05-02 De Volgende Stap - Definitief adviesrapport RIGG inkoop jeugdhulp 2022 en verder

De volgende stap Inkoop jeugdhulp 2022 en verder… Advies in opdracht van de Groninger Gemeenten

De volgende stap Inkoop jeugdhulp 2022 en verder… Advies in opdracht van de Groninger gemeenten Dr. ir. N. (Niels) Uenk Adviseur Onderzoeker 06 163 825 62 Niels.Uenk@pprc.eu mr. drs. T.H.G. (Tim) Robbe Adviseur Advocaat 06 425 855 02 robbe@victoradvocaten.nl In samenwerking met de werkgroep inkoop jeugdhulp vanuit Groninger gemeenten en RIGG: Dirk Vliegenthart Henk Korblet Carla Arjaans Marcella Dekker Robert Heuving Jaap van der Zwaag 8 februari 2021 Versie: definitief advies

2

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................................... 3 1

Inleiding .............................................................................................................................. 5

2

Aanleiding ........................................................................................................................... 6

3

Huidige situatie................................................................................................................... 8

4

5

3.1

Inleiding ....................................................................................................................... 8

3.2

Hoe is de jeugdzorg nu ingekocht?.............................................................................. 8

3.3

Ervaringen met het huidige stelsel .............................................................................. 8

Gewenste situatie............................................................................................................. 11 4.1

Inleiding ..................................................................................................................... 11

4.2

Inhoudelijk uitgangspunten ....................................................................................... 11

4.3

Schuivende uitgangspunten? .................................................................................... 12

4.4

Uitgangspunten voor de oplossingsrichtingen .......................................................... 13

4.4.1

Oplossingsrichtingen ‘lokaal’.............................................................................. 14

4.4.2

Oplossingsrichtingen gezamenlijk regionaal ...................................................... 15

Oplossingsrichting middellange en lange termijn ............................................................ 16 5.1

Inleiding ..................................................................................................................... 16

5.2

Het formuleren van een scenario .............................................................................. 16

5.3

Route naar de stip op de horizon .............................................................................. 17

5.4

Scope.......................................................................................................................... 18

5.5

Verbinding Groninger gemeenten: één model ......................................................... 18

5.6

Jeugdzorglandschap................................................................................................... 19

5.7

Samen ontwikkelen met jeugdhulpaanbieders ......................................................... 20

5.8

Rol en consequenties voor de RIGG .......................................................................... 21

5.8.1

Lokale inkoop algemene voorzieningen lichte begeleidingsvormen ................. 21

5.8.2

Inkoop of ondersteuning voor verkenner-gemeenten ...................................... 22

5.8.3

Veranderingen in de opdracht voor de RIGG ..................................................... 22

5.9

5.9.1

Juridisch governance .......................................................................................... 22

5.9.2

Twee vragen ....................................................................................................... 24

5.9.3

Samenvattend .................................................................................................... 25

5.10 6

Procedure .................................................................................................................. 22

Consistentie in beleid en sturingsfilosofie ............................................................. 25

Risico’s en beheersmaatregelen ...................................................................................... 27 3

6.1

Inleiding ..................................................................................................................... 27

6.2 Risico: Negatief effect op het jeugdzorglandschap – lichte jeugdhulp lokaal ingekocht .............................................................................................................................. 27 6.3 Risico: Negatief effect op het jeugdzorglandschap – ambulante jeugdhulp door verkenners ingekocht ........................................................................................................... 29 6.3.1

Inleiding .............................................................................................................. 29

6.3.2

Data-analyse ....................................................................................................... 29

6.3.3

Kans en schade ................................................................................................... 30

6.3.4

Mogelijke beheersmaatregelen ......................................................................... 31

6.4

6.4.1

Inleiding .............................................................................................................. 32

6.4.2

Kans .................................................................................................................... 32

6.4.3

Schade ................................................................................................................ 33

6.4.4

Mogelijke beheersmaatregelen ......................................................................... 34

6.5

7

Jeugdhulpaanbieders die aanbestedingen winnen zijn ‘ongewenst’........................ 32

De verwachtte positieve effecten blijven uit ............................................................ 35

6.5.1

Kans en schade ................................................................................................... 35

6.5.2

Geen beheersmaatregelen, maar politieke legitimatie van keuzes .................. 36

Oplossingsrichtingen korte termijn .................................................................................. 39 7.1

Besparingen realiseren in huidige situatie ................................................................ 39

7.2

Verminderen van het aantal open house jeugdhulpaanbieders............................... 40

7.3

Aanpassen van huidige producten ............................................................................ 41

Bijlage 1 – Ambulante jeugdhulpproducten in data-analyse ................................................... 43 Bijlage 2 – Overzicht nieuwe en bekende kosten-beheersmaatregelen ................................. 44

4

1

Inleiding

In september 2021 adviseerden Tim Robbe en Niels Uenk de Groninger gemeenten om voor de inkoop van jeugdhulp gezamenlijk een hybride model te gaan hanteren. Dit model –op hoofdlijnen uitgewerkt – voorziet enerzijds in de gedeelde wens van de Groninger gemeenten om gezamenlijk de verantwoordelijkheid te blijven dragen voor de jeugdhulp in de provincie Groningen, met de consequenties die daaraan verbonden zijn voor inkoop van jeugdhulp. Anderzijds komt het hybride model tegemoet aan de verschillen tussen de Groninger gemeenten ten aanzien van de uitgangspunten en wensen voor inkoop van jeugdhulp, en het tempo waarin elke gemeente veranderingen kan en wil doorvoeren. Het conceptadvies voor een hybride model is op 25 september 2020 besproken met de bestuurders PG&Z en heeft geleid tot een aanvullende opdracht aan het SOO. Het SOO heeft de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van die opdracht in handen gelegd van Heidi Bolt en Jellemiek Zock. Er is een werkgroep Inkoop geformeerd die de adviseurs Tim Robbe en Niels Uenk van verdere input heeft voorzien voor het formuleren van een definitief advies. Aan de werkgroep namen vertegenwoordigers van de Groninger gemeenten en de RIGG deel. Op basis van input van de werkgroep is dit adviesrapport opgesteld door Tim Robbe en Niels Uenk.

Gedurende de uitwerking is meer helderheid ontstaan over de door Groninger gemeenten gewenste situatie voor de regionale inkoop van jeugdhulp. Op basis hiervan hebben wij het advies verder aangescherpt en uitgewerkt richting een gezamenlijk eindperspectief. Middels data-analyses over het zorglandschap hebben wij risico’s nader geduid, en wij stellen daar concrete beheersmaatregelen tegenover. Het rapport is als volgt opgebouwd. In Hoofdstuk 2 bespreken wij kort de aanleiding voor dit advies. Hoofdstuk 3 schetst de beelden die wij ophaalden ten aanzien van de huidige wijze van inkopen. In Hoofdstuk 4 bespreken we de uitgangspunten voor de gewenste situatie. Dit leidt tot de kern van dit rapport in Hoofdstuk 5: advies over de oplossingsrichtingen voor inkoop op middellange en lange termijn. In Hoofdstuk 6 staan we stil bij de risico’s die aan deze oplossingsrichtingen verbonden zijn, en stellen wij beheersmaatregelen voor. Tenslotte beantwoord hoofdstuk 7 de vraag welke maatregelen er aanvullend op korte termijn mogelijk zijn.

