05-11-06 bijlage aanbiedingsbrief-advies-structurele-overwegenaanpak-prorail

ProRail

Aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat De heer drs. S.P.R.A. van Weyenberg Postbus 20901 2500 EX Den Haag

Datum

28 oktober 2021

Behandeld door Telefoonnummer

Ons kenmerk Bijlage Onderwerp

VT20160001-9406636033121 1

Advies structurele overwegenaanpak

Geachte heer Van Weyenberg, Raad van Bestuur Bezoekadres

Moreelseparl< 3 3511 EP Utrecht Postadres Postbus 203s 3500 GA Utrecht

Tijdens de Stuurgroep Overwegen op 23 juni 2020 heeft uw ministerie aan ProRail gevraagd de omvang van de overwegenopgave in relatie tot toekomstige mobiliteitsontwikkelingen in beeld te brengen en een advies uit te brengen over zowel de omvang van de overwegenopgave als de voorgestelde risicogestuurde aanpak. Met genoegen biedt Prorail u hierbij het door u gevraagde overwegenadvies aan. Hierrmee vertaalt ProRail de in uw Beleidsagenda Spoorveiligheid 20202025 geformuleerde ambitie om te komen tot O dodelijke slachtoffers en O verstoringen op en rond overwegen naar een werkwijze die zowel toekomstvast als maakbaar is. Hieronder leest u de hoofdlijnen van dit advies. Noodzaak van een structurele overwegenaanpak - waarom? Overwegen zijn steeds vaker een bottleneck waar het gaat om het veilig en soepel afwikkelen van trein- en wegverkeer. Bovendien zullen knelpunten rond overwegen in de nabije toekomst groter worden als gevolg van toenemend en sneller verkeer. De maatschappelijke winst van een structurele overwegenaanpak is het vergroten van de veiligheid én het mogelijk maken van ruimtelijke en economische ontwikkeling en mobiliteitsgroei. Bovendien is de aanpak van overwegen conform vigerend beleid randvoorwaardelijk voor het realiseren van de mobiliteitsopgaves 2030 en 2040.

De voorgestelde overwegenaanpak - wat? Als stip op de horizon ziet ProRail een overwegvrij reizigersnet, en een veilig overwegensysteem op haven- en industriegebieden. Om dit te realiseren, stelt ProRail in haar advies een aanpak voor die voorziet in een risicogestuurde uitvoering van de ambitie. In deze risicosturing is het van belang om zeker tot 2030 fors te investeren in het op orde brengen van de basis (basisopgave). Daarnaast dient geïnvesteerd te worden om de voorziene mobiliteitsontwikkelingen te faciliteren (mobiliteitsopgave). De basisopgave staat wat ProRail betreft vast; de mobiliteitsopgave hangt af van de omvang van mobiliteitsontwikkelingen. De overwegenaanpak is via drie scenario's uitgewerkt, met de basisopgave als uitgangspunt. Het laag scenario houdt nauwelijks rekening met de mobiliteitsopgave; het middenscenario richt zich op de verwachte mobiliteit in 2030 en het hoog scenario richt zich op de verwachte mobiliteit in 2040. ProRail heeft deze scenario's beoordeeld door drie factoren ten opzichte van elkaar te wegen: het

ProRail B.V., KvK 30124359

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

Advies structurele overwegenaanpak

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

www.prorail.nl

Uitgave ProRail Juni 2021

Kenmerk VT20160001-940663603-3071

2

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

Inleiding en leeswijzer Managementsamenvatting Noodzaak van een structurele overwegenaanpak (‘waarom’) De voorgestelde overwegenaanpak (‘wat’) Randvoorwaarden voor een structurele overwegenaanpak (‘hoe’) 3 Factsheet Aantal overwegen Aantal storingen Aantal incidenten en invloed op de beschikbaarheid van spoor- en wegverkeer Aantal trein- en wegkilometers Impact van mobiliteitsgroei op overwegen Opgeheven overwegen in het laatste decennium: aantallen en kostenindicaties Kosten als gevolg van overwegen 4 Noodzaak van een structurele overwegenaanpak – ‘waarom?’ 5 Nadere toelichting op de structurele overwegenaanpak – ‘wat’ Basisopgave Mobiliteitsopgave Risicogestuurde aanpak Differentiëren in aanpak, kosten en gevolgen van keuzes Hoog scenario – aanpakken huidige knelpunten en voorsorteren op mobiliteitsontwikkelingen 2030 en 2040 Middenscenario – aanpakken huidige knelpunten, voorsorteren op mobiliteitsontwikkelingen 2030 en deels op 2040 Laag scenario – deels aanpakken huidige knelpunten en zeer beperkt voorsorteren op mobiliteitsontwikkelingen 2030 6 De maakbaarheid van de overwegenopgave – ‘hoe’ De overwegenaanpak: draagvlak en draagkracht als succesfactoren Investeren in overwegen moet beloond worden Gebiedsgericht werken Faseren en prioriteren ten opzichte van de gehele spoorse opgave Organisatorische en beleidsmatige aandachtspunten Verantwoording/referenties Bijlage

Nadere duiding van het overwegenveld Aanpak onbeveiligde overwegen op het reizigersnet (basisopgave) Aanpak beveiligde overwegen op het reizigersnet (basis- en mobiliteitsopgave) Aanpak onbeveiligde overwegen op haven- en industriegebieden (basisopgave)

1 2

Inhoudsopgave

3

3 4 4 5 7 8 8 8 9 10 10 11 11 12 14 14 15 15 16 16 17 17 18 18 18 19 20 20 22 23 23 23 24

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De aanpak van overwegen hangt samen met vele politieke opgaves: naast het vergroten van de veiligheid ook het versterken van internationale verbindingen, het realiseren van snelle verbindingen met landsdelen, en met het versterken van ruimtelijke ontwikkelingen waaronder huisvesting. Overwegen zijn daarin een multidisciplinaire bottleneck. Zonder structurele investering in het opheffen van overwegen staan huidige en toekomstige ontwikkelingen steeds meer onder druk. Ook kan zonder een structurele

Het Ministerie van IenW heeft eveneens gehandeld in lijn met de aanbevelingen van de OvV, door in de Beleidsagenda Spoorveiligheid 2020-2025 het streven te bekrachtigen “om samen met ProRail, decentrale overheden, recreatieve belangenorganisaties en burgers te zorgen voor nul dodelijke slachtoffers en nul verstoringen op en rondom overwegen (trein- en wegverkeer) om een veilige, vlotte en duurzame mobiliteit te kunnen garanderen”.

ProRail deelt de opvatting van de OvV dat het onacceptabel is dat er jaarlijks mensen omkomen op het spoorwegnet van de overheid. Tevens voorziet ProRail ernstige knelpunten in de toewijzing van capaciteit en in beoogde ruimtelijke ontwikkelingen als niet structureel wordt geïnvesteerd in het opheffen van overwegen. Daarom heeft ProRail haar visie op de risicogestuurde overwegenaanpak voor zowel de korte, middellange als lange termijn vastgesteld. Deze visie wordt middels dit advies gedeeld met het Ministerie van IenW, met als doel te komen tot nadere besluitvorming op de beoogde en noodzakelijke structurele aanpak van overwegen.

In 2018 heeft de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV) onderzoek verricht naar overwegveiligheid, mede naar aanleiding van een aantal ernstige incidenten die zich op overwegen hebben voorgedaan. De OvV beveelt in haar rapportage Overwegveiligheid. Een risicovolle kruising van belangen (2018) aan om te komen tot overkoepelend overwegenbeleid, het binnen 10 jaar halveren van het aantal overwegongevallen en dodelijke slachtoffers en deze zo snel mogelijk terug te brengen tot nul.

1 Inleiding en leeswijzer

In onderstaand advies zijn indicatieve kosten opgenomen. Dit zijn steeds de totale indicatieve kosten van de overwegenopgave; daarbij is geen verdeelsleutel in cofinanciering opgenomen. In de praktijk wordt de overwegenopgave veelal door meerdere partijen gefinancierd. Tevens is geen rekening gehouden met eventuele financiering vanuit Europese subsidies.

Een risicogestuurde aanpak van overwegen vraagt om scherpe en gezamenlijke focus. De voorgestelde aanpak (hoofdstuk 4) is wat ProRail betreft de basis van iedere keuze. De wijze en het tempo waarop deze aanpak uitgevoerd wordt (hoofdstuk 5) biedt vervolgens binnen bepaalde grenzen ruimte tot fasering.

Voorliggend advies geeft u inzicht in het waarom, het wat en het hoe van een structurele overwegenaanpak. Deze onderwerpen komen achtereenvolgens aan de orde in de hoofdstukken 3, 4 en 5. De managementsamenvatting van dit advies treft u aan in hoofdstuk 2.

In dit advies heeft ProRail alle overwegen in Nederland in ogenschouw genomen die in beheer zijn bij ProRail en toegankelijk zijn voor burgers. Van alle circa 2.400 overwegen op het gehele hoofdspoorwegennet bevinden zich circa 1.800 overwegen op het gemengd net (reizigers en goederen) en circa 600 op haven- en industriegebieden.

4

overwegenaanpak onvoldoende gestuurd worden op de reductie van dodelijke slachtoffers. Verder past het reduceren van overwegen geheel in de visie en beleid van het Ministerie van IenW ten aanzien van Duurzaam Veilig Wegverkeer.

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

–

–

Bottlenecks voorzien met risico op stagneren ruimtelijke en mobiliteitsontwikkelingen Overwegen zijn in vele opzichten een bottleneck. Zonder een structurele investering in het opheffen van overwegen zullen mobiliteitsontwikkelingen zoals TBOV 2040 stagneren, maar ook mobiliteitsontwikkelingen op de kortere termijn. Werken aan TBOV 2040 betekent werken aan het wegnemen van capaciteitsknelpunten. Overwegen maken daar een aanzienlijk onderdeel van uit. We voorzien dat bij het uitblijven van een structurele overwegenaanpak vaker besloten zal moeten worden om de

Mobiliteits- en ruimtelijke ontwikkelingen Naast het vergroten van de veiligheid op en rond overwegen is een structurele aanpak van overwegen meer dan ooit nodig om gewenste en noodzakelijke mobiliteitsontwikkelingen te realiseren, per spoor en via de weg. Het realiseren van de ambities zoals beschreven in de Ontwikkelagenda Toekomstbeeld OV 2040 hangt voor een aanzienlijk deel af van het opheffen van overwegen. Het opheffen van overwegen is tevens noodzakelijk om ruimte te bieden aan meer huisvesting en ontwikkeling van bedrijventerreinen als deze nabij overwegen gelegen zijn. Door de toename van mobiliteitsbewegingen is conform rijksbeleid compensatie op het gebied van overwegveiligheid noodzakelijk. Robuuste investeringen zijn steeds vaker noodzakelijk om de benodigde compensatie te borgen, en tevens wordt daarmee een duurzame, toekomstvaste impuls geleverd aan soepele mobiliteit voor spoor en wegverkeer. Overwegen zijn tevens een belemmering voor de mobiliteitskansen die technologische ontwikkelingen zoals ERTMS en automatisch rijden (trein- en wegverkeer) met zich meebrengen. Intensivering van de treindienst, van het wegverkeer en van ruimtelijke en technologische ontwikkelingen zijn daarom alleen mogelijk als overwegen structureel uit ons straatbeeld verdwijnen. Ook draagt het opheffen van overwegen bij aan het realiseren van werkgelegenheid in de bouwsector.

Noodzaak van een structurele overwegenaanpak (‘waarom’)

2 Managementsamenvatting

5

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

En deze negatieve effecten zullen op meerdere fronten merkbaar zijn Overwegen zijn niet alleen een kwetsbare schakel in onze infrastructuur, maar vormen dus ook een beperkende schakel voor gewenste mobiliteitsen ruimtelijke ontwikkelingen. Immers, iedere nadelige wijziging in het gebruik van een overweg, of dat nu aan spoor- of wegzijde is, moet conform rijksbeleid worden gecompenseerd. Voorbeeld: als een nieuwe woonwijk wordt ontwikkeld en de nieuwe vervoersbewegingen beïnvloeden het gebruik van een overweg, kan die woonwijk alleen tot ontwikkeling komen als de afgenomen overwegveiligheid afdoende is gecompenseerd. Eenvoudige, kleinschalige maatregelen zijn steeds vaker niet meer genoeg om de afgenomen overwegveiligheid te compenseren. Datzelfde geldt voor beoogde intensiveringen in de treindienst. Deze intensivering is benodigd om aan de groeiende vervoersvraag te kunnen voldoen. Als geen extra treinen kunnen worden ingezet omdat de afgenomen overwegveiligheid niet gecompenseerd is, heeft dat direct effect op de kwaliteit van de dienstregeling, het vervoersaanbod en het comfort van de treinreiziger (o.a. zitplaatskans). En als de bereikbaarheid per trein onder druk komt te staan, kan dit een verschuivingseffect naar de auto tot gevolg hebben.

Maar ook daar is sprake van congestiegevoelige trajecten en kunnen via de wegzijde negatieve effecten optreden op onder meer de overwegveiligheid. Het niet laten rijden van extra treinen verlaagt bovendien de potentiële economische waarde van een gebied; deze wordt immers meer waard als die beter bereikbaar is per trein. Dit geldt zowel voor woon- als werkgebieden.

Naast een structurele overwegenaanpak is ook een tijdige overwegenaanpak noodzakelijk De spoorse mobiliteitsontwikkelingen die ProRail richting 2030 voorziet, vragen op korte termijn om investeringen in overwegen. Een doorkijk naar 2040 (TBOV 2040) toont een nog grotere (overwegen)opgave.

–

–

gevraagde extra capaciteit niet toe te delen. De opgave op het gebied van huisvesting en bedrijventerreinen zal tevens stagneren bij het uitblijven van een structurele aanpak van overwegen. Tot slot zal de beleidsdoelstelling om te komen tot 0 dodelijke slachtoffers en 0 verstoringen op en rond overwegen onvoldoende ingevuld kunnen worden (Beleidsagenda). Anders gezegd: er is een systeemsprong nodig in het aanpakken van overwegen om mobiliteits- en ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te blijven maken. Tegelijkertijd knelt het huidige overwegensysteem Het is noodzakelijk om in alle gevallen – ook als geen mobiliteitsontwikkelingen op handen zijn – onbeheerste situaties1 te voorkomen danwel te mitigeren. In het bijzonder dient dan gedacht te worden aan nietactief beveiligde overwegen, aan hogere treinsnelheden dan 140 km/u en aan beveiligde overwegen op drukbereden baanvakken en/of nabij stations. Deze investering is noodzakelijk om tevens invulling te kunnen geven aan aanvullende mobiliteitsopgaves, zoals PHS (Programma Hoogfrequent Spoor), MLT (Middel Lange Termijn), Toekomstbeeld OV (TBOV) 2030, TBOV 2040 en regionale ruimtelijke en mobiliteitsontwikkelingen.

–

–

–

6

Om de benodigde systeemsprong te realiseren, is het nodig om versterkt in te zetten op de risicogestuurde en gebiedsgerichte aanpak van overwegen. Een risicogestuurde aanpak borgt een gerichte investering in het aanpakken van de grootste risico’s op overwegen; een gebiedsgerichte aanpak toont bovendien gunstiger businesscases én biedt de beste kansen op het maximaal verbeteren van de overwegveiligheid. We adviseren deze risicogestuurde en gebiedsgerichte aanpak uit te voeren via drie parallelle sporen: de aanpak van de (resterende) onbeveiligde overwegen op het reizigersnet, de aanpak van beveiligde overwegen op het reizigersnet, en de aanpak van overwegen op haven- en industriegebieden. Om deze aanpak mogelijk te maken, zijn structurele rijksmiddelen voor overwegen benodigd.

De focus ligt primair op het opheffen van overwegen en draagt op die manier bij aan zowel het beleidsdoel (0 dodelijke slachtoffers en 0 storingen) als aan toekomstige mobiliteitsontwikkelingen zoals MLT, TBOV 2030 en TBOV 2040 (weg en spoor); Het is van belang dat het doel van de overwegenaanpak verbreed wordt, conform Beleidsagenda Spoorveiligheid 2020-2025, door naast het vergroten van de veiligheid en een verbeterde doorstroming van het wegverkeer ook de focus te leggen op een robuuste beschikbaarheid van het spoor en explicieter oog te hebben voor de impact die overwegen hebben op beoogde ruimtelijke ontwikkelingen als huisvesting en bedrijventerreinen. ProRail adviseert om in ieder geval tot 2030 onderscheid te 1 maken tussen de basisopgave en de mobiliteitsopgave. De basisopgave lost die knelpunten op overwegen op die reeds vandaag bestaan. De mobiliteitsopgave lost die knelpunten op die ontstaan als gevolg van mobiliteitsontwikkelingen (spoor en/of weg). Beide opgaves dragen bij

De voorgestelde overwegenaanpak (‘wat’)

–

We spreken van een onbeheerste situatie als een fysieke of gedragsmatige barrière ontbreekt voor de weggebruiker.

–

Verantwoording /Referenties

1

2

Bijlage

–

–

–

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

aan het beleidsdoel ‘0 dodelijke slachtoffers en 0 verstoringen’, waarbij een structurele verbetering van de overwegveiligheid centraal staat. Advies is om richting 2030 (korte termijn) te koersen op: - Aanpakken van de resterende niet-actief beveiligde overwegen op het reizigersnet (basisopgave); - Opheffen van beveiligde overwegen op het reizigersnet daar waar tot 2030 sprake is van meer dan 20 treinen per uur (deze zijn onderdeel van de basisopgave indien geen mobiliteitsontwikkelingen worden voorzien tot 2030, en onderdeel van de mobiliteitsopgave als dat wel het geval is), de aanwezigheid van een station (basis- en mobiliteitsopgave), beoogde snelheidsverhogingen > 140 km/u (mobiliteitsopgave) en voorziene ruimtelijke ontwikkelingen met nadelige impact op wegverkeer op overwegen. We adviseren om binnen deze categorie (een deel van) de suïcidegevoelige overwegen met voorrang op te pakken (basisopgave). - Realiseren van een verbeterde veiligheidssituatie voor overwegen op haven- en industriegebieden (basisopgave). Om richting 2040 (middellange termijn) te koersen op: - Opheffen van een deel van de beveiligde overwegen op het reizigersnet waar tot 2030 tussen 12 en 20 treinen per uur rijden, waar snelheidsverhogingen > 140 km/u voorzien zijn en waar ruimtelijke ontwikkelingen leiden tot nadelige impact op overwegen.

Vanaf dit punt zijn de basisopgave en mobiliteitsopgave geïntegreerd. En vanaf 2040 (lange termijn) te koersen op: - Opheffen van de resterende beveiligde overwegen, of waar snelheidsverhogingen > 140 km/u voorzien zijn. De ondergrens van de structurele overwegenopgave bedraagt tot 2030 in totaal indicatief € 1,1 miljard (gemiddeld budget laag scenario, exclusief btw, prijspeil 2021); de bovengrens bedraagt tot 2030 in totaal indicatief € 4,5 miljard (gemiddeld budget hoog scenario, exclusief btw, prijspeil 2021). Voor het middenscenario is een gemiddeld en indicatief budget van € 1,8 miljard benodigd. Verdere uitwerking van de scope per locatie kan van grote invloed zijn op het kostenniveau. Daarom houden we voor het middenscenario rekening met een bandbreedte, variërend tussen € 1,1 miljard (ondergrens) en € 2,5 miljard (bovengrens). Het laag scenario realiseert een deel van de basisopgave maar sorteert onvoldoende voor op de mobiliteitsopgave richting 2030 en 2040. Het middenscenario realiseert de gehele basisopgave, sorteert voor op de beoogde mobiliteitsstappen richting 2030 en biedt de eerste opmaat voor verdere investering richting TBOV 2040. Het hoog scenario realiseert de basisopgave en sorteert voor op zowel de mobiliteitsstappen richting 2030 als richting 2040. –

–

7

- Deze budgetten duiden de totaal benodigde investering. Eventuele cofinanciering en het verkrijgen van Europese subsidies maakt de benodigde rijksbijdrage lager, maar vergroot de kans dat besluitvorming op het aanpakken van overwegen stagneert op ontoereikende financiële dekking. Daarom adviseert ProRail uw ministerie met klem om de bereidheid te tonen om voor prioritaire en complexe overwegen substantieel en structureel rijksmiddelen te investeren. Dit is een belangrijke sleutel om te komen tot het benodigde tempo in het aanpakken van overwegen. De onlangs in opdracht van uw ministerie uitgevoerde internationale benchmark overwegen kan handvatten bieden in het vinden van alternatieve cofinancieringsconstructies. - ProRail acht het middenscenario het best passende scenario van de drie geschetste scenario’s: het hoog scenario is onmaakbaar vanuit benodigde overeenstemming met derden, benodigde capaciteit in de markt en te forse hinder voor de reiziger; het laag scenario sluit onvoldoende aan bij de voorziene productstappen richting 2030 en 2040 (MLT, PHS, TBOV2030, TBOV2040). Het middenscenario sluit voldoende aan bij de benodigde basisopgave en de beoogde productstappen tot 2030. Dit scenario staat evenwel onder druk in de maakbaarheid van de integrale spoorse opgave.

ProRail is reeds gestart met het uitvoeren van deze integrale maakbaarheidstoets en deze zal onderwerp van gesprek blijven met uw ministerie. Vooruitlopend op deze maakbaarheidstoets adviseren we om in te zetten op het middenscenario. Voor dit middenscenario is een gemiddeld en indicatief budget van € 1,8 miljard benodigd. Verdere uitwerking van de scope per locatie kan van grote invloed zijn op het kostenniveau. Daarom houden we voor het middenscenario rekening met een bandbreedte, variërend tussen € 1,1 miljard (ondergrens) en € 2,5 miljard (bovengrens). Door in te zetten op het middenscenario leggen we een belangrijke basis voor het realiseren van de productstappen tot 2030 en 2040. Het is van belang dat de uniformiteit van overwegen (aanpak en uitstraling) ook geborgd is op overwegen die niet in beheer zijn bij ProRail, zodat voor het wegverkeer altijd sprake is van een eenduidig beeld rond spoorkruisingen. Voor de gehele spoorse opgave zal de komende periode substantieel budget nodig zijn. Naast de overwegenopgave betreffen dat ook andere beleidsterreinen. Als spoorbeheerder nemen wij deze integraliteit in beschouwing en staat steeds de maakbaarheid van de integrale spoorse opgave centraal. Het aanpakken van overwegen is daar een belangrijk element in, maar niet het enige. Als middelen voor andere spoorse

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

–

–

–

–

We streven naar overwegvrije baanvakken, de drukst bereden en meest kritische baanvakken eerst. We zetten in op het overwegvrij maken van baanvakken waar snelheden hoger dan 140 km/u worden voorzien, waarbij de vragende partij voor de investering aan de lat staat. De kans op ontsporing van een trein na aanrijding op een overweg met een wegvoertuig wordt groter, evenals de kans op een opvolgende trein-treinbotsing. ProRail vindt dit een onacceptabel maatschappelijk risico. De oversteektijd van het wegverkeer over een niet actief beveiligde overweg wordt bij hogere snelheden nog korter in vergelijking met de snelheid waarbinnen een nog niet waarneembare trein de betreffende overweg kan benaderen. ProRail adviseert de structurele geldstroom voor overwegen maximaal te bundelen. Dat geldt tenminste voor de rijksmiddelen die momenteel via diverse wegen bestemd worden voor overwegen. ProRail adviseert tevens een overwegenfonds waarin naast rijksmiddelen ook decentrale middelen voor overwegen worden bijeengebracht. Het bijeenbrengen van middelen faciliteert dat meer dan nu gericht en snel kan worden gestuurd op het beleidsdoel voor overwegen.

We adviseren tevens om in het beschikbaar stellen van structurele rijksmiddelen voor overwegen geen onderscheid meer te maken in verbeteropgaves (autonome verbeteringen) en compensatieopgaves (aanpassingen om de afgenomen overwegveiligheid te compenseren als gevolg van mobiliteitsontwikkelingen die landelijk worden geinitïeerd ). Door steeds vanuit een overkoepelende doelstelling te werken, wordt de kans op robuuste en gezamenlijk gedragen oplossingen vergroot. Daarbij merken we op dat decentrale overheden niet verplicht kunnen worden tot het bijdragen aan deze overkoepelende doelstelling. Tegelijkertijd zien we bij vele decentrale overheden een sterke bereidheid om robuuste, toekomstvaste oplossingen te realiseren. Het is van belang dat deze kansen benut worden. De kansrijkheid hiervan wordt vergroot als het ministerie bereid is hierin financieel bij te dragen. Omdat de besteding van structurele middelen voor overwegen sterk samenhangt met zowel voorziene mobiliteitsontwikkelingen, de

Randvoorwaarden voor een structurele overwegenaanpak (‘hoe’)

beleidsterreinen niet beschikbaar komen, zal een deel van de spoorse mobiliteitsopgave niet gerealiseerd kunnen worden. Over de verdere afweging hiervan, voor een belangrijk deel afhankelijk van besluitvorming bij uw ministerie, blijft ProRail graag met het ministerie van IenW in gesprek.

–

–

8

maakbaarheidsopgave van spoorse ontwikkelingen in de brede zin van het woord én de bereidheid van onder meer decentrale overheden om mee te werken, adviseren we dat in het structureel budget flexibiliteit wordt aangebracht in de besteding van rijksmiddelen, zowel in tijd als in bestemming. Het blijft noodzakelijk om afdoende juridische instrumentaria tot onze beschikking te hebben, zodat beheerste situaties op en rond overwegen kunnen worden gegarandeerd. ProRail heeft in samenwerking met het Ministerie al een aantal concrete verbetervoorstellen in kaart gebracht. Het in gezamenlijkheid uitwerken van deze voorstellen in de komende periode blijft wat ProRail betreft hoog op de agenda staan. ProRail staat klaar om structureel te werken aan de overwegenopgave. Afgelopen jaar heeft interne besluitvorming plaatsgevonden waarmee verder versterkte organisatievorm -om de overwegenopgave vanuit ProRail te realiseren- is vastgesteld. Basis is een integraal werkend programmateam waarin zowel de verwachte productstappen, de toekomstige assetopgave, de benodigde maatregelen aan overwegen en de projectmatige uitvoering daarvan in samenhang worden aangepakt. De implementatie van deze organisatievorm krijgt momenteel in detail vorm. Deze organisatiestructuur is logisch ingebed en daarmee stevig verankerd in onze gehele organisatie.

We doen nu al goede ervaringen met deze werkwijze op en zijn van mening dat ProRail hiermee een stevige basis heeft gelegd voor de structurele overwegenopgave.

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

50%

30%

Nu

70%

Actief beveiligde overwegen Niet-actief beveiligde overwegen

1983

50%

waarvan op haven- en industriegebieden

Sinds 1983 is het aantal overwegen dat ProRail in beheer heeft op het openbare spoorwegennet van ongeveer 3700 in 1983 met bijna 33% teruggebracht naar 2500 in 2019.

rwegen Aantal overwegen

3 Factsheet

De verhouding tussen actief en niet-actief beveiligde overwegen is sinds 1983 drastisch veranderd. Waar de verhouding in 1983 50/50 was, is de verhouding nu 70/30. Van de niet-actief beveiligde overwegen ligt ruim driekwart op haven- en industriegebieden.

Aantal overwegen 2015

Aantal overwegen 1983

2.500

3.700

½

15-20%

Waarvan spoorlopers

Overweg gerelateerde verstoringen

9

Hoe intensiever de mobiliteit via spoor en/of weg, hoe groter de kans op verstoringen. Ook de impact van verstoringen is aanzienlijk groter als de capaciteit van spoor en/of weg maximaal wordt benut. De groei in mobiliteit, de (impact van) storingen en het aandeel storingen als gevolg van overwegen hangen daarom nauw met elkaar samen.

½

Zo’n 15-20% van de verstoringen in de treindienst is gerelateerd aan overwegen. Ongeveer de helft hiervan wordt veroorzaakt door spoorlopers. Overwegen zijn immers een toegangspoort tot het spoor. Verstoringen van de treindienst hebben vaak een ‘sneeuwbaleffect’ op de dienstregeling elders in het land. Ook de hinderfactor voor het wegverkeer is vaak erg groot. Wegverkeer zal langer moeten wachten of omrijden omdat de overweg langer dan gebruikelijk gesloten is, of de overweg in zijn geheel wordt afgesloten om hulpdiensten ter plaatse te kunnen laten komen. Hoe meer overwegen in elkaars nabijheid, hoe groter de impact van een incident op de afwikkeling van het wegverkeer zal zijn. Hulpdiensten op weg naar meldingen niet gerelateerd aan de verstoring, kunnen zwaar getroffen worden door zo’n verstoring. Ze komen vast te zitten in een file of moeten een lange omrijdroute zoeken, dit zal ook leiden tot secundair verlies van levens. Andersom kunnen verkeersincidenten in de nabijheid van een overweg ook de treindienst beïnvloeden: treinen moeten de overweg met lagere snelheid passeren als dat nodig is om hulpdiensten een incident moeten afwikkelen.

Aantal storingen

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

20

40

60

80

100

120

139

140

1983 2019 2020

5

10

15

20

25

30

2019

1983

18%

28%

Procentueel aandeel aanrijdingen op niet-actief beveiligde overwegen

Zowel op Actief beveiligde overwegen als op Niet actief beveiligde overwegen is het aantal dodelijke slachtoffers gedaald, waarbij de daling procentueel gezien hoger is op beveiligde overwegen dan op niet-actief beveiligde overwegen. De daling van het aantal slachtoffers op overwegen is te danken aan een risicogestuurde aanpak: we sturen in het aanpakken van overwegen al jaren proactief en gerichte op de meest bepalende risico’s rond overwegen.

10

De impact op de treindienst en de afwikkeling van wegverkeer is groot. De afhandeling van een incident neemt gemiddeld 3 uur in beslag. De herstart van het treinverkeer vindt vanaf dat moment weer plaats. Het weg- en treinverkeer is gedurende deze tijd geheel of gedeeltelijk gestremd.

Het aantal dodelijke 56 slachtoffers die vallen bij 9 incidenten op over1983 2019 wegen is ook sterk 5 2020 gedaald. In totaal vielen 0 20 40 60 er in 1983 56 dodelijke slachtoffers. In 2019 was dit aantal 9; in 2020 vielen 5 dodelijke slachtoffers.

Overwegen vormen tevens een toegang tot het spoor voor suïcidale personen; ongeveer 60% van de suïcides vindt op of vanaf een overweg plaats.

0

12

25

Absolute aantallen aanrijdingen op niet-actief beveiligde overwegen

Alhoewel in absolute zin de aantallen aanrijdingen op niet-actief beveiligde overwegen zijn gedaald (van 25 in 1983 naar 12 in 2019), is het aandeel van aanrijdingen op deze categorie overwegen van het totaal aantal aanrijdingen gestegen van 18% in 1983 naar 28% in 2019. Procentueel is de kans op een incident op een niet-actief beveiligde overweg de afgelopen decennia toegenomen.

De emotionele en maatschappelijk impact van incidenten en suïcides op het spoor is groot, zowel voor nabestaanden, treinpersoneel, getuigen, treinreizigers en andere betrokkenen. Gemiddeld zijn er bij elke suïcide op het spoor 20 directe nabestaanden, waaronder familie, vrienden, en medeleerlingen/collega’s. Naast deze groep zijn er bij elk incident ook gemiddeld 20 mensen professioneel betrokken. Slachtoffers die een incident overleven doen dit vaak vanwege een interventie van personeel of omstaanders. Dit is ook vaak niet zonder risico, bijvoorbeeld als de trein al dichtbij is, of wanneer er agressief wordt gereageerd op de ingreep.

De gegevens van 2020 zijn evenwel niet geheel vergelijkbaar met andere jaren gelet op de aanpassingen in mobiliteit (trein- en wegverkeer) als gevolg de coronacrisis. Sinds een aantal jaren ziet ProRail een toename van het aantal aanrijdingen op overwegen.

0

24

43

Het jaarlijks aantal incidenten op overwegen is in de afgelopen decennia sterk gedaald. In 1983 vonden er nog 139 aanrijdingen plaats op overwegen. In 2019 waren dit er 43; in 2020 vonden 24 aanrijdingen plaats.

Per jaar kan het aantal aanrijdingen en verstoringen op overwegen verschillen; daarom moet ook over een langere periode gekeken worden om een trend in de ontwikkeling van incidenten op overwegen vast te stellen.

Aantal incidenten en invloed op de beschikbaarheid van spoor- en wegverkeer

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

00 1 3 40 0000 11 00 1 6 5 0 0000 11

Ten aanzien van de verwachte mobiliteitsgroei op het spoor wordt voorzien dat het aantal overwegen op baanvakken waar meer dan 20 treinen per uur rijden in 2030 toeneemt ten opzichte van de huidige situatie, en dat TBOV 2040 dat aantal fors extra doet groeien. Ook de categorie overwegen waar nu 13-20 treinen per uur rijden, verdubbelt zich nagenoeg in 2030 en blijft in 2040 ongeveer op het niveau van 2030. Het aantal overwegen waar momenteel minder dan 13 treinen per uur rijden wordt kleiner in 2030 en 2040; deze overwegen zijn verschoven naar de categorieën 13-20 treinen

Impact van mobiliteitsgroei op overwegen

2018

2005

Het aantal treinkilometers is in de afgelopen 15 jaar met bijna 22% gestegen. In 2005 bedroeg het aantal treinkilometers ruim 134 miljoen en dit aantal is gestegen tot 165 mio in 2018. Het aandeel van de treinkilometers voor reizigers is in deze periode gestegen van 87% in 2005 naar 93% in 2018. Het aantal treinkilometers goederen is in deze periode nagenoeg gelijk gebleven (10 miljoen).

De mobiliteit in Nederland groeit, zowel per spoor als via de weg.

Aantal trein- en wegkilometers

Aantal wegkilometers

Aantal motorvoertuigen 6.500.000

165 miljard km

134 miljard km

10.200.000

per uur en meer dan 20 treinen per uur. De toename van treinen zal conform Beleidsagenda Spoorveiligheid 2020-2025 tenminste gecompenseerd moeten worden. Met de toename in mobiliteit op het spoor -evenals ruimtelijke ontwikkelingen en wijzigingen in de mobiliteit via de weg- is de overwegenopgave vanuit vigerend beleid daarom altijd aan de orde.

Ten aanzien van goederenvervoer wordt middels het Maatregelenpakket spoorgoederenvervoer geïnvesteerd in het versterken van het spoorgoederenvervoer in nationaal en internationaal perspectief. Het is van belang dat het veiligheidsniveau van overwegen hiermee tenminste gelijke tred houdt.

De coronacrisis laat een gewijzigd mobiliteitsbeeld zien waardoor de prognoses op korte termijn een ander beeld tonen dan voor de coronacrisis. Evenwel schat het KiM (Kerncijfers Mobiliteit 2020) in dat het wegverkeersvolume in 2025 is toegenomen ten opzichte van 2019. Ten aanzien van het openbaar vervoer schat het KiM dat het OV-gebruik zal groeien zodra de coronamaatregelen van de baan zijn. Tegelijkertijd is er sprake van autonome groei in het OV, onder meer veroorzaakt door bevolkingsgroei en kwaliteitsverbeteringen van het OV. Het KiM prognosticeert voorts dat het wegverkeer gestaag groeit en het reistijdverlies verder oploopt (Mobiliteitsbeeld 2019).

2018

1994

2018

1994

Het aantal motorvoertuigen is tussen 1994 en 2018 gestegen van 6.5 mio naar 10.2 miljoen. Het aantal gereden kilometers op de weg is in de periode van 15 jaar met bijna 12% gestegen naar bijna 150 miljard km.

11

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

330

2/3

Niet-actief beveiligde overwegen Actief beveiligde overwegen

1/3

Opgeheven overwegen afgelopen 10 jaar

1 miljard

330

Afgelopen 10 jaar heeft ProRail ongeveer 330 overwegen opgeheven, waarvan ongeveer tweederde niet-actief beveiligde overwegen en ongeveer eenderde beveiligde overwegen. Jaarlijks heft ProRail gemiddeld ruim 30 overwegen op. In de afgelopen 10 jaar is ongeveer 1 miljard geïnvesteerd in het opheffen van overwegen; dat is een jaarlijks gemiddelde van circa € 100 miljoen.

Opgeheven overwegen in het laatste decennium: aantallen en kostenindicaties

– suïcide

– stilstaand verkeer

d – onderhoud

– storingen

– incidenten

Primaire kosten sten als gevolg van:

ve effecten op de Daarnaast hebben overwegen indirect negatieve bereikbaarheid en economische ontwikkeling van een gebied.

12

maire kosten worden Overwegen brengen kosten met zich mee. Primaire en, onderhoud, stilstaand veroorzaakt als gevolg van incidenten, storingen, de, en zijn gebaseerd op verkeer (dichtligtijden en milieukosten) en suïcide, osten zijn direct te relateren algemeen aanvaarde kengetallen. Sommige kosten houdskosten aan overwegen), aan financieringsbronnen (bijvoorbeeld onderhoudskosten oorbeeld suïcide). andere kosten zijn meer indirect van aard (bijvoorbeeld

Kosten als gevolg van overwegen

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

Overwegen zijn een zeer belangrijke factor als het gaat om veiligheid en beschikbaarheid van het spoor- en de weginfrastructuur. De aanwezigheid van overwegen is een van de belangrijkste bronnen van (dodelijke) incidenten en verstoringen op het spoor. Denk daarbij aan de onderbreking van de treindienst door overwegstoringen, (bijna-)incidenten, spoorlopers en suïcides. Overwegen hebben tevens een grote invloed op de veiligheid en doorstroming van wegverkeer, denk aan een overweg in storing, of een overweg die vaak/langdurig sluit zorgt voor stilstaand verkeer. Naast economisch verlies lokt dit ook vaak gevaarlijk, risicovol gedrag uit. Daarnaast staat de aanwezigheid van een overweg op gespannen voet met gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Dit brengt immers meer en/of ander verkeer op en rond de overweg met zich mee en nadelige effecten op overwegen dienen

Overwegen zijn hierin een kwetsbare schakel. De mogelijkheid om tijdig in te grijpen bij een incident is niet zonder risico voorhanden. Daarnaast bestaan in Nederland nog steeds overwegen die niet (actief) beveiligd worden, zowel op het reizigers-/gemengd net als op de haven- en industriegebieden. Een veilige oversteek hangt hier volledig af van een adequate inschatting van de weggebruiker. Externe factoren zoals weersomstandigheden in combinatie met hoge treinsnelheden kunnen deze inschatting echter vertroebelen. Deze incidenten kennen op het reizigersnet helaas bijna altijd een dodelijke afloop. Daarom kunnen dergelijke niet actief beveiligde overwegen als onbeheerst worden gezien.

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

Daarnaast is tevens het wegverkeer qua hoeveelheid vele malen intensiever geworden dan decennia geleden het geval was. Ook is de diversiteit en het gewicht van typen voertuigen fors toegenomen. Onze ruimtelijke omgeving wordt steeds intensiever benut.

Vroeger reden treinen veel minder frequent, met lagere snelheid en veel minder stil dan nu het geval is. Spoorvervoer is steeds aantrekkelijker geworden, en biedt reizigers een goed alternatief voor de auto. De groei op het spoor zal blijven toenemen.

13

De toegenomen mobiliteit over zowel spoor als weg heeft ertoe geleid dat steeds meer overwegen de grenzen van hun capaciteit bereiken. Daarbij spelen diverse factoren een rol. Denk aan (te) intensief wegverkeer waardoor de kans toeneemt dat de overweg niet tijdig vrij is, aan intensief treinverkeer waardoor overwegen lang en/of frequent gesloten zijn, en aan bebouwing rondom de overweg wat ertoe leidt dat oplossingen soms (zeer) kostbaar en complex kunnen zijn. Het risiconiveau van overwegen neemt daardoor toe. Overwegen zijn daardoor niet alleen een kwetsbare schakel in onze infrastructuur, maar vormen ook een beperkende schakel voor gewenste mobiliteits- en ruimtelijke ontwikkelingen. Immers, iedere nadelige wijziging in het gebruik van een overweg, of dat nu aan spoor- of wegzijde is, moet conform rijksbeleid worden gecompenseerd. Voorbeeld: als een nieuwe woonwijk wordt ontwikkeld en de nieuwe vervoersbewegingen beïnvloeden het gebruik van een overweg, kan die woonwijk alleen tot ontwikkeling komen als de afgenomen overwegveiligheid afdoende is gecompenseerd. Eenvoudige, kleinschalige maatregelen zijn steeds vaker niet meer genoeg om de afgenomen overwegveiligheid te compenseren. Datzelfde geldt voor beoogde intensiveringen in de treindienst. Deze intensivering is benodigd om aan de groeiende vervoersvraag te kunnen voldoen.

Als geen extra treinen kunnen worden ingezet omdat de afgenomen overwegveiligheid niet gecompenseerd is, heeft dat direct effect op de kwaliteit van de dienstregeling, het vervoersaanbod en het comfort van de treinreiziger (o.a. zitplaatskans). En als de bereikbaarheid per trein onder druk komt te staan, kan dit een verschuivingseffect naar de auto tot gevolg hebben. Maar ook daar is sprake van congestiegevoelige trajecten en kunnen via de wegzijde negatieve effecten optreden op onder meer de overwegveiligheid. Het niet laten rijden van extra treinen verlaagt bovendien de potentiële economische

altijd te worden gecompenseerd. Door ons zeer fijnmazig netwerk van spooren weginfrastructuur te midden van dichtbebouwd en intensief gebruikt gebied is het aantal belanghebbenden enorm. De overwegenopgave kan daarom alleen samen met landelijke, regionale en lokale overheden, grondeigenaren en belanghebbenden tot uitvoering gebracht worden.

4 Noodzaak van een structurele overwegenaanpak – ‘waarom?’

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De overwegenaanpak kent gelet op haar urgentie een sterke relatie met mobiliteitsontwikkelingen. De verwachte ontwikkelingen voor de korte termijn (vanaf nu tot 2030) zijn actueel. Ook de geschetste contouren voor Toekomstbeeld OV (TBOV) 2040 laten een forse overwegenopgave zien. Vanuit verkeerskundig perspectief is middels het Strategisch Plan Verkeersveiligheid 2030 de overwegenopgave als randvoorwaardelijk benoemd voor het realiseren van veilige infrastructuur. Ook het realiseren van sterkere nternationale verbindingen (versterken van de concurrentiepositie van het

De urgentie van een structurele overwegenaanpak, mede als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen, is reeds tot uitdrukking gebracht middels de Beleidsagenda Spoorveiligheid 2020-2025 (IenW), de Aanpak Overwegen, waarin ProRail haar risicogestuurde aanpak nader uiteenzet, en de bevindingen van de OvV (o.a. rapport Overwegveiligheid. Een risicovolle kruising van belangen).

waarde van een gebied; deze wordt immers meer waard als die beter bereikbaar is per trein. Dit geldt zowel voor woon- als werkgebieden.

14

Voor zowel weg- als spoorgerelateerde mobiliteitsontwikkelingen geldt dat deze ook significant worden beïnvloed door technologische innovaties. ProRail staat midden in de maatschappij en onderhoudt nauwe banden met kennis- en opleidingsinstanties, ingenieursbureaus, aannemers en andere opdrachtgevers in de branche. De komende decennia verwachten deskundigen branchebreed, zowel op het spoor als de weg, grote veranderingen. De gemene deler in deze voorziene verandering is een enorme toename van het aantal zelfrijdende treinen en auto’s. Deze ontwikkelingen zullen de aard van spoor-wegkruisingen beïnvloeden. Het is lastig te voorspellen wat deze innovaties zullen betekenen voor overwegen, maar het is zeer aannemelijk dat een reductie van het aantal overwegen leidt tot vereenvoudiging van dit soort vooruitgang.

spoor door snellere en robuuste verbindingen te realiseren) staan direct in relatie met het aanpakken van overwegen. Doordat het aanpakken van overwegen intensief is in termen van samenwerking, tijd en budget – in alle gevallen moet overeenstemming met derden bereikt worden – is op korte termijn een concrete invulling van de overwegenambitie noodzakelijk. .

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De basisopgave is de acute opgave die de hoogste prioriteit heeft: deze opgave is noodzakelijk om een beheerst overwegensysteem te garanderen. ProRail adviseert om in de basisopgave de volgende categorieën overwegen onder te brengen: – Aanpakken van de resterende niet-actief beveiligde overwegen op het reizigersnet2 (opheffen en in uitzonderlijke gevallen actief waarschuwen)

Basisopgave

In de bijlage Nadere duiding van het overwegenveld worden de drie hoofdcategorieën overwegen nader toegelicht (1. niet-actief beveiligde overwegen op het reizigersnet, 2. beveiligde overwegen op het reizigersnet en 3. overwegen op haven- en industriegebieden)

ProRail adviseert om de structurele overwegenaanpak tenminste tot 2030 te differentiëren naar de basisopgave en de mobiliteitsopgave. Na 2030 kan dan sprake zijn van een geïntegreerde overwegenopgave. Een risicogestuurde benadering is in beide opgaves leidend. ProRail prioriteert binnen alle categorieën op meerdere aspecten, waaronder treinintensiteit, aanwezigheid van een station, intensiteit van het wegverkeer, de impact van storingen op de treindienst en het wegverkeer. Deze prioritering geeft tot op zekere hoogte de ruimte om differentiatie in de aanpak (in termen van tijd) toe te passen (zie verderop in dit hoofdstuk). Naast de focus op hieronder genoemde categorieën is blijvende inzet noodzakelijk op innovatie, gedragsbeïnvloeding (o.a. campagnes) en veiligheidsverhogende maatregelen rond overwegen. Hoewel duidelijk moge zijn dat ProRail maximaal wil inzetten op het opheffen van overwegen, zal deze opgave een van lange duur zijn. Het aanpakken van overwegen zal daarom ook gelijkvloerse oplossingen (blijven) bevatten, om de overwegenaanpak voldoende proportioneel te laten zijn. Per productstap, per gebied of per overweg zal dit beschouwd moeten worden. In dat opzicht is en blijft de overwegenaanpak maatwerk.

–

–

–

–

15

- Weggebruikers moeten op eigen inzicht inschatten of zij veilig het spoor kunnen oversteken. Bovendien is er in veel situaties nauwelijks handelingsruimte om in te grijpen als het gevaarlijk wordt. Dat geldt voor zowel de machinist als de weggebruiker. Deze overwegen zijn niet meer van deze tijd en moeten met spoed worden aangepakt. Opheffen van beveiligde overwegen op het reizigersnet waar momenteel meer dan 20 treinen per uur rijden - Weggebruikers worden onacceptabel vaak geconfronteerd met een (langdurige en/of frequente) sluiting van een overweg. Dit leidt tot risicovolle situaties. Tevens leidt het opheffen van deze overwegen tot een robuustere dienstregeling en daarmee tot een betrouwbaarder openbaar vervoer voor de treinreiziger. Opheffen van beveiligde overwegen in de aanwezigheid van een station waar een beheerste situatie ook zonder mobiliteitsontwikkelingen sterk onder druk staat; - Weggebruikers worden onacceptabel vaak geconfronteerd met complexe en ongeloofwaardige situaties: lange, gevarieerde en/of achtereenvolgende sluitingen van overwegen, de nabijheid van voorzieningen die tot risicovol gedrag of afleiding kan leiden en een complexe omgeving waarin de verkeersafwikkeling kwalitatief en kwantitatief onder druk staat. Opheffen van (een deel van) de suicidegevoelige overwegen. - 60% van de suïcides op het spoor vindt plaats vanaf een overweg.

Naast de emotionele schade die dit voor direct betrokkenen meebrengt, heeft dit ook impact op de afwikkeling van trein- en wegverkeer. Treinverkeer ligt gemiddeld 3 uur stil na een dodelijk incident. Realiseren van een verbeterde veiligheidssituatie voor overwegen op haven- en industriegebieden (op niveau brengen van gebruik en inrich2 ting, en voorts inzetten op beveiligen/opheffen). - De huidige overweginrichting is onvoldoende herkenbaar voor weggebruikers, mede in relatie tot de industriële omgeving en bijbehorend gebruik daarvan. Een inhaalslag voor deze overwegen om deze het vereiste veiligheidsniveau is noodzakelijk.

5 Nadere toelichting op de structurele overwegenaanpak – ‘wat’

Dit betreffen de NABO’s die na realisatie van het programma NABO resteren. Dit betreffen particuliere NABO’s die met name agrarisch gebruik kennen.

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

Voor de bepaling van het risicoprofiel van een overweg heeft ProRail als hulpmiddel het overwegenregister ontwikkeld, dat een goede globale indicatie geeft van het risiconiveau van iedere overweg. Voor een nadere duiding van het risicoprofiel is tevens expert judgment noodzakelijk; de vele factoren die het risicoprofiel beïnvloeden, zijn locatie-afhankelijk en vragen om een integrale duiding die meer is dan de som der delen. Deze kennis en expertise, die zowel binnen ProRail als in de markt (weliswaar schaars) beschikbaar is, vormt de ruggegraat van een risicogestuurde aanpak. Dankzij deze kennis en expertise en de jarenlange ervaring op het gebied van overwegen, en zeker ook hun omgeving, is ProRail de partij die een volwaardig gesprekspartner is voor betrokken partijen.

Mobiliteitsontwikkelingen kunnen ook tot gevolg hebben dat baanvaksnelheden > 140 km/u gewenst zijn. ProRail adviseert het ministerie dringend om deze wens alleen te honoreren als alle overwegen op betreffend baanvak opgeheven zijn. De gevolgen van een incident bij dergelijke snelheden zijn wat ProRail betreft onaanvaardbaar: de impact van een botsing is groter, de kans op ontsporing van een trein is groter, de afstand waarbinnen een trein tot stilstand komt is groter, en de kans op een opvolgende botsing meteen tweede trein neemt daardoor toe.

Binnen de mobiliteitsopgave ligt de focus op: – Opheffen van beveiligde overwegen op het reizigersnet (de hoeveelheid op te heffen overwegen is afhankelijk van de impact van de mobiliteitsontwikkeling en wordt altijd risicogestuurd benaderd); – Opheffen van overwegen op baanvakken waar snelheden > 140 km/u gewenst zijn.

16

Een risicogestuurde aanpak is de beste manier om de overwegenambitie te realiseren. Door steeds eerst de meest risicovolle overwegen aan te pakken, verlagen we de kans op incidenten en pakken we de echte (capaciteits)knelpunten aan. De resultaten van deze aanpak hebben zich in de afgelopen decennia reeds bewezen. Een risicogestuurde aanpak betekent dat de focus altijd ligt op die overwegen waar een beheerste situatie onder druk staat of komt te staan. Een beheerste situatie op en rond een overweg wordt bepaald door uiteenlopende factoren. Het gebrek aan een fysieke barrière -te denken valt aan niet-actief beveiligde overwegen- leiden tot situaties die niet goed te beheersen zijn. Maar ook bij beveiligde overwegen kan een beheerste situatie onder druk komen staan. Daarin spelen onder meer gedragsmatige aspecten een rol. Men vertoont sneller (bewust of onbewust) risicovol gedrag als de geloofwaardigheid van de overweg in het geding komt. Denk aan lange en/of snel opvolgende sluitingen van de overweg, afleiding in de omgeving (station, scholen, veel verkeer etc). Als mensen met hun eigen gedrag worden geconfronteerd, bijvoorbeeld middels camerabeelden, schrikken zij in de meeste gevallen erg.

De mobiliteitsopgave bevat de aanpak van die overwegen die als gevolg van mobiliteitsontwikkelingen (weg en/of spoor) aangepakt moeten worden. De mobiliteitsopgave wordt in sterke mate bepaald door de impact van mobiliteitsontwikkelingen en beweegt daarin mee. De mobiliteitsopgave is allesbehalve vrijblijvend. De overwegveiligheid mag immers niet afnemen, en om een systeemsprong te realiseren, zal ook in de mobiliteitsopgave ambitieus en meer dan nu het geval gestuurd moeten worden op het reduceren van overwegen.

Binnen de mobiliteitsopgave resteren de beveiligde overwegen op het reizigersnet die niet tot de basisopgave behoren. Eenvoudig gezegd betreffen dit alle overwegen waar vanaf 2021 mobiliteitsontwikkelingen worden voorzien. De spoorgerelateerde mobiliteitsontwikkelingen komen voort uit initiatieven van de landelijke en decentrale overheden, vervoerders (hoofdrailnet) en havenbedrijven. De weggerelateerde mobiliteitsontwikkelingen komen voort uit MIRT-opgaves, lokale ruimtelijke ontwikkelingen en verkeerskundige ontwikkelingen op lokaal en regionaal niveau.

Risicogestuurde aanpak

Mobiliteitsopgave

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

De indicatieve kosten van de scenario’s zijn gebaseerd op de aantallen overwegen die per categorie aangepakt moeten worden, op basis van de voorgestelde prioriteiten. In deze prioriteiten is voor de overwegen op het reizigersnet uitgegaan van opheffen; voor de overwegen op haven- en industriegebieden is uitgegaan van het gelijkvloers verbeteren van de veiligheid. De hiertoe gehanteerde indicatieve kosten zijn gebaseerd op reële indicaties. Gelijktijdig zullen deze dwarsdoorsnedes in de praktijk moeten worden verfijnd op enerzijds de impact van mobiliteitsontwikkelingen (twee extra treinen erbij brengt immers een andere overwegopgave met zich mee dan zes extra treinen) en anderzijds op de werkelijk te realiseren scope.

17

Dit scenario is het meest ambitieuze risicogestuurde scenario. De reikwijdte van de opgave zal kunnen rekenen op breed draagvlak bij diverse partijen. Dit scenario sorteert pro-actief voor op toekomstige mobiliteitontwikkelingen (zowel 2030 als 2040) en het opheffen van de huidige knelpunten. Evenwel kent dit scenario de keerzijde dat dit een zodanig fors budget vraagt dat dit scenario niet maakbaar zal blijken te zijn. Dat heeft vooral te maken met de veelheid aan overeenstemmingen die bereikt zal moeten worden, de krapte in capaciteit binnen de markt (ook gelet op de toenemende brede spoorse productievraag richting markt) en de te forse hinder die deze werkzaamheden zal meebrengen voor de reiziger.

Dit scenario bedraagt indicatief 4,5 miljard euro tot 2030; dat is vanaf 2022 een gemiddeld jaarlijks totaalbudget van € 563 miljoen (cofinanciering niet verrekend). Verdere uitwerking van de scope per locatie kan van grote invloed zijn op het kostenniveau. Daarom houden we voor het hoog scenario rekening met een bandbreedte, variërend tussen € 2,7 miljard (ondergrens) en € 6,2 miljard (bovengrens).

Het hoge scenario sluit maximaal risicogestuurd aan bij de beleidsdoelstelling 0 dodelijke slachtoffers en 0 storingen op en rond overwegen. Hierin wordt de volledige basisopgave en de mobiliteitsopgave tot 2030 uitgevoerd: – Aanpakken van alle resterende NABO’s op het reizigersnet – Opheffen van alle overwegen op baanvakken met een treinintensiteit van meer dan 20 treinen per uur (inclusief mobiliteitsontwikkelingen tot 2030) – Opheffen van de meest risicovolle overwegen nabij stations – Waar mogelijk opheffen van overwegen als gevolg van ruimtelijke en mobiliteitsontwikkelingen aan wegzijde – Realiseren van een verbeterde veiligheidssituatie voor overwegen op haven- en industriegebieden – Opheffen van suïcidegevoelige overwegen

In de hieronder geschetste scenario’s is afgewogen in welke mate het overwegensysteem voldoende evenwichtig en beheerst is. Het oversteken van een overweg moet op alle plaatsen in Nederland voldoende veilig zijn. Daartoe is in alle scenario’s steeds het uitgangspunt dat eerst ingezet wordt op die overwegen die momenteel qua beheersbaarheid (te) sterk onder druk staan (de basisopgave). Vanaf dit startpunt kunnen volgende stappen met meer of minder vaart worden opgepakt. Dit is echter een precaire balans. Te veel vaart betekent een onmaakbare opgave. Te weinig vaart betekent dat toekomstige mobiliteitsontwikkelingen op korte termijn ernstig in het gedrang komen. De structurele overwegenaanpak moet zowel realistisch als ambitieus zijn. Bovendien zijn er méér aspecten die van belang zijn voor een succesvolle overwegenaanpak. Deze worden benoemd in het volgende hoofdstuk.

De scenario’s zijn primair beschouwd op de tijdshorizon 2030, met een doorkijk naar 2040. De tijdshorizon 2030 geeft concrete handvatten om de mobiliteitsopgave en de overwegenopgave ten opzichte van elkaar te concretiseren. Het mobiliteitsscenario voor 2040 is behulpzaam voor een doorkijk naar de verdere toekomst en geeft de geschetste scenario’s belangrijke context.

Hoog scenario – aanpakken huidige knelpunten en voorsorteren op mobiliteitsontwikkelingen 2030 en 2040

De kostenopgaves zijn onderbouwd door de afdeling Procurement binnen ProRail. Dat levert een stabiel beeld op van de verwachte investeringen voor overwegen. Bij dit advies is een nadere toelichting op de onderbouwing van scope en kosten toegevoegd.

Hierboven zijn de basisopgave en de mobiliteitsopgave geschetst. De risicosturing die hierin wordt voorgesteld, staat wat ProRail betreft op hoofdlijnen vast. Op deze manier werken we immers gericht aan reductie van storingen en dodelijke slachtoffers en het vergroten van de capaciteit op het spoor. De variatiemogelijkheden bestaan in de termijn waarop de basisopgave wordt gerealiseerd, en in de hoeveelheid overwegen die in de mobiliteitsopgave (kunnen) worden aangepakt.

Differentiëren in aanpak, kosten en gevolgen van keuzes

1

2

Bijlage

Verantwoording /Referenties

6 ‘Hoe’

5 ‘Wat’

4 ‘Waarom?’

3 Factsheet

2 Managementsamenvatting

1 Inleiding en leeswijzer

Inhoud

†

ProRail adviseert dit scenario nader door te rekenen op de spoorse,

Voordeel van dit scenario is dat de risicogestuurde benadering voldoende intact blijft. Dit scenario sorteert daarnaast voldoende voor op mobiliteitsontwikkelingen tot 2030. Evenwel ontstaat vanaf 2030 tot 2040 een boeggolf aan op te heffen overwegen op baanvakken die als gevolg van TBOV drukbereden zullen worden. Hierop wordt in dit scenario niet voldoende geanticipeerd. Nadere besluitvorming ten aanzien van de concretisering van TBOV2040 moet leiden tot een nauwkeuriger prognose voor de aan te pakken overwegen richting 2040. De maakbaarheid van het middenscenario staat eveneens onder druk, gelet op de brede toenemende spoorse opgave die naast benodigde budgetten ook druk legt op (schaarse) capaciteit in de markt en in hinder voor reizigers.

Dit scenario bedraagt circa € 1,8 miljard; dat is vanaf 2022 een gemiddeld jaarlijks totaalbudget van € 225 miljoen (cofinanciering niet verrekend). Verdere uitwerking van de scope per locatie kan van grote invloed zijn op het kostenniveau. Daarom houden we voor het middenscenario rekening met een bandbreedte, variërend tussen € 1,1 miljard (ondergrens) en € 2,5 miljard (bovengrens).

Het middenscenario sluit in voldoende mate aan bij de risicogestuurde aanpak door het grootste deel van de basisopgave intact te laten, sorteert voldoende voor op de mobiliteitsontwikkelingen tot 2030 maar doet dat beperkt richting 2040 (conform prognose TBOV): – Aanpakken van alle resterende NABO’s op het reizigersnet – Opheffen van een deel van de overwegen op baanvakken met een treinintensiteit van meer dan 20 treinen per uur – Opheffen van een deel van de meest risicovolle overwegen nabij stations – Waar mogelijk opheffen van overwegen als gevolg van ruimtelijke en mobiliteitsontwikkelingen aan wegzijde – Realiseren van een verbeterde veiligheidssituatie voor overwegen op haven- en industriegebieden

Middenscenario – aanpakken huidige knelpunten, voorsorteren op mobiliteitsontwikkelingen 2030 en deels op 2040

ProRail adviseert daarom negatief over dit scenario: deze opgave is tot 2030 niet maakbaar.

18

Binnen dit scenario vindt in de kern nog steeds een risicogestuurde benadering plaats. Evenwel wordt de basisopgave slechts voor een beperkt deel uitgevoerd. Dat betekent dat de knelpunten in de basisopgave onderdeel gaan worden van mobiliteitsontwikkelingen. Door bestaande knelpunten onvoldoende op te lossen zullen elementen in de mobiliteitsopgave onhaalbaar blijken. Beleidsdoelen op het gebied van overwegen (stand-stillprincipe3 en ambitie naar 0 dodelijke slachtoffers en 0 verstoringen) dreigen in dit scenario onvoldoende ingevuld te worden. Bovendien wordt in dit scenario zeer beperkt ruimte geboden aan het opheffen van beveiligde overwegen waardoor ook decentrale samenwerking onder druk zal komen te staan.

Dit scenario bedraagt circa € 1,1 miljard; dat is vanaf 2022 een gemiddeld jaarlijks totaalbudget van € 138 miljoen (cofinanciering niet verrekend). Verdere uitwerking van de scope per locatie kan van grote invloed zijn op het kostenniveau. Daarom houden we voor het laag scenario rekening met een bandbreedte, variërend tussen € 0,7 miljard (ondergrens) en € 1,5 miljard (bovengrens).

Het lage scenario borgt dat in 2030 een deel van de basisopgave is uitgevoerd en zeer beperkt wordt voorgesorteerd op mobiliteitsontwikkelingen in 2030. In dit scenario wordt niet voorgesorteerd op mobiliteitsontwikkelingen in 2040. – Aanpakken van een groot deel van de resterende NABO’s op het reizigersnet – Opheffen van een zeer beperkt deel van de overwegen op baanvakken met een treinintensiteit van meer dan 20 treinen per uur – Opheffen van een zeer beperkt deel van de meest risicovolle overwegen nabij stations – Waar mogelijk opheffen van overwegen als gevolg van ruimtelijke en mobiliteitsontwikkelingen aan wegzijde – Realiseren van een verbeterde veiligheidssituatie voor ongeveer de helft van de overwegen op haven- en industriegebieden

Laag scenario – deels aanpakken huidige knelpunten en zeer beperkt voorsorteren op mobiliteitsontwikkelingen 2030

sectorbrede maakbaarheidsopgave. Zij is tot die tijd behoudend waar het gaat om de maakbaarheid, maar is tevens van mening dat dit scenario het minimaal noodzakelijke scenario is voor uitvoering van de overwegenopgave.

3

Stand-stillprincipe: de overwegveiligheid mag niet afnemen als gevolg van ontwikkelingen.