Vaststellingsrapport Beurskwartier 1.pdf

Voor de hele Rabo-locatie wordt Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) opgesteld, waarin de samenhang tussen de onderdelen van de hele ontwikkeling in beeld gebracht wordt. De bouwenvelop en het SPvE worden natuurlijk ook met de omwonenden en andere belanghebbenden besproken. Een goede overgang van het Stationsgebied naar de Dichterswijk wordt in de regels geborgd met maximale bouwhoogten. Met een bouwhoogte van maximaal 4 bouwlagen (maximaal 15 meter) zal de bebouwing goed aansluiten op de bestaande woningen aan de Croeselaan-zuid. De kop van het bouwblok mag aan de kant van het Stationsgebied maximaal 9 bouwlagen hoog zijn (maximaal 30 meter). Zo wordt het begin van de Dichterswijk gemarkeerd, waarbij ook een stap gezet wordt naar de hoogbouw rond het station. Het bestemmingsplan staat in de kop van het bouwblok een centrumvoorziening toe op de begane grond. Deze voorziening kan bijdragen aan de levendigheid van het gebied. Op de locatie De Foreest worden maximaal 60 woningen gebouwd waarvan tenminste 50% in de categorie sociale woningbouw en de overige in de middeldure huursector. De regels in lid 6.3, onder 2, stellen enige voorwaarden aan de bouw. De regel onder a zorgt ervoor dat nieuwe woningen niet teveel geluidsoverlast ondervinden van het parkeerterrein aan de achterkant van het toekomstige bouwblok.

De regel is nodig, omdat uit onderzoek blijkt dat het parkeerterrein zonder aanpassingen een te hoge belasting oplevert voor nieuwbouw, waarbij de situering van het bouwblok - de achterzijde zal aan het parkeerterrein grenzen - ook een rol speelt. In paragraaf 3.5.4 staat een beschrijving en uitleg van de geluidsituatie. De regel onder b en een aanduiding op de plankaart (“verbeelding”) leggen de maximale bouwhoogte vast. De omwonenden en de gebruikers van andere omliggende gebouwen weten zo

21/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

welk bouwvolume ze kunnen verwachten. De regel onder c eist dat elke ingang van een woning "bezoekbaar" is, ook ingangen aan de achterzijde of ingangen van bijvoorbeeld bergingen. Deze eis is nodig om uitvoering te geven aan het VN-verdrag Handicap waar Nederland zich in 2016 bij aangesloten heeft. "Teneinde personen met een handicap in staat te stellen zelfstandig te leven en volledig deel te nemen aan alle facetten van het leven, nemen de Staten die Partij zijn passende maatregelen om personen met een handicap op voet van gelijkheid met anderen de toegang te garanderen tot de fysieke omgeving […]. Deze maatregelen, die mede de identificatie en bestrijding van obstakels en barrières voor de toegankelijkheid omvatten, zijn onder andere van toepassing op […] gebouwen […] en andere voorzieningen in gebouwen en daarbuiten, met inbegrip van scholen, huisvesting, medische voorzieningen en werkplekken […]." (Artikel 9 van het verdrag, eerste lid, aanhef en onder a.) Utrecht is een van de 25 "koplopersgemeentes" die zich sterk maken voor een samenleving waarin iedereen - met en zonder een beperking - mee kan doen. In het uitvoeringsprogramma Utrecht voor iedereen toegankelijk (2020) heeft het college op pagina 33 aangegeven welke eisen gesteld worden aan een bezoekbaar gebouw of een bezoekbare woning.

De regel onder d betekent dat een woning die één verdieping heeft, wat vaak bij een benedenwoning of een flat het geval is, zo gebouwd moet worden dat de woonkamer, de keuken, het sanitair en minimaal één slaapkamer zonder traplopen te bereiken zijn.

2.3.3.4

Aanvullen paragraaf over de flora en fauna in en rond De Foreest

In §3.5.7.4 van de toelichting wordt de zin: “Om vast te stellen welke functie de locatie als leefgebied van huismus heeft, is aanvullend onderzoek noodzakelijk. Aanvullend onderzoek bestaat uit twee onderzoeksmomenten in april – half mei.” vervangen door: In 2020 heeft Advies- en ingenieursbureau Ecogroen, in aanvulling op de natuurtoets uit 2019 (bijlage 10) nader onderzoek gedaan naar de huismus in en rond De Foreest, zie bijlage 18. Uit dat onderzoek blijkt dat De Foreest een functioneel leefgebied van de mus is. De vergunningaanvraag voor de bouw van de woningen moet laten zien dat er adequate aanvullende mitigerende maatregelen genomen worden voor de verstoring van het leefgebieden of een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming bij de aanvraag regelen. In dezelfde paragraaf wordt de alinea met het kopje Nadere onderzoeken geschrapt, omdat met het mussenonderzoek de voor het bestemmingsplan noodzakelijke onderzoeken zijn gedaan.

2.3.3.5 -

-

-

-

-

Diverse kleinere aanpassing van de toelichting

Uit de zienswijzen blijkt dat in §2.2.3.2 aandacht voor de positie van ondernemers ontbreekt. Aan het kopje van §2.2.3.2 wordt toegevoegd: en ondernemers. Achter de eerste zin van die paragraaf wordt de volgende zin toegevoegd: De sloop is uiteraard ook ingrijpend voor ondernemers die horecaruimte huren in panden die gesloopt of getransformeerd worden. Aan het onderste kaartje van §3.5.1.1.3 van de toelichting is een titel en de legenda toegevoegd worden en ook is een mogelijk toekomstige fietsverbinding, namelijk de fietsverbinding die via de Jeremias de Deckerstraat loopt ingetekend. Naar aanleiding van het verzoek dat de Jaarbeurs in zijn zienswijze doet, namelijk om niet de verwachting te wekken dat er op zijn parkeerterreinen parkeerplaatsen te vergeven zijn, is §3.5.1.2.3, “Realiseren van voldoende parkeergelegenheid” als volgt gewijzigd: de zin “De Jaarbeurs stelt parkeerplaatsen binnen loopafstand beschikbaar op Jaarbeursterrein aan de zijde van de Merwedekanaalzone (P2/P4).” is vervangen door de zin: Als de activiteiten van de Jaarbeurs niet de volledige capaciteit nodig hebben, stelt de Jaarbeurs parkeerplaatsen binnen loopafstand beschikbaar op het jaarbeursterrein aan de zijde van de Merwedekanaalzone (P2/P4). De zienswijzen wijzen erop dat een groot deel van de Croeselaan bij het plangebied een 30km/u-weg is.

De zin in §3.5.3.1: “Vanuit de Wet geluidhinder bezien is de Croeselaan (vanwege de maximumsnelheid van 50 km/u) de enige weg waarvoor een ontheffingsprocedure moet worden doorlopen.” daarom vervangen door de zin: Voor het gedeelte van de Croeselaan waar een maximumsnelheid van 50km/u geldt, het zuidelijke gedeelte, moet op grond van de Wet geluidhinder een ontheffingsprocedure worden doorlopen. Het kaartje in §3.5.8.4 is geen verduidelijking van de toelichting en is daarom verwijderd.

