en bovenwettelijk deel (inzet vroegschoolse educatie of taalstimulerende activiteiten in groep 3 t/m 8). In de jaarrekening van de gemeente staat opgegeven in de Single Information, Single Audit (Sisa) bijlage waar het College de Rijksmiddelen OAB heeft ingezet. Deze opgave wordt door de gemeentelijke accountant gecontroleerd. In 2023 en 2024 is volgens de Sisa bijlage een aanzienlijk budget van de gemeente ingezet voor het bovenwettelijk deel, terwijl er geen middelen inzet zijn voor de wettelijke taak
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
‘afspraken maken over vve’. Deze constatering was ook een van de redenen om dit onderzoek te starten. Nadere analyse maakt duidelijk dat het hier een indelingsfout betreft, die ook door de gemeentelijke accountant is goedgekeurd. Deze indelingsfout hebben wij voor dit onderzoek gecorrigeerd. Na correctie loopt Veenendaal goed in de pas t.o.v. andere gemeenten en blijkt men nagenoeg alle middelen in te zetten voor het wettelijk deel. Ten tweede komt naar voren dat de gemeente ieder jaar minder geld aan OAB uitgeeft dan er vanuit het Rijk voor dit doel binnenkomt en dat men vanuit het verleden een aanzienlijke reserve (niet uitgegeven middelen) heeft opgebouwd. In reactie hierop geeft de wethouder aan dat de gemeente vanwege de strikte regelgeving het geld soms niet kan uitgeven. Daarnaast kiest het College bewust voor structurele inzet van middelen waarover men langdurige afspraken maakt, zoals de vve-specialisten. Daarom zijn niet alle middelen ingezet die binnenkomen.
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
2.5 Informatie aan de Raad OAB is een collegebevoegdheid met geoormerkte middelen en dus is er in Veenendaal, net als in vele andere gemeenten, weinig informatie die gedeeld wordt met de Gemeenteraad. Raadsleden geven hierbij aan geen grote stroom van informatie over dit dossier van het College te verwachten. Richting de toekomst wenst men enige informatie voor wat betreft het (niet) voldoen aan wettelijke taken, onderbesteding en de opbrengsten. Vanaf 2027 of wellicht iets later verdwijnt het specifieke uitkering-regime rond het OAB-dossier. Dan wordt de inzet van de middelen een afweging binnen het totaal beschikbare budget van de gemeente. Vanaf dat moment wordt OAB zeker wel meer een dossier om met de Raad te gaan delen vinden ambtenaren, wethouder onderwijs en Raadsleden.
Vanwege de strikte regelgeving en de bewuste houding van het College worden de OAB-middelen bijna allemaal rechtmatig ingezet. Voor enkele activiteiten heeft men een enkele keer weloverwogen de ‘randen van de regelgeving’ opgezocht, na afstemming met het Ministerie van OCW.
2.4 Monitoring In de OAB-plannen staan voornemens om veel te monitoren. In 2023-2024 is hier nog beperkt invulling aan gegeven. Het College heeft hier een sluitende verklaring voor: men is gestart met een traject met schoolbesturen en kinderopvang onder de vlag Lokale Educatieve Agenda (LEA). In dit traject wordt OAB als belangrijk onderdeel ingebed. In dit LEA-traject zit ook een stevig onderdeel monitoring (‘Staat van Educatie’) die momenteel in gezamenlijkheid met het onderwijs en de kinderopvang wordt uitgewerkt. Verder zijn er wat ambtelijke wisselingen geweest op het OAB-dossier, waardoor de monitoring ook minder aandacht heeft gekregen.
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 6
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
3. Conclusies Het OAB is een collegebevoegdheid en de Rekenkamer stelt vast dat het College in Veenendaal deze taak zorgvuldig uitvoert. We menen dat het College dit dossier inhoudelijk goed heeft neergezet met een OAB-plan en een kwaliteitskaart vve als verdere uitwerking. In de gesprekken hebben we gemerkt dat dit dossier beheerd wordt door een wethouder en ambtenaren, die goed in staat zijn om toelichting te geven over keuzes die tijdens het uitvoeren van het OAB-plan gemaakt zijn. OAB-middelen worden rechtmatig ingezet. We concluderen wel dat het College in 2023 en 2024 niet aan alle wettelijke taken voldoet rond OAB, zoals het maken van afspraken om segregatie tegen te gaan. We zien dat ze hierbij een bewust gekozen strategie hebben (LEA-traject en ontwikkeling Staat van Educatie) om dit samen met het onderwijs en de kinderopvang op te pakken de komende periode. De Rekenkamer concludeert dat er in beperkte mate gemonitord is rond OAB in 2023 en 2024 en dat een deel is belegd bij het onderwijs zelf, maar ziet hierbij inspanningen van het College om dit in de toekomst zelf steviger op te pakken. Vanwege de gekozen vorm van monitoring rond OAB en daarnaast de keuze om minder beleidsindicatoren in de reguliere cyclus van informatievoorziening aan de Raad te monitoren, kan er lastig een oordeel gegeven worden over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het OAB in Veenendaal.
De inzet van de OAB-middelen kende op het oog in de jaarrekening 2023 en 2024 een wat opmerkelijke verdeling (veel inzet niet wettelijke deel en geen enkele inzet rond wettelijke deel afspraken maken). Dit vormde mede een aanleiding voor ons dit onderzoek te doen. Dit blijkt eerder een foutieve indeling (overigens goedgekeurd door de accountant), dan een bewust beleidsinhoudelijke keuze. De Rekenkamer heeft een correctie gedaan en dan blijkt men goed in de pas te lopen met andere gemeenten qua inzet verdeling. Deze correctie zal ook de komende jaren worden toegepast. We concluderen daarmee dus dat de in onze ogen onlogische inzet van OAB-middelen gebaseerd is op een verkeerde indeling en dus niet ingegeven is vanuit specifieke beleidskeuzes. De gemeente ontvangt voor het OAB jaarlijks ca. € 2,1M (2024, budget stijgt jaarlijks) van het Rijk en voegt daar geen eigen middelen aan toe. We concluderen dat de gemeente Veenendaal veel geld overhoudt rond OAB (€ 1,6M per eind 2024). Men kiest hierbij goed beredeneerd voor structurele oplossingen en inzet volgens de richtlijnen van het Rijk. Zonder specifieke acties moet volgens inschatting van de Rekenkamer daarom in 2027 ca. € 1,0-1,5M teruggestort worden aan het Rijk als afrekening van de OAB-periode 20232026.
