3. Rekenkameronderzoek Menselijke Maat Gewogen
Tekst van het document
Rekenkameronderzoek
Menselijke Maat Gewogen
Onderzoek door I&O Research in opdracht van de Rekenkamercommissie Veenendaal
Voorwoord
1 . 1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Inhoud Voorwoord
3
1.
Inleiding
4
1.1 1.2 1.3 1.4
4 5 5 5
Achtergrond Doel en context onderzoek Onderzoeksvragen Leeswijzer
Bestuurlijke nota 2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota 2.1 2.2 2.3
6 7
Hoofdlijnen nota van bevindingen Conclusies Aanbevelingen
7 11 12
Nota van bevindingen
13
3.
Wat is de menselijke maat?
14
Onderwerpen rond de menselijke maat
16
4.1 4.2
16 21
4.
5.
Inventarisatie Gekozen thema’s om verder uit te werken
De menselijke maat in Veenendaal
23
5.1 Vaststelling van de menselijke maat binnen de gemeente Veenendaal 5.2 De menselijke maat in regelgeving 5.3 De menselijke maat in toepassing en toelichting
23 24 26
Bijlagen 32 A
Bronnen
33
A.1 Onderzoeksmethoden A.2 Geraadpleegde documenten A.3 Deelnemers interviews en groepsgesprekken
33 34 34
B
Overzicht onderzoeksvragen
35
C
Bestuurlijke reactie College B&W
36
D
Nawoord
41
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 2
Voorwoord
1 . 1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Voorwoord De rekenkamercommissie inventariseert ieder jaar bij de Veenendaalse raadsfracties welke onderwerpen zij graag onderzocht willen hebben. Begin 2022 werd door een aantal fracties het onderwerp 'de menselijke maat' genoemd, met als vraag hoe deze doorwerkt in de uitvoering van het beleid. Dat zal ongetwijfeld ook te maken hebben gehad met de aandacht op landelijk niveau voor onderwerpen als de toeslagenaffaire en de boodschappentas voor de alleenstaande bijstandsontvanger. In diverse bewoordingen werd gevraagd onderzoek te doen naar de stand van zaken met betrekking tot de menselijke maat in Veenendaal.
De Rekenkamercommissie heeft dit onderzoek ter hand genomen en daarbij (na een meervoudig offertetraject) de hulp ingeschakeld van het bureau I&O Research. In een startnotitie zijn de onderzoeksvragen nader gepreciseerd. De voorgestelde onderzoeksaanpak is verwoord in een startnotitie, die aan betrokken ambtelijk medewerkers en raadsleden is verstrekt. Op 16 mei 2022 was er een bijeenkomst waarbij zij de mogelijkheid kregen om aanpassingen en wijzigingen voor te stellen. Deze zijn vervolgens verwerkt in een aangepaste startnotitie, die als basis voor het onderzoek heeft gediend. Voor u ligt de rapportage met de resultaten van dit onderzoek. De bevindingen (vanaf hoofdstuk 3 van de rapportage) zijn op feitelijke juistheid gecontroleerd en - voor zover nodig - gecorrigeerd in een bijeenkomst op 2 februari 2023. Het resultaat van het onderzoek is expliciet geen normatieve beoordeling van de huidige toepassing van de menselijke maat door de gemeente Veenendaal. Er is gekozen om de gemeentelijke organisatie een spiegel voor te houden en daarmee de gelegenheid te bieden om te reflecteren op het eigen handelen en hoe dit door kan werken naar inwoners. Wij hopen met deze ‘spiegel’ een duidelijk beeld te geven van de praktijk in Veenendaal. Het is nu aan de raad en het college om daarop te acteren.
Em. prof. dr. Jan Telgen, voorzitter rekenkamercommissie
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 3
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
1. Inleiding 1.1 Achtergrond Twee van de grondbeginselen van onze rechtsstaat zowel bij het maken als bij het uitvoeren van wetten zijn rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Er is bij het handelen van een overheid echter ook sprake van een spanning tussen enerzijds het streven naar efficiëntie en rechtmatigheid via regels en procedures en anderzijds de wens om recht te doen aan de individuele situatie van mensen. Dat stelt eisen aan de wetgever en zeker ook aan de organisaties die wetten uitvoeren, waaronder gemeenten. Dit is geen nieuw dilemma, maar heeft recent wel meer aandacht gekregen door een aantal voorbeelden van overheidsoptreden waar ‘bureaucratie’ de overhand leek te krijgen op zorg voor inwoners. Denk aan de toeslagenaffaire1 en de uitkeringsgerechtigde die boodschappen van haar moeder kreeg en die moest terugbetalen2. Deze twee gevallen verschillen in aard en omvang sterk van elkaar. In de toeslagenaffaire heeft de overheid overduidelijk fouten gemaakt waardoor nietkwaadwillende inwoners sterk zijn gedupeerd. In het geval van het terugbetalen van de boodschappen was de maatschappelijke verontwaardiging ook groot, maar oordeelde de rechter dat de gemeente het recht had om op de uitkering te korten.
Deze casus maakte onder meer duidelijk dat regels ten aanzien van toelaatbare giften in elke gemeente anders kunnen zijn en daardoor bij inwoners voor onduidelijkheid en rechtsonzekerheid kunnen zorgen. 1 L ink naar het Jaarverslag 2020 van de verschillende ombudsmannen 2 Link naar NOS artikel over de boodschappenaffaire
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
De Nationale Ombudsman gaf aan dat inwoners een overheid mogen verwachten die hen behoorlijk behandelt en daarbij eerlijk, simpel en begripvol is. Je zou ook kunnen stellen dat bij het uitvoeren van beleid en het verlenen van diensten aan inwoners ‘de menselijke maat centraal zou moet staan’. Aan de andere kant moet een overheid, zoals een gemeente, ook de ruimte krijgen om dienstverlening efficiënt en effectief in te richten.
1.2 Doel en context onderzoek I&O Research deed in opdracht van - en samen met - de rekenkamercommissie Veenendaal onderzoek naar het spanningsveld tussen het recht doen aan deze menselijke maat enerzijds en overheidshandelen op basis van efficiëntie en rechtsgelijkheid anderzijds. Het centrale onderwerp van dit onderzoek is de menselijke maat en hoe deze in verhouding staat tot de organisatie van de gemeente Veenendaal, waarvan de dienstverlening er (ook) op gericht is inwoners rechtmatig, effectief en efficiënt ten dienste te staan. Dit onderzoek geeft inzicht in: • wat het begrip ‘menselijke maat’ inhoudt, welke kernwaarden dit bevat en hoe de menselijke maat kan verschillen tussen beleidsterreinen; • bij welke thema’s en onderwerpen de menselijke maat (mogelijk) in de knel kan komen door bewuste en onbewuste keuzes van een gemeentelijke organisatie; • wat de impact voor inwoners is, welke groepen door knelpunten geraakt worden en hoe de gemeente Veenendaal hier met communicatie, werkinstructies en andere vormen van dienstverlening mee omgaat; • hoe aandacht voor de menselijke maat gemeentelijk beleid en medewerkers van de gemeente Veenendaal voor uitvoeringsdilemma’s kan zetten, met het oog op een effectieve, efficiënte en bovenal rechtmatige dienstverlening.