22

Datum Rapport

-

-

mei 2021 Vaststellingsrapport

De eerste zin van §3.7.2, in het ontwerp: “De te ontwikkelen gronden zijn eigendom van de gemeente.” wordt vervangen door: De gemeente heeft of verwerft de eigendom van de gronden die nodig zijn voor de uitvoering van het bestemmingsplan. Achter de alinea in §3.7.2, in het ontwerp, die begint met “De kosten….” is een alinea toegevoegd, die luidt: Om een inschatting te krijgen de mogelijk te betalen planschadevergoedingen, heeft de gemeente een deskundige gevraagd om planschaderisicoanalyses te maken voor het plandeel Beurskwartier (bijlage 23, rapport van De Bont, adviesbureau bestuursrechtelijke schadevergoedingen, 23 januari 2020) en voor het plandeel De Foreest (bijlage 24, rapport van De Bont, adviesbureau bestuursrechtelijke schadevergoedingen, 23 april 2020). Uit deze rapporten blijkt dat er enige planschade te verwachten valt. De kosten zijn opgenomen in de grondexploitatie.

2.3.3.6

Toevoegen van nieuwe onderzoeksrapporten

Aan de toelichting worden de onderzoeken toegevoegd die in de beantwoording van zienswijzen ter sprake zijn gekomen: Bijlage 18: notitie over de resultaten van het aanvullend huismusonderzoek, Ecogroep, 23 juli 2020; zie ook §2.3.3.4 van dit rapport; Bijlage 19: Naar toekomstbestendige werklocaties in de regio U16, Stec Groep, 17 maart 2020; Bijlage 20: Gebiedsprofielen werklocaties Utrecht, Stec Groep, 23 maart 2020; Bijlage 21: Laddertoets voorzieningen Utrecht Beurskwartier, Bureau Stedelijke Planning, 30 april 2021; Bijlage 22: Verkennende bezonningsstudie (mei 2021); Bijlage 23: Planschaderisicoanalyse plandeel Beurskwartier, De Bont, 23 januari 2020; Bijlage 24: Planschaderisicoanalyse plandeel De Foreest, De Bont, 23 april 2020. 2.3.4

Ambtshalve wijziging van de toelichting

Afgezien van enkele ondergeschikte redactionele verbeteringen zijn er zijn geen ambtshalve wijzigingen.

23/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

3

Bespreking van veel genoemde onderwerpen

Sommige onderwerpen komen in meerdere zienswijzen terug. In dit hoofdstuk bespreken we een aantal van die onderwerpen. Dat heeft als voordeel dat de onderlinge samenhang tussen de gemeentelijke reactie op de zienwijzen zichtbaar wordt en dat de zienwijzen elkaar als het ware aanvullen. De leesbaarheid van het rapport is ook gebaat bij deze methode, want een herhaling van reacties wordt zo voorkomen. In de reacties die de gemeente geeft op individuele zienswijzen zal in het geval van onderwerpen die hier besproken worden verwezen worden naar de paragrafen van dit hoofdstuk.

3.1 Sloop en transformatie panden Croeselaan, Veemarktplein, Van Zijstweg en Veemarktstraat 3.1.1

Inleiding

Uit een aantal zienswijzen komen vragen en bezwaren naar voren of sloop en transformatie van de panden aan de Croeselaan, Veemarktplein, Van Zijstweg en Veemarktstraat (hierna ook: Croeselaan e.o.) nodig is. In §3.1.2 worden die vragen en bezwaren besproken. In §3.1.3 bespreken we de zienswijzen en vragen over hoe de gemeente huurders van panden helpt een nieuwe woning of een nieuw bedrijfspand te vinden. In §3.1.4 worden zienswijzen en vragen van eigenaren besproken, zoals de vraag of eigenaar-bewoners een woning in De Foreest kunnen krijgen en hoe de verwerving gaat plaatsvinden. 3.1.2

3.1.2.1

Noodzaak sloop

Inleiding

Indieners betwijfelen of de sloop en transformatie nodig of wenselijk is, waarbij zij wijzen op het belang van het behouden van de woningen en op het feit dat de gevolgen voor hen heel groot zijn. In §2.2.3.2 van de toelichting erkent de gemeente dat de gevolgen van het plan voor de bewoners heel groot zijn. In die paragraaf wordt uitgelegd waarom dan toch de keuze wordt gemaakt om het gebied op deze manier te transformeren. Hieronder gaan we naar aanleiding van de zienswijzen nog op een aantal aspecten in.

3.1.2.2

Hoe is het besluit tot stand gekomen?

Al bij de vaststelling van de omgevingsvisie Beurskwartier-Lombokplein op 7 december 2017 is door de gemeenteraad besloten tot de sloop dan wel creatieve inpassing van de woningen aan de Croeselaan. De gemeenteraad heeft dit besluit bekrachtigd op 28 maart 2019. Ook in oudere plannen is de sloop impliciet uitgangspunt geweest voor de ontwikkeling van het gebied, zoals het Masterplan Stationsgebied (2003) en de Visie A van het referendum (2002). De bestaande woningen zijn niet zonder meer te combineren met het hoogstedelijke programma op deze plek. Elementen van een groot deel van de woningen, zoals gevels, worden daarom op een andere wijze (getransformeerd) ingepast in de toekomstige bouwblokken. Zo blijft een deel van de woningen als ‘historische laag in de tijd’ behouden en wordt het bouwmateriaal van de woningen deels hergebruikt.

3.1.2.3

Het belang van groen

De hoge dichtheid vraagt ook om een goede inrichting van de openbare ruimte om de ambities op het gebied van gezonde verstedelijking te realiseren. De andere helft van de woningen maakt daarom plaats voor een aantrekkelijk park. Het toevoegen van groen, voor iedereen, is nodig om de nieuwe bewoners een gezonde, aantrekkelijke leefomgeving te geven. Het park komt aan de Croeselaan te liggen en is daarmee als groene zone verbonden met de Croeselaan.

24

Datum Rapport

mei 2021 Vaststellingsrapport

Om het park te verbinden met de omgeving komt er in het verlengde van de Moreelsebrug een ingang. Daarmee is het park en de nieuwe woonwijk goed bereikbaar voor voetgangers en fietsers.

3.1.2.4

Groen dak in plaats van buurtpark

Sommige indieners stellen voor om het dak van de toekomstige nieuwe Jaarbeurshal zo in te richten dat het kan dienen als buurtpark. De haalbaarheid van de door de Jaarbeurs gepresenteerde plannen wordt op dit moment onderzocht en uitgewerkt in een omgevingsvisie. Dit betekent dat de wijze van uitvoering van de plannen nog niet vast staat en dat de uitwerking daarvan nog moet plaatsvinden. Wel is duidelijk geworden uit de plannen dat het dak een hoogte heeft van 16 meter. Groen op die hoogte draagt moet bij aan hoe iemand de openbare ruimte ervaart. Daarom kan het dakgroen niet in de plaats komen van groen op het maaiveldniveau. Bovendien zal het groene dak slechts deels openbaar toegankelijk zal zijn en dat is heel iets anders als een buurtpark. Het dak van de Jaarbeurs kan het park dus niet vervangen. 3.1.3

3.1.3.1

Vervangende ruimte voor huurders: bewoners en ondernemers

Vervangende woningen huurders (van corporaties of particulieren)