5

2

Aanleiding

De Groninger gemeenten spraken in 2019 uit meer grip te willen ervaren op inhoud en financiën van de jeugdzorg. Zij wilden ook meer inzicht krijgen in de geboden kwaliteit van de jeugdzorg. Zij besloten daarom om begin 2020 een onderzoek te starten zodat eind 2020 duidelijk zou zijn hoe deze ‘grip’ en dit inzicht te ervaren. Inmiddels leverden de gemeenten verschillende resultaten op. Voorbeelden zijn het rapport ‘afbakening jeugdhulp’, een lijst met definities met betrekking tot jeugdhulp, een advies over de medische verwijsroute en het rapport ‘(Op)groeien in Groningen’ waarin de individuele gemeentelijke wensen zijn samengevat. Genoemde documenten vormen de basis voor een adviesopdracht van het Strategische Opdrachtgeverschapsoverleg (SOO) aan de adviseurs Tim Robbe en Niels Uenk. Na een eerdere verkenning van de wensen van de individuele Groninger gemeenten voor wat betreft hun inkoop van jeugdzorg, zijn de adviseurs tot een conceptadvies gekomen om een hybride model te implementeren. Het hybride model houdt een – sterk gewijzigd – open house contract in stand voor alle gemeenten. Het staat gemeenten echter vrij om lokaal delen van de jeugdzorg zelf te organiseren. Door de open house gewijzigd in stand te houden als een achterwacht, kunnen gemeenten in een eigen tempo en met een eigen scope nieuwe inkoopvarianten uitproberen.

Het hybride model is volgens de adviseurs het meest verstandige model gezien:    

de samenwerking met elkaar die gemeenten voor ogen hebben (en op basis van de Norm voor Opdrachtgeverschap – hierna NvO – moeten behouden). de gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten voor een dekkend jeugdzorglandschap. de wensen en ambities van de verschillende gemeenten en het tempo waarin zij deze denken te realiseren. de verschillen die in deze wensen en ambities bestaan.

Het hybride model biedt de gemeenten de mogelijkheid om zowel gezamenlijk regionaal in te kopen als om zelfstandig lokale alternatieven te organiseren. De gemeenten Groningen, Veendam en Pekela willen gaan voor een volledig andere manier van inkopen dan nu. Zij willen geen open house contractering en inputgerichte bekostiging. In plaats daarvan willen zij een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders contracteren – al dan niet in een consortium – en taakgerichte bekostiging toepassen. De overige gemeenten zijn niet per definitie tegen dit soort wijzigingen in de huidige inkoop. Maar zij willen dit soort wijzigingen nu nog niet toepassen op alle jeugdzorg. Deze gemeenten richten zich vooral op het organiseren van algemene voorzieningen voor lichtere vormen van jeugdhulp. Daarvoor beogen zij (over het algemeen) wel ook een taakgerichte bekostiging. Zij laten deze algemene voorzieningen ook uitvoeren door een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders (of bijvoorbeeld welzijnsinstellingen).

6

Vanuit deze startpositie is door adviseurs Tim Robbe en Niels Uenk – en met ondersteuning van een werkgroep inkoop met vertegenwoordigers van de Groninger gemeenten en de RIGG – dit definitieve adviesrapport opgesteld.

7

3

Huidige situatie

3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de huidige situatie. Wij behandelen daarbij twee onderwerpen. Eerst schetsen wij de wijze waarop de Groninger gemeenten het jeugdzorglandschap nu hebben ingericht qua inkoop en bekostiging. Daarna benoemen wij de problemen en tekortkomingen die gemeenten zelf ervaren ten aanzien van de huidige wijze van inkopen en bekostigen. Het zijn deze ervaren tekortkomingen die volgens de gemeenten een verandering in de huidige wijze van inkopen noodzakelijk maken. 3.2

Hoe is de jeugdzorg nu ingekocht?

De Groninger gemeenten kopen sinds 1 januari 2015 gezamenlijk jeugdzorg in. Zij ontwikkelden onder andere daarvoor het zogenaamde Groninger Functioneel Model (GFM). Dit GFM vormt het uitgangspunt voor de organisatie van de jeugdzorg. Er is daarnaast een Gemeenschappelijke Regeling waarbinnen de Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (RIGG) de feitelijke inkoopwerkzaamheden uitvoert. Op dit moment hebben de gemeenten via de RIGG de jeugdzorg als volgt ingekocht: 1) 2) 3) 4) 5) 6)

Jeugdhulpplus: overheidsopdracht Europees aanbesteed met een inspanningsgerichte bekostigingsvariant; Kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering (gecertificeerde instellingen): overheidsopdracht Europees aanbesteed met een inspanningsgerichte bekostigingsvariant; Crisisdienst: deels via een incidentele subsidiebeschikking met een taakgerichte bekostigingsvariant en deels via een overeenkomst in een ‘open house’ constructie met een inspanningsgerichte bekostigingsvariant; Overige jeugdhulp: overeenkomst in een ‘open house’ constructie met een inspanningsgerichte bekostigingsvariant. Administratiekantoren: overheidsopdracht Europese aanbesteed met inspanningsgerichte bekostigingsvariant; Niet Client-gebonden voorzieningen; via een begrotingssubsidie.

Het gaat hier bij 1 t/m 4 om individuele voorzieningen (voorzieningen waarvoor een beschikking, medische verwijzing of gerechtelijke uitspraak nodig is) en niet om algemene, voorliggende voorzieningen. Dit laatste type voorzieningen organiseren de gemeenten zelf. Onderdeel 5 is geen voorziening voor jeugdigen. Administratiekantoren ondersteunen kleine(re) jeugdhulpaanbieders die deelnemen aan de overeenkomst in onderdeel 4 bij de inkoop en administratie. 3.3

Ervaringen met het huidige stelsel

Het ervaren gebrek aan grip en inzicht relateren de gemeenten aan de huidige inrichting van het stelsel van jeugdzorg en de manier waarop jeugdzorg is ingekocht. Bij het verkennen van 8

het huidige stelsel en wensbeelden voor toekomstige inkoop kwamen naast gebrekkige grip en inzicht ook andere problemen aan de orde die de Groninger gemeenten ervaren – en ook aan inkoop en bekostiging relateren: te beperkte lokale organisatie van jeugdzorg, te beperkte samenwerking tussen jeugdhulpaanbieders en inefficiëntie in de organisatie van jeugdzorg. De Groninger gemeenten hebben de volgende aannames voor wat betreft de genoemde problemen in de huidige organisatie van de jeugdhulp: 1.

2.

3. 4.

De huidige werkwijze met producten (lees: inspanningsgerichte bekostigingsvariant) en een groot aantal en verschillende jeugdhulpaanbieders (via een ‘open house’ construct) zorgt – met name bij een vaste kern van jeugdigen met een langdurige en (soms) meervoudige ondersteuningsbehoefte – voor ongewenste effecten. Effecten zijn bijvoorbeeld stapeling van producten en (daarmee) inefficiëntie, onvoldoende integrale hulpverlening en onvoldoende samenwerking. De genoemde groep jeugdigen is over het algemeen ook ‘de duurste’ groep. Hier zijn de organisatorische en financiële consequenties voor de gemeenten het grootst en is de impact op de stelselverantwoordelijkheid het grootst. Daaruit volgt weer de aanname dat het beter, efficiënter, laagdrempeliger en goedkoper kan voor deze groep. Deze aanname vergt nog wel onderbouwing met een data-analyse. Als de aanname klopt, dan is de noodzaak voor het aanscherpen of aanpassen van de inkoopmethodiek voor deze groep het grootst. Samen leren en doorontwikkelen is voor gemeenten en jeugdhulpaanbieders een belangrijke opgave. Een aantal gemeenten meent dat door de huidige inkoop deze opgave onvoldoende uit de verf komt.

Prikkels in de huidige inspanningsgerichte bekostiging gecombineerd met overige inrichtingskeuzes in het stelsel (onvoldoende afbakening jeugdhulp in de verordening, ‘open house’ contractering, niet-genormeerde medische verwijsroute, toegang via generalisten in wijkteams) leiden tot ongewenste effecten. Ongewenste effecten zijn discussie tussen jeugdhulpaanbieders en toegang over beschikkingen, upcoding, overproductie en (daardoor) te hoge kosten. Jeugdhulpaanbieders hebben er nu belang bij zoveel mogelijk jeugdigen zoveel mogelijk jeugdhulp te verlenen.

Voor de groep jeugdigen die niet tot de genoemde ‘vaste kern’ met langdurige en soms meervoudige ondersteuning behoort, gelden deze problemen ten aanzien van stapeling, onvoldoende integrale aanpak, onvoldoende samenwerking en daarmee samenhangende inefficiëntie waarschijnlijk veel minder, hoewel ook dit nu nog niet is getoetst. Als de aanname klopt, dan is de noodzaak voor het aanscherpen of aanpassen van de organisatie en inkoop voor deze groep kleiner. Voor deze groep faciliteert het huidige inkoopmodel mogelijk juist eigen keuze, autonomie en eigen regie. Dit is in aantal de grootste groep, maar financieel voor gemeenten minder ‘duur’. De ongewenste effecten die de gemeenten koppelen aan de aannames, zijn niet of niet alleen met (een gewijzigde) inkoop te voorkomen. Het afschaffen van ‘open house’ contractering en inspanningsgerichte bekostiging garandeert niet dat de ongewenste effecten niet meer voorkomen. Belangrijke(re) randvoorwaarden daarvoor zijn:

9

1. 2. 3. 4.

Een duidelijkere afbakening in de gemeentelijke verordening wat wel en wat niet jeugdhulp is. Een beter functionerende toegang. Het normeren van de medische verwijsroute in de gemeentelijke verordening. Het versterken van de gemeentelijke informatiepositie.

Ook als de gemeenten déze randvoorwaarden implementeren, is de bijdrage die (een gewijzigde) inkoop kan leveren aan een beter stelsel niet te garanderen. Veranderingen in instituties, zoals inkoop, zijn technische aanpassingen. Uiteindelijk is echter ook een cultuurverandering nodig waarbij gemeenten, jeugdhulpaanbieders en verwijzers als maatschappelijke partners gaan opereren in het belang van de gezinnen en de jeugdigen. Een andere vorm van bekostigen en het beperken van het aantal jeugdhulpaanbieders kunnen bijdragen aan het bereiken van een dergelijke cultuuromslag, maar zullen (1) op zichzelf geen cultuurverandering bewerkstellingen en (2) geen succes garanderen zonder (dezelfde of andere) risico’s en (dezelfde of andere) ongewenste effecten. Dit adviesrapport besteedt ook daar aandacht aan.

10

4

Gewenste situatie

4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de gewenste situatie. Wij behandelen drie onderwerpen. Ten eerste geven wij de inhoudelijke uitgangspunten van de Groninger gemeenten voor de gewenste situatie voor de inrichting van het jeugdzorglandschap. Daarna laten wij zien dat uitgangspunten in de tijd kunnen wijzigen, en dat dit hier ook is gebeurd. Tot slot geven wij nog de gemeentelijke uitgangspunten weer voor de oplossingsrichtingen die gemeenten van de huidige naar de gewenste situatie moeten brengen. 4.2

Inhoudelijk uitgangspunten

Het startpunt van denken over hoe om te gaan met jeugdzorg hoort altijd te beginnen bij de jeugdigen en hun gezinnen zelf. Besluiten die gemeenten nemen bij het vormgeven van hun inkoop kunnen hele grote positieve, maar ook negatieve gevolgen hebben voor een kind en daarmee een mensenleven. Een jeugdige die werkelijk een hulpbehoefte heeft en daarbij langdurig niet de juiste hulp krijgt, kan daarvan ver in het volwassen leven last blijven ondervinden. Gemeentelijke keuzes kunnen hele gezinnen uit de problemen helpen, maar zij kunnen ook hele gezinnen ontwrichten. De gemeenten vinden het daarom enorm belangrijk dat zij, omdat zij ook een stelselverantwoordelijkheid hebben, in het nemen van die stelselverantwoordelijkheid nooit (!) de menselijke maat uit het oog verliezen. De menselijke maat is dus leidend. Om als Groninger gemeenten binnen de stelselverantwoordelijkheid hier verder handen en voeten aan te geven, hanteren zij enkele uitgangspunten voor de organisatie en inkoop van jeugdzorg:   

 

De jeugdige staat centraal. Jeugdhulpaanbieders werken (zoveel als mogelijk) lokaal. Gemeenten denken dat zij op termijn met een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders de beste verstandhouding (op basis van partnerschap) kunnen bereiken. Jeugdhulpaanbieders bieden in nauwe samenwerking met de jeugdige en de ouders, het sociale netwerk, andere jeugdhulpaanbieders en andere betrokken instanties een afgestemd totaalpakket aan jeugdhulp. Er is sprake van een doorlopende lijn van de meest lichte ondersteuning tot de meest specialistische en zware ondersteuningsvormen, en van 18- naar 18+. Gemeenten en jeugdhulpaanbieders voeren de jeugdwet uit binnen de voor de gemeenten geldende financiële kaders. De Groninger gemeenten werken met elkaar samen bij de organisatie en inkoop van jeugdzorg. Zij dragen samen de verantwoordelijkheid voor een dekkend jeugdzorglandschap in de provincie Groningen.

In de huidige situatie in Paragraaf 3.3 zijn de ervaringen geformuleerd ten aanzien van de huidige inrichting van het jeugdstelsel, en de aannames hoe de ervaren problemen samenhangen met de huidige wijze van inkopen. Daarin is ook het onderscheid tussen 11

groepen jeugdigen aangebracht, dat in de uitwerking van het advies aan de orde is gekomen. Voor beide doelgroepen – de jeugdigen met enkelvoudige ondersteuningsbehoefte en de vaste kern van jongeren met langdurige en soms meervoudige problematiek – is de vraag wat het deze jeugdigen, de jeugdhulpaanbieders en de gemeenten kost en oplevert om op een andere wijze te gaan organiseren en inkopen. Dit gezien de wens bij gemeenten om meer grip en inzicht op kwaliteit te ervaren. Om voorgaande vraag te beantwoorden, is een analyse nodig. De uitkomsten daarvan hangen rechtstreek samen met de keuze van gemeenten om de nieuwe inkoop enkel voor de kleinere ‘vaste kern’ aan jeugdigen te organiseren of voor beide doelgroepen.1 Deze keuze werken wij ook later in dit adviesrapport uit. Gezien de uitgangspunten hiervoor geformuleerd, moet de balans van voor- en nadelen van een nieuwe inkoop voor alle jeugdigen neutraal tot positief uitpakken (‘menselijke maat’, ‘kind centraal’). Op basis van de analyse is vervolgens de vraag te beantwoorden hoe een nieuwe inkoop bijdraagt aan het opheffen en voorkomen van de genoemde ongewenste effecten én ervaring van grip en zicht op kwaliteit bewerkstelligt. Er bestaan daarvoor meerdere oplossingen die leiden tot deze gewenste situatie.

De gemeenten kunnen bestaande contractuele voorwaarden aanscherpen, waardoor gemeenten meer samenhang/samenwerking realiseren, maar ook de toepassing van een andere bekostigingssystematiek is een optie. Opties voor het bereiken van de gewenste situatie werken wij verder uit in dit adviesrapport. 4.3

Schuivende uitgangspunten?

Uitgangspunten van gemeenten voor het inrichten van het regionale en lokale jeugdzorgstelsel kunnen in de tijd veranderen. Uitgangspunten die zwaar wogen in 2015 of 2018 kunnen nu minder zwaarwegend zijn. Vice versa kunnen eerder minder zwaarwegende uitgangspunten nu wel zwaar wegen. De gemeenten hanteerden eerder uitgangspunten die sterk uitgingen van het sturen op ‘cliëntniveau’. Vooral keuzevrijheid voor jeugdigen in een jeugdhulpaanbieder en transformatie door innovatie met het aantrekken van nieuwe jeugdhulpaanbieders waren belangrijke uitgangspunten. Deze uitgangspunten lijken nu minder belangrijk. Prioriteiten veranderen door de financiële problemen die gemeenten ervaren met het jeugdzorgstelsel. Een andere prioritering van uitgangspunten leidt dan tot een verschuiving in de sturing. Deze verschuift van ‘cliënt’ naar ‘jeugdhulpaanbieders’. Gemeenten laten het medeverantwoordelijk maken van jeugdhulpaanbieders voor gemeentelijke doelen dan zwaarder wegen. Al snel denken gemeenten dan dat deze werkwijze alleen mogelijk is met een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders die via een taakgerichte bekostiging jeugdhulp leveren aan jeugdigen.

1 Hierbij is van belang om het perspectief van jeugdigen, gemeente én jeugdhulpaanbieders mee te nemen.

12

Wijzigingen in uitgangspunten die leiden tot een andere sturingsopvatting hebben direct effect op verschillende stakeholders. Een verschuiving van ‘cliënt’-sturing naar ‘aanbieder’sturing’ vraagt een hogere mate van loslaten en vertrouwen als gemeenten dit vertalen naar een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders. Ook krijgt keuzevrijheid een andere rol en verandert de rol van de toegang. Daarnaast vinden de monitoring en datavoorziening niet meer op het niveau van de individuele jeugdige (‘cliënt’) plaats. De beweging heeft ook invloed op het regionale en lokale jeugdzorglandschap. Voor sommige jeugdhulpaanbieders kan het betekenen dat zij een rol krijgen als onderaannemer, maar het kan ook betekenen dat zij in het geheel geen rol meer krijgen (of willen spelen) in de nieuwe situatie. Aangezien de menselijke maat leidend is, is het belangrijk om stil te staan bij de gevolgen voor de jeugdigen en gezinnen. Adequate jeugdhulp aan hen is immers de hoofddoelstelling van de Jeugdwet en een gemeentelijk uitgangspunt, niet de impact op de instanties (gemeenten én jeugdhulpaanbieders) die de jeugdhulp organiseren. 4.4

Uitgangspunten voor de oplossingsrichtingen

De jeugdwet is een kaderwet en is daarom zeer beperkt ‘gewaardeerd’ en nog minder ‘genormeerd’. Het is aan gemeenten zelf om op basis van de lokale situatie en lokale politiek-bestuurlijke overwegingen waarden vast te stellen voor jeugdzorg. Idealiter zetten gemeenten deze waarden dan om in normen. Normen zijn dan een concrete vertaling van de waarden. Voorbeeld: als de waarden ‘gelijkheid’ en ‘efficiëntie’ voor de gemeente betekenen dat niet meer dan vijf jeugdhulpaanbieders alle individuele voorzieningen moeten uitvoeren en dat uit een competitie tussen geïnteresseerde jeugdhulpaanbieders moet blijken welke vijf dit zijn, dan is er sprake van een uitwerking naar een norm. Bij deze norm hoort dan de techniek ‘Europese aanbesteding’ of ‘subsidietender’. De verwachting is dat door deze techniek de norm is te realiseren en daarmee de waarde. Op het niveau van waarden bleken de Groninger gemeenten het eerder al met elkaar eens. Dat is ook niet verwonderlijk, op ‘waardenniveau’ is men het vaker eens met elkaar dan oneens. Uit het eerder doorlopen onderzoeksproces dat uitmondde in het conceptadvies een hybride model toe te passen voor de nieuwe inkoop, bleek wat anders voor de normen en de daaruit voortvloeiende (uit te werken) sturingsopvatting. Voor het normeren bleek namelijk dat de Groninger gemeenten verschillen in de mate van concreetheid (en wensen).

13

Hoogspec. jeugdhulp Ambulante en licht spec. jeugdhulp

Voorliggende voorzieningen jeugd Fig. 1 - Driehoek indeling jeugdhulpvoorzieningen

Het verschil in uitwerking van waarden naar normen (en invulling van de sturingsopvatting) blijkt als wij de driehoek schetsen die de Groninger gemeenten gebruiken om voorzieningen voor jeugdzorg in te delen. De onderste laag bestaat uit algemene, voorliggende voorzieningen. De tweede laag bestaat uit specialistischere hulpverlening. De derde laag bestaat uit zeer specialistische hulpverlening. Op dit moment zijn gemeenten zelf verantwoordelijk voor de onderste laag. De twee lagen daarboven zijn regionaal belegd, de RIGG organiseert hiervoor de inkoop en het contractmanagement. Ten aanzien van deze driehoek is relevant dat voor bepaalde jeugdzorgfuncties aanvullende regels (gaan) gelden over regionale inkoop als gevolg van de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) en/of de aanpassing van de jeugdwet (waarvoor een landelijke consultatiefase is afgerond). Het is vooralsnog onduidelijk waar in de driehoek deze jeugdzorgfuncties zijn onder te brengen. Het ligt voor de hand dat NvO en aanpassing van de jeugdwet zich richten op meer specialistische functies en voorzieningen, dus ‘hoger’ in de driehoek. 4.4.1 Oplossingsrichtingen ‘lokaal’ De uitwerking van waarden naar normen komt terug in de uitgangspunten voor de oplossingsrichtingen.

Oplossingsrichtingen om negatieve effecten tegen te gaan (zie aannames in de huidige situatie), grip en zicht op kwaliteit van de jeugdzorg te ervaren en een sturingsopvatting te implementeren. We onderscheiden hier de uitgangspunten die gemeenten formuleerden toen het eerste advies – over het hybride model – tot stand kwam, en de meer gezamenlijke uitgangspunten die in het proces van uitwerken van dit advies tot stand kwamen. Kijken wij naar de ‘lokaal gerichte’ uitgangspunten dan hebben alle Groninger gemeenten de ambitie om lichte begeleidingsvormen lokaal te gaan organiseren als een algemene voorziening, dichtbij de jeugdige en binnen of aanpalend aan de toegangsorganisatie of welzijnsstichting. Deze algemene voorziening is direct ook voorliggend op individuele

14

jeugdhulpvoorzieningen en moet beschikkingsvrij zijn.2 De gemeenten verschillen echter in een verdere (meer gedetailleerde) uitwerking van hun plannen en het te doorlopen tijdspad. De gemeenten Groningen, Veendam en Pekela vullen dit gedeelde toekomstbeeld nog aan met aanvullende uitgangspunten (en normeren dus anders of al gedetailleerder dan de andere gemeenten). Zij hebben de ambitie om ook alle jeugdhulp in de tweede laag van de driehoek lokaal in te kopen. De gemeente Groningen wil deze jeugdhulp inkopen bij één of enkele jeugdhulpaanbieders die aansluiten op de lokale toegangsorganisatie en die jeugdhulp zoveel mogelijk beschikkingsloos inzetten. De gemeenten Veendam en Pekela beogen een consortium van de voor hun belangrijkste jeugdhulpaanbieders te contracteren, die lokaal en dichtbij voor hun jeugdigen de jeugdhulp organiseren. De gemeenten Groningen, Veendam en Pekela willen daarnaast afstappen van inspanningsgerichte bekostigingsvarianten en een taakgerichte bekostigingsvariant voor deze jeugdhulp invoeren. Ook de gemeente Midden-Groningen heeft de normering na het uitbrengen van het eerste conceptadvies concreter gemaakt.

De aanvliegroute van deze gemeente is dat zij tenminste voor de ‘vaste kern’ van jeugdigen met langdurige en soms meervoudige jeugdhulp een samenwerkingsverband van jeugdhulpaanbieders wil contracteren dat samen lokaal een afgestemd totaalpakket aan jeugdhulp organiseert die alle lagen van de driehoek overlapt. Dit om beter aan te sluiten op de hulpvraag van deze jeugdigen. Ook wil de gemeente in ieder geval voor deze doelgroep af van ‘productdenken’, wat wij vertalen als kritiek op de huidige inspanningsgerichte bekostigingsvariant. Deze werkt immers met productcodes in tegenstelling tot de taakgerichte bekostigingsvariant. 4.4.2 Oplossingsrichtingen gezamenlijk regionaal Bij het uitwerken van het hybride model ontstond bij de Groninger gemeenten een scherper beeld van de uitgangspunten voor een gezamenlijke oplossingsrichting voor de regionaal in te kopen jeugdhulp. Deze ‘stip op de horizon’ stoelt op dezelfde aannames en beelden over de huidige wijze van inkopen zoals beschreven in Paragraaf 3.3. Als klopt dat de ‘open house’ contractering en inspanningsgerichte bekostiging werkelijk leiden tot ongewenste effecten bij één of beide doelgroepen én gemeenten, dan stellen de Groninger gemeenten gezamenlijk een stip op de horizon voor.

In overeenstemming met de inhoudelijke uitgangspunten en uitgangspunten voor oplossingsrichtingen beschreven in dit hoofdstuk, bestaat deze stip uit het taakgericht bekostigen van een samenwerkingsverband van jeugdhulpaanbieders voor het leveren van jeugdhulp aan één of beide doelgroepen van jeugdigen. De gemeenten erkennen dat dit een stevige aanpassing is van de nu gehanteerde inkoopmethodiek en dat dergelijke transities gepaard gaan met transitiekosten. Bij grote transities kan dit oplopen tot 1,5% van het basisbudget over de looptijd van de transitie.3

2 Anders is het geen algemene voorziening. 3 Zorgkeuzes in Kaart, CPB, VWS en Financiën, 2020.

15

5

Oplossingsrichting middellange en lange termijn

5.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de oplossingsrichtingen voor de middellange en lange termijn om van de huidige naar de gewenste situatie te komen. Het idee is daarbij het hybride model te implementeren en van daaruit te ontwikkelen naar de stip op de horizon. In dit hoofdstuk beschrijven wij daarvoor eerst de vragen en aspecten die nog spelen bij het formuleren van een scenario. Daarna beschrijven wij de route die gemeenten kunnen afleggen om tot de stip op de horizon te komen. Hierna beschrijven wij de scope voor de route (welke jeugdhulp valt erbuiten?), de randvoorwaarde om tot één Groninger model te komen, effecten op het jeugdzorglandschap en de randvoorwaarden om tot samen leren en ontwikkelen te komen. Wij sluiten het hoofdstuk af met een juridische paragraaf, waarin wij (nog te maken) juridische keuzes voor de route toelichten. 5.2

Het formuleren van een scenario

Het eindperspectief dat de Groninger gemeenten voor ogen hebben voor hun inkoop van jeugdhulp geldt - als stip op de horizon - voor die jeugdhulp die gemeenten niet lokaal gaan organiseren. Kortom: wat en hoe gemeenten jeugdhulp lokaal organiseren valt buiten de verdere scope van dit adviesrapport. Als stip op de horizon geldt het taakgerichte bekostigen van een samenwerkingsverband van jeugdhulpaanbieders voor één of beide doelgroepen van jeugdigen. Er is een scenario nodig om te komen tot het geadviseerde hybride-model en vandaar naar deze stip op de horizon. Dit scenario bestaat uit oplossingsrichtingen, waarvoor de uitgangspunten gelden uit het vorige hoofdstuk. Bij het concretiseren van de oplossingsrichtingen in dit hoofdstuk, staan de volgende vragen nog open: -

Willen de gemeenten gezamenlijk, dus regionaal, voor deze jeugdhulp toewerken naar het te schetsen eindperspectief (voor alle gemeenten samen op dezelfde wijze)? Willen gemeenten die lokaal een vergelijkbare wijze van inkopen invoeren dit lokale deel op het regionale deel laten aansluiten? Willen de gemeenten ook de regionale jeugdhulp per gemeente of sub-regio’s anders organiseren als zij uitgaan van het geschetste eindperspectief? Willen gemeenten alle jeugdhulp inkopen conform de stip op de horizon, of willen zij bepaalde voorzieningen blijven inkopen conform de huidige methodiek (‘open house’ al dan niet met een ‘inspanningsgerichte bekostigingsvariant’)? Als gemeenten jeugdhulp willen inkopen conform de stip op de horizon, met hoeveel jeugdhulpaanbieders willen zij dat dan (ongeveer) doen? Wat is het tijdspad dat de gemeenten willen hanteren voor het toewerken naar de stip op de horizon en willen wij een gedeeld of individueel tijdspad? Hoeveel flexibiliteit en experimenteerruimte willen gemeenten blijven behouden bij het toewerken naar en in de uitgewerkte stip op de horizon? 16

De stip op de horizon en de route daarnaartoe kennen dus door deze nog openstaande vragen nog verschillende opties en varianten. Deze komen waar mogelijk terug in dit hoofdstuk. Bij het uitwerken van een scenario waarin gemeenten vanuit het hybride model toewerken naar de stip op de horizon houden wij verder rekening met de volgende aspecten: • • • • • • •

Flexibiliteit / experimenteerruimte per individuele gemeente; Elke gemeente kan zijn eigen tempo bepalen; Impact financieel; Impact zorglandschap; Juridische mogelijkheid; Samenhang NvO; Samenhangend en gezamenlijk eindmodel Groninger gemeenten.

5.3

Route naar de stip op de horizon

De Groninger gemeenten verschillen in het tempo waarmee ze toe willen (en kunnen) werken naar het uiteindelijke inkoopmodel, de stip op de horizon. Het al geadviseerde hybride model is hier de oplossing voor. Het maakt mogelijk dat gemeenten op verschillende momenten en voor verschillende vormen van jeugdhulp overstappen van de huidige wijze van contracteren naar de nieuwe wijze. Gemeenten behouden bovendien ruimte om lokaal te experimenteren met een alternatieve opzet van jeugdhulp. De aangescherpte ‘open house’ contracten fungeren als achterwacht voor gemeenten die later veranderingen willen doorvoeren of die merken dat bepaalde experimenten eventueel niet werken. Met het vastleggen van een gedegen basis in aangescherpte ‘open house’ contracten, adviseren wij vervolgens dat enkele Groninger gemeenten als ‘verkenners’ starten met de voorbereiding en uitwerking van het inkopen conform de stip op de horizon: het taakgericht inkopen van jeugdhulp bij een samenwerkingsverband van jeugdhulpaanbieders. Het ligt voor de hand dat de gemeenten Groningen, Veendam, Pekela en Midden-Groningen, deze ‘verkenner’-rol gaan vervullen. Zij hebben immers de meest concrete plannen in de richting van de stip op de horizon.

De verkenners starten direct (voor zover nog niet begonnen) met de uitwerking van een model waarin zij een samenwerkingsverband van jeugdhulpaanbieders taakgericht financieren onder de uitgangspunten van het hybride model, bijvoorbeeld ten aanzien van de contractering van onderaannemers via de open house contracten. De verkenners kunnen per 1 juli 2022 voor een deel van de regionale jeugdhulp overstappen van de ‘open house’ contracten naar de nieuwe contracten. De overige gemeenten kiezen het tijdspad dat voor hen haalbaar en wenselijk is. Het hybride model maakt dit verschil in tempo mogelijk. Dit betekent ook dat er geen vaste einddatum hoeft te zijn waarop alle gemeenten de stip op de horizon bereiken. De overige gemeenten kunnen dicht achter de verkenners aan lopen, maar ook de eerste ervaringen van de verkenners afwachten.

17

Fig. 2 – tijdslijn inkoop richting stip op de horizon

5.4

Scope

De verkenners gaven eerder aan een groot deel van de jeugdhulp lokaal te willen organiseren. Conform het conceptadvies voor het hybride model kunnen de verkenners starten met de jeugdhulp uit de onderste en middelste laag van de driehoek (zie fig. 1 in Hoofdstuk 4). De meest specialistische jeugdhulp uit de bovenste laag van de driehoek blijven de Groninger gemeenten gezamenlijk via de RIGG inkopen, zij het via een stevig aangepast ‘open house’ contract, lopende overeenkomsten die Europees zijn aanbesteed of gesubsidieerde voorzieningen (zie Paragraaf 3.2 ).4 Deze jeugdhulp achten de gemeenten, ook gezien de NvO, te cruciaal om versnippering te riskeren door individuele inkoop per gemeente. Dat brengt te grote risico’s voor continuïteit in het jeugdzorglandschap met zich mee voor deze voorzieningen. 5.5

Verbinding Groninger gemeenten: één model

Als gemeenten de stip op de horizon werkelijk realiseren, dan is het verstandig dat álle Groninger gemeenten hetzelfde inkoopmodel hanteren. Dit betekent niet per definitie dat gemeenten alle jeugdhulp bij hoofdaannemers contracteren. Een samenwerkingsverband hoeft immers niet per se te bestaan uit hoofdaannemers, en gemeenten kunnen in de uitwerking kiezen om voor een deel van de jeugdzorg met een beperkt aantal aanbieders te gaan werken. Het betekent ook niet dat jeugdhulpaanbieders die in één van de Groninger gemeenten hoofdaannemer zijn of deelnemen aan een samenwerkingsverband, automatisch in elke andere gemeente ook deze rol en verantwoordelijkheid hebben. Met het oog op standaardisatie en het minimaliseren van administratieve lasten, ook een landelijke opdracht aan gemeenten, betekent dit wel dat wij adviseren dat de gemeenten hoofdaannemers en samenwerkingsverbanden op dezelfde wijze contracteren. Dit om te voorkomen dat er tien verschillende contractvormen ontstaan waarmee gemeenten

4 Zie voor verdere aanscherpingen van de open house contracten hoofdstuk 7.

18

ongeveer hetzelfde beogen. Dat bezorgt de jeugdhulpaanbieders (en de gemeenten) veel administratief werk. Wij adviseren de gemeenten dus toe te werken naar één standaard-overeenkomst (al dan niet voor één samenwerkingsverband of voor samenwerkingsverbanden naast elkaar). Het kan zijn dat individuele gemeenten niet exact dezelfde taken willen uitbesteden aan een samenwerkingsverband. De ene gemeente wil bijvoorbeeld toegang in eigen hand houden terwijl de andere gemeente het samenwerkingsverband hierin een rol wil geven. Deze variatie is wel mogelijk, maar de verschillende varianten zijn dan wel gestandaardiseerd. Dat wil zeggen dat alle gemeenten die samenwerkingsverbanden een rol geven in de toegang, dit doen op contractueel dezelfde wijze. Naast een Groninger Functioneel Model ontstaat dan ook een Groninger Contractueel Model, wat voor consistentie en congruentie zorgt in de organisatie van de jeugdzorgregio. Voorgaande betekent wel dat de Groninger gemeenten samen – met de verkenners voorop – met elkaar moeten afstemmen hoe zij de inkoop (en contracten) willen vormgeven. De verkenners nemen hierbij het initiatief en verkennen de uitwerking. Wij adviseren een balans tussen zelfstandig uitwerken en onderling afstemmen zodat de lokale uitwerking uiteindelijk tot één gezamenlijk, Groninger inkoopmodel leidt.

De verkenners informeren de andere gemeenten periodiek via een overlegtafel, zodat deze gemeenten optimaal aangehaakt blijven. Daar is ook ruimte voor inbreng vanuit deze gemeenten, zodat het uiteindelijke inkoopmodel aansluit bij de wensen en eigenschappen van alle Groninger gemeenten. Gezien de investeringen die de afgelopen jaren zijn gedaan in de RIGG en de kennis en expertise die is opgebouwd bij de RIGG op inhoud, processen en het regionale jeugdzorglandschap, ligt het voor de hand de RIGG een belangrijke rol te geven in voornoemde processen. Die rol kan variëren van het geheel voor gemeenten uitvoeren van de inkoop (zoals nu ook gebeurt), ondersteunen daarbij of adviseren op afstand. In alle gevallen lijkt juist de RIGG de uitgewezen organisatie om ervoor te zorgen dat één Groninger Contractueel Model ontstaat of in ieder geval te bewaken dat de uniformiteit niet verloren gaat. Welke taken en verantwoordelijkheden de RIGG binnen het hybride model en uitwerking naar de stip op de horizon krijgt, heeft uiteraard gevolgen voor de opdracht aan de RIGG en daarmee ook bezetting en kosten. In Paragraaf 5.8 bespreken we de consequenties van dit advies voor de RIGG. 5.6

Jeugdzorglandschap

De stip op de horizon is een uitwerking van het uitgangspunt waarin de jeugdhulp lokaal en dus ‘dichtbij’ is georganiseerd. Daarnaast zijn uitgangspunten uitgewerkt tot een model met een beperkt aantal jeugdhulpaanbieders als partners van de gemeente. Zij gaan deze jeugdhulp leveren. De gemeente financiert de jeugdhulp met een taakgerichte bekostiging. Voorgaande betekent dat – per gemeente - enkele jeugdhulpaanbieders verantwoordelijk zullen zijn voor een groot aantal jeugdigen. Groter dan nu. Zij moeten de verantwoordelijkheid overnemen voor enkele tientallen jeugdigen van andere 19

jeugdhulpaanbieders.5 Daarmee ontstaat een risico op onwenselijke ‘waterbedeffecten’. Als een individuele (verkenner)gemeente een contract sluit met enkele jeugdhulpaanbieders (in een samenwerkingsverband of als hoofdaannemers) voor een groot deel van de jeugdhulp in de betreffende gemeente, kan dit twee ongewenste effecten hebben: 1.

De betreffende jeugdhulpaanbieders zullen flink moeten groeien in de gemeente waarmee zij contracteren. Om deze groei te realiseren is een logische stap dat de jeugdhulpaanbieder capaciteit weghaalt uit buurgemeenten. Dit is een ongewenst effect voor deze buurgemeenten. Er ontstaat daar – tijdelijk of permanent - een gat in de jeugdzorgcapaciteit. Dit is met name problematisch als het gaat om meer specialistische jeugdhulp waarvoor schaarse specialistische kennis en capaciteit nodig is. En/of als de betreffende jeugdaanbieder (op termijn) ook één van de beoogde samenwerkingspartners is in de buurgemeenten.

2.

Jeugdhulpaanbieders die naast het net vissen, kunnen in de gemeenten waar zij niet meer gecontracteerd zijn veel marktaandeel verliezen ten opzichte van de jeugdhulpaanbieders waarmee de gemeenten wel contracteren. Dit kan de jeugdhulp van die verliezende jeugdhulpaanbieders in andere gemeenten (te) duur maken. Die gemeenten blijven echter verplicht op basis van de Jeugdwet een redelijk tarief te betalen, afgestemd op de lokale werkelijkheid. Ook kan het zijn dat jeugdhulpaanbieders helemaal stoppen met het leveren van jeugdhulp in de buurgemeenten omdat met het niet contracteren in bepaalde gemeenten voor hen te veel omzet wegvalt in de regio om nog rendabel te opereren.

Omdat dit een groot en reëel risico is bij het hybride model en in de ontwikkeling naar de stip op de horizon, besteden wij hier in het volgende hoofdstuk meer aandacht aan. 5.7

Samen ontwikkelen met jeugdhulpaanbieders

Hiervoor adviseerden wij al dat de Groninger gemeenten samen optrekken, met een wezenlijke rol voor de RIGG, bij de ontwikkeling en uitwerking van het hybride model in de richting naar de stip op de horizon. Dit samen optrekken is nodig om op termijn te komen tot één gezamenlijk nieuw Gronings Contractueel Model voor de organisatie en inkoop van jeugdhulp en om kritieke, schaarse functies te behouden voor het jeugdzorglandschap. De nieuwe wijze van inkopen in de stip op de horizon gaat uit van een hele andere werkwijze en organisatie. Dit volgt uit het – op basis van gewijzigde uitgangspunten – wijzigen van de sturingsopvatting van ‘cliënt’ naar ‘aanbieder’. De samenwerkingsverbanden – al dan niet met hoofdaannemers - moeten voortaan een eigen netwerk aansturen, waar nu de gemeenten via de RIGG het hele jeugdzorglandschap en zijn netwerken beheren. Daarnaast verwachten gemeenten dat de jeugdhulpaanbieders de jeugdhulp lokaal organiseren, een afgestemd totaalpakket organiseren waarbij de behoeften van de jeugdige centraal staan 5 Hoewel het uitgangspunt van het hybride model is om in ieder geval voorlopig náást de samenwerkingsverbanden

een open house in stand te houden als achtervang en om grote discontinuïteiten in het jeugdzorglandschap te vermijden.

20

(en niet de grenzen van financiering en producten) én dat zij samen en met de gemeenten het leren en doorontwikkelen organiseren. Tot slot verwachten gemeenten dan nog dat jeugdhulpaanbieders medeverantwoordelijkheid dragen voor (gezamenlijke) doelstellingen in het jeugdhulpdomein. Voorgaande vraagt een hele andere insteek van rollen, taken en verantwoordelijkheden voor de gemeenten zelf, de jeugdhulpaanbieders en de gemeentelijke toegang. Een insteek die geen van de partijen kent of zich al heeft eigen gemaakt waar het jeugdzorg betreft. Het vraagt een andere organisatie van de jeugdhulpverlening. Het vraagt onderlinge samenwerking – tussen jeugdhulpaanbieders, tussen gemeenten en tussen jeugdhulpaanbieders en gemeenten, tussen de toegang en jeugdhulpaanbieders, et cetera -. Het voornoemde vraagt niet alleen nieuwe ‘coördinatiemechanismen’, maar vraagt een cultuuromslag – bij jeugdhulpaanbieders en gemeenten. Gezien voorgaande is het van groot belang om jeugdhulpaanbieders te betrekken in de uitwerking van de stip op de horizon. De jeugdhulpaanbieders kunnen dan: -

meedenken in het ontwikkelproces van opdrachtverlening; aangeven wat zij nodig hebben om op de beoogde manier te gaan werken; risico’s adresseren; bekend raken met de denkwijze van de gemeente, daaraan wennen, en zich voorbereiden (bijvoorbeeld door het aangaan van allianties wanneer gemeenten aansturen op het vormen van consortia). Natuurlijk is van groot belang dat het betrekken van jeugdhulpaanbieders op rechtmatige wijze gebeurt. In de aanloopfase naar een inkoop- of subsidietraject kunnen gemeenten informatie ophalen bij jeugdhulpaanbieders (één op één of in plenaire marktconsultaties). Het is daarbij van belang te voorkomen dat een deel van de jeugdhulpaanbieders een informatievoorsprong heeft als uiteindelijk gemeenten een aanbesteding of subsidietender willen organiseren. Overigens ziet ook de NvO op het gezamenlijk met jeugdhulpaanbieders en vertegenwoordigers van jeugdigen opstellen van een regiovisie waarin dit soort zaken horen terug te komen. 5.8 Rol en consequenties voor de RIGG In Paragraaf 5.6 adviseren we de RIGG een uitvoerende of adviserende rol te geven in het toewerken naar de gezamenlijke stip op de horizon. De RIGG lijkt de uitgewezen organisatie om ervoor te zorgen dat één Groninger Contractueel Model ontstaat of in ieder geval te bewaken dat de uniformiteit niet verloren gaat.

Hierna gaan we kort in op de mogelijke betrokkenheid van de RIGG bij de meer lokaal gerichte inkoop. 5.8.1 Lokale inkoop algemene voorzieningen lichte begeleidingsvormen Wij beperken ons in dit advies tot de regionale inkoop, en gaan verder niet in detail in op de inrichting en inkoop van de algemene voorzieningen voor lichte ambulante begeleidingsvormen van de individuele gemeenten. Ten aanzien van de rol van de RIGG 21

merken we wel op dat het, gezien het lokale karakter van deze inkoop, niet voor de hand ligt om de RIGG hierin een uitvoerende rol te geven. Het is alleen efficiënt om dit bij de RIGG te beleggen als de gemeenten kiezen om deze algemene voorzieningen in hoge mate te standaardiseren over alle gemeenten heen. Als de RIGG hiervoor een uitvoerende of adviserende rol krijgt, zou dit een uitbreiding van de opdracht aan de RIGG zijn. 5.8.2 Inkoop of ondersteuning voor verkenner-gemeenten De jeugdhulp in de tweede laag van de driehoek die verkennergemeenten wensen in te kopen bij een samenwerkingsverband van jeugdhulpaanbieders of bij hoofdaannemers valt nu onder de regionale inkoop door de RIGG. Hier ligt het minder voor de hand om de RIGG te laten inkopen als alle verkenner-gemeenten dit op een andere wijze willen vormgeven. De RIGG zou wel verbindend kunnen optreden in de afstemming tussen verkenners ten aanzien van de uitwerking van deze inkoop, toewerkend naar één Groninger Contractueel Model. De RIGG zou daarmee tenminste een adviserende rol kunnen oppakken – met als aandachtspunten het monitoren van effecten op het zorglandschap en het bewaken van de koers (voor alle Groninger gemeenten) richting de stip op de horizon.

5.8.3 Veranderingen in de opdracht voor de RIGG De genoemde verbindende, adviserende en mogelijk uitvoerende rol voor de RIGG in het toewerken naar de stip op de horizon en het borgen van één uniform Groninger Contractueel Model is een toevoeging in het takenpakket van de RIGG, zo lang de contractering voor hoogspecialistische jeugdhulp (top van de driehoek) en het open house voor de middenlaag in de driehoek in stand worden gehouden. Een adviserende of uitvoerende rol voor de verkennergemeenten zou daar nog bij komen. Het is van belang om samen met de RIGG te bespreken wat dit betekent voor de organisatie en prioriteiten van de RIGG. Wij adviseren de gemeenten om ten aanzien van de hier benoemde activiteiten en mogelijke rol voor de RIGG daarin, bij de RIGG een kostenopgave op te vragen. Dit maakt duidelijk wat de kosten zijn van de RIGG voor verbindende, adviserende en uitvoerende taken in het hybride model richting de stip op de horizon. 5.9

Procedure

5.9.1 Juridisch governance Om te komen tot afspraken met jeugdhulpaanbieders, is het verstandig dat de gemeenten een besluit nemen over de juridische governance. Die juridische governance valt uiteen in een materieel en een formeel gedeelte. Het materiele gedeelte zijn de concrete afspraken die gemeenten willen financieren. Het formele gedeelte betreft de vorm waarin gemeenten deze afspraken willen gieten en de procedure die zij daarvoor willen doorlopen. Deze paragraaf gaat over het formele gedeelte. Voor wat betreft de vorm kunnen gemeenten kiezen uit een subsidie of een overeenkomst. Er zijn heel wat verschillen tussen deze twee vormen te noemen. Het belangrijkste verschil is 22

echter dat de afspraken in een subsidie juridisch niet afdwingbaar zijn. Als een jeugdhulpaanbieder de afspraken uitvoert, dan heeft deze recht op de subsidiegelden. Voert de jeugdhulpaanbieders deze afspraken niet uit, dan kunnen de gemeenten geen nakoming daarvan vorderen. Wel kunnen zij de subsidiegelden – voor zover al verstrekt - zonder tussenkomst van een rechter terugvorderen. Bij een overeenkomst kunnen gemeenten wel nakoming vorderen van de afspraken. Als een jeugdhulpaanbieder de afspraken niet uitvoert, kunnen gemeenten via de rechter die nakoming vorderen. Zij kunnen ook schadevergoeding vorderen als de gemeenten door de tekortkoming in de nakoming schade lijden. Juridisch klinkt voorgaande spannend. Beleidsmatig en praktisch is het dat vaak niet. Als een jeugdhulpaanbieder afspraken niet nakomt in een overeenkomst, dan is daarvan wellicht nakoming te vorderen bij een rechter. Als ook dan de jeugdhulpaanbieder niet kan of wil nakomen, kunnen gemeenten schadevergoeding vorderen. Ook dat loopt via de rechter. Is echter sprake van een subsidie en voert de jeugdhulpaanbieder de afspraken niet uit, dan ontstaat feitelijk gezien vrijwel dezelfde situatie. Op dat moment kunnen de gemeenten namelijk de subsidiegelden direct terugvorderen – zonder tussenkomst van een rechter. Voor wat betreft de procedure geldt voor zowel de subsidie als de overeenkomst het volgende.

Er zijn procedures met en procedures zonder het oproepen van mededinging. In alle gevallen kunnen gemeenten jeugdhulpaanbieders consulteren (zie hiervoor). Binnen de procedures met mededinging is het daarnaast mogelijk te kiezen voor een interactief proces met jeugdhulpaanbieders en andere stakeholders. Dat is niet verplicht. Tot slot is het mogelijk de mededinging vooral te organiseren in het selecteren van jeugdhulpaanbieders (overheidsopdracht) of de mededinging geheel te laten plaatsvinden in de uitvoering (open house). De achterliggende gedachte achter procedures met het oproepen van mededinging, is dat mededinging leidt tot de beste resultaten omdat het jeugdhulpaanbieders in een procedure uitdaagt de beste subsidieaanvraag of beste offerte in te dienen (overheidsopdracht) dan wel de jeugdige zelf voor zich te laten kiezen (open house). Daarnaast geeft het alle ondernemers de mogelijkheid om de subsidie of opdracht uiteindelijk te verwerven (formele gelijkheidsbeginsel). Bij het oproepen van mededinging kunnen gemeenten nooit vooraf weten welke jeugdhulpaanbieders uiteindelijk de subsidie of opdracht verwerven. Dit omdat het mechanisme van mededinging uitsluit dat gemeenten vooraf bepaalde jeugdhulpaanbieders aanwijzen. Dit geldt zowel voor overheidsopdrachten als voor open house.

Los van het juridische, kan het beleidsmatig en praktisch gezien wenselijk zijn mededinging op een bepaalde manier op te roepen. Het uitzetten van een overheidsopdracht kan wenselijk zijn als bestaande structuren en jeugdhulpaanbieders volgens de gemeenten niet meer voldoen en snel verandering nodig is ongeacht de uitkomst (revolutie – verandering is goed). Het inrichten van een open house kan wenselijk zijn als bestaande structuren en jeugdhulpaanbieders niet meer voldoen, en verandering geleidelijk mag plaatsvinden (evolutie – verandering moet gelijkmatig). Het kan echter ook onwenselijk zijn om mededinging op te roepen. Bestaande structuren en jeugdhulpaanbieders voldoen of er is 23

een duidelijk beeld bij gemeenten met welke structuren en jeugdhulpaanbieders zij afspraken willen maken. 5.9.2 Twee vragen De gemeenten moeten gezien voorgaande twee vragen beantwoorden. De eerste vraag is: hoe belangrijk vinden gemeenten de mogelijkheid om nakoming te vorderen van de afspraken? De tweede vraag is: hoe belangrijk is het dat bepaalde jeugdhulpaanbieders de subsidie of opdracht verwerven? Als gemeenten juridisch nakoming willen vorderen van de afspraken en het minder belangrijk vinden welke jeugdhulpaanbieders die afspraken uitvoeren, dan moeten zij gebruik maken van een overeenkomst. Als zij vervolgens vooraf het maximale aantal jeugdhulpaanbieders willen vaststellen om de overeenkomst mee aan te gaan, dan is sprake van een overheidsopdracht. Een overheidsopdracht met een waarde van meer dan EUR 750.000,00 excl. BTW moeten gemeenten altijd Europees aanbesteden. Omdat sprake is van een sociale en andere specifieke dienst (jeugdhulp), mogen gemeenten wel de procedure voor sociale en andere specifieke diensten voeren. Dit is een redelijk vormvrije procedure, maar gemeenten zijn wel verplicht mededinging op te roepen in de selectie. Totdat een wetswijziging van de minister in werking treedt zijn gemeenten bovendien verplicht te werken met gunningscriteria (beste prijs - kwaliteit - verhouding) om offertes van jeugdhulpaanbieders te beoordelen.

Het is niet raadzaam de procedure nu al zonder gunningscriteria te doorlopen. Jeugdhulpaanbieders die geen overeenkomst krijgen of het niet eens zijn met de procedure kunnen dan bij een rechter hun beklag doen. Aangezien de wet nog niet is aangepast is de kans groot dat de rechter een procedure zonder gunningscriteria onrechtmatig acht. Willen gemeenten toch vooruitlopen op een procedure zonder gunningscriteria, dan is het raadzaam ruggensteun hiervoor verleend te krijgen van het ministerie van VWS. Het is overigens prima mogelijk om een procedure voor sociale en andere specifieke diensten te voeren, met een dialoog en met gunningscriteria. De gemeente Westerkwartier heeft (mede met ondersteuning van Victor Adviseurs & Advocaten) een dergelijke procedure uitgevoerd voor de welzijnsdiensten. In die procedure is ondernemers tussentijds gevraagd contouren van plannen van aanpak aan te leveren en presenteren. Op basis van gunningscriteria is in een dialoog het aantal partijen teruggebracht tot een aantal voor het indienen van offertes. Ook die partijen mochten deze offertes presenteren en zijn beoordeeld op gunningscriteria. De procedure die daar is uitgevoerd is door een rechter getoetst en akkoord bevonden.

Als gemeenten het belangrijker vinden om met bepaalde jeugdhulpaanbieders afspraken te maken en het minder belangrijk vinden dat die afspraken juridisch afdwingbaar zijn, dan kunnen zij beter gebruik maken van een subsidie. Een subsidie op basis van een subsidieregeling is dan echter niet de juiste route. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat als gemeenten gebruik maken van een subsidieregeling, zij subsidieplafonds moeten instellen en vervolgens bekend moeten maken hoe zij de subsidie verdelen. Uit jurisprudentie van de ARRvS volgt dat als gemeenten gebruik maken van subsidieplafonds, 24

deze subsidies zijn aan te merken als een ‘schaars publiek recht’. Dat is ook het geval als gemeenten het aantal subsidiënten beperken. Als sprake is van schaarse rechten, dan moeten gemeenten een mededingingsnorm toepassen. Alle juridische nuances weggelaten, houdt dit in dat gemeenten subsidies moeten ‘aanbesteden’. Er is geen harde aanbestedingsplicht zoals bij overeenkomsten, maar de mededingingsnorm maakt dat het niet mogelijk is voor gemeenten zelf jeugdhulpaanbieders aan te wijzen. De jurisprudentie heeft zich echter nog niet uitgesproken over zogenaamde buitenwettelijke subsidies. Denk aan incidentele subsidies, zoals gebruikt voor ‘spoed voor jeugd’, of begrotingssubsidies. Deze subsidies verlenen gemeenten niet op basis van een wettelijke regeling. Zij zijn op dit moment nog de enige juridische mogelijkheid om als gemeenten – na formeel zorgvuldig onderzoek én goed gemotiveerd – direct jeugdhulpaanbieders aan te wijzen om afspraken mee te maken. De incidentele subsidie is maar te verlenen voor maximaal vier jaar. Een begrotingssubsidie moeten gemeenteraden elk jaar vaststellen in de begroting. Qua procedure geldt formeel de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht, maar zijn onderdelen uitgezonderd. Overleg en dialoog om te komen tot afspraken is praktisch en beleidsmatig ook bij deze subsidievarianten gewoon mogelijk.

Wij verwijzen opnieuw naar de werkwijze bij Spoed voor Jeugd. 5.9.3 Samenvattend Duidelijk is dat de verkenner-gemeenten – en uiteindelijk alle Groninger gemeente in de stip op de horizon – toewerken naar een beperkt aantal te contracteren jeugdhulpaanbieders voor een deel van de jeugdhulp. De twee beschreven routes (subsidie of overheidsopdracht) verschillen o.a. ten aanzien van de kans dat onverwachts geheel nieuwe jeugdhulpaanbieders deze contracten winnen. Hieraan kleeft een risico dat in Paragraaf 6.4 nader wordt uitgewerkt. In het licht van al het voorgaande én dit risico is het advies om de subsidie-route (zonder aanbesteding) nader uit te werken. Als gemeenten deze optie na uitwerking en zorgvuldige overweging niet haalbaar achten, is een aanbesteding conform de uitgangspunten met dialoog een gunningscriteria (zoals voor Westerkwartier hierboven beschreven) de beste optie. 5.10 Consistentie in beleid en sturingsfilosofie Ten slotte: het is van groot belang dat gemeenten consistent vasthouden aan de ingezette ontwikkeling. Dat betekent ook dat als resultaten niet – direct – zichtbaar zijn, of zich ‘hick ups’ voordoen in de uitvoering, gemeenten toch vasthouden aan de ingeslagen weg. En niet opnieuw grote wijzigingen doorvoeren in het belang van de eigen – politieke-bestuurlijke – doelstellingen of waan van de dag.