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
Dit rapport dient te worden gezien als een agendavormend stuk en is een uitnodiging het gesprek aan te gaan over de plaats en invulling van de menselijke maat in Veenendaal. Ook is het de ambitie van de rekenkamercommissie om een bijdrage te leveren aan het maken van afwegingen in het hierboven beschreven spanningsveld en de verantwoording over gemaakte keuzes. Niet vanuit de gedachte om enkel vaker te voldoen aan de wensen van inwoners, maar aan het duidelijker maken waar (beleid)regels kunnen knellen en hoe hier beter mee om kan worden gegaan. Daarmee kan dit rapport onder andere een bijdrage leveren aan de behandeling van de startnotitie van het Integraal Beleidskader Sociaal Domein 2024–2027. Het rapport dient te worden gezien als een reflectie van de gemeentelijke organisatie op haar eigen dienstverlening. Dit onderzoek is expliciet géén normatieve beoordeling van de huidige toepassing van de menselijke maat door de gemeente Veenendaal. Bijvoorbeeld door middel van een rapportcijfer of toetsing aan de hand van een normenkader. Gedurende het onderzoek is de keuze gemaakt de gemeentelijke organisatie een spreekwoordelijke spiegel voor te houden en te reflecteren op de eigen visie en handelen en hoe dit door kan werken naar inwoners. Hiervoor is gesproken met diverse medewerkers van de gemeente, zowel in interviews als in groepsgesprekken.
Om het inwonerperspectief in kaart te brengen is gesproken met het Wmo Forum, de Cliëntenraad De Vallei, zijn klachtenregistraties geanalyseerd en konden raadsleden in de eerste fase van het onderzoek geluiden van inwoners doorgeven. Een volledig overzicht van de ingezette onderzoeksmethoden vindt u in bijlage A.
1.3 Onderzoeksvragen Om bovenstaande doelen te bereiken staan de volgende drie onderzoeksvragen centraal in dit onderzoek. Een
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
volledig overzicht met alle onderzoeksvragen en deelvragen staat opgenomen in bijlage B. 1. Wat zijn in algemene zin de onderwerpen en thema’s, waarin de menselijke maat in de knel kan komen door de werkwijze van de gemeente? 2. In hoeverre leidt de werkwijze van de gemeente Veenendaal tot onvrede bij inwoners? 3. In hoeverre leidt de werkwijze van de gemeente tot uitvoeringsdilemma’s bij medewerkers?
1.4 Leeswijzer Dit rapport kent twee hoofdonderdelen. De bestuurlijke nota met daarin de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen vindt u in hoofdstuk 2. De nota van bevindingen start vanaf hoofdstuk 3. Wij behandelen stapsgewijs wat de menselijke maat is, zoals gehanteerd in dit onderzoek (hoofdstuk 3) en thema’s waar deze menselijke maat in de knel kan komen (hoofdstuk 4). Daarna gaan wij met behulp van vier nader uitgewerkte thema’s in op de impact voor inwoners en de gemeentelijke organisatie (hoofdstuk 5). Bijlage A bevat een overzicht van de ingezette onderzoeksmethoden, en twee lijsten met de geraadpleegde documentatie en gehouden interviews. Bijlage B geeft een volledig overzicht van alle onderzoeksvragen en deelvragen.
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Bestuurlijke nota
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 6
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota 2.1 Hoofdlijnen nota van bevindingen In dit onderzoek is de menselijke maat als volgt omschreven: 'O og hebben voor de eigenheid en vermogens van inwoners in specifieke omstandigheden en bij de uitvoering van vastgesteld beleid'. Naast deze omschrijving zijn in het onderzoek diverse kernwaarden gebruikt die (handelen naar) de menselijke maat inzichtelijk maken. Deze zijn hieronder als volgt gecategoriseerd: 1. Regelgeving: uitlegbare regels en ruimte voor medewerkers om maatwerk te bieden; 2. Toepassing: passende dienstverlening met aandacht voor de situatie van inwoners, fatsoenlijke, tijdige en respectvolle behandeling van inwoners, betrokkenheid van medewerkers door middel van persoonlijk contact, een goed vertrouwen tussen inwoner en overheid; 3. Toelichting: tijdige communicatie naar de inwoner en een duidelijke, heldere communicatie over de geboden oplossing; 4. Organisatie/cultuur: medewerkers krijgen de ruimte om maatwerk te leveren en benutten die ruimte ook. Inventarisatie thema’s rond de menselijke maat in Veenendaal In de eerste fase van dit onderzoek is een inventarisatie
uitgevoerd op welke gebieden de menselijke maat in Veenendaal in de knel kan komen. De inventarisatie bestond uit drie stappen: 1) een vragenlijst die is verspreid onder alle medewerkers en raadsleden van de gemeente Veenendaal; 2) twee groepsgesprekken met Cliëntenraad de Vallei en het Wmo Forum Veenendaal en tot slot 3) deskresearch en een media-analyse. De onderwerpen die vaker terugkomen uit de inventarisatie zijn samengevat: • Uitvoering van en handhaving op de Participatiewet. Concrete voorbeelden die hierbij zijn genoemd zijn het gebruik van de DPS-matrix, doorgeven van inkomsten die gevolgen kunnen hebben voor de hoogte van de bijstandsuitkering, de hardheid van Participatiewet en frequentie van controles. • Toekennen van voorzieningen in het sociaal domein. In het bijzonder rond de Wmo (toekennen woonvoorzieningen, rolstoelen, vervoersvoorzieningen en hulpmiddelen, maar ook begeleiding en hulp bij het huishouden). • Participatie in het fysieke domein. Er werden een aantal specifieke voorbeelden genoemd van inwoners die zich niet gehoord voelden rond projecten van fysieke aard. Bijvoorbeeld bij nieuwbouwprojecten en rond verkeer en infrastructuur. • Algemene dienstverlening door de gemeente. Hierbij werden voorbeelden aangehaald van het gevaar van toenemende digitalisering voor inwoners die minder of
niet digitaal vaardig zijn en complexe wet- en regelgeving die niet voor alle inwoners begrijpelijk wordt gemaakt. • Klachten en bezwaren van inwoners. Sommige inwoners zeggen -volgens de indieners - zich met hun meldingen, klachten of bezwaren onvoldoende serieus genomen te voelen. Bijvoorbeeld omdat zij geen reactie van de gemeente krijgen wanneer zij een melding doen. Naar aanleiding van de inventarisatie is gekozen om vier thema’s als casus verder te onderzoeken. Dit zijn binnen het sociaal domein de toekenning van Wmo-voorzieningen en handhaving op de Participatiewet, in het fysieke domein vergunningverlening en tot slot de afhandeling van klachten en bezwaren. De belangrijkste bevindingen op de volgende pagina’s gaan over deze vier onderzochte casussen. Kernwaarden menselijke maat aanwezig in gemeentelijke regelgeving en dienstverlening Uit het onderzoek is gebleken dat er op dit moment binnen de gemeente Veenendaal geen geëxpliciteerde visie op de menselijke maat gehanteerd wordt. Tegelijk wordt geconstateerd dat enkele van de kernwaarden van de menselijke maat wel op een aantal plaatsen terugkomen in beleidsstukken. Zo wordt de menselijke maat als relevant thema benoemd in verschillende documenten of worden onderdelen van de menselijke maat genoemd in beleidskaders en uitvoeringsplannen.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 7
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Het hanteren van een centrale definitie voor de menselijke maat is in de ogen van medewerkers overigens niet wenselijk. Met name omdat de menselijke maat op een andere wijze werkt tussen verschillende beleidsterreinen waarop de gemeente actief is. Hieronder worden relevante verschillen op dit gebied tussen het sociaal domein en het fysieke domein (waar vergunningverlening onder valt) uitgelicht. Menselijke maat in het sociaal domein wordt vooral bepaald door toepassing van de ruimte die regelgeving biedt Binnen het sociaal domein ligt voor de toepassing van de menselijke maat de ruimte in de regelgeving zelf. Ofwel: de menselijke maat wordt toegepast wanneer medewerkers handelen in de geest van de wet en de regelgeving op een passende wijze interpreteren. Oog voor de eigenheid van de inwoners en specifieke situaties komt in regelgeving, toepassing en toelichting expliciet naar voren. De persoonlijke situatie en hulpvraag van de inwoner en hoe de consulent hier mee om gaat staat hier centraal. In de gemeente Veenendaal zijn relevante elementen van de menselijke maat opgenomen in het Integraal Beleidskader Sociaal Domein 2020–2023 en het Model Veenendaal 2020. Uit analyse van werkinstructies en gesprekken met medewerkers blijkt dat consulenten die zich bezighouden met de Wmo en Participatiewet de menselijke maat op het netvlies hebben.
Zij lichten toe dat zij iedere dag te maken krijgen met verschillende persoonlijke situaties en belangen van inwoners, waardoor zij niet om de menselijke maat heen kunnen. Casuïstiek waarbij er geen eenvoudige oplossing voor de hulpvraag werd gevonden, wordt besproken met aandachtsfunctionarissen, klachtbehandelaren en teamleiders. In het bespreken van deze casuïstiek komen dan ook automatisch onderwerpen aan bod die de menselijke maat raken, zoals kiezen tussen een maatwerkoplossing of een voorliggende voorziening.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 8
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
Vanuit de uitvoering en met behulp van effectonderzoeken worden ervaringen gebruikt ter vernieuwing van werkprocessen. Deze vernieuwde werkprocessen gelden voor alle consulenten. Knelpunten en uitvoeringsdilemma’s op het gebied van de menselijke maat liggen bij de Wmo vooral in de capaciteit van consulenten om zich in een persoonlijke situatie van een inwoner te verdiepen. Tot voor kort was er een tekort aan personeel. De financiële tekorten in het sociaal domein zorgen er bovendien voor dat inwoners de goedkoopst adequate voorziening (in de interviews vertaald naar: wettelijk gezien het minimaal noodzakelijk) ontvangen. Consulenten moeten soms scherpe afwegingen maken wie wel en wie geen maatwerkondersteuning krijgt. Het maatwerkbudget dat extra beschikbaar is gesteld, voldoet niet altijd om uitvoeringsdilemma’s op te lossen. Voor de rechtmatigheidscontrole van de gemeentelijke begroting moeten alle uitgaven verantwoord worden. Medewerkers zeggen dat zij het lastig vinden om uitgaven vanuit het extra maatwerkbudget op een juiste manier te verantwoorden. Bijvoorbeeld waarom inwoner A wel aanvulling krijgt uit het maatwerkbudget en inwoner B niet.
Bij de Participatiewet geldt specifiek dat de gemiddelde cliënt meer aandacht vraagt van de medewerker van de gemeente dan voorheen omdat door de krappe arbeidsmarkt inwoners met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt veelal werk hebben gevonden. Hierdoor blijven inwoners met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt over. Hieronder bevindt zich ook een groep die niet of nauwelijks Nederlands spreekt. In de communicatie naar deze doelgroep zijn er nog veel verbetermogelijkheden, bijvoorbeeld omdat alle communicatie vanuit de gemeente in het Nederlands is.
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
In het fysieke domein ligt door strakke(re) kaders meer nadruk op toelichting van regelgeving Bij de vergunningverlening in het fysieke domein werkt de menselijke maat op andere wijze door. Anders dan in het sociaal domein wordt in het fysieke domein vaker geredeneerd vanuit de regelgeving en is oog voor de eigenheid van inwoners minder aan de orde. Ook omdat, in tegenstelling tot het sociaal domein, er aan het begin van een procedure geen persoonlijke gesprekken worden gevoerd. De vergunningverlening wordt volgens vaste (juridische) procedures gevoerd, die landelijk vrijwel gelijk zijn. De communicatie vindt daarbij voornamelijk achteraf plaats via beschikkingen en brieven. Landelijke wet- en regelgeving biedt veel minder ruimte voor het leveren van maatwerk. Hierdoor staat de toelichting op deze wet- en regelgeving centraal wanneer naar de menselijke maat binnen het fysieke domein gekeken wordt. Ook in lokale regelgeving komt het onderwerp contact met inwoners echter minder prominent naar voren ten opzichte van beleidsdocumenten in het sociaal domein. Er worden enkel termijnen voor het tijdig handelen van aanvragen genoemd.
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
gestandaardiseerde brieven en formats zijn aangepast is meer dan tien jaar geleden. Er wordt geen actie op ondernomen omdat de gemeente wacht op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, nu gepland voor 1 januari 2024. Omdat de Omgevingswet inmiddels meerdere keren is uitgesteld, is het updaten van de standaard briefteksten ook uitgesteld. In tabel 1 op de volgende pagina volgen een aantal voorbeelden hoe de kernwaarden van de menselijke maat terugkomen in regelgeving, toepassing van regelgeving, toelichting en de organisatie/cultuur van de gemeente Veenendaal.
Volgens medewerkers in het fysieke domein en telt – mede door het willen voorkomen van precedentwerking – het principe van rechtmatigheid en het volgen van de regels zwaarder. Bij beoordeling van een aanvraag voor een vergunning wordt een juiste juridische toetsing en -toelichting daarom belangrijker gevonden dan begrijpelijke communicatie naar de inwoner. In het onderzoek is naar voren gekomen dat de weten regelgeving die als complex wordt beoordeeld niet begrijpelijker wordt gemaakt voor inwoners in de communicatie hierover. De laatste keer dat de
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 9
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Tabel 1 Samenvatting met bevindingen uit de nadere analyse hoe kernwaarden van de menselijke maat terugkomen in regelgeving, toepassing van regelgeving, toelichting en organisatie/cultuur van de gemeente Veenendaal Niveau
Kernwaarden
Bevindingen uit onderzochte cases Uitvoering P-wet
Regelgeving
Toepassing
Toegang Wmo
Vergunningen
Uitlegbare regels
Gemeente beschikt in sociaal domein over een brede levensuitvraag die 80 procent van de hulpvragen van inwoners moet ondervangen. Voor overige 20 procent wordt intensieve samenwerking binnen gemeente en met netwerkpartners gezocht. Dit laatste wordt bestempeld als succesfactor.
Er is sprake van complexe wet- en regelgeving met minder ruimte voor medewerkers om maatwerk toe te passen.
Ruimte voor medewerkers om maatwerk te bieden
Gemeente maakt onderscheid tussen fout, fraude of ondermijning. Bij re-integratie m.b.v. Veenendaal Werkt met inwoner naar oplossing gezocht.
Medewerkers hebben ruimte om passende oplossing te vinden, door financiële tekorten bij voorzieningen sprake van versoberd aanbod wat ruimte beperkt.
Beperkte mogelijkheid om van landelijke wet- en regelgeving af te wijken.
Passende dienstverlening (aandacht voor de mens)
Inkomensregelingen met verplichtingen zijn meer rigide, ruimte tot maatwerk mogelijk bij reintegratie.
Verplicht onderdeel binnen de Wmo om samen met inwoner tot een maatwerkoplossing te komen.
Aandacht meer gericht op regels dan op situatie inwoners, door strakke landelijke regelgeving.
Fatsoenlijke, tijdige en respectvolle behandeling
Inzet van klachtenfunctionarissen, uitvoeren van cliëntervaringsonderzoeken om perspectief inwoner te onderzoeken. Aandacht nodig voor inwoners die de Nederlandse taal niet of nauwelijks machtig zijn.
Doelen gesteld en procedures ingericht op tijdige communicatie met inwoners.
Betrokkenheid van medewerkers
Consulenten gespecialiseerd in intake inkomensregeling re-integratie.
Medewerkers zoeken / bieden mogelijkheid tot persoonlijk contact met inwoners.
Vertrouwen tussen inwoner en overheid
Op basis van het onderzoek kunnen over het vertrouwen tussen inwoner en overheid geen harde uitspraken worden gedaan. Aangenomen wordt dat werkwijzen zoals de DPS-matrix het vertrouwen in de gemeente geen goed hebben gedaan.
Keukentafelgesprek biedt mogelijkheid voor persoonlijk contact.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 10
Voorwoord
Niveau
1 . Inleiding
Kernwaarden
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
Tijdige communicatie
Communicatie over de oplossing Organisatie /cultuur
Medewerkers benutten ruimte om maatwerk te leveren
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Bevindingen uit onderzochte cases Uitvoering P-wet
Toelichting
3. Wat is de menselijke maat?
Toegang Wmo
Vergunningen
Uit analyse van klachten en bezwaren blijkt dat meeste klachten en bezwaren betrekking hebben op toelichting en communicatie van gemeente richting inwoners. Medewerkers zelf geven aan persoonlijk contact te zoeken over de aangeboden oplossing, vooral wanneer deze niet in het voordeel van de inwoner uitvalt. Ook worden begrijpelijke ‘samenvattingen’ van beschikkingen meegestuurd.
Knelpunt in communicatie als het gaat om begrijpelijkheid versus juridisch kloppende communicatie. Hier is in de afgelopen tien jaar geen actie op ondernomen.
Medewerkers geven binnen het sociaal domein in gesprekken aan ruimte te voelen om maatwerk te leveren en dat dit onderdeel is van de dagelijkse werkzaamheden. Ingewikkelde casuïstiek wordt met aandachtsfunctionarissen en medewerkers klachten en bezwaren besproken. Verbeterpunten rond menselijke maat worden bottom-up gedeeld.
Weinig ruimte voor maatwerk, medewerkers geven wel aan waar mogelijk coulant te zijn met strenge regelgeving/boetes.
2.2 Conclusies Met dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie een stap gezet om de menselijke maat van meer inhoud en duiding te voorzien. Hieronder volgt een antwoord op de drie onderzoeksvragen. 1. Wat zijn in algemene zin de onderwerpen en thema’s, waarin de menselijke maat in de knel kan komen door de werkwijze van de gemeente? De menselijke maat is in wezen een containerbegrip dat in al het contact tussen inwoners en een overheid verweven is. Dit gaat van simpele handelingen zoals het aanvragen van een nieuw rijbewijs of een melding dat een lantaarnpaal kapot is, tot het aanvragen van maatschappelijke ondersteuning of bezwaar maken tegen een niet verleende vergunning. Binnen het sociaal domein in Veenendaal worden vooral rond de handhaving op de Participatiewet en
het toekennen van Wmo-voorzieningen knelpunten ervaren. Bijvoorbeeld omdat inwoners van mening zijn dat de regelgeving te streng is toegepast en men geen voorziening krijgt, terwijl inwoners wel van mening zijn dat zij hier recht op hebben. Buiten het sociaal domein valt op dat veel knelpunten betrekking hebben op het betrekken van – en communicatie met - inwoners. Klachten en bezwaren van inwoners gaan dan ook vaak over dit onderwerp. Denk aan het serieus nemen van de (problemen van) inwoners en het toelichten van genomen besluiten. Dit is in lijn met de conclusies uit de brief van de rekenkamercommissie over burgerparticipatie, aangeboden aan de raad in augustus 2022: “expertise over burgerparticipatie ontbreekt gemeentebreed en het thema zit niet ‘in de genen’ van alle medewerkers”. Ook die brief liet zien dat er rond het betrekken van inwoners bij de dienstverlening van de gemeente nog verbeterpunten liggen.
2. In hoeverre leidt de werkwijze van de gemeente Veenendaal tot onvrede bij inwoners? Het risico dat de werkwijze van de gemeente Veenendaal tot onvrede bij inwoners kán leiden is ingeschat. Dit omdat in acht moet worden genomen dat inwoners niet rechtstreeks zijn gesproken voor dit onderzoek, maar indirect zijn geraadpleegd via adviesraden en ingebrachte casussen van raadsleden. Dat de gemeente Veenendaal geen geëxpliciteerde visie heeft op het handelen volgens de menselijke maat betekent niet dat kernwaarden hiervan in lokale regelgeving en dienstverlening helemaal niet terugkomen. Geconcludeerd mag worden dat er in beleidsstukken kernwaarden van de menselijke maat terugkomen en bij alle gesproken medewerkers een besef is wat de menselijke maat inhoudt en wat de impact van hun beslissingen voor inwoners is.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 11
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
Toch zijn er ook signalen dat contact met inwoners niet altijd volgens de kernwaarden van de menselijke maat gaat, zoals ook het antwoord op de eerste deelvraag laat zien. Schriftelijke communicatie naar inwoners schiet op de onderzochte onderdelen van het fysieke domein tekort. De communicatie is niet passend, in hoofdzaak omdat deze teksten veelal te juridisch van aard zijn en daardoor niet dan wel moeilijk te begrijpen voor inwoners. Hierdoor staat het rechtszekerheidsbeginsel onder druk: iemand die wet- en regelgeving niet begrijpt is mogelijk onbewust in overtreding met alle gevolgen van dien. Het niet kunnen begrijpen van complexe regelgeving geldt overigens niet alleen voor kwetsbare inwoners. Zo blijkt uit het onderzoek dat regelgeving rond vergunningverlening ook voor inwoners die op zichzelf vaardig zijn te complex kan zijn. Er lijkt duidelijk een behoefte te zijn om de complexe wet- en regelgeving te verduidelijken en toegankelijker te maken voor inwoners. Toelichting die begrijpelijk is, kan ook voor de interactie tussen inwoner en de gemeente positieve gevolgen hebben. Een inwoner die begrijpt wat besloten is en waarom, zal mogelijk minder onbegrip (en daarmee minder onvrede) ervaren. 3.
I n hoeverre leidt de werkwijze van de gemeente tot uitvoeringsdilemma’s bij medewerkers? Om beter naar de menselijke maat te kunnen handelen moet er ruimte zijn voor medewerkers om deze toe te passen. Zowel vanuit de regelgeving, maar ook in gesprek met inwoners. De menselijke maat werkt daarbij twee kanten op: ook medewerkers mogen verwachten dat zij fatsoenlijk en respectvol bejegend worden. Uitvoeringsdilemma’s die in dit onderzoek naar voren zijn gekomen hebben vooral betrekking op het ontbreken van ruimte door strakke (landelijke) regels of (lokale) financiële mogelijkheden voor medewerkers om de menselijke maat
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
toe te passen. Medewerkers moeten bijvoorbeeld een evenwicht zoeken in het voldoen aan de gestelde financiële kaders en het aanbieden van maatwerkoplossingen aan inwoners. Ook komen bij handhaving situaties voor dat het ‘menselijker’ is om een overtreding door de vingers te zien, maar men – na intern overleg en afweging – kan besluiten om liever geen precedenten te scheppen en daarom strenger optreedt dan men eigenlijk zou willen. Medewerkers bespreken dit soort moeilijke casussen dus onderling, wat laat zien dat de menselijke maat wel onderwerp van gesprek binnen de gemeente is. Verder speelt ook onder een deel van de medewerkers het dilemma wat in de toelichting naar inwoners belangrijker is: juridische correctheid of begrijpelijke communicatie. Enerzijds wordt aangehaald dat communicatie naar inwoners vooral juridisch kloppend moet zijn, om zo precedentwerking te voorkomen. Anderzijds wordt de reden genoemd dat zij wachten met het updaten van gestandaardiseerde briefteksten totdat nieuwe landelijke wetgeving ingaat. Wetende dat een brief te complex is voor het gros van de ontvangers, maar deze alsnog uitsturen, is in het licht van de menselijke maat echter wel een tekortkoming. Ook laat het onderzoek zien dat de gemeente Veenendaal weinig actie onderneemt om op dit onderdeel te verbeteren.
De wens om begrijpelijk te communiceren is afhankelijk van de opvattingen van individuele medewerkers of afdelingen. Bovendien is het aanbod om deze vaardigheden te verbeteren losjes georganiseerd en geen integraal onderdeel van bijvoorbeeld een intern opleidingstraject. Tijdens het onderzoek zijn wel voorbeelden gegeven van afdelingen die ‘opleggers’ meesturen om de inhoud van een beschikking te verduidelijken aan inwoners. Dit soort initiatieven kunnen breder gedeeld worden in de organisatie zodat afdelingen van elkaar leren.
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
2.3 Aanbevelingen Op basis van bovenstaande conclusies doen wij de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling aan de raad Neem bij het vaststellen van nieuwe beleidskaders en beleidsregels, de kernwaarden van de menselijke maat in de stukken op. Opname van deze kernwaarden in officiële beleidsstukken maakt inzichtelijk hoe naar de menselijke maat gehandeld moet worden in beleid en uitvoering. Daarnaast is er de mogelijkheid om hier achteraf op te reflecteren en evalueren. Hierbij dienen medewerkers zowel financiële ruimte als afwegingsruimte te krijgen om de menselijke maat toe te kunnen passen.
Aanbevelingen aan het college Verbeter de begrijpelijkheid van brieven en beschikkingen, zodat inwoners in simpele formuleringen uitleg krijgen over de besluiten die over hen gaan. Inwoners mogen van hun gemeente verwachten dat deze luistert naar hun problemen en daarna binnen de geldende regelgeving een afweging maakt die helder uitgelegd wordt. Communicatie moet te allen tijde begrijpelijk, helder en passend zijn. De focus op juridische juistheid in communicatie gaat op dit moment ten koste van de begrijpelijkheid voor inwoners. Wacht voor de wijze van communiceren niet op wijzigingen in nationale wetgeving.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 12
Voorwoord
1 . Inleiding
Nota van bevindingen
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
3. Wat is de menselijke maat? In dit eerste hoofdstuk van de nota van bevindingen wordt beschreven wat de menselijke maat is. Om dit concreter te maken worden vier categorieën (regelgeving, toepassing, toelichting en cultuur) toegelicht. Iedere categorie bestaat uit een aantal kernwaarden die de menselijke maat meetbaar en inzichtelijk maken. De Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) deed onderzoek naar de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties en het verlies van de menselijke maat daarbij1. De gebruikte omschrijving van de menselijk maat was in dat onderzoek kort gezegd: ‘recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving’. De Commissie Menselijke Maat Enschede omschrijft de menselijke maat als volgt: “Het vermogen om in beleid en uitvoering op onpartijdige wijze rekening te houden met concrete behoeftes, belangen en omstandigheden van de burger, waarbij het recht op menselijke waardigheid uitgangspunt is.” Binnen deze omschrijvingen komen de twee perspectieven naar voren. Enerzijds het perspectief van inwoners (behoeftes, belangen en omstandigheden) en anderzijds het perspectief van de gemeentelijke organisatie (die in beleid en uitvoering rekening dient te houden met de inwoner).
In een onderzoek voor de gemeente Utrecht heeft DSPgroep de twee perspectieven verder uitgewerkt met een aantal kernwaarden. Centrale kernwaarden vanuit het perspectief van inwoners zijn 2: 1 2
link naar onderzoek TCU link naar onderzoek gemeente Utrecht
• Passende dienstverlening: aandacht voor de mens in plaats van (alleen) aandacht voor de regels, procedures, kaders en protocollen; • Fatsoen: men mag verwachten dat een overheid behoorlijk, eerlijk en betrouwbaar handelt; • Uitlegbaarheid: inwoners begrijpen de regels en de impact daarvan, omdat deze uitlegbaar zijn en toegelicht worden; • Betrokkenheid: er is ruimte voor persoonlijk contact en maatwerk; • Respect: inwoners voelen zich begrepen en serieus genomen; • Vertrouwen: er is sprake van onderling vertrouwen (overheid staat naast de inwoners en is open en duidelijk); • Tijdigheid: inwoners worden binnen gestelde tijdsmarges en/of op tijd geholpen; • Communicatie over de oplossing: het probleem/ vraagstuk van een inwoner wordt opgelost en daarover krijgt de betrokkene bericht (oplossingsgericht) of, als het probleem niet opgelost kan worden, dan wordt hierover respectvol, begrijpelijk en tijdig gecommuniceerd met de betrokkene.
En de centrale kernwaarden vanuit het perspectief van de uitvoering zijn: • Medewerkers houden rekening met de persoonlijke omstandigheden van inwoners (zoals de thuissituatie en het ‘doenvermogen’ van de inwoner); • Medewerkers krijgen én benutten de ruimte om maatwerk te leveren aan de inwoner als dat nodig is. De ruimte wordt begrensd door het van toepassing zijnde juridische kader. De besluiten die professionals nemen, moeten immers wel rechtmatig zijn. De omschrijving van de menselijke maat in dit onderzoek In het startgesprek met de ambtelijke organisatie en in de interviews met medewerkers van de gemeente Veenendaal is gereflecteerd op wat de menselijke maat precies inhoudt. In dit onderzoek is de menselijke maat als volgt omschreven: 'O og hebben voor de eigenheid en vermogens van inwoners in specifieke omstandigheden bij de uitvoering van vastgesteld beleid'
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Tabel 3.1 O perationalisering van de menselijke maat in gemeentelijke dienstverlening
Categorie:
Toelichting:
Te vinden in:
Kernwaarden:
Regelgeving
Wanneer er sprake is van zwart-witte regelgeving zonder mogelijkheden tot maatwerk, betekent dit dat de gemeentelijke medewerker minder ruimte heeft om oog te hebben voor de persoonlijke situatie van inwoners. Dit kan bijvoorbeeld voortkomen uit landelijke regelgeving die de gemeente dient uit te voeren, of wanneer lokaal keuzes worden gemaakt (bijvoorbeeld op financiële gronden).
Wet- en regelgeving, beleidskaders, programmabegrotingen
Uitlegbare regels; Ruimte voor medewerkers om maatwerk te bieden.
Toepassing
Toepassing van de menselijke maat gaat over de uitwerking van landelijke of lokale regelgeving naar de lokale praktijk. Relevante vragen zijn hier bijvoorbeeld of gehandeld wordt naar de geest van de wet of naar de letter van de wet, wat de werkinstructies zijn van medewerkers en hoe omgegaan wordt met rechtmatigheid.
Uitvoeringsplannen, werkinstructies, procedures, screening bij toegang naar voorzieningen
Passende dienstverlening (aandacht voor de mens); Inwoner wordt fatsoenlijk, tijdig en respectvol behandeld; Betrokkenheid van medewerkers; Vertrouwen tussen inwoner en overheid.
Toelichting
Uitgangspunt van de menselijke maat vanuit het perspectief van inwoners is dat deze mag vertrouwen op een respectvolle, begrijpelijke en open communicatie met de overheid. Dit vraagt om goede communicatieve vaardigheden van de medewerkers die enerzijds begrijpelijk communiceren en anderzijds inhoudelijk correcte argumenten en beweegredenen aanvoeren.
Klachten- en bezwarenprocedures, beschikkingen, schriftelijk en persoonlijk contact, bereikbaarheid, gemeentelijke website, contact Klant Contact Centrum (KCC)
Tijdige communicatie met de inwoner; Communicatie met de inwoner over de oplossing.
Organisatie en cultuur
Hoe een gemeente met de menselijke maat omgaat volgt ook uit de visie van de gemeente op de menselijke maat en de voorrang die binnen de organisatie gegeven wordt aan de menselijke maat (de houding van medewerkers).
Visiedocumenten, gesprekken met medewerkers, intervisie tussen medewerkers
Medewerkers benutten ruimte om maatwerk te leveren.
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
4.Onderwerpen rond de menselijke maat Centraal in dit hoofdstuk staan bevindingen t.a.v. de eerste onderzoeksvraag: Wat zijn in algemene zin de onderwerpen en thema’s, waarin de menselijke maat in de knel kan komen door de werkwijze van de gemeente? Bevindingen volgen uit een algemene inventarisatie die is uitgevoerd via: 1) een vragenlijst onder raadsleden en medewerkers van de gemeente, 2) twee groepsgesprekken met Cliëntenraad De Vallei en het Wmo Forum en 3) deskresearch en een analyse van lokale media.
4.1 Inventarisatie 1. Resultaten inventarisatie onder medewerkers en raadsleden In juli 2022 ontvingen alle raadsleden en medewerkers van de gemeente Veenendaal een mail met daarin een link naar een vragenlijst. In deze vragenlijst kregen zij de gelegenheid een drietal onderwerpen met knelpunten tussen de menselijke maat en gemeentelijke dienstverlening aan te dragen en toe te lichten. In totaal vulden 44 personen de vragenlijst in (32 medewerkers en 12 raadsleden). Van deze 44 personen beschreven 27 personen in totaal 30 verschillende thema’s. De aangedragen thema’s zijn geanalyseerd, waar nodig samengevoegd/gebundeld en zijn weergegeven in het overzicht in tabel 4.1. 2. Groepsgesprekken met de cliëntenraad en Wmo Forum Gelijktijdig met het versturen van de vragenlijst is gesproken met Cliëntenraad De Vallei en het Wmo Forum. Beiden zijn adviesorganen van het college van de gemeente Veenendaal. De cliëntenraad richt zich daarbij vooral op minimabeleid, schuldhulpverlening, de Participatiewet en inburgering. Het Wmo Forum (vanzelfsprekend) op thema’s gericht op maatschappelijke ondersteuning. Gekeken naar de regelgeving en uitvoering van de Participatiewet en Wmo valt op dat in beide gesprekken wordt opgemerkt dat de gemeente Veenendaal goed bekend is met de wet- en regelgeving en de medewerkers hierover veel kennis bezitten. Daarbij is de Participatiewet
‘harder’ dan de Wmo. Dat wil zeggen dat de regelgeving minder ruimte biedt om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van mensen. Zo worden de verplichtingen die deze wet kent veelal landelijk opgelegd en dient de gemeente dit simpelweg uit te voeren. Er wordt ervaren dat de gemeente rechtmatig handelen hoog in het vaandel heeft staan. Wel ervaren de raden dat medewerkers van de gemeente Veenendaal de beschikbare ruimte, die er is, soms wel gebruiken, zoals bij de verplichte tegenprestatie van de Participatiewet of bij de sollicitatieplicht. Bij deze tegenprestatie wordt waar mogelijk aangesloten op de persoonlijke situatie van de inwoner. Uit het gesprek komt naar voren dat ervaren wordt dat de ene medewerker zich prettiger voelt om daarbij de randen van de wet op te zoeken dan de andere medewerker. Hoewel dit niet direct in het gesprek is benoemd is dit mogelijk wel een probleem op het gebied van rechtsgelijkheid. Bij de Wmo is door middel van het wettelijk verplichte keukentafelgesprek vanuit de regelgeving meer ruimte om rekening te houden met de persoonlijke situatie van inwoners. In het gesprek werd aangegeven dat de menselijke maat op het netvlies staat bij de consulenten van de gemeente. Maar tegelijk constateert het Wmo Forum dat de klik tussen inwoner en consulent erg belangrijk is in hoe dit overkomt.
Soms kan een inwoner het al dan niet aanwezig zijn van een ‘klik’ interpreteren als dat bij de ene medewerker meer mogelijkheden voor ondersteuning
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 16
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
zijn dan bij de andere. Een ander specifiek punt dat wordt genoemd is de werkdruk voor de medewerkers. Het team van consulenten heeft onder meer de taken om beleid juist te interpreteren, een vertaalslag te maken in de uitvoering naar persoonlijke situaties van inwoners en tegelijk ook kwaliteitscontroles uit te voeren. Dit vergt capaciteit en in het gesprek kwam de vraag naar voren of de benodigde tijd en middelen altijd wel voldoende aanwezig zijn. Ook ziet het Wmo Forum dat er veel wisselingen in het personeelbestand zijn geweest wat een extra uitdaging boven op het voorgaande stapelt. Uit de gesprekken met de Cliëntenraad en het Wmo-forum komt verder naar voren dat duidelijke en begrijpelijke communicatie van gemeente naar inwoners over de (toepassing van de) regels van groot belang is voor met name de kwetsbare inwoners. Zo hebben inwoners die gebruik willen maken van de Participatiewet mogelijk te maken met schulden, zijn ze statushouder en/of hebben ze een taalachterstand. Inwoners die gebruik willen maken van de Wmo hebben mogelijk gezondheidsproblemen (lichamelijk of psychisch) of zijn al op leeftijd en daardoor bijvoorbeeld minder digitaal vaardig. Ondanks het erkende belang van begrijpelijke communicatie, wordt in het gesprek aangegeven dat hier nog verbetering mogelijk is.
Een voorbeeld genoemd in de gesprekken is de introductie van een parkeerapp in de gemeente, waarbij mensen die minder digitaal vaardig zijn in de knel komen met het betalen van parkeergeld.
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
3. Deskresearch en media-analyse Naast de gesprekken en vragenlijst is ook deskresearch uitgevoerd om in bredere zin onderwerpen op te halen waar de menselijke maat in de knel kan komen. Op basis van een scan van andere onderzoeken (onder meer een verkenning van onderwerpen door de DSP-groep voor de gemeente Utrecht) komen onder meer de volgende thema’s naar voren: • de toekenning van armoederegelingen (met name bijzondere bijstand); • de toekenning van hulpmiddelen binnen de Wmo; • de toekenning van Persoonsgebonden Budget; • de begeleiding van jongvolwassenen (overgang 18-/18+); • de toekenning van medische urgentie (bij huisvesting); • vergunningverlening ruimtelijk domein;
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
• bezwaar en beroepsprocedures tussen inwoners en gemeente; • uitvoering van de wet verplichte GGZ; • triage binnen de jeugdzorg; • de relatie tussen overheid en inwoners bij de energietransitie; • uitvoering en handhaving van de Participatiewet; • schuldhulpverlening; • digitalisering en een minder complexe overheid.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 17
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Tabel 4.1 Input opgehaald uit vragenlijst uitgezet onder medewerkers en raadsleden (geanalyseerd en samengevoegd) Thema
Domein
Toelichting door indiener
Toelichting op impact voor inwoners volgens de indiener
1. Hardheid Participatiewet
Sociaal domein
De bezwaarschriftencommissie sociale zekerheid heeft in 2020 geconstateerd dat er sprake is van een door de gemeente gevoerd beleid dat blijkt te zijn vervat in interne richtlijnen in plaats van in beleidsregels. Als er sprake is van interne richtlijnen maar deze dusdanig worden gehanteerd dat ze extern werken en feitelijk als beleidsregels gelden dan is het zaak om dit ook als zodanig te rubriceren en kenbaar te maken.
Wanneer regels niet aan inwoners bekend worden gemaakt, kan men onbewust en onbedoeld fouten maken.
2. Gebruik fraudescore kaart (DPSmatrix)
Sociaal domein
De gemeente Veenendaal gebruikte het systeem DPS-matrix om frauderisico’s van mensen in de bijstand te berekenen. Dit bepaalt de frequentie waarin iemand gecontroleerd wordt. Dit is niet gecommuniceerd met de inwoners zelf.1
Inwoners en raadsleden waren niet op de hoogte van het feit dat zij op basis van achtergrondkenmerken ingedeeld werden in een risicoprofiel. Dit gebrek aan transparantie en toelichting kan vertrouwen van inwoners in de overheid schaden.
3. Controle op de Participatiewet
Sociaal domein
Inwoners met een langdurige of levenslange ziekte worden soms jaarlijks gecontroleerd, dit schaadt het vertrouwen volgens de indiener. 2
De situatie van een inwoner met een chronische ziekte of aandoening zal weinig tot niet verbeteren, is jaarlijkse controle dan nodig?
4. Verrekening inkomsten uit parttime werk in de bijstand
Sociaal domein
Iemand die vanuit een bijstandssituatie parttime gaat werken moet een bewijs van zijn inkomsten inleveren alvorens er wordt overgegaan tot het verlenen van de aanvullende bijstand. In sommige gevallen kunnen de benodigde bewijsstukken hiervoor niet tijdig aangeleverd worden. Het huidige uitgangspunt in de dienstverlening is dat er pas aanvullende bijstand verstrekt wordt als de inkomenssituatie volledig duidelijk is. 3
Dit is met name bij wisselende inkomsten en inkomsten per 4 weken een probleem. Parttime werken moet geen stress verhogende factor zijn bij het ontvangen van aanvullende bijstand.
1 D e gemeente geeft in een reactie op het bericht van de indiener aan: “DPS was een beslisondersteunend instrument om de frequentie te bepalen waarin iemand gecontroleerd wordt. Dus niet het instrument bepaalde dat. Het was uiteindelijk de ambtenaar die dit bepaalde. Waarbij overigens de frequentie verlaagd werd als het frauderisico laag werd ingeschat (95% van de gevallen)” 2 D e gemeente geeft in een reactie op het bericht van de indiener aan: “We maken onderscheid tussen rechtmatigheid en doelmatigheid. Bij rechtmatigheid kunnen bijvoorbeeld bankafschriften worden gecontroleerd. Dit gebeurt periodiek. De re-integratiemogelijkheden staan hier los van (doelmatigheid). Hierover vindt ook periodiek een gesprek over plaats. Dit beschouwen wij niet als controle.” 3 D e gemeente geeft in een reactie op het bericht van de indiener aan: “Het is feitelijk onjuist dat alvorens wij een uitkering betalen altijd een bewijsstuk het inkomen moet worden aangeleverd. We doen wat mogelijk is om financiële problemen door een werkhervatting te voorkomen (bijvoorbeeld door het inkomen te schatten). Dit is het uitgangspunt van Werk & Inkomen. Via de website van de gemeente Veenendaal kunnen inkomsten worden doorgegeven. Ook zonder bewijsstuk. In dat geval kunnen de uren worden doorgegeven die een inwoner heeft gewerkt.”
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 18
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Thema
Domein
Toelichting door indiener
Toelichting op impact voor inwoners volgens de indiener
5. Toekennen voorzieningen
Sociaal domein
Samen met de aanvrager kijken wat voor hem/haar de beste oplossing is voor het probleem, daarbij kijken naar de (on)mogelijkheden van de cliënt en de directe omgeving. Niet alles wat de cliënt wil zal altijd kunnen, maar uitleg en alternatieven kunnen dan voorgelegd worden.
De inwoner is in deze gevallen in grote mate afhankelijk van wat de gemeente kan en wil aanbieden. Goede toepassing van de wet en onderbouwing van besluiten is noodzakelijk.
6. U itvoering Wmo
Sociaal domein
Mensen moeten bewijzen dat ze hulp daadwerkelijk nodig hebben. Indiener geeft aan dat het vaak ‘nee, tenzij’ is terwijl de insteek volgens de indiener vaker ‘ja, mits’ mag zijn.
Meer aandacht voor de daadwerkelijke hulpvraag van inwoners en minder wantrouwen tussen inwoner en overheid.
7. B elasting van medewerkers in de uitvoerende teams van het sociaal domein
Sociaal domein
De indiener geeft aan dat medewerkers in de uitvoering en aan het loket lange tijd zwaar belast zijn waardoor wachtlijsten zijn ontstaan en medewerkers stress ervaarden.
Door overbelasting is dienstverlening aan inwoners onder druk komen te staan. Ruimte voor de menselijke maat was er niet of minder.
8. Ruimte voor auto’s
Fysiek domein
De indiener licht toe: “Mensen die wat verder weg werken hebben de auto nodig om naar hun werk buiten Veenendaal te gaan. Onder druk van ondernemers worden middelen voor infra benut voor fietsverbindingen naar de winkelcentra.”
Het is de vraag of die handelswijze in lijn ligt met de belangen van inwoners om goed naar hun werk te komen. Zeker als je ziet dat de OV-verbindingen westelijk gericht zijn, terwijl veel Veenendalers werken in FoodValley gemeenten.
9. Plaatsen kunstwerken in de openbare ruimte
Fysiek domein
“Bij nieuwbouw wordt een budget beschikbaar gesteld voor kunst. Vaak is een beperkte groep inwoners betrokken bij keuzes voor kunstenaar, thema en uitwerking.”
Dit heeft betrekking op de omgang met inspraak in het fysieke domein. Een kleine groep inwoners heeft op dit moment inspraak volgens de indiener.
10. Participatie rond nieuwbouwprojecten
Fysiek domein
Inwoners die zich actief inzetten voor het verbeteren van de verkeersveiligheid, hebben het gevoel dat ze niet serieus genomen worden.
De menselijke maat gaat over het meenemen van de omstandigheden en gevoelens van inwoners bij het gebruik maken van de producten en diensten van de gemeente. Voelen ze zich serieus en volwaardig deelnemer in het proces?
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 19
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
Thema
Domein
Toelichting door indiener
Toelichting op impact voor inwoners volgens de indiener
11. Niet gehoord worden bij stankoverlast van industrie
Algemene dienstverlening
Volgens de indiener wordt door de gemeente niet gereageerd op mails, telefoontjes of meldingen. Bewoners weten niet waar ze aan toe zijn. Bewoners raken gefrustreerd en boos. Sommige bewoners zijn daar heel trouw in anderen hebben de hoop al opgegeven dat er wordt geluisterd.
Dit schaadt het vertrouwen van inwoners in de overheid, inwoners worden niet gehoord.
12. Toenemende digitalisering bij producten en diensten van gemeente
Algemene dienstverlening
Inwoners die minder digitaal vaardig zijn of niet altijd de beschikking hebben over een computer worden buitengesloten van producten en diensten die de gemeente Veenendaal tot haar beschikking heeft.
Inwoners moeten gelijke kansen hebben om producten en diensten van de gemeente te kunnen gebruiken.
13. Complexe wet- en regelgeving
Algemene dienstverlening
Een deel van de inwoners kan onvoldoende omgaan met wet- en regelgeving en wat dit voor hun situatie betekent. De uitleg van de gemeente kan begrijpelijker.
Een betere toelichting kan inzichtelijk maken waarom besluiten zijn genomen en wat dit betekent voor de situatie van de inwoner.
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 20
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
4.2 Gekozen thema’s om verder uit te werken Uit de deskresearch volgt dat de menselijke maat in principe bij alle interactie tussen inwoners en gemeente naar voren kan komen. Van het afgeven van een nieuw paspoort tot vergunningverlening voor verbouwing tot verstrekken van een Wmo-voorziening. Uit de lijst met de in dit hoofdstuk genoemde thema’s (longlist) is een selectie gemaakt van vier thema’s (shortlist) voor analyse in meer detail. De keuze is gebaseerd op vijf criteria, ook gebruikt in het onderzoek van de DSP-groep bij de verkenning voor de gemeente Utrecht: 1. Reikwijdte van het probleem: het aantal en de groepen inwoners die hinder ondervinden van het knelpunt (in het bijzonder kwetsbare inwoners); 2. Ernst van het probleem: de omvang van het menselijke leed veroorzaakt door het ontbreken van de menselijke maat; 3. Invloed van de gemeente: de mate waarin de gemeente Veenendaal invloed heeft op de wijze van uitvoering; 4. Relevantie voor vertrouwen in de overheid: de mate waarin de knelpunten het vertrouwen van inwoners in de overheid kunnen schaden; 5. Herkenbaarheid in de Veenendaalse context: de mate waarin de knelpunten zich in Veenendaal (voor zover bekend) voordoen of kunnen voordoen. Aandachtspunt daarbij was de spreiding over verschillende beleidsvelden (fysiek domein, sociaal domein etc.).
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 21
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
Onderwerpen die vaker terugkomen uit de inventarisatie zijn samengevat: • Uitvoering van en handhaving op de Participatiewet. Concrete voorbeelden die hierbij zijn genoemd zijn het gebruik van de DPS-matrix, doorgeven van inkomsten die gevolgen kunnen hebben voor de hoogte van de bijstandsuitkering, hoe hard de Participatiewet wordt toegepast en frequentie van controles. • Toekennen van voorzieningen in het sociaal domein. In het bijzonder rond de Wmo (toekennen woonvoorzieningen, rolstoelen, vervoersvoorzieningen en hulpmiddelen, maar ook begeleiding en hulp bij het huishouden). • Participatie in het fysieke domein. Er werden een aantal specifieke voorbeelden genoemd van inwoners die zich niet gehoord voelden rond projecten van fysieke aard. Bijvoorbeeld bij nieuwbouwprojecten, verkeer- en infrastructuur. • Algemene dienstverlening door de gemeente. Hierbij werden voorbeelden aangehaald van het gevaar van toenemende digitalisering voor inwoners die minder of niet digitaal vaardig zijn en complexe wet- en regelgeving die niet voor alle inwoners begrijpelijk wordt gemaakt. • Klachten en bezwaren van inwoners. Sommige inwoners zeggen -volgens de indieners - zich met hun meldingen, klachten of bezwaren onvoldoende serieus genomen te voelen.
Nadat de onderwerpen uit de inventarisatie zijn gebundeld, samengevat en geanalyseerd is besloten om op de onderstaande vier thema’s nader onderzoek te doen. Keuzecriteria die daarbij de doorslag gaven waren een spreiding van onderwerpen over het fysieke en sociaal domein en thema’s met een verschillende reikwijdte (voor zowel het algemeen publiek als een specifieke groep inwoners).
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
Thema 1: Toegang tot de Wmo Inwoners die het huishouden niet goed meer kunnen doen, mobiliteits- of psychische problemen hebben, kunnen een beroep doen op de gemeente Veenendaal. Van het sociaal domein is bekend dat er forse druk staat op de budgetten. Vanuit de Wmo moet rekening gehouden worden met de persoonlijke situaties. Tegelijk zijn de mogelijkheden financieel niet eindeloos. Daarom gaat de gemeente Veenendaal uit van de goedkoopst adequate voorziening (verordening Wmo, artikel 2.1.10 lid 5). Wat adequaat is, kan verschillen met het perspectief van de inwoner. Een andere voorziening dan gedacht, kan door inwoners als een afwijzing worden gezien. Hier ligt een mogelijk knelpunt tussen oog hebben voor de persoonlijke situatie van inwoners en de mogelijkheden die er op het gebied van de uitvoering liggen. Thema 2: Uitvoering van en handhaving bij de Participatiewet Uit de inventarisatie komt naar voren dat de Participatiewet een ‘hardere’ wet is dan de Wmo. Regels zijn strakker en er is veelal minder ruimte voor maatwerk. De vraag die dit oproept is welke ruimte er eventueel wel is voor de gemeente Veenendaal om de menselijke maat toe te passen en wat dit vraagt van de organisatie. Daarbij wordt specifiek gelet op controle en handhaving.
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
commissie Uitvoeringsorganisaties ‘Klem tussen balie en beleid’ is hier een goed voorbeeld van met conclusies en aanbevelingen op dit terrein. Uit de deskresearch en inventariserende gesprekken met een vertegenwoordiging van inwoners komt naar voren dat het horen en serieus nemen van inwoners in communicatie met de gemeente Veenendaal als aandachtspunt wordt gezien. Thema 4: Afhandeling klachten en bezwaren De RKC Veenendaal heeft in 2018 een onderzoek opgeleverd naar afhandeling van meldingen, klachten en bezwaren. In het onderzoek van 2018 bleek dat de gemeente vooruitgang heeft geboekt, onder andere door het inrichten van het KCC enkele jaren daarvoor. Aandachtspunten die naar voren kwamen uit het onderzoek waren destijds inzicht in de bestaande ontevredenheid: hoe worden klachten, bezwaren en meldingen afgehandeld en leert de gemeente van meldingen, klachten en bezwaren die inwoners doen? In dit onderzoek is gesproken met verantwoordelijken voor klacht- en bezwarenafhandeling en de omgang met ontevreden inwoners.
Thema 3: Vergunningverlening in het fysieke domein Naast twee onderwerpen binnen het sociaal domein is ook gekozen voor een onderwerp in het fysieke domein die geldt voor een algemeen publiek. Daarom is gekeken naar het handelen van de gemeente Veenendaal bij vergunningverlening in het ruimtelijk domein, zoals bij (ver)bouwen. Veel gemeenten, provincies en ook de Rijksoverheid nemen zich voor begrijpelijker te communiceren naar inwoners. Het rapport van de Tijdelijke
Rekenkameronderzoek - De menselijke maat | 22
Voorwoord
1 . Inleiding
2. Hoofdlijnen bevindingen en bestuurlijke nota
3. Wat is de menselijke maat?
4. Onderwerpen rond de menselijke maat
5. De menselijke maat in Veenendaal
Bijlagen
5. De menselijke maat in Veenendaal Op basis van de interviews, documentanalyse en groepsgesprekken zijn de vier gekozen thema’s nader geanalyseerd en is een beeld geschetst hoe in de gemeente Veenendaal de menselijke maat in de knel kan komen, wat dit betekent voor inwoners en hoe dit zorgt voor uitvoeringsdilemma’s bij medewerkers.
Hierbij staan onderzoeksvragen 2 en 3 centraal: • Onderzoeksvraag 2: In hoeverre leidt de werkwijze van de gemeente Veenendaal tot onvrede bij inwoners? • Onderzoeksvraag 3: In hoeverre leidt de werkwijze van de gemeente tot uitvoeringsdilemma’s bij medewerkers?
5.1 Vaststelling van de menselijke maat binnen de gemeente Veenendaal
Integraal Beleidskader (IBK) Sociaal Domein 2024– 2027. Hier wordt de menselijke maat als een van de aandachtspunten in het te ontwikkelen IBK genoemd. In het huidige Integraal Beleidskader Sociaal Domein 2020–2023 (p.10) staat dat Veenendaal door handhaving wil zorgen voor maatschappelijk draagvlak voor zorg. Het college schrijft in het beleidsplan handhaving Sociaal Domein 2022–2025: “De staatssecretaris heeft aangegeven dat de menselijke maat centraal moet staan … tegelijkertijd moet er een gepaste reactie zijn als inwoners de wet willens en wetens overtreden. Dit vraagt om een gebalanceerde handhavingsaanpak”. Dit is ook omarmt door het college. Daarnaast wordt de menselijke maat ook genoemd in het raadsakkoord.