Beide keuzes zijn verre van gangbaar t.o.v. andere gemeenten. Hierover zijn ook al discussies gaande en dit wordt naar verwachting nog voor eind 2026 aangepast. De Rekenkamer vindt dit een goede heroverweging. De Rekenkamer stelt vast dat de afgelopen twee jaar beperkte informatie-uitwisseling plaatsgevonden heeft rond OAB tussen College en Raad en dat beiden dit logisch vinden omdat het dossier goed loopt. Raadsleden hebben niet actief opgepikt dat veel OAB-middelen onbenut zijn gebleven en het College heeft niet actief gemeld dat men niet voldeed aan een aantal wettelijke taken OAB. Ambtenaren, College en Raad wensen in de nabije toekomst iets meer informatieuitwisseling rond beleidskeuzes, inzet middelen en mate waaraan voldaan wordt aan wettelijke taken OAB. Zeker met het oog op de verdwijning van de Specifieke Uitkeringregeling van het OAB wordt dit belangrijker.
De wettelijke taak rond de opbrengsten van vroegschoolse educatie (groep 1 en groep 2) kent in de ogen van de Rekenkamer twee opmerkelijke beleidskeuzes: • De opbrengsten worden gerelateerd aan het bereikte taalniveau in groep 8 (6-8 jaar later). • De gemeente legt de verantwoordelijkheid voor de monitoring volledig bij het onderwijsveld.
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 7
Voorwoord
1. Inleiding
2. Samenvatting bevindingen
3. Conclusies
4. Aanbevelingen
Bijlage 1: Nota van Bevindingen
Bijlage 2: Bestuurlijke reactie
4. Aanbevelingen De Rekenkamer geeft het College en de Raad de volgende 6 aanbevelingen mee op grond van ons onderzoek.
Aanbevelingen aan het College 1. Zet OAB door (Beleidsplan en Kwaliteitskader vve blijven uitwerken en aanscherpen) en investeer hierbij vooral goed in de Staat van Educatie (om meer cijfermatig grip te krijgen). Maak werk om op inhoud afspraken te maken over OAB-taken genoemd in WPO artikel 161 zoals segregatie tegengaan en integratie bevorderen. 2. Pas de afspraak rond opbrengsten vroegschoolse educatie aan en ga dit (laten) monitoren/inbedden in de Staat van Educatie. 3. Maak een plan om de beschikbare OAB-middelen in 2026 passend in te zetten. Verdiep je samen met vve-partners in structurele mogelijkheden zoals leertijdverlenging om alle OAB-middelen zinvol in te zetten. 4. Pas de indeling bij het invullen van de SISA-bijlage van de jaarrekening aan conform onze correctie.
Aanbevelingen aan de raad 5. Laat u actiever informeren over de mate waarin voldaan wordt aan de wettelijke taken, beleidskeuzes en inzet OAB-middelen. Zeker gezien de omzetting van de middelen naar het gemeentefonds vanaf waarschijnlijk 2027 is dit van belang. 6. En analyseer jaarlijks de kerngetallen uit de SISA bijlage van de jaarrekening.
Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid | 8
Nota van Bevindingen Rekenkameronderzoek Onderwijsachterstandenbeleid gemeente Veenendaal Maarten van Doorn Marco Zuidam
Nota van Bevindingen-
Rekenkameronderzoek OAB
Inhoudsopgave
1 2
Inleiding ................................................................................................................................... 5 Wettelijke taken en keuzes OAB................................................................................................ 7 2.1 Keuzes rond wettelijke taken OAB ...............................................................................................7 2.1.1 ..Voldoende en goed gespreid ve-aanbod ..........................................................................7 2.1.2 ..Kwalitatief goede ve ..........................................................................................................9 2.1.3 ..Heldere doelgroepdefinitie vve .......................................................................................10 2.1.4 ..Goede toeleiding naar de ve ...........................................................................................11 2.1.5 ..Goede doorgaande lijn ....................................................................................................11 2.1.6 ..Afspraken opbrengsten vroegschoolse educatie ............................................................12 2.1.7 ..Tegengaan segregatie en meer .......................................................................................13 2.1.8 ..Overleggen initiëren
........................................................................................................14 2.1.9 ..Norm aantal ‘nee’s’ Inspectievragenlijst 2023 ................................................................15 2.2 Overige gemaakte keuzes OAB ...................................................................................................15 2.2.1 ..Visie op OAB ....................................................................................................................15 2.2.2 ..Ouderbetrokkenheid .......................................................................................................16 2.2.3 ..Aanstellen vve-specialisten .............................................................................................17 2.2.4 ..Monitor bereik ve ............................................................................................................17 2.2.5 ..Vroegschoolse educatie...................................................................................................18 2.2.6 ..OAB basisonderwijs .........................................................................................................18 2.2.7 ..Kosten ..............................................................................................................................19 3 Cijfers rond OAB
..................................................................................................................... 20 3.1 Monitoring algemeen .................................................................................................................20 3.2 Monitor bereik ve .......................................................................................................................21 4 Inzet OAB-middelen................................................................................................................ 23 4.1 Inzet OAB-middelen naar wetsartikelen .....................................................................................23 4.2 Rechtmatigheid inzet OAB-middelen .........................................................................................24 4.3 Doelmatigheid en doeltreffendheid inzet OAB-middelen ..........................................................25 4.4 Hoogte OAB-reserve en plannen ................................................................................................26 5 Informatie-uitwisseling OAB met de raad ................................................................................
28 5.1 OAB-communicatie college naar raad ........................................................................................28 5.2 Toetsing normenkader ................................................................................................................29 6 Toekomstige ontwikkelingen OAB ........................................................................................... 30 Bijlage 1 Begrippenlijst ....................................................................................................... 31 Bijlage 2 Lijst van afkortingen ............................................................................................. 32 Bijlage 3 Gesprekspartners ................................................................................................. 33 Bijlage 4 Bestudeerde documenten..................................................................................... 34
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
1
5
Inleiding
De rekenkamer van de gemeente Veenendaal voert in 2025 een onderzoek uit naar het onderwijsachterstandenbeleid (OAB). Bureau Oberon ondersteunt de rekenkamer hierbij. Het doel van het onderzoek is: ▪ Inzicht krijgen in hoe de gemeentelijke OAB-middelen worden ingezet in de gemeente Veenendaal t.a.v. de wettelijke en bovenwettelijke taken OAB inclusief welke inhoudelijke beleidskeuzes hier ten grondslag aan liggen. ▪ Inzicht in op welke wijze hierop wordt gecontroleerd door de gemeenteraad. De aanleiding voor de eerste onderzoeksvraag was de constatering van Oberon dat in de jaarrekening 2023 bij de verantwoording van de gemeentelijke OAB-middelen er geen budget was uitgegeven voor de wettelijke taak ‘afspraken maken over vve’ en de helft van het budget werd uitgegeven aan de bovenwettelijke taak ‘taalondersteuning in het basisonderwijs’. We hanteren een beoordelingskader voor de analyse van bevonden feiten. Dit kader is opgebouwd uit een set van normen. Deze normen zijn afgeleid uit meerdere bronnen. Enkele normen vloeien voort uit wettelijke verplichtingen van gemeenten op het gebied van OAB. De Onderwijsinspectie monitort elk jaar of alle gemeentes aan hun wettelijke taken op dit gebied voldoen. Gemeenten vullen hiervoor een self-assessment vragenlijst in. Een gemeente vult ‘nee’ in op een vraag over een wettelijke taak als zij inschat hier niet aan te voldoen.
Een voorbeeld van een dergelijke wettelijke taak is het maken van resultaatafspraken op het gebied van vroegschoolse educatie over de verwachte ontwikkelingsresultaten van de kleuters die vroegschoolse educatie krijgen. Voor een informatieve duiding van Veenendaalse OAB-data vergelijken we die met landelijke gemiddelden, bijvoorbeeld over het percentage doelgroepkinderen dat een ve-locatie bezoekt1 en hoeveel andere gemeentes op dezelfde wettelijke taken een ‘nee’ hebben ingevuld op de inspectievragenlijst als Veenendaal. Ten slotte zijn de normen over het informeren van de Raad afgeleid uit principes van goed bestuur. Bij dit onderzoek houden we de volgende 8 normen aan voor het beoordelingskader: 1. Bereik voorschoolse educatie (ve)2, dus het aantal doelgroeppeuters dat een ve-locatie bezoekt als percentage van het totaal aantal doelgroeppeuters: landelijk 75% anno 2023.3 2. Inzet middelen voor wettelijk deel OAB voorschoolse educatie 4: landelijk gemiddelde 77%.5
1
2 3 4 5
‘Doelgroepkinderen’ zijn kinderen die risico lopen om met een taalachterstand aan (groep 3 van) het basisonderwijs te beginnen. Deze kinderen komen daarom in aanmerking voor ‘voor- en vroegschoolse educatie’ (vve). Voorschoolse educatie is voor doelgroeppeuters op kinderdagverblijven. Vroegschoolse educatie betreft doelgroepkleuters uit groep 1 en 2. Gemeentes hebben enige vrijheid om naar eigen inzicht te bepalen welke kinderen hier in hun gemeente precies voor in aanmerking komen – de zogenaamde ‘doelgroepdefinitie’. De definitie gaat vaak uit van achtergrondkenmerken van de ouders en/of de peuter, zoals bijvoorbeeld opleidingsniveau van de ouder(s) of primaire verzorger(s). Dit maakt het mogelijk om het aantal doelgroepkinderen relatief eenvoudig op basis van CBS-data vast te stellen. Het bereik wordt vervolgens berekend door het aantal doelgroepkinderen dat een vve-locatie bezoekt te delen door het totaal aantal doelgroepkinderen. In bijlage 1 hebben we een begrippenlijst opgenomen voor technische OAB-termen. Voorschoolse educatie (ve) is extra ondersteuning (taal, rekenen, motoriek en sociaal emotioneel) voor doelgroeppeuters met als doel zo veel mogelijk te voorkomen dat zij met een achterstand naar het basisonderwijs gaan (zie bijlage 1).
Bron: https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/rapporten/2024/12/19/landelijk-rapport-lokale-educatieve-agendaen-voor-en-vroegschoolse-educatie-2023-2024 Zie ‘WPO artikelen 158-160’ in de begrippenlijst (bijlage 1) voor een toelichting. Bron: https://goab.eu/media/2fde0d5l/bijlage-5-monitor-implementatie-en-besteding-goab.pdf
6
Oberon
3.
Aantal doelgroepkinderen dat een bovengemiddelde groei in taal doormaakt na deelname voorschoolse/vroegschoolse educatie. Landelijk streven is vaak 80%, uit lokale monitors komen vaak cijfers rond de 60-65%.6 Hoogte OAB-reserve. Deze reserve mag maximaal 50% van het laatste jaarbudget zijn, dat deel mag worden overgeheveld naar de volgende OAB-periode, de rest wordt teruggevorderd door het Rijk. Norm is 12,5% van ieder jaarbudget, zodat 50% van laatste jaarbudget van 4-jarige periode niet overschreden wordt. Reserve OAB anno 31 december 2024 (afkomstig van jaren 2023 en 2024) is maximaal 25% van OAB-budget van het jaar 2024. Ieder jaar verantwoordt het College zich op de wettelijke taken rond vve/OAB via een schriftelijke vragenlijst aan de Onderwijsinspectie. Als norm onderzoeken we het aantal ‘nee‘s’ op voldoen aan wettelijke taken bij de vragenlijst van de Onderwijsinspectie 2023. Per ‘nee’ wordt gekeken of minimaal 75% van de gemeenten hierop ‘ja’ heeft ingevuld in de vragenlijst van 2023. College informeert de Raad over inzet/reserve gemeentelijke OAB-middelen. College informeert Raad indien men niet aan wettelijke taken OAB voldoet. Raad reageert indien nodig, bv niet nakomen wetgeving of hoge stand reserve, op informatieverstrekking van het College.
4.
5.
6. 7. 8.
6
Zie als voorbeeld Zaltbommel, genoemd op pagina 5 van dit verslag: https://goab.eu/media/g40h5111/verslag-webinarresultaatafspraken-vve.pdf
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
2
Wettelijke taken en keuzes OAB
2.1
Keuzes rond wettelijke taken OAB
7
De wetgever geeft de volgende verantwoordelijkheden aan de gemeente rond OAB, zie Wet op Primair onderwijs (WPO) artikel 158 t/m 161 en Wet Voortgezet Onderwijs (WVO) artikel 3.42. • Zorg voor voldoende en goed verspreid aanbod van voorschoolse educatie (ve) (deze wettelijke taak behandelen we in paragraaf §2.1.1). • Zorg voor kwalitatief goede ve (§2.1.2). • Zorg in afstemming met schoolbesturen primair onderwijs (po) en ve-aanbieders voor een heldere doelgroepdefinitie voor voor- en vroegschoolse educatie (vve) (§2.1.3). • Zorg in afstemming met schoolbesturen po en ve-aanbieders voor een goede toeleiding naar de ve (§2.1.4). • Zorg in afstemming met schoolbesturen po en ve-aanbieders voor een goede doorgaande lijn van voorschoolse naar vroegschoolse educatie (§2.1.5). • Maak met de schoolbesturen po afspraken over de opbrengsten van vroegschoolse educatie (§2.1.6). • Voer met schoolbesturen po en voortgezet onderwijs (vo) en ve-aanbieders overleg en maak concrete doelen over: tegengaan segregatie, bevorderen integratie, bestrijden onderwijsachterstanden, afstemming over inschrijvings- en toelatingsprocedures en evenredige verdeling van leerlingen met een onderwijsachterstand over de scholen (§2.1.7). • Initieer de overleggen om tot afspraken te komen, houdt daarmee dus de regie (§2.1.8).
In de volgende paragrafen beschrijven we de beleidskeuzes die de gemeente heeft gemaakt rondom deze wettelijke verplichtingen. Deze beschrijving is gebaseerd op de geanalyseerde beleidsdocumenten, aangevuld met informatie uit de gemeentelijke verantwoording aan de Onderwijsinspectie en inzichten uit gehouden interviews. 2.1.1 Voldoende en goed gespreid ve-aanbod Beleidsstukken Volgens de Kwaliteitskaart vve Veenendaal 2023 streeft de gemeente ernaar dat 100% van de kinderen die voldoen aan de lokaal vastgestelde doelgroepdefinitie, voorschoolse educatie (ve) aangeboden krijgt. Tevens stelt dit document dat het aantal kindplaatsen hiervoor voldoende moet zijn ten opzichte van het aantal doelgroepkinderen volgens de gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). In een collegebesluit van juli 2023 wordt voor het jaar 2024 uitgegaan van 170 kindplaatsen voor vvekinderen, gebaseerd op CBS-data, eerdere realisatiecijfers en de indicaties van de Gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD). Dit aantal wordt ingeschat als voldoende om aan de wettelijke plicht te voldoen. Het subsidieplafond peuteropvang met ve 2024 is € 1.506.200. Dit bedrag is gebaseerd op 170 kindplaatsen à € 8.860,- per plaats per jaar. NB: College hanteert al jaren een subsidieplafond voor de vve-plekken peuteropvang. We laten die van 2024 zien (laatste jaar van onze onderzoeksperiode).
Het betreft dus een procedure die ieder jaar wordt gevolgd.
8
Oberon
In september 2024 heeft de beleidsambtenaar vve en de voorzitter Platform Kinderopvang Veenendaal een memo opgesteld en verstuurd aan de leden van de Lokaal Educatieve Agenda (LEA)7. Hierin staat het volgende over de spreiding van het aantal ve-plekken: • •
•
In 2024 zijn 128 ve-peuterplaatsen aangevraagd en toegekend aan vijf verschillende kinderopvangorganisaties (ko). Inmiddels zijn er in Veenendaal weer vijf verschillende kinderopvangorganisaties die ve aanbieden, nadat een vaste aanbieder in januari 2023 gestopt is met het aanbieden van ve. Vanaf mei 2024 is Christelijke Kinderopvang Jubel ook aanbieder van voorschoolse educatie. De aanbieders zitten redelijk goed verspreid over verschillende wijken in Veenendaal, zie verdeling hieronder:
Voorschoolse educatie (ko)
Zuid-Oost
Zuid-West
Noord-West
Noord-Oost
• •
•
• •
• • •
Kwink Luna
Speel-Inn (voorheen Oki-Doki)
Kwink Kibeo
Kwink Luna Jubel
Er is geen ve-peuteropvang in de wijk West en in de wijk Centrum, terwijl 20% van de peuters uit het Centrum een risico op een onderwijsachterstand heeft (CBS, 2023). Wel ligt deze wijk dichtbij de wijk Zuid-Oost, waar relatief veel ve-peuterplaatsen zijn. In de wijk West heeft 6% van de peuters het risico op een onderwijsachterstand. Interviews De wethouder geeft aan het subsidieplafond voor ve-plekken niet zozeer als een strikt plafond beschouwd moet worden, maar als een werkwijze die al jaren bestaat om te monitoren wat er wordt ingezet en beschikbaar is. Volgens hem heeft het plafond nog nooit geleid tot een kind niet geplaatst kon worden. Ambtelijk wordt aangegeven dat het plafond bewust vrij ruim opgesteld (170 plekken) is, zeker gezien de CBS-data van rond de 130-150 risicopeuters en de daadwerkelijk afgegeven vve-indicaties per jaar door de GGD, om te voorkomen dat de ve-aanbieders de doelgroep niet kunnen bedienen, bijvoorbeeld bij een grote nieuwkomersstroom. Op deze manier wordt geborgd dat alle kinderen die het nodig hebben een ve-plek kunnen krijgen. Aangegeven is dat Veenendaal heel compact is, dus de fysieke afstand is relatief klein. Maar juist voor deze doelgroep, die misschien minder mobiel is, is het belangrijk dat er thuisnabij een plek is. Daar stuurt de gemeente ook op bij het onderwijshuisvestingsbeleid.
Bijvoorbeeld, toen een kinderopvangorganisatie uit een wijk met relatief veel kans op onderwijsachterstanden moest verhuizen, heeft de gemeente een actieve rol gepakt om te zorgen dat er in die wijk een andere plek voor deze opvang werd gevonden. Dus wordt er ambtelijk gemeld dat de gemeente daar wel degelijk op stuurt en er voor aanbod in iedere wijk wordt gezorgd. Bij signalen van wachtlijsten kan het beleid worden bijgestuurd volgens de ambtenaren. In 2024 is bijvoorbeeld bij een ve-organisatie het aantal kindplaatsen, op verzoek van de kinderopvang, gedurende het jaar opgehoogd. Dit was nog steeds passend binnen het plafond en het voorkwam wachtlijsten. Bij Kibeo (gereformeerde kinderopvang) ontstaan soms wachtlijsten, maar dat zijn echt bewuste wachters en het gaat om maximaal drie, vier kinderen op jaarbasis.
7 Zie de begrippenlijst voor toelichting.
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
9
2.1.2 Kwalitatief goede ve Beleidsstukken Het OAB-plan meldt: Voor- en vroegscholen werken met een programma waarin op gestructureerde en samenhangende wijze de ontwikkeling wordt gestimuleerd op het gebied van taal, rekenen, motoriek en de sociaal-emotionele ontwikkeling. Bij voorscholen moet dit een gecertificeerd programma zijn. De voorwaarden zijn verder uitgewerkt in de Kwaliteitskaart vve Veenendaal 2023. Het betreft kwaliteitszorg, aantal uren ve en inzet van een pedagogisch beleidsmedewerker. Dit wordt hieronder behandeld. De wet stelt dat het programma de ontwikkeling van kinderen op het gebied van taal, rekenen, motoriek en de sociaal-emotionele ontwikkeling op gestructureerde en samenhangende wijze moet stimuleren. Een ve-aanbieder is vrij in de keuze van een programma, mits dit programma voldoet aan de wettelijke eis. Elke vve-aanbieder maakt daarnaast gebruik van een kwaliteitszorgsysteem waarin minimaal aandacht is voor eigen doelen/resultaatafspraken en monitoring van deze afspraken d.m.v. observatie/toetsing, handelingsplannen en overleg met ouders. De gemeente moet voor de doelgroepkinderen een aanbod hebben van 960 uur ve in de periode tussen 2,5 en 4 jaar. Ve-aanbieders hebben in Veenendaal de mogelijkheid om eigen invulling te geven aan deze ‘16-uurs eis’. Dit mag ook per locatie verschillend zijn.
Variatie is mogelijk in uren per dagdeel en het aantal openingsweken (minimaal 40 en maximaal 48 weken per kalenderjaar). De houder van een voorschool moet een pedagogisch beleidsmedewerker inzetten ten behoeve van de verhoging van de kwaliteit van de voorschoolse educatie. Dit wordt door Veenendaal op de volgende manier ingevuld: • De pedagogisch beleidsmedewerker is in principe in dienst van één opvangorganisatie en verricht alleen voor deze opvangorganisatie werkzaamheden tenzij er onderling tussen kinderopvangorganisaties afspraken worden gemaakt over verrichten van werkzaamheden bij andere kinderopvangorganisaties. • Er is onderscheid tussen de pedagogisch beleidsmedewerker ko (voor de uitvoering van de Wet Innovatie en Kwaliteit Kinderopvang (IKK) en de pedagogisch medewerker ve ingezet voor voorschoolse educatie binnen het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB). Beide taken (voor ve en ko) kunnen door eenzelfde medewerker worden uitgevoerd. De wens is om deze functie niet intallig in te vullen. • De financiering wordt meegenomen in de berekening van de kosten zoals toe te rekenen aan de aan vve gestelde kwaliteitseisen. • Inzet en taken worden integraal opgenomen in het pedagogisch beleidsplan van de verschillende kinderopvangorganisaties.
In de Nadere regels met en zonder ve gemeente Veenendaal staan de kwaliteitseisen die de gemeente stelt aan ve-aanbieders verwoord in artikel 4 lid 3:
10
Oberon
Controle eisen ve door GGD De GGD toetst jaarlijks bij alle ve-locaties al of voldaan wordt aan de wettelijke eisen rond ve. Om een beeld te krijgen van de kwaliteit van ve in Veenendaal zijn door de onderzoekers van Oberon de laatste GGD-rapportages van de 11 ve-locaties gecheckt op het onderdeel voorschoolse educatie. Hierbij controleert de GGD de ve-aanbieder op 17 punten, zoals of alle pedagogisch medewerkers een 3Ftaalniveau hebben. Bij 9 ve-locaties zijn er geen tekortkomingen geconstateerd tijdens de laatste controle. Bij twee ve-locaties (van dezelfde organisatie) zijn er 1 respectievelijk 3 tekortkomingen geconstateerd, op beide ve-locaties het 3F taalniveau. Bij de locatie met drie tekortkomingen ook nog onvoldoende gekwalificeerd ve-personeel en teveel kinderen op een groep t.o.v. het aantal beroepskrachten. Op basis van de constateringen en het advies van de GGD heeft er herstelaanbod plaatsgevonden, is er gehandhaafd door de gemeente en/of heeft de ve-aanbieder actie ondernomen om de tekortkomingen te herstellen. Interviews De gemeente benoemt dat de aanstelling van de vve-specialisten, één van de manieren is waarop zij geïnvesteerd heeft in de kwaliteit. De Kwaliteitskaart wordt ambtelijk gezien als een middel om de kwaliteit in beeld te krijgen, te houden en te delen. De gemeente heeft vertrouwen dat de veaanbieders zorgen voor voldoende kwaliteit.
Ambtelijk worden nog wel kansen gezien om meer structureel en systematisch als gemeente de kwaliteit op te halen en daar nóg beter op te kunnen sturen in de toekomst. Gedacht wordt dan aan een kwaliteitszorgsysteem. Hier is ambtelijk wel al eens een aanzet voor gemaakt, maar door veel wisselingen en dergelijke is hier geen vervolg aan gegeven. 2.1.3 Heldere doelgroepdefinitie vve Beleidsstukken In de Kwaliteitskaart vve Veenendaal 2023 staat de recentste doelgroepdefinitie vve Veenendaal. De volgende criteria worden in Veenendaal gehanteerd om te bepalen of een kind behoort tot de doelgroepkinderen en in aanmerking komt voor een VVE indicatie: 1. Opleidingsniveau • Geen opleiding • Basisschool • Speciaal onderwijs • VMBO basis of VMBO kader 2. Onvoldoende taalaanbod thuis, taalblootstelling • De opvoeder die het meest in contact is met het kind heeft een lage beheersing van de Nederlandse taal. • De taalomgeving thuis is weinig stimulerend in die zin dat er onvoldoende taalactiviteiten worden aangeboden. 3. Geconstateerde/dreigende achterstand in spraak-taalontwikkeling • Achterstand in taal geconstateerd door logopediste en/of Audiologisch centrum. 4. Een gezin heeft onvoldoende geld om de basisbehoeften te kunnen bekostigen en leeft van een uitkering. Interviews De wethouder geeft aan dat er doorlopende discussie is over de doelgroepdefinitie vve.
Ambtelijk is dit ook gemeld. In de werkgroep vve is er overleg over de definitie, bijvoorbeeld of ouders met zwakke
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
11
pedagogische vaardigheden of een gedragscomponent bij het jonge kind zouden moeten worden toegevoegd aan de doelgroepcriteria. Afgewogen wordt of het aantal dan niet te groot wordt om nog voldoende te kunnen bedienen. Voor nu is de keuze gemaakt om het zo te laten, maar het wordt meegenomen als vraagstuk bij het herijken. Dit heeft dan consequenties voor het plafond. 2.1.4 Goede toeleiding naar de ve Beleidsstukken In de Kwaliteitskaart vve Veenendaal 2023 staat weergegeven hoe de toeleiding van ve plaatsvindt. De afspraken tussen betrokken partijen zijn vastgelegd in een stroomschema dat bekend is en gebruikt wordt door alle partijen. De peuteropvang zonder ve (start op 2 jaar) wordt benut door pedagogisch medewerkers om te observeren of kinderen mogelijk doelgroepkinderen zijn. Nieuwkomerskinderen krijgen indicatie ook op latere leeftijd om zo op de vve-scholen het ouderprogramma te kunnen volgen. Interviews Er is ambtelijk kort vermeld hoe dit momenteel verloopt. Zodra een kind een vve-indicatie heeft worden ouders door de GGD in contact gebracht met iemand van Veens Welzijn. Zij helpen ouders bij het vinden van een passende ve-plek (in de buurt, in lijn met de opvoeding die kind thuis krijgt) en bij het inschrijven. Het stimuleren van deelname is de primaire taak van deze vve-medewerker van Veens Welzijn. Daarnaast worden ouders naar het ve- ouderprogramma toegeleid.
2.1.5 Goede doorgaande lijn Beleidsstukken In het OAB-plan is uitgewerkt hoe de doorgaande lijn vve vorm krijgt. De vve-werkgroep heeft gezamenlijk een formulier ontwikkeld. Dit formulier bevat een aantal vaste onderdelen die opgehaald kunnen worden uit de door de kinderopvang gebruikte vve-methodes. De basisschool ontvangt door deze werkwijze de relevante informatie over de ontwikkeling van de peuter in kwestie van de vveaanbieder. In de Kwaliteitskaart vve Veenendaal is dit verder uitgewerkt. De doorstroom van een voorschool naar een vroegschool wordt gestimuleerd door de voorscholen. Bij doelgroepkinderen vindt altijd een zorgvuldige overdracht plaats: de gegevens van het kind over zijn ontwikkeling worden overgedragen. Aan bod komen vier thema’s uit de observatieprogramma’s: taal, ontluikend rekenen, sociaal-emotionele vaardigheden en motorische vaardigheden. Waar mogelijk vindt een ‘driehoeksgesprek’ plaats tussen ouders, voorschool en basisschool (Intern Begeleider of leerkracht) bij de overdracht. Dit gesprek wordt ondersteund door een overdrachtsformulier. De basisschool ontvangt door deze werkwijze de relevante informatie over de ontwikkeling van de peuter in kwestie van de vve-aanbieder.
Basisscholen waar veel doelgroepkinderen zitten stemmen met de voorscholen in hun buurt af over aansluiting van vve -programma’s en observatiemethoden om te komen tot een doorgaande lijn tussen voor- en vroegschool. De vve-specialisten hebben een rol in het versterken van de verbinding tussen voor- en vroegschool en daarmee in het verbeteren van de doorgaande lijn. Bij zorgen omtrent de overgang naar school wordt het samenwerkingsverband ingeschakeld door het CJG.
12
Oberon
Interviews De wethouder licht toe dat de keuze is gemaakt om de vve-specialisten bij Veens Welzijn onder te brengen, juist om de doorlopende lijn vve te versterken. Zij kunnen belangeloos voorscholen en basisscholen aan elkaar verbinden. De gemeente erkent dat de doorlopende lijn een belangrijk punt is. Op dit onderdeel is geen uitvraag gedaan bij de ambtelijke interviews, aangezien de beleidsstukken geen vragen opriepen bij de onderzoekers. 2.1.6 Afspraken opbrengsten vroegschoolse educatie Beleidsstukken In het OAB-plan zijn de afspraken over de opbrengsten als volgt geformuleerd. Het streven is dat alle vve-kinderen minimaal taalniveau 1F halen aan het eind van groep 8. Het monitoren van deze resultaatafspraken gebeurt door de scholen. De scholen verantwoorden hun resultaten richting de inspectie van het onderwijs. De gemeente heeft hierin geen actieve rol. Ieder jaar moet iedere gemeente (College moet dit doen) in Nederland een vragenlijst invullen van de Onderwijsinspectie om zicht inhoudelijk te verantwoorden op de wettelijke taken OAB in het voorgaande kalenderjaar. In de jaarverantwoording aan de Onderwijsinspectie over 2023 gaf de gemeente Veenendaal aan geen specifieke resultaatafspraken te hebben over de verwachte ontwikkelingsresultaten van vve-kleuters. De gemeente voldeed daarmee niet aan de afspraken rond resultaatafspraken vroegschoolse educatie.
Als reden werd genoemd dat de bestaande afspraak (minimaal taalniveau 1F eind groep 8) breder was en dat de gemeente voornemens was dit in 2024 binnen de vve-werkgroep te bespreken. In de Inspectievragenlijst 2024 geeft de gemeente Veenendaal aan wel aan te voldoen aan de wettelijke taak van het maken van resultaatafspraken vve. Een jaar na dato is op de vragenlijst ingevuld dat er wel een resultaatafspraak gemaakt is. Interviews De wethouder verklaart de keuze om opbrengsten te relateren aan het 1F-niveau eind groep 8 door te stellen dat dit bedoeld is om te kijken of de basis die in groep 1 en 2 gelegd wordt, beklijft en een stevige basis geeft voor het vervolg tot en met groep 8 en de doorstroom naar het VO. Het College was bekend met het ‘nee’ antwoord in de inspectievragenlijst over 2023 en gaf aan dat dit kwam doordat er geen meetbare afspraken waren, hoewel het onderwerp wel besproken werd. Ambtelijk wordt aangegeven dat de keuze om opbrengsten van vroegschoolse educatie te monitoren aan het einde van groep 8 voortkomt uit een gesprek tussen samenwerkingspartners en de inspectie, met als argumentatie dat er soms tijd nodig is om resultaten te zien. Er waren destijds wisselende berichten over de effectiviteit van vve en het meten daarvan. Daarom is bewust voor groep 8 gekozen als uitstroomniveau, zodat het tijd heeft om te rijpen.
De effectiviteit van meten na zes jaar wordt desgevraagd ambtelijk betwijfeld vanwege de vele andere factoren die in die lange periode de taalvaardigheid van een kind kunnen beïnvloeden. Dat is in 2024 ook besproken in de vve-werkgroep. Na wisselingen in deze werkgroep waren er meer personen die twijfels hadden of de gemaakte afspraak rond opbrengsten. Ambtelijk is aangegeven dat in de werkgroep besloten om de resultaatafspraak meer te richten op wat in de subsidieregeling staat: dat kinderen op een basisniveau in groep drie kunnen starten. Dat is eind 2024 ook in de
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
13
subsidiebeschikkingen van 2025 overgenomen, maar deze afspraak is nog niet formeel in het beleid vastgelegd. Ambtelijk wordt gesteld dat scholen de opbrengsten monitoren, maar dat het niet systematisch aan de gemeente wordt teruggekoppeld. Er is ambtelijk geen zekerheid of daadwerkelijk gemonitord wordt of vve-kinderen specifiek het 1F-niveau halen, aangezien dit een uitsplitsing vereist van de eindtoetsdata en vve-kinderen hierin niet te herleiden zijn. Aangegeven is dat de gemeente in de toekomst wel structureel en systematisch naar de opbrengsten zou kunnen vragen. Wel meldt zowel de wethouder als ambtelijk dat opvallendheden en de grote lijnen van de effectiviteit van vve ter sprake komen tijdens de vve-werkgroep.
2.1.7 Tegengaan segregatie en meer Beleidsstukken In het LEA-plan welke in 2024 is opgesteld en vanaf 2025 is ingegaan (onder verantwoordelijkheid van een andere wethouder dan wethouder onderwijs) wordt expliciet aandacht hieraan geschonken. Het voldoen aan de wettelijke overlegverplichting en het bespreken van de wettelijke thema's (waaronder OAB/vve) is de hoofddoelstelling van de LEA-structuur. De wettelijke taken worden minimaal twee keer per jaar geagendeerd in het LEA-overleg, en afspraken hierover worden vastgelegd in notulen. De specifieke wettelijke eisen rondom vve (doelgroep, toeleiding, doorgaande lijn, resultaten, bereik) worden behandeld en bewaakt binnen de aparte vve-werkgroep. Wanneer een ontwikkeling rond het voorkomen van segregatie en het bevorderen van integratie nadere duiding of onderzoek vereist, zal dit in een nader te vormen LEA thema-werkgroep verder kunnen worden uitgewerkt. Volgens de jaarverantwoording aan de Onderwijsinspectie over 2023 had de gemeente wel overleg gevoerd over het bevorderen van integratie en het tegengaan van segregatie, maar waren hierover geen concrete afspraken gemaakt. Gemeente voldoet daarmee niet aan afspraken rond integratie bevorderen en segregatie bestrijden. De gemeente geeft aan dat er in 2023 wel overleg was, maar er zijn geen concrete afspraken gemaakt. Reden: prioritering van andere onderwerpen (o.a.
huisvesting, Integrale Kindcentra (IKC’s) en gebrek aan capaciteit. Bij de verantwoording gaf de gemeente te kennen dit verder op te pakken in 2024. In de jaarverantwoording over 2024 meldt de gemeente dat er inmiddels wel afspraken zijn gemaakt over integratie en segregatie, echter zonder meetbare doelen. Als reden wordt aangegeven dat het maken van (proces)afspraken voldoende werd geacht binnen de context van het nieuwe LEAbeleidsplan 2025-2029, dat focust op data en wettelijke taken. Interviews De wethouder geeft aan dat deze thema’s onderdeel uitmaken van de LEA. In de vorige LEA-periode was dit in een minimale variant, maar in de nieuwe LEA is de intentie om hier meer mee te doen. De ‘nee’antwoorden in de inspectievragenlijst over 2023 waren volgens de wethouder te wijten aan het ontbreken van meetbare afspraken, niet aan het ontbreken van overleg hierover. De wethouder ziet een rol voor de beleidsmedewerker inclusie/diversiteit en de ingezette taalmiddelen om integratie te bevorderen.
14
Oberon
Ambtelijk wordt gesteld dat het ontbreken van meetbare doelen op het gebied van OAB te maken had met gebrek aan capaciteit om dit op korte termijn te realiseren, gezien de grote opgaven waar de gemeente voor stond in het brede sociaal domein. De gemeente is nu bezig dit op te pakken in het kader van de LEA en gebruikt hiervoor de Staat van Educatie als nieuw instrument om de gesprekken in het LEA te voeden. En om vervolgens tot resultaatafspraken te komen. De Staat van Educatie is een instrument om het gesprek hierover te voeden. Er is nog niet verankerd op welk aspect van segregatie er wordt gaan gefocust en welke normering er worden gehanteerd. Het idee is om data, o.a. van de Gelijke Kansen Alliantie, te benutten om het gesprek met bestuurders op basis van data te voeren: wat zien we, hoe staat het ervoor, wat vinden we ervan en aan welke knoppen kunnen we draaien? Het echt maken van meetbare doelen etc. rondom integratie, segregatie en toelating is een volgende fase. De concrete afspraken over deze thema’s zijn volgens ambtenaren afspraken over het feit dat daar de focus op ligt. Dit is nu nog meer een procesafspraak dan een inhoudelijke, meetbare afspraak met een normering. Dit is wel de volgende stap die de gemeente met haar partners gaan zetten (meetbare doelen en normeringen o.b.v. de Staat van Educatie).
2.1.8 Overleggen initiëren Beleidsstukken In Het OAB-plan staat de rol van de gemeente, waaronder ook welke overleggen de gemeente inricht en initieert. Dit zijn: Organiseren en voorzitten van de vve -werkgroep Monitoring van kwaliteit ve (belegd bij de GGD) Kwaliteit agenderen als thema Opstellen subsidieregels, beheer en verantwoording middelen (Mede) organiseren van studiedagen Meedenken/aanjagen van nieuwe initiatieven Aanhaken bij gemeentebrede ontwikkelingen (o.a. IKC-beleid) In het LEA-plan is aangegeven welke overlegstructuur de gemeente met haar educatieve partners inricht rond OAB. Het voldoen aan de wettelijke overlegverplichting en het bespreken van de wettelijke thema's (waaronder OAB/vve) is de hoofddoelstelling van de LEA-structuur. De wettelijke taken worden minimaal twee keer per jaar geagendeerd in het LEA-overleg, en afspraken hierover worden vastgelegd in notulen. Wanneer een ontwikkeling rond het bestrijden van onderwijsachterstanden nadere duiding of onderzoek vereist, zal dit in een nader te vormen LEA thema-werkgroep verder kunnen worden uitgewerkt. Interviews Ambtelijk is aangegeven dat de gemeente heel overwogen kiest waar we als gemeente van zijn om te voorkomen dat eigenaarschap ongewenst verschuift en daarnaast om andere partijen op hun eigen verantwoordelijkheid te wijzen.
De wethouder vult aan dat de gemeente streeft naar zichtbaarheid en betrokkenheid, maar niet altijd de regie wil overnemen. Ambtelijk wordt de regierol van de gemeente bevestigd in het zorgdragen dat wettelijke taken goed worden uitgevoerd. Maar vanuit de gemeente wordt hierbij ook gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van onderwijs en kinderopvang.
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
15
2.1.9 Norm aantal ‘nee’s’ Inspectievragenlijst 2023 We hebben ook de ‘nee‘s’ op voldoen aan wettelijke taken bij de vragenlijst van de Onderwijsinspectie 2023 geanalyseerd. Dit zijn wettelijke (OAB-)taken waarvan de gemeente zelf aangeeft ze niet uit te voeren. Per ‘nee’ wordt gekeken of minimaal 75% van de gemeenten hierop ‘ja’ heeft ingevuld in de vragenlijst van 2023. In de vragenlijst naar de Onderwijsinspectie heeft het College op vier vragen rond wettelijke taken een ‘nee’ ingevuld. Dit zijn: • Afspraken over bevorderen van integratie • Afspraken over tegengaan van segregatie • Afspraken over toelatings- en inschrijvingsprocedures • Resultaatafspraken vroegschoolse educatie Uit het Onderwijsinspectierapport is te achterhalen 8 hoeveel % van de gemeenten hier een ‘ja’ heeft ingevuld. • Afspraken over bevorderen van integratie: 80% • Afspraken over tegengaan van segregatie: 60% • Afspraken over toelatings- en inschrijvingsprocedures: 49% • Resultaatafspraken vroegschoolse educatie: 71% De gemeente Veenendaal voldoet niet aan de door ons opgestelde norm rond het maken van afspraken over het bevorderen van integratie. In totaal hebben namelijk 80% van alle Nederlandse gemeenten dergelijke afspraken wel. In paragraaf 2.1.7 staat aangegeven welke keuzes de gemeente hierbij gemaakt heeft.
2.2
Overige gemaakte keuzes OAB
Naast keuzes die voortvloeien uit wettelijke OAB-verplichtingen, zijn er nog andere beleidskeuzes gemaakt door de gemeente Veenendaal rondom OAB. 2.2.1 Visie op OAB Beleidsstukken In het OAB-plan staat de volgende visie. Het doel is om alle kinderen, met een focus op doelgroepkinderen met een (risico op) ontwikkelingsachterstand (vooral op taalgebied), optimale kansen te bieden voor hun ontwikkeling en start in het onderwijs en de maatschappij. In het LEA-plan wordt de positie van vve veranderd. Een belangrijke keuze is om vve niet langer als een op zichzelf staand onderwerp te behandelen in de LEA-vergadering. In plaats daarvan worden inzichten, signalen en actiepunten vanuit de aparte ‘vve-werkgroep’ integraal meegenomen in de bredere Staat van Educatie.
8 https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/rapporten/2024/12/19/landelijk-rapport-lokale-educatieve-agenda-en-voor-
en-vroegschoolse-educatie-2023-2024
16
Oberon
Interviews In de gesprekken is uitgevraagd of OAB een losstaan beleidsthema is, of dat men dit tracht te verbinden met andere beleidsthema’s. Hierbij is gemeld dat het volgens ambtenaren in feite beide is. OAB heeft een eigen regime inclusief wettelijke taken die goed uitgevoerd dienen te worden. De focus van OAB ligt primair op de uitvoering van de wettelijke taken. Het is de ambitie om te voorzien in wat in de basis nodig is voor doelgroepkinderen. Daarnaast wenst de wethouder OAB te koppelen aan andere beleidsthema’s. Het OAB, waar de wettelijke vve-taken besproken werden, was eerst apart belegd omdat de LEA-agenda erg vol was en het OAB kort-cyclische bijeenkomsten vereist. Maar met de nieuwe LEA-beleidsperiode en het herijken van het beleid is de gemeente juist bezig om LEA en OAB beter aan elkaar te verbinden. De doelstelling voor de toekomst is om meer cyclisch met elkaar te gaan werken. 2.2.2 Ouderbetrokkenheid Beleidsstukken In het OAB-plan staat over dit thema het volgende. Als gemeente hanteren we het beleid dat ouders van kinderen met een vve-indicatie verplicht zijn om het vve-ouderprogramma te volgen (uitgevoerd door Veens Welzijn). In de Kwaliteitskaart vve Veenendaal is dit verder uitgewerkt.
Uit onderzoek blijkt dat de (taal)ontwikkeling van kinderen beter en vlotter verloopt wanneer kinderen niet alleen ondersteuning krijgen op de kinderopvang, maar ook thuis. Daarom kiest de gemeente Veenendaal voor een combinatie van vve voor het kind en een vve-programma voor de ouder. Deelname van ouder(s) aan het vve -ouderprogramma is dan ook een voorwaarde voor deelname van een geïndiceerd doelgroepkind aan de voorschool. Hierbij wordt en passend aanbod verzorgd dat is afgestemd op de doelgroep, te weten: • Basisaanbod: Groepsaanbod met thema bijeenkomsten (thema’s zoveel mogelijk afgestemd op de thema’s scholen) ca. 1 x per maand voor ouders wiens kind 2,5 jaar oud is. • (Beperkt) aanvullend aanbod (specifiek voor ‘nieuwkomers’): een aanbod op maat. Startend wanneer het kind 2,5 jaar oud is. Het vve -ouderprogramma heeft het volgende doel: • Ouders leren en motiveren om de (taal)ontwikkeling van hun kind te stimuleren. Interviews Ouderbetrokkenheid wordt gezien als een belangrijk onderdeel van het ve-aanbod. Ouders van kinderen met een vve-indicatie worden geacht deel te nemen aan het ouderprogramma dat door Veens Welzijn wordt georganiseerd. Veens Welzijn onderzoekt hoe zij het ouderprogramma kunnen inrichten zodat het zo veel mogelijk aanspreekt en van meerwaarde is voor het stimuleren van de ontwikkeling van het kind.
De wethouder meldt dat er signalen vanuit de kinderopvang zijn dat ouders deelname vermijden. Dit levert een spanningsveld omdat een vve-kind dan mogelijk ook ondersteuning mist. Dit aspect wordt volgens de wethouder geëvalueerd via gesprekken met Veens Welzijn.
Nota van Bevindingen-OAB-onderzoek Rekenkamer Veenendaal
17
2.2.3 Aanstellen vve-specialisten Beleidsstukken In het OAB-plan staat verwoord wat de positie en taken zijn voor de vve-specialisten. Met ingang van schoolseizoen 2020-2021 hebben we als gemeente middelen beschikbaar gesteld voor de aanstelling van twee vve-specialisten (1,2 fte). De gesprekken die zijn gevoerd met de klankbordgroep van de vvescholen en de door hen aangeleverde verantwoordingsinformatie tonen aan dat de inzet van de vvespecialisten een impuls hebben gegeven aan het vve-onderwijs in Veenendaal. Vanaf schooljaar 20222023 hebben de vve-specialisten een aanstelling bij Veens Welzijn. Interviews De wethouder licht toe dat de beleidsmatige keuze is gemaakt om de vve-specialisten bij Veens Welzijn onder te brengen om de doorlopende lijn vve te versterken. Er is niet altijd duidelijk waar de vvespecialist precies aan bijdraagt. Soms wordt deze als een extra klassenondersteuner gezien, wat volgens de wethouder niet de bedoeling is. De inzet van de vve-specialist via Veens Welzijn wordt ambtelijk genoemd als een concrete invulling van de bredere verbindingen die de gemeente met het OAB zoekt. Het primaire doel is om doelgroepouders beter te bereiken. 2.2.4 Monitor bereik ve Beleidsstukken Voor het bereik van ve is in het OAB-plan een duidelijke keuze gemaakt ten aanzien van hoe de gemeente het bereik monitort.
De gemeente doet dit door de volgende aanpak: - De cijfers van het CBS zijn de bron voor het aantal doelgroep peuters in Veenendaal. - De GGD levert jaarlijks een rapportage aan met daarin het aantal afgegeven vve indicaties van dat jaar, inclusief de reden van indiceren. - In deze rapportage staat ook het aantal peuters van wie de afgegeven indicatie niet is verzilverd, inclusief de reden van non-gebruik. - Aan de hand van deze cijfers kan de gemeente berekenen hoeveel procent deelneemt aan voorschoolse educatie. - Deze cijfers worden aangevuld met bereikcijfers van de laatste jaren (trend), vergelijking landelijk percentage (circa 85%), redenen non-gebruik. - Mochten de cijfers daartoe aanleiding geven dan kan het beleid aangepast worden. De gemeente kiest er bewust voor om niet gebruik te maken van landelijk beschikbare monitoringsinstrumenten. Interviews Zowel ambtelijk als door de wethouder wordt uitgelegd dat de GGD jaarlijks cijfers levert over vveindicaties en het aantal niet-bereikte kinderen. Deze worden in de vve-werkgroep besproken maar niet breder gedeeld. De gemeente maakt geen gebruik van de in Nederland veel gebruikte Peutermonitor. Dit is destijds onderzocht, maar de kosten waren dusdanig dat de gemeente, gezien haar omvang, de meerwaarde niet direct inzag.