In het kader van de motie ‘Zorgvuldig omgaan met huidige bewoners en eigenaren Croeselaan (M2017/243)’ wordt voor de uitvoering van het bestemmingsplan een sociaal afsprakenkader vastgesteld. Datzelfde kader zal spelregels, en daarmee rechten, bevatten die voor bewoners gelden die naar een volgende woning uit moeten kijken. Het Sociaal afsprakenkader geeft aan wie welke mogelijkheden heeft. In De Foreest komen sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen, waar een aantal van de huidige bewoners van de panden – afhankelijk van hun huidige huursituatie (zoals tijdelijke huur, huur van onzelfstandige of van zelfstandige woonruimte) dan wel inkomen - naartoe kunnen verhuizen. Daarbij is het uitgangspunt om huurders een vergelijkbare woning aan te bieden. Een exacte kopie van de huidige woningen zal er niet komen, maar de gemeente gaat wel kijken aan welke woonwensen de woningen in De Foreest moeten voldoen om aan het uitgangspunt ‘vergelijkbaar’ te voldoen. Om gelijkwaardige woningen aan te kunnen bieden zal de gemeente contact opnemen met alle huurders om te inventariseren wat hun woonsituatie is en wat de woonwensen zijn. In het vast te stellen sociaal afsprakenkader worden de voorwaarden vastgelegd waaronder het voor een huurder mogelijk is om in aanmerking te komen voor een vervangende woning in De Foreest dan wel om voorrang te krijgen voor een woning in het Beurskwartier.

De hoogte van de huidige huurprijs is bepalend voor de vraag of een bewoner aan de voorwaarden voldoet. In de voorwaarden wordt geen onderscheid gemaakt tussen huurders van een corporatie en huurders van een particulier.

3.1.3.2

Restaurants, gevolgen voor de ondernemers

Ten onrechte is in de toelichting niet ingegaan op de positie van de huidige ondernemers, die nu een horecapand exploiteren in het plangebied. De toelichting zal op dit punt aangevuld worden. Het Beurskwartier wordt een levendig centrumgebied, waarin de restaurantfunctie op diverse plekken in het plangebied zal terugkeren. Voor restauranthouders wordt daarom in het sociaal afsprakenkader ook een regeling opgenomen, die deze ondernemers onder nader te bepalen voorwaarden een voorrangspositie geeft. De gemeente heeft op dit moment al contact met deze ondernemers. 3.1.4

3.1.4.1

Positie van en mogelijkheden voor eigenaren, verwerving

Duidelijkheid voor eigenaren van onroerend goed

In de zienswijzen wordt opgemerkt dat de gemeente veel energie en aandacht heeft voor de huurders van de panden, maar wat kan een eigenaar-bewoners verwachten? In deze paragrafen bespreken we de volgende vragen: a. Komt er nu na jaren van onzekerheid duidelijkheid voor de eigenaren? b. Komen eigenaar-bewoners ook in aanmerking voor een sociale huurwoning?

25/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

c.

Kunnen eigenaren een vergelijkbare vervangende woning kopen in het Beurskwartier?

a.

Komt er nu na jaren van onzekerheid duidelijkheid voor de eigenaren?

Door de vaststelling van dit bestemmingsplan komt na jaren van onzekerheid duidelijkheid over de toekomst van de panden aan de Croeselaan e.o. Er zijn al heel lang plannen voor een transformatie van dit gebied die gevolgen voor de bewoners en de woningen met zich mee zou brengen. Eerst door de Jaarbeurs, die de locatie zou gaan ontwikkelen en nu door de gemeente die de panden zal laten slopen dan wel transformeren. Zowel de huurders van de panden als de eigenaren willen duidelijkheid na zoveel jaar. De gemeente wil na de vaststelling van het bestemmingsplan overgaan tot de aankoop (minnelijke verwerving) van de woningen. Na een onafhankelijke taxatie moet de gemeente een marktconforme aankoopprijs van de woning aan de eigenaar betalen om hierover overeenstemming te kunnen bereiken. Deze vergoeding van de gemeente betreft een schadeloosstelling volgens de onteigeningswetgeving. De eigenaar kan deze vergoeding gebruiken om onroerend goed in het plangebied te kopen, maar een eigenaar heeft niet zonder meer recht op een aanbod van de gemeente op een vervangende woning of een pand met een bedrijfs- of horecabestemming in het Beurskwartier. Een eigenaarbewoner krijgt echter wel voorrang bij het verkrijgen van een huur- of koopwoning in het Beurskwartier.

b.

Komen eigenaar-bewoners ook in aanmerking voor een sociale huurwoning?

Voor de toewijzing van een sociale huurwoning is alleen het inkomen van de woningzoekende bepalend. Dat betekent dat een eigenaar-bewoner met een laag inkomen, bijvoorbeeld met alleen een AOW-uitkering, in aanmerking komt voor een sociale huurwoning. Dat iemand na verkoop van zijn of haar woning een grote som geld heeft, is bij de toewijzing dus niet van belang.

c.

Kunnen eigenaren een vergelijkbare vervangende woning kopen in het Beurskwartier?

De eigenaar-bewoners krijgen voorrang op een koopwoning in het Beurskwartier. Als de eigenaar bewoner desondanks niet kan of wil kopen is het, afhankelijk van zijn of haar inkomen, mogelijk een toekomstige nieuwbouwwoning te huren. In het vast te stellen Sociaal afsprakenkader zullen de voorwaarden worden vastgelegd waaronder het voor eigenaar-bewoners mogelijk is om in aanmerking te komen voor een vervangende woning in De Foreest, het gehele Beurskwartier of elders. Voor eigenaren-niet-bewoners, de zogenaamde particuliere beleggers van een pand, geldt dat diegene het aankoopbedrag kan gebruiken om onroerend goed in het plangebied of elders te kopen. Deze eigenaren hebben niet zonder meer recht op een aanbod van de gemeente op een vervangende woning of een pand met een bedrijfs- of horecabestemming in het Beurskwartier.

3.1.4.2

Hoe gaat de gemeente de panden verwerven?

Om het bestemmingsplan uit te voeren wil de gemeente de betreffende panden aankopen, het liefst via een minnelijke verwerving. Om dat te bereiken treedt de gemeente in overleg met de eigenaren van de panden over de aankoop en zal de gemeente een marktconforme aankooprijs voor het pand (het onroerend goed) betalen op basis van een onafhankelijke taxatie. Deze vergoeding van de gemeente betreft een schadeloosstelling volgens de onteigeningswetgeving. Bij komende aankoopbesprekingen zal zeker ook aandacht besteed worden aan de positie en rechten van individuele huurders. Om die reden wordt voor de uitvoering van het bestemmingsplan een sociaal afsprakenkader vastgesteld. Het kader zal regels, en daarmee rechten, bevatten die voor eigenaar-bewoners en huurders gelden die naar een volgende woning uit moeten kijken. In het sociaal afsprakenkader staat ook dat de gemeente steeds minimaal uitgaat van de rechten die een eigenaar of huurder heeft op grond van de wettelijke bepalingen uit het huurrecht of het onteigeningsrecht en dat de gemeente bij eigendomsverwerving uitgaat van het verwerven van panden in verhuurde staat. De gemeente geeft in het sociaal afsprakenkader ook aan welke rechten een huidige bewoner heeft op vervangende huisvesting in De Foreest, het gehele Beurskwartier of elders, en de verschillende keuzemogelijkheden.

26

Datum Rapport

3.1.5

mei 2021 Vaststellingsrapport

Conclusie

Uit §3.1.3.2 van dit rapport volgt dat de toelichting aangevuld moet worden. Aan de eerste alinea van §2.2.3.2 van de toelichting wordt de volgende tekst toegevoegd: De sloop is uiteraard ook ingrijpend voor ondernemers die horecaruimte huren in panden die gesloopt of getransformeerd worden. En kopje van de paragraaf wordt ook aangepast.

3.2 Plansystematiek: (te) globale regels, beleidsregels 3.2.1

Inleiding

In een aantal van de zienswijzen staan kritische opmerkingen over het globale karakter van de regels over de functie Woongebied, artikel 5 van het ontwerpbestemmingsplan. In §2.2.3 van de toelichting is uitgelegd dat voor deze gebiedstransformatie regels nodig zijn die rechtszekerheid en flexibiliteit in een goede balans brengen. Indieners van zienswijzen menen dat de balans te veel naar de flexibiliteit is doorgeslagen of dat de plansystematiek van het ontwerpbestemmingsplan in strijd is met de wet of met rechtsbeginselen. De kritiek raakt de kern van het bestemmingsplan. In §3.2.2 tot en met §3.2.5 worden achtergronden van de opzet van artikel 5 en de uitvoering met beleidsregels toegelicht. In §3.2.6 staan de bezwaren die in de zienswijzen naar voren zijn gebracht, gevolgd door een toets of die bezwaren tot een of meer aanpassingen van de regels moet leiden. Wie vooral benieuwd is naar de toets kan ook eerst §3.2.6 lezen of meteen de conclusie in §3.2.7. 3.2.2

Het doel van flexibiliteit

Door de lange looptijd van de uitvoering is flexibiliteit nodig om te kunnen inspelen op veranderingen in (1) de planning, (2) de samenleving, (3) de techniek. De planning hangt bijvoorbeeld af van het beschikbaar komen van grond, ervoor zorgen dat de omliggende kantoren, de Jaarbeurs en de bioscoop zoveel mogelijk ongehinderd hun activiteiten kunnen voortzetten en de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. De veranderingen in de samenleving zijn bijvoorbeeld de coronacrisis, de vraag naar woningen of een regeerakkoord van een nieuwe regering. Technische veranderingen zijn bijvoorbeeld nieuwe bouwtechnieken die minder koolstofof stikstofoxiden uitstoten, nieuwe verwarmingstechnieken of elektriciteitsopwekking binnen de woonomgeving. Naast deze drie redenen voor flexibiliteit is er nog een reden: met flexibele regels kan het noodzakelijk onderzoek verschuiven naar een moment dat duidelijk is wat er precies gebouwd wordt en welk effect een gebouw heeft op de omgeving. Dat maakt het onderzoek niet alleen goedkoper, maar ook concreter omdat het toegespitst kan worden op de concrete ontwikkeling.

Als bijvoorbeeld het schaduweffect van hoogbouw op het nog te bouwen gebouw “Wonderwoods” nu moet worden berekend, zal de onderzoeker moeten uitgaan van de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan van Wonderwoods heeft en dan vervolgens moeten nagaan welk effect hoogbouw op elke denkbare plek eromheen daarop heeft. In het rapport zullen dan effecten worden beschreven van een gebouw in het plangebied Beurskwartier dat er nooit komt op een gebouw (Wonderwoods) dat er in andere vorm dan de vorm waar mee gerekend is. Soms kan dat nuttig en nodig zijn, maar vaak leidt dit tot onnodige kosten. Zie verder: §2.2.3.3 van de toelichting waarin de noodzaak voor een flexibele regeling is beschreven. 3.2.3

3.2.3.1

Welke flexibiliteitsmogelijkheden biedt de wet

Wet ruimtelijke ordening

De Wet ruimtelijke ordening schrijft niet voor welke regels over een bestemming gesteld moeten worden. De regels, in samenhang met de verbeelding (plankaart) kunnen dus heel globaal zijn, zolang er maar sprake is van “een goede ruimtelijke ordening”. Artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening geeft aan de gemeenteraad de mogelijkheid om het uitwerken (de wettelijk term voor het aanbrengen van details) van een bestemming op te dragen,

27/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

dus te delegeren, aan het college. De gemeenteraad kan op grond van dat artikel ook het college de mogelijkheid geven om binnen bepaalde grenzen het plan te wijzigen of om regels vast te stellen die het college de mogelijkheid geeft om af te wijken van regels. De regels moeten bij de laatste mogelijkheid, het afwijken, dan wel aangeven onder welke voorwaarde kan worden afgeweken.

3.2.3.2

Beleidsregels

In artikel 3.1.2, lid 2, van het Besluit ruimtelijke ordening, staat: “Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten: (a) waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels”. Een vergelijkbare bepaling staat in artikel 7c, lid 6, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, met de toevoeging “dat de beleidsregels worden vastgesteld door de gemeenteraad of door burgemeester en wethouders.” Dat Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet biedt, voor zover hier van belang, ook nog de volgende mogelijkheden: • de regels hoeven niet beperkt te blijven tot “een goede ruimtelijke ordening”, maar mogen ook gaan over de fysieke leefomgeving en gezondheid (“verbrede reikwijdte”) (lid 1); • de gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan delegeren aan burgemeester en wethouders (lid 13); • het bestemmingsplan mag een activiteit zonder omgevingsvergunning verbieden (lid 14).

3.2.3.3

Het gevolg van de komst van de Omgevingswet

In 2016 is de Omgevingswet aangenomen. Inmiddels is ook de Invoeringswet Omgevingswet door beide Kamers aangenomen. De regering wil de Omgevingswet op 1 januari 2022 in werking laten treden. Op die datum maken de bestemmingsplannen van de gemeente deel uit van het omgevingsplan. De Invoeringswet heeft geen overgangsregeling opgenomen voor de uitwerkingsen wijzigingsbevoegdheden van het college (artikel 3.6, lid 1, onder a en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening). Dat betekent dat het college na die datum een uit te werken bestemming niet meer mag uitwerken of een bestemming mag wijzigen. Omdat het eventueel uitwerken van het bestemmingsplan Beurskwartier op zijn vroegst in de loop van 2022 aan de orde is, heeft de gemeente ervoor gekozen om de uit te werken bestemming niet te gebruiken. Het alternatief voor het uitwerken of het wijzigen, de delegatiebevoegdheid van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, biedt voor dit bestemmingsplan geen oplossing. Het delegatiebesluit zou dan een grondslag moeten bieden voor het maken van een soort uitwerkingsplan, waarbij bijvoorbeeld alleen de plankaart wordt gedetailleerd, terwijl de algemene regels van het “moederplan”1 hun werking houden en het uit te voeren programma niet wijzigt. Het overgangsrecht staat een dergelijke constructie niet toe.

Artikel 22.6 van de Omgevingswet bepaalt namelijk dat bij het aanpassen van een bestemmingsplan alle op een locatie geldende regels moeten worden opgenomen in het nieuwe omgevingsplan. Dat betekent bij delegatie dat een door het college opgestelde detaillering van het bestemmingsplan Beurskwartier geen uitwerking is, maar een gedeeltelijke vervanging van het bestemmingsplan. Het gevolg zou dan bijvoorbeeld zijn dat het programma van dat vervangende plan een uitbreiding van het totale programma is, want het “moederplan” Beurskwartier 1 blijft ongewijzigd. Dit bezwaar doet zich niet voor in een situatie waarin de gemeenteraad met het delegatiebesluit een verruiming of verandering van het bestemmingsplan beoogt. De mogelijkheid om met een vergunning te mogen afwijken (artikel 3.6, lid 1, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening), is eventueel mogelijk, maar omdat er niet in afwijking maar in overeenstemming met de regels voor de gebiedstransformatie gebouwd moet worden, is de keuze voor een verbod om zonder vergunning een activiteit, zoals bouwen, te verrichten logischer. Die constructie is, zoals in de vorige paragraaf al staat, toegestaan op grond van artikel 7c, lid 14, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet geeft2. De vergunningaanvraag wordt getoetst aan het

1 Dat is het bestemmingsplan met de “uit te werken” bestemming, in dit geval zou dat dan het

bestemmingsplan Beurskwartier 1 zijn. 2 Naar analogie van de omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, lid 1, onder a, van de Omgevingswet) wordt dit ook wel de bestemmingsplanactiviteit genoemd (bijvoorbeeld: artikel 7w, lid 1, van het 28

Datum Rapport

mei 2021 Vaststellingsrapport

Bouwbesluit en aan de regels van het bestemmingsplan. Bij de beoordeling gebruiken burgemeester en wethouders beleidsregels waar dat nodig is voor een transparante uitvoering van de regels. De regels van het bestemmingsplan maken ook gebruik van het eerste lid van dat artikel 7c, om in de regels van het bestemmingsplan de gemeentelijke ambities over milieu, klimaat en gezondheid te kunnen borgen, ambities die deels buiten het kader van de Wet ruimtelijke ordening vallen. 3.2.4

Hoe is flexibiliteit in de regels ingebouwd?

De gemeente Utrecht is als voorbereiding op de Omgevingswet een nieuwe manier aan het ontwikkelen om regels over activiteiten (“gebruik”) te stellen. Die manier is toegelicht in §2.2.1 van de toelichting. Uit de zienswijzen blijkt dat deze toelichting niet voor iedereen duidelijk genoeg is. Daarom geven we een nadere toelichting in deze paragraaf. De toelichting van het bestemmingsplan zullen we ook aanvullen. De Omgevingswet stimuleert gemeenten om flexibelere regels op te stellen. De gemeente Utrecht heeft die stimulans vertaald in regels die niet heel strak aangeven welke activiteit past op een locatie. In de plaats daarvan staat in de regels over een functie welk doel de locatie van de functie heeft (lid [artikelnummer].1), welke activiteiten in ieder geval bij dat doel passen (lid [artikelnummer].2) en welke in ieder geval niet passen (lid [artikelnummer].3). Uit bijvoorbeeld artikel 3, lid 3.1 en lid 3.2, kun je lezen wat er mag op een locatie met de functie Groen. Op grond van artikel 11, lid 11.1, mag je geen activiteiten ondernemen die niet bij het doel van de functie passen. In artikel 7, lid 7.2, staat een vergelijkbare regel, toegespitst op de activiteit bouwen. De lijst activiteiten die lid 3.2 geeft is geen uitputtende lijst, juist om te zorgen dat er ruimte is voor activiteiten die prima passen, maar waar bij het opstellen van het plan niet aan gedacht is.

Het is natuurlijk van belang dat iemand een activiteit wil ondernemen, uit de regels kan halen of die activiteit mag. Een horecaterras? Het zal duidelijk zijn dat dat niet past in het doel. Een clubje joggers die samen wat oefeningen doen? Dat mag. Bewoners en andere belanghebbenden in de omgeving moeten ook uit de regels kunnen vaststellen welke activiteiten ze kunnen verwachten. En de gemeente moet kunnen vaststellen of er een overtreding is of niet. Kortom, de combinatie van regels moeten genoeg duidelijkheid geven. Er zullen altijd activiteiten zijn waarvan niet duidelijk is of ze wel of niet in een doel passen. Mag iemand bijvoorbeeld tegen betaling yogalessen geven op een locatie met de functie Groen? Zolang redelijkerwijs uit de regels is af te leiden wat wel of niet mag, zijn de regels duidelijk genoeg. En als er toch onenigheid ontstaat over de interpretatie, dan zal de rechter daar iets van gaan vinden. Deze vorm van flexibiliteit is overigens nu ook aanwezig in alle bestemmingsplannen. In de doeleindenbeschrijving staat globaal waar de bestemming voor bedoeld is en via artikel 2.1, lid 1, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt getoetst of een bepaald gebruik past.

Over een regel die aangeeft dat de bestemming Wonen bedoeld is voor wonen heeft de rechter, voor zover bekend, nooit het oordeel uitgesproken dat die in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, ook al is het niet helemaal duidelijk wat nou precies met “wonen” bedoeld wordt. Mag iemand bijvoorbeeld hobbymatig kassen bouwen in zijn achtertuin met de bestemming Wonen, als het bestemmingsplan het hobbymatig bouwen van kassen niet expliciet heeft toegestaan? De systematiek van de regels van het bestemmingsplan Beurskwartier 1 passen dus ook binnen het kader van de Wet ruimtelijke ordening, gelezen in samenhang met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De functie Woongebied hanteert hetzelfde systeem, maar gaat verder dan wat hierboven is beschreven. De regels in lid 5.1 van artikel 5 bevatten elementen, die een nadere uitleg nodig hebben, zoals “de invulling van het gebied sluit aan op de ontwikkeling van het Stationsgebied” of “de ontwikkeling draagt bij aan de uitvoering van de gemeentelijke ambities over toegankelijkheid en over duurzaamheid, zoals een zorgvuldig gebruik van grondstoffen, natuurinclusief en diervriendelijk bouwen en energie”. De flexibiliteit wordt nog vergroot doordat de regels niet aangeven waar iets gebouwd mag worden en ook niet op welke plek een hoog gebouw kan komen.

Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak die in paragraaf 3.2.5 aan de orde komt).

29/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

Het gevolg van deze flexibele regels is dat een initiatiefnemer niet zonder meer kan zien welke activiteit mag, maar ook dat de gebruikers van het gebied en van de omgeving van het gebied niet altijd kunnen nagaan welke impact het bestemmingsplan voor hun heeft. In §3.2.6 van dit rapport en dan vooral in §3.2.6.2, bespreken we of en in welke mate dit gevolg aanvaardbaar is. De regels zijn overigens niet allemaal flexibel. De activiteit bouwen is bijvoorbeeld zonder vergunning verboden en daarmee zijn ook alle activiteiten die in een gebouw plaatsvinden, bijvoorbeeld wonen of in een kantoor werken, zonder vergunning niet mogelijk. 3.2.5

Werken met beleidsregels

In een beleidsregel legt een bestuursorgaan de gedragslijn vast die dat orgaan volgt bij de uitoefening van zijn bevoegdheid. In de ruimtelijke ordening worden de regels veel gebruikt bij de uitvoering van het parkeerbeleid, zoals in dit bestemmingsplan (zie: artikel 8, lid 8.1). Bij een vergunningaanvraag toetst het college (het bevoegde orgaan voor vergunningverlening) of de aanvrager zorgt voor “voldoende parkeerplaatsen”. Het college beoordeelt aan de hand van beleidsregels of aan die eis, “voldoende”, wordt voldaan. Beleidsregels dragen eraan bij dat een beslissing van een bestuursorgaan voorspelbaar is, dat duidelijk is welke aspecten aandacht krijgen bij de beoordeling en dat het bestuursorgaan in dezelfde gevallen dezelfde besluiten neemt. Kortom, beleidsregels dragen bij aan voorspelbaar, transparant en consistent gedrag van het bestuursorgaan. Er is geen wettelijke procedure voor het vaststellen van beleidsregels. Dat is logisch, want de regels richten zich tot het bestuursorgaan zelf: “als ik die vraag krijg (bijvoorbeeld: is dat aantal parkeerplaatsen “voldoende”), dan antwoord ik in geval X met ja. Bijvoorbeeld: iemand regelt een aantal parkeerplaatsen bij nieuw woonblok dat aan de parkeernorm voldoet. Het antwoord is dan: “ja”. Met de komst van de Omgevingswet zijn de beleidsregels nadrukkelijk in de aandacht gekomen.

In de Memorie van Toelichting van die wet wordt gewezen op de mogelijkheid om het antwoord op de vraag: ‘is een bepaalde ontwikkeling toegestaan?’ in de regels van het omgevingsplan te vinden is en dat het antwoord op de vraag hoe die gerealiseerd mag worden bij de vergunningverlening aan bod komt3. De wetgever denkt dat zo de onderzoekslasten beperkt kunnen worden (zie ook §3.2.2). Paragraaf 3.2.4 van de Nota van Toelichting van het Omgevingsbesluit werkt dit uit: “Het omgevingsplan bevat een regel met een zelfstandig werkende norm en daarbij kunnen zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld die bedoeld zijn om deze zelfstandig werkende norm te kunnen uitleggen en toepassen bij de uitoefening van een bevoegdheid. […] In het omgevingsplan kan op zichzelf worden aangegeven dat bij de uitleg van een daarin opgenomen regel bij de uitoefening van een bevoegdheid gebruik wordt gemaakt van beleidsregels. Bij het verwijzen naar een beleidsregel moet worden voorkomen dat de normering volledig afhankelijk wordt gesteld van de inhoud van een vastgestelde beleidsregel.” De waarschuwende vinger in de laatste zin komt bij de bespreking van de zienwijzen aan de orde.

Ter illustratie staat in diezelfde paragraaf van de Nota van Toelichting: “Doordat onderzoek in de realisatiefase rekening houdt met alle actuele inzichten en omstandigheden, kunnen in deze werkwijze de te behartigen belangen bovendien beter worden beschermd. […] In een voorbeeld waarbij de beoordeling wordt verlegd naar de realisatiefase, zou een regel over bouwhoogte kunnen bepalen dat de bebouwingshoogte op een locatie moet aansluiten op het bebouwingspatroon in de omgeving waarbij rekening moet worden gehouden met schaduwwerking op belendende percelen. Bij de vaststelling van deze regel moet gemotiveerd kunnen worden dat bebouwing op de desbetreffende locatie, met inachtneming van de open normen, zal bijdragen aan een evenwichtige toedeling van functies.” Gemeenten hebben de Crisis- en herstelwet toegepast om te experimenteren met open normen die aan beleidsregels gekoppeld worden. Het bestemmingsplan Beurskwartier 1 sluit aan bij die experimenten. Maar we hebben de kritische geluiden natuurlijk ook bestudeerd4. De Afdeling

3 Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet, p. 153-154 en p. 275-276 4 Bijvoorbeeld het artikel Plannen met beleid, Nijmeijer, TBR 2019/46.

30

Datum Rapport

mei 2021 Vaststellingsrapport

Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak5 over bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied 2016"6 het volgende opgemerkt: “De Afdeling acht het gebruik van dergelijke open normen passend bij het flexibele karakter van het plan. Bovendien brengt de gekozen plansystematiek met zich dat een nadere invulling van die open normen bij de toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning aan de orde kan komen. Het in het plan opnemen van een omgevingsvergunningstelsel voor deze bestemmingsplanactiviteiten, leidt immers tot zo’n nadere invulling op het moment van het beslissen op een aanvraag om omgevingsvergunning. Naar aanleiding van een beroep tegen die omgevingsvergunning kan de bestuursrechter de nadere invulling toetsen. Daarbij is de omstandigheid van belang dat een aanvrager van een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit mede ter onderbouwing van de invulling van open normen, gegevens en bescheiden moet overleggen over de gevolgen van het beoogde gebruik voor de fysieke leefomgeving. De Afdeling wijst op artikel 7c, leden 14 en 15, van het Besluit uitvoering Chw.

De Afdeling merkt in dit verband ten slotte op dat de rechtspraak die zij over reguliere bestemmingsplannen onder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) heeft gevormd, namelijk dat een nader afwegingsmoment omtrent het toegestane grondgebruik in geval van een bestemming bij recht niet is toegestaan - vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3971 -, niet van toepassing is op een vergunningstelsel als in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.” De laatste zin laat zien dat de toepassing van de Crisis- en herstelwet nieuwe mogelijkheden biedt, mogelijkheden die nauw aansluiten bij wat daarvoor in het citaat uit de Nota van Toelichting van het Omgevingsbesluit werd opgemerkt. 3.2.6

3.2.6.1

Opmerkingen en bezwaren uit de zienswijzen, reactie gemeente

Fasering is onduidelijk, wat mag in de eerste fase?

Zienswijzen: a. De eerste fase heeft geen einddatum, die kan dus de hele planperiode duren. b. Uit de regel in artikel 5, lid 5.3, onder 2, “activiteiten kunnen plaatsvinden zolang die de transformatie van het gebied niet verhinderen”, gelezen in samenhang met artikel 11, volgt dat elk gebruik dat artikel 11, lid 2, niet verbiedt is toegestaan. Alles wat niet tot permanente bebouwing of permanent gebruik mag dus, bijvoorbeeld evenementen, tijdelijke asielzoekerscentra of winkels.

Reactie gemeente De transformatie vindt plaats in drie fases: (1) de voorbereiding, (2) de realisatie en (3) het gebruiken en beheren van de gerealiseerde delen. Het plangebied gaat niet in één keer “op de schop”. Naar aanleiding van de zienswijzen hebben we geconstateerd dat de regeling in het ontwerpbestemmingsplan ingewikkelder is dan nodig en daardoor teveel vragen oproept. Met de vaststelling van het bestemmingsplan besluit de gemeenteraad dat het gebied “in transitie” is. Het bestemmingsplan brengt het bestaande gebruik onder het overgangsrecht (artikel 18, lid 18.2; artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening) en zet daar een nieuw gebruik, namelijk de activiteiten die horen bij de functie Woongebied, voor in de plaats. De uitvoeringsfase treedt dus feitelijk al in bij de vaststelling, waarbij fase 1 moet worden gezien als de fase waarin de uitvoering wordt voorbereid en de fase 2 als de fase waarin de vergunningen voor het bouwen worden verleend. In fase 1 is de voortzetting van het bestaande gebruik toegestaan op basis van het standaardovergangsrecht van het Besluit ruimtelijke ordening. Een aanvulling van dat overgangsrecht is niet nodig en ook niet mogelijk. Daarom zullen de regels over de eerste fase geschrapt worden. Het bezwaar van een indiener dat fase 1 eeuwig kan duren is daarmee overigens niet opgelost. De regels bepalen wat mag, niet wat moet.

Dit systeem wordt ook wel 5 ECLI:NL:RVS:2019:2772, uitspraak van 14 augustus 2019 (het citaat dat is opgenomen in deze

paragraaf staat onder 16.2). 6 Het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied 2016" voorziet in een actualisatie van het planologisch regime voor nagenoeg het gehele buitengebied van Boekel. Het is een zogenoemd ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: het Besluit uitvoering Chw).

31/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

“toelatingsplanologie” genoemd. Het is dus denkbaar dat een bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk maak, maar dat de ontwikkeling nooit plaatsvindt. Ook in Utrecht zijn daar wel voorbeelden van te vinden. De wijziging van de regel over het vergunningsysteem die in de volgende paragraaf aan de orde komt, maakt de regels voor fase 3, overigens niet besproken in de zienswijzen, overbodig. Die worden dan ook geschrapt. De conclusie van bovenstaande is dat de zienswijze leidt tot de volgende aanpassing van de regels in artikel 5: lid 5.1, onderdeel 2, wordt geschrapt, de essentie, namelijk dat voortzetting van bestaande activiteiten is toegestaan, is verwoord in lid 5.4, onderdeel 2 (versie: vaststelling); lid 5.1, onderdeel 3, wordt geschrapt; lid 5.2, onderdeel 2, wordt geschrapt, want dat is overbodige bepaling, met uitzondering van de eerste zin die in een verbeterde formulering wordt verplaatst naar lid 5.6, onderdeel 1 (versie: vaststelling); lid 5.3, onderdeel 2 en 3, worden geschrapt (gevolg van het schrappen van de onderdelen 2 en 3 van lid 5.1). De toelichting van het artikel zal hierop aangepast worden en waar nodig aangevuld met bovenstaande uitleg.

Ten overvloede merken we op dat het college ruim voor de eerste bouwaanvraag beleidsregels zal opstellen, in samenhang met het stedenbouwkundig plan dat in voorbereiding is en eind 2021 of begin 2022 aan de gemeenteraad zal worden voorgelegd.

3.2.6.2

Rechtszekerheid niet gewaarborgd, geen objectieve begrenzing van het toegestane gebruik

Zienswijzen: a. De doeleindenomschrijving in artikel 5, lid 5.1, is op grond van artikel 7, lid 7.2, en artikel 11, lid 11.1, bindend. De regels in lid 5.1, zoals bijdragen aan de doelstelling of aan de gemeentelijke ambities over duurzaamheid, zijn daarvoor echter te vaag, zodat niet duidelijk is welk gebruik is toegestaan. De lijst activiteiten die in artikel 5, lid 5.3, lost dit probleem niet op, omdat die lijst niet limitatief is. b. Het bestemmingsplan maakt een invulling mogelijk die in strijd is met de omgevingsvisie. c. De toetsingsgronden voor een vergunning verschuiven van de regels van het bestemmingsplan naar de beleidsregels. d. Het is onduidelijk wat in relatie tot de beleidsregels met "de programmatische invulling van het gebied" wordt bedoeld (artikel 5, lid 5.4, onderdeel 5, sub b). e. Stedenbouwkundige bepalingen, zoals bouwvlakken en bouwhoogtes, en de programmatische invulling horen in de regels te staan. Dan is ook de rechtsbescherming gewaarborgd. f. Door het ontbreken van duidelijke regels is het voor belanghebbenden niet duidelijk welk gevolg het bestemmingsplan heeft voor het daglicht in het gebouw, het uitzicht of de bereikbaarheid van hun gebouwen. g. De regels moeten met een duidelijk toetsingskader grenzen stellen aan de effecten van hoogbouw, zoals windhinder en schaduwwerking. h.

De regels staan het vestigen van winkels ten onrechte onbeperkt toe, het bestemmingsplan mist “harde” regels.

Reactie gemeente In §3.2.4 hebben we de systematiek van het bestemmingsplan nader toegelicht, maar nog geen conclusie getrokken over hoe die uitpakt voor de beoogde transformatie van het plangebied. De bezwaren en opmerkingen die in de zienswijzen naar voren komen gaan in hoofdzaak over de vraag of binnen die systematiek artikel 5, lid 5.1, in samenhang met lid 5.3, 5.4 en 5.5 (nummering ontwerp) duidelijk genoeg is en voldoende rechtszekerheid biedt. De systematiek in het ontwerpbestemmingsplan is geënt op de regels van een bestemmingsplan dat als doel heeft om de bestaande activiteiten ruimte te geven en het plangebied te vrijwaren van

32

Datum Rapport

mei 2021 Vaststellingsrapport

ongewenste ontwikkelingen. In dat plan is per functie vrij gedetailleerd aangegeven welke activiteiten bij de functie horen. Het bestemmingsplan Beurskwartier 1 heeft nu juist als doel om de bestaande activiteiten te staken en wenselijke ontwikkelingen op gang te brengen. De regels van het bestemmingsplan moeten rekening houden met het verschil tussen die doelen. De oplossing die gekozen is bij het opstellen van de regels van het ontwerpbestemmingsplan, namelijk: de kaders voor de ontwikkeling deels in de beschrijving van het doel van de functie te verwerken, geeft onvoldoende duidelijkheid over de ontwikkeling. De zienswijzen wijzen daar terecht op.

We hebben daarom de opzet van artikel 5, en vervolgens ook van artikel 6 (De Foreest), gewijzigd: in lid 5.1 is de globale doelstelling weergegeven, zonder kaders en ambities; in lid 5.2 staan de kaders voor de activiteiten – in dit lid staat dus het antwoord te geven op de vraag: wat mag hier? in lid 5.3 staan de activiteiten die niet toegestaan zijn; lid 5.4 is bepaalt dat bij verandering van een activiteit een vergunning nodig is (met uitzonderingen in het tweede onderdeel) - dit lid geeft dus het antwoord op de vraag: hoe moet de ontwikkeling plaatsvinden? lid 5.5 bevat de normen waaraan de vergunningaanvraag moet voldoen en lid 5.6 maakt duidelijk hoe de beleidsregels gebruikt worden en hoe de gemeenteraad betrokken blijft bij de uitvoering. Voor de duidelijkheid: deze wijziging betekent een herstructurering en verduidelijking van de regels, maar verandert de beoogde werking en inhoud niet. In de tabel in de bijlage bij dit rapport, §5.2, is terug te vinden in welk artikellid de regels uit het ontwerpbestemmingsplan (die te vinden zijn in §5.1) terecht zijn gekomen. De wijziging van de opzet van artikel 5 is ook doorgevoerd in artikel 6, omdat dat artikel ook de juridische basis levert voor een gebiedstransformatie. De tekst van het ontwerpbestemmingsplan en de omzettingstabel van artikel 6 staan ook in de bijlage, namelijk in §5.3 en §5.4 van dit rapport.

Met bovenstaande aanpassingen komen we tegemoet aan de bezwaren die onder a, c en d naar voren zijn gebracht. De kaders en normen staan nu bijeen in respectievelijk de leden 5.2 en 5.5, waarbij in de regels ook de verbanden tussen de leden is aangegeven. De ruimte die artikel 11 geeft is ook ingekaderd, omdat de algemene werking van dat artikel wordt ingeperkt door de vergunningplicht die in lid 5.4 (versie vaststelling) is opgenomen en dus altijd getoetst zal worden in een vergunningprocedure. De normen in lid 5.5 (versie vaststelling) zijn redactioneel verbeterd, zodat duidelijker is dat de normen niet verschuiven, maar dat de beleidsregels gaan helpen om de invulling, gezien de doelstelling van het plan, te optimaliseren. Daarmee dragen de beleidsregels eraan bij dat er niet, zoals een indiener vreest, in strijd met de uitgangspunten van de omgevingsvisie wordt gebouwd. Ter verduidelijking is in lid 5.6 (versie: vaststelling) expliciet aangegeven welke normen van lid 5.5 een nadere uitleg krijgen in de beleidsregels. Daarmee is meteen duidelijk welke bevoegdheid, namelijk de bevoegdheid om de vergunning van lid 5 (versie vaststelling) te verlenen, ten grondslag ligt aan de beleidsregels. Ambtshalve is de formulering van de vergunningplicht (ontwerp: lid 5.4, onderdeel 1), in de versie vaststelling (lid 5.4, onderdelen 1 en 2) verbeterd.

De vergunning gaat niet alleen over bouwen maar ook over het veranderen van het bestaande planologische gebruik; daarom is in lid 5.4 (versie vaststelling) verduidelijkt waarvoor een vergunning nodig is. Over de hierboven weergegeven punten e, f en g van de zienswijzen.

Uit de eerder geciteerde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak mag worden afgeleid dat de concrete bouwvlakken en bouwhoogtes ook in de vergunningsfase mogen worden beoordeeld, waarbij de onderzoeken die voor een goede beoordeling van de effecten van de bouw, zoals schaduw en windhinder, door de aanvrager moeten worden aangeleverd. Om tegemoet te komen aan de indieners met bezorgdheid over de effecten van de hoogbouw is aan lid 5.5 (in het ontwerp: lid 5.4), onderdeel 1, onder b de regel als toegevoegd dat “hogere bebouwing geen onevenredige hinder voor de omgeving veroorzaakt”. Hoger betekent hier: hoger dan 30 meter. Dat betekent dat bij een vergunningaanvraag in ieder geval de effecten van een gebouw, zoals schaduwwerking en windhinder, in beeld moeten zijn gebracht, zodat burgemeester

33/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

en wethouders kunnen beoordelen of de hinder wel of niet aanvaardbaar is. Burgemeester en wethouders geven in de beleidsregels aan welke hinder wel of welke hinder niet “onevenredig” is. Sinds de terinzagelegging van het ontwerp is de gemeente verdergegaan met het onderzoek naar een goede invulling van het gebied. Belanghebbenden worden daarbij betrokken. Dat onderzoek zal uiteindelijk leiden tot een stedenbouwkundig plan, dat na inspraak door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Burgemeester en wethouders zullen dat plan als uitgangspunt nemen bij het opstellen van de beleidsregels. Het onderzoek heeft inmiddels geleid tot inzicht in de beste plaats voor de torens in het woongebied. Naar aanleiding van de zienswijzen die de punten e en f hebben ingebracht, hebben we dat inzicht verwerkt in een kaart waarop de torens indicatief zijn aangegeven. Die kaart wordt als bijlage bij de regels gevoegd. De regels verwijzen naar de kaart, zodat enige zekerheid ontstaat over de situering van de torens ongeveer komen. Daarnaast is nu in de regels bepaald dat er maximaal 8 torens komen met een hoogte van maximaal 90 meter en een breedte van maximaal 30 meter, waarvan 6 met een grondvlak van maximaal 650m2 en 2 met een grondvlak van maximaal 750m2. Op basis van de locaties van de torens die op de kaart staat, hebben we ook een verkennende studie naar de schaduwwerking gedaan.

Daaruit blijkt dat de effecten aanvaardbaar lijken te zijn. De studie is als bijlage aan de toelichting toegevoegd. Punt h: winkels zijn onbeperkt toegestaan, geen harde regels

In enkele onderdelen van lid 5.2 (versie: vaststelling) zijn metrages toegevoegd om tegemoet te komen aan de zienswijzen die vragen om het opnemen van de maximale omvang van het totaal aan winkels (2.600 m2), van het totaal aan voorzieningen (15.000 m2) en van de minimale omvang van het parkje aan de noordzijde (3.000 m2). Het metrage voor winkels volgt uit het onderzoek dat naar aanleiding van de zienswijzen is gedaan naar de behoefte aan winkels. Het vloeroppervlak is helemaal toegekend aan het plandeel Beurskwartier. De mogelijkheid voor winkels in De Foreest is uit artikel 6 geschrapt. 3.2.6.3

Rechtsbescherming

Zienswijze: het doorschuiven van bepalingen van het bestemmingsplan naar beleidsregels doorkruist het principe dat rechtsbescherming open staat tegen het bestemmingsplan.

Reactie gemeente De plansystematiek van het ontwerpbestemmingsplan betekent op zich nog geen aantasting van de rechtsbescherming, maar wel van een verschuiving van het moment waarop rechtsbescherming ingeroepen kan worden. In de al eerder aangehaalde uitspraak (zie §3.2.5) merkt de Afdeling bestuursrechtspraak merkt hierover op “De Afdeling acht het gebruik van dergelijke open normen passend bij het flexibele karakter van het plan. Bovendien brengt de gekozen plansystematiek met zich dat een nadere invulling van die open normen bij de toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning aan de orde kan komen. Het in het plan opnemen van een omgevingsvergunningstelsel voor deze bestemmingsplanactiviteiten, leidt immers tot zo’n nadere invulling op het moment van het beslissen op een aanvraag om omgevingsvergunning. Naar aanleiding van een beroep tegen die omgevingsvergunning kan de bestuursrechter de nadere invulling toetsen.” Dat betekent dus dat bijvoorbeeld een klacht over de effecten van een woontoren op de omgeving aan de rechter kan worden voorgelegd in de vergunningprocedure. 3.2.6.4

Beleidsregels

Zienswijzen a. De regels moeten aangeven op grond van welke bevoegdheid het college beleidsregels kan opstellen. b. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2004, r.o. 21.1) volgt dat het doorschuiven van concrete normen naar latere beleidsregels op grond van artikel 7c, lid 6, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet uitsluitend mogelijk is “terzake in de regels opgenomen open normen”. In de regels bij het ontwerpbestemmingsplan ontbreekt echter juist het stedenbouwkundig kader, zodat uitwerking hiervan in beleidsregels helemaal niet mogelijk is. c. Het is maar de vraag of alle teksten in de globale doelbeschrijving te kwalificeren zijn als “open normen” waarvan uitwerking naar latere beleidsregels kan worden doorgeschoven.

34

Datum Rapport

d.

e.

mei 2021 Vaststellingsrapport

De programmatische invulling van het gebied wordt uitgewerkt in de beleidsregels. In artikel 5 van lid 5.4 van de regels is echter bepaald dat burgemeester en wethouders de bouwvergunning kunnen weigeren als de aanvraag niet past binnen deze programmatische invulling. Ze hebben hier kennelijk een vrije keuze. Zij kunnen er dus ook voor kiezen de bouwvergunning wel te verlenen terwijl deze niet past binnen de in de beleidsregels uitgewerkte programmatische invulling. Stedenbouwkundige bepