05-11-06 bijlage aanbiedingsbrief-advies-structurele-overwegenaanpak-prorail

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De betrokkenheid van decentrale overheden kan gekarakteriseerd worden in termen van willen (bereidheid en ambitie tonen), kunnen (financieel draagkrachtig zijn) en moeten (als wegbeheerder of concessieverlener aan de lat staan voor het compenseren van de afgenomen overwegveiligheid). Om de handen samen ineen te slaan, is het van belang dat de bereidheid en ambitie van decentrale partijen (h)erkend wordt, dat er ruimte wordt gezocht als er gebrek aan financiële draagkracht is, en dat decentrale overheden in de rol van concessieverlener of wegbeheerder een structurele verbetering van

De bereidheid en kansrijkheid tot het aanpakken van overwegen hangt op decentraal niveau af van meerdere factoren. Enkele daarvan zijn: – De maaswijdte van overwegen: sommige gemeenten kunnen zonder problemen meerdere overwegen sluiten terwijl een andere gemeente dan gelijk een bereikbaarheidsprobleem heeft. Hierdoor zijn overwegopgaves per gemeente heel verschillend. – Meerdere provincies (maar niet alle) zijn evenals het rijk concessieverlener (decentrale lijnen). Daarnaast zien we dat sommige provincies zeer ambitieus zijn op het gebied van overwegen, en andere daar ver achter blijven. Deze aspecten bepalen de mate van betrokkenheid van provincies. Dit is direct merkbaar in de decentrale financierbaarheid van opgaves. – De financiële draagkracht van gemeenten loopt sterk uiteen. Een gemeente die financieel weinig draagkrachtig is maar wel een risicovolle overweg in haar gemeente heeft, zal daarin weinig kunnen betekenen. Dit kan een belemmering vormen voor de realisatie van de overwegenopgave. – De besluitvorming van decentrale overheden ten aanzien van overwegen is vaak onderdeel van bredere besluitvorming, bijvoorbeeld ruimtelijke en verkeerskundige ontwikkelingen. Enerzijds is het daarom belangrijk om kansen te benutten, anderzijds kan besluitvorming daardoor vertraging oplopen.

De overwegenaanpak: draagvlak en draagkracht als succesfactoren

19

Het opheffen en verbeteren van overwegen is op dit moment gescheiden in verbeteropgaves (via huidige programma’s LVO en NABO) en compensatieopgaves (als gevolg van landelijke mobiliteitsontwikkelingen, bijvoorbeeld

Investeren in overwegen moet beloond worden

Tot slot adviseert ProRail om in de besteding van structurele rijksmiddelen voor overwegen voldoende flexibiliteit in te bouwen: zowel de maakbaarheid van de spoorse opgave en de te bereiken overeenstemming met derde partijen vraagt om met structurele rijksmiddelen maatwerk te kunnen leveren. ProRail adviseert het ministerie daarom om structureel rijksmiddelen voor overwegen beschikbaar te stellen dat ProRail op basis van risicosturing, energie bij en overeenstemming met derde partijen en de spoorse maakbaarheid (minimaliseren hinder voor de reiziger) gericht inzet.

Ook Europese subsidies kunnen eraan bijdragen de overwegenopgave verder haalbaar te maken. In de overwegenaanpak kan hier een accent gelegd worden.

Daartoe adviseert ProRail om te komen tot standaard cofinancieringsafspraken voor alle beveiligde overwegen. Op dit moment ontbreekt deze uniformiteit. Om de basisopgave voldoende vlot uit te voeren, zou voor de aanpak van beveiligde overwegen in de basisopgave (substantieel) lagere cofinanciering van decentrale overheden verwacht moeten worden. In de mobiliteitsopgave ligt een meer gelijke verdeling, of een verdeling op basis van belangen voor de hand. Hiertoe kunnen ook ervaringen uit andere landen benut worden (Benchmark studie overwegen in Europa).

overwegen nastreven. In de risicogestuurde, structurele aanpak is het van belang dat deze elementen zorgvuldig ten opzichte van elkaar worden afgewogen.

6 De maakbaarheid van de overwegenopgave – ‘hoe’

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

PHS, MLT, TBOV). ProRail adviseert deze scheiding op te heffen. Deze scheiding werkt in de praktijk belemmerend en frustrerend: verbeteropgaves (bijvoorbeeld via LVO) mogen niet als compensatieopgave worden gezien, en compensatieopgaves worden gelet op de kosten vaak tot een minimum beperkt. ProRail ziet ditzelfde mechanisme bij decentrale overheden optreden: steeds vaker nemen zij pas initiatief als zij aan de lat staan voor een compensatieopgave (bijvoorbeeld: op het moment een regionale concessieverlener meer treinen wil laten rijden). Initiatieven om overwegen aan te pakken moeten echter niet afhankelijk zijn van dergelijke impulsen. ProRail zal daarom een systeem ontwikkelen waarin gerealiseerde verbeteringen voor een bepaalde periode kunnen gelden als ‘wisselgeld’ voor een volgende productstap. De borging dat de overwegveiligheid niet verslechtert (stand-stillprincipe) vormt de ondergrens van dit systeem. Aan het ministerie adviseert ProRail om in structurele rijksmiddelen voor overwegen geen scheiding aan te brengen in verbeteropgaves en compensatieopgaves.

20

Door naar het gehele overwegensysteem in een gebied te kijken, kan gewerkt worden aan een totaalaanpak van alle overwegen binnen een gemeente en wellicht ook over gemeentegrenzen heen. Op die manier kan een pakketafspraak met decentrale overheden gemaakt en gefinancierd worden, die toekomstvast is en door alle partijen gedragen wordt. De ervaring van ProRail met gebiedsgericht werken leert dat de businesscase bij een gebiedsgerichte aanpak gunstiger is dan wanneer overwegen individueel

Een gebiedsgerichte en corridorgewijze aanpak van overwegen leidt tot optimalisaties. Op deze manier werken we gericht aan robuuste en kosteneffectieve oplossingen: door het gehele verkeerskundig systeem te beschouwen realiseren we kosteneffectievere en robuustere oplossingen dan het oplossen van een individueel knelpunt. Een gerichte focus per corridor leidt er bovendien toe dat we direct bijdragen aan de reductie van storingen op dat baanvak.

Gebiedsgericht werken

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

Om binnen de beschikbare kaders zoveel mogelijk waarde toe te voegen, is een (sectorbrede) integrale aanpak nodig. De gesprekken hierover zijn opgestart. De maakbaarheid van de overwegenopgave moet afgewogen worden binnen de totale opgave van de sector.

Tegelijkertijd staan we als spoorsector voor een grote opgave om de groei en ontwikkelingen op het spoor te faciliteren. Wanneer we deze groei en ontwikkelingen stuk voor stuk blijven beschouwen, dan leidt dit tot een onmaakbaar totaal. Ook het maximaal inzetten op werk-met-werk-maken verandert dat niet. Kritisch in de maakbaarheid van deze brede opgave raakt onder meer menselijke en kritische capaciteit en het voldoen aan gestelde normen ten aanzien van maximale hinder voor reizigers en goederen. Voor de overwegenopgave speelt tevens het bereiken van overeenstemming met derde partijen een cruciale rol.

Voor het spoorse deel van de overwegenopgave is de beschikbaarheid van capaciteit in de markt, het minimaliseren van hinder voor de treinreizigers – denk aan het verrichten van andere spoorse werkzaamheden en de omvang van de gehele spoorse opgave medebepalend in de vraag in welke mate de overwegenopgave gerealiseerd kan worden. De overwegenopgave zal door ProRail daarom in nauwe samenhang met andere spoorse opgaves en werkzaamheden beschouwd worden. ProRail heeft haar overwegenorganisatie hierop ingericht, zodat integrale programmering kan plaatsvinden. Dit jaar zal benut worden om deze overwegenorganisatie volledig geïmplementeerd te hebben. Het benutten van kansen staat daarin centraal: we kunnen werk met werk maken in de mobiliteitsopgave, in het meebewegen op ruimtelijke plannen, in de uitvoering van werkzaamheden en in de besteding van structurele rijksmiddelen.

Faseren en prioriteren ten opzichte van de gehele spoorse opgave

aangepakt worden. Evenwel vraagt een pakketafspraak vaak een forse investering van decentrale overheden. Het is niet altijd realistisch te verwachten dat dat budget daadwerkelijk en in één keer beschikbaar komt. Om die reden adviseert ProRail om voor dergelijke pakketafspraken tot financieringsconstructies/-afspraken te komen die haalbaar zijn voor alle partijen. Denk aan voorfinanciering, garantstelling, fasering in financieringsafspraken en/of een overwegenfonds.

21

De Tunnelalliantie is een beproefde succesvolle werkwijze binnen ProRail waarin decentrale overheden hun sturende rol nemen en ProRail samen met de markt haar kennis en ervaring deelt ten behoeve van het realiseren van

Daarnaast bestaan synergiekansen met de programma’s Toegankelijkheid (van stations) en Suicidepreventie. Veel overwegen bevinden zich in de nabijheid van stations. Een integrale benadering van de kansen die dit met zich meebrengt (toegankelijk maken van stations, het vergroten van capaciteit op of naar perrons en/of het opheffen van stationsoverpaden) draagt eraan bij dat met de inzet van structurele rijksmiddelen meer doelen ineen kunnen worden gerealiseerd. Suïcidepreventie kent een direct raakvlak met de overwegenopgave, aangezien een groot deel van de suïcides op het spoor op of vanaf een overweg plaatsvindt. Zeker als deze overwegen kritiek zijn voor een robuuste dienstregeling of deze overwegen gelijktijdig met andere risicovolle overwegen kunnen worden aangepakt, kan ook hier voor een meervoudig doel winst worden behaald. Tevens is er een raakvlak met de Landelijke Agenda Suïcidepreventie, dat o.a. als doelstelling heeft om toegang tot dodelijke middelen te beperken.

De komst van ERTMS bevat ook kansen voor de overwegen. Dichtligtijden van overwegen zullen worden verkort, wat tot een geloofwaardiger en daardoor veiliger situatie leidt bij weggebruikers. Daarnaast zien we kansen om nieuwe producten zoals de oversteekhulp, de afteller, en andere toekomstige ontwikkelingen eenvoudiger en daardoor goedkoper te realiseren. ProRail heeft reeds de verbinding gezocht met ERTMS om deze synergiekansen te realiseren.

ProRail adviseert het ministerie daarnaast om rijksmiddelen te bundelen die vanuit mobiliteitsontwikkeling nodig zijn voor de aanpak van overwegen. Momenteel zijn die middelen verdeeld over meerdere programma’s, waaronder in ieder geval PHS, TBOV, MLT en LVO. De integrale samenhang en sturing ten opzichte van de overwegenopgave wordt daardoor bemoeilijkt.

De overwegengave kent raakvlakken met diverse maatschappelijke thema’s. Het bundelen van doelen is gewenst, onder meer op het gebied van mobiliteit, veiligheid, suïcidepreventie, economische, ruimtelijke en agrarische ontwikkelingen. Daarin is actieve regie van het ministerie benodigd.

Organisatorische en beleidsmatige aandachtspunten

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

Driehoekstafel Overwegen De tafel is verantwoordelijk voor het adviseren, definiëren en uitvoeren van het WAT in overwegen waarmee de doelstelling op overwegen, wordt gerealiseerd. Zij bereid de benodigde integrale interne en externe besluitvorming voor.

Landelijke Ontwikkeltafel De tafel is verantwoordelijk voor het sturen op het WAT in overwegen en daarmee de realisatie van de doelstelling op overwegen. Er wordt 1 portefeuillehouder ‘overwegen’ benoemd. Assetmanagement

Projectteams

Veiligheid onderzoek, (trend)analyse, inspecties & advies

Omgeving, Communicatie & stakeholdermanagement

Innovatie

Beheersing

Programmering

Beleidsontwikkeling, Toetsing & Advisering

Projecten

Driehoek

Capaciteitsmanagement

Gebiedstafel De tafel is verantwoordelijk voor het samenstellen en effectief uitvoeren van de overwegenportfolio.

Gebied x 9

Operationeel team

Dagelijkse operatie Verantwoordelijk voor het dagelijks beheer van overwegen en het signaleren van issues.

Verkeersleiding

22

Globaal ziet de overwegenorganisatie er als volgt uit:

ProRail heeft reeds een integraal werkende overwegenorganisatie opgericht, die een nauwe samenhang tussen de mobiliteitsopgave, assetbeheer en

Landelijke opgave teams

-ontwikkeling en uitvoering van programma’s borgt. In deze organisatievorm is in het bijzonder aandacht voor advisering en toetsing, uitvoering en implementatie van beleid, innovatie, omgeving, programmering en programmabeheersing.

onderdoorgangen. Het voortzetten van de goede samenwerking met de Tunnelalliantie zorgt voor maximaal rendement van deze beproefde werkwijze en borgt continuïteit in samenwerking met de markt.

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

– –

– – – – –

– –

Beleidsagenda Spoorveiligheid 2020/2025 OvV-rapportage, Overwegveiligheid. Een risicovolle kruising van belangen, 26 juli 2018 Strategisch Plan Verkeersveiligheid 2030 KiM Rapport Kerncijfers Mobiliteit 2020 KiM, Mobiliteitsbeeld 2019 Maatregelenpakket Spoorgoederenvervoer Aanpak Overwegen, Visie, beleid, doelstellingen en werkwijze in het werkveld overwegen, januari 2020, ProRail TBOV Ontwikkelagenda Benchmark studie overwegen in Europa, Ministerie IenW, 19 november 2020

Verantwoording/referenties

23

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

Na afronding van het huidige programma NABO resteren nog circa 150 particuliere (veelal agrarische) NABO’s op het reizigersnet. Weggebruikers moeten op eigen inzicht inschatten of zij veilig het spoor kunnen oversteken. Bovendien is er in veel situaties nauwelijks handelingsruimte om in te grijpen als het gevaarlijk wordt. Dat geldt voor zowel de machinist als de weggebruiker. De afgelopen decennia zijn door ProRail al diverse landbouwoverwegen opgeheven (veelal via PVVO). Deze onbeveiligde overwegen heffen we bij voorkeur op; beveiligen is alleen een optie als geen alternatieven voorhanden zijn en de baanvakintensiteit en -snelheid laag is. ProRail adviseert om de resterende NABO’s op het reizigersnet met spoed aan te pakken. Daarbij merkt ProRail op dat het verkrijgen van overeenstemming met eigenaren zowel de doorlooptijd als de budgetomvang beïnvloedt. De aanwijsbevoegdheid die het ministerie momenteel in voorbereiding heeft, is

Aanpak onbeveiligde overwegen op het reizigersnet (basisopgave)

24

Het aanpakken, bij voorkeur door opheffen, van deze overwegen is complex en noodzakelijk. De complexiteit is gelegen in de combinatie van de hoeveelheid treinen, de frequente en vaak wisselende sluitingsduur van deze overwegen, de veelal dichtbebouwde omgeving rond de overweg en het vaak intensieve wegverkeer. Daarom is interdisciplinaire samenwerking met

Aanpak beveiligde overwegen op het reizigersnet (basis- en mobiliteitsopgave)

noodzakelijk om voldoende tempo te maken. Een gezamenlijk gedragen aanpak tussen rijk, ProRail en betrokken partijen is noodzakelijk. ProRail streeft ernaar om deze agrarische NABO’s in 2030 grotendeels of geheel te hebben aangepakt, en steeds voorafgaand aan eventuele intensivering van de treindienst.

Bijlage Nadere duiding van het overwegenveld

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De eerste stap betreft het verder in orde maken van de passieve beveiliging van deze overwegen. Overwegen op haven- en industriegebieden kennen op dit moment geen uniforme uitstraling en uitrusting. Bovendien laat de herkenbaarheid van deze overwegen te wensen over. Een robuuste inventarisatie van de stand van zaken per overweg en de wensen van de havenbedrijven voor elk haven- en industriegebied is daartoe noodzakelijk.

Aanpak onbeveiligde overwegen op haven- en industriegebieden (basisopgave)

De dynamiek ten aanzien van spoor- en wegverkeer op haven- en industriesporen wijkt af van die op het gemengd spoorwegnet. Het wegverkeer is vaak groot, zwaar, lang, traag en hoog. De omgeving is robuust, groot in omvangen er is veel afleiding binnen en vanuit deze omgeving. Ook kent de bestemming voor het wegverkeer vaak een industriële grondslag. De huidige overweginrichting valt in het niet binnen deze omgeving en dient verbeterd

25

De risicosturing voor deze overwegen vraagt een andere aanpak dan die op het reizigersnet. Binnen haven- en industriegebieden differentiëren we overwegen naar toevoerlijnen, voedende spoortakken en de spoortakken/ aansluitingen. Qua functie zijn deze vergelijkbaar met respectievelijk de aorta, de slagaders en haarvaten. Voorts prioriteren we hierbinnen op respectievelijk gevaarlijke stoffen, openbaar gebruik en bedrijfsaansluitingen. ProRail adviseert de borging en verbetering van de overwegveiligheid op haven- en industriegebieden in twee stappen te realiseren. Daarbij is steeds een generieke aanpak nodig, ongeacht eigenaarschap van de betreffende overweg.

We acteren proactief op toekomstige mobiliteitsgroei aan spoor- en wegzijde én continueren we ook hier onze landelijk dekkende samenwerking met decentrale partners. Een integrale werkwijze die recht doet aan lokale, regionale én landelijke belangen blijft noodzakelijk. Deze categorie overwegen is immers een omvangrijke en een complexe categorie binnen het overwegenveld: de omgeving is dynamisch maar de werking van de overweg blijft statisch. De inrichting van de overweg sluit daarom in veel gevallen niet meer aan bij het huidige gebruik. Naast adequate risicosturing is het zeker binnen deze categorie noodzakelijk om ook kansen op decentraal niveau te benutten.

Bij ontwikkeling van de havengebieden (ruimtelijk en verkeerskundig) en/of het goederenvervoer is het noodzakelijk dat de overwegveiligheid geborgd en verbeterd is. Naast groei staan ook aspecten als duurzaamheid, veiligheid, nieuwe diensten en producten op de agenda’s van havenbedrijven. De huidige en toekomstige bereikbaarheid, gebiedsontwikkeling, bedienconcepten van en naar spooraansluitingen en stamlijnen, leefbaarheid en veiligheid over spoor en weg en haar omgeving is daarin van belang.

Havenbedrijven geven gronden uit aan bedrijven en daarbij hoort bereikbaarheid. Havenbedrijven leggen dan ook vaak spooraansluitingen aan, op gronden die eigendom van hen zijn. Daarin worden vaak overwegen gerealiseerd om het bedrijf ook per weg bereikbaar te laten zijn. Dit leidt bij wijziging van grondposities met enige regelmaat tot vraagstukken rond de aanleg, beveiliging en financiering van overwegen. Deze situaties vragen gezamenlijke inspanningen en afspraken om veilige situaties op overwegen in deze gebieden te garanderen.

Door overwegen op drukbereden baanvakken met prioriteit op te heffen, garanderen we beheerste situaties en wordt geïnvesteerd in overwegvrije baanvakken. Naast verhoging van de veiligheid wordt hiermee ook ruimte geboden tot robuustere dienstregelingen, het verhogen van baanvaksnelheden en het intensiveren of wijzigen van treindiensten;

Het opheffen van suïcidehotspots (basisopgave). Overwegen vormen in 60% van de suïcides op het spoor de toegang tot het spoor. Opheffen van de overweg (inclusief het over voldoende lengte afschermen van het spoor) betekent dat, naast het voorkomen van suïcide op het spoor, geïnvesteerd wordt in een betrouwbaarder spoorproduct en lagere economische, operationele en maatschappelijke kosten;

te worden. Bovendien ontbreekt veelal een centrale treinbeveiliging. Machinisten moeten daarom op zicht rijden. Dit vergroot de taakcomplexiteit van de machinist. De uitstraling van overwegen op haven- en industriegebieden is bovendien niet uniform. Dit gaat ten koste van de herkenbaarheid van de overweg voor de weggebruiker.

betrokken partijen nodig. De noodzaak is gelegen in het realiseren van een robuust, veilig en betrouwbaar spoor- en wegennetwerk en het voorkomen dat het risicoprofiel van deze overwegen als gevolg van mobiliteitsontwikkelingen leidt tot onbeheerste situaties. Het is daarom noodzakelijk dat deze overwegen tijdig worden aangepakt, bij voorkeur door middel van opheffen.

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De tweede stap betreft het gefaseerd en risicogestuurd actief beveiligen en indien mogelijk het opheffen van overwegen op haven- en industriegebieden. ProRail onderzoekt momenteel welke oplossingen voor dit toepassingsgebied het meest geschikt is.

26

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Samenvatting Advies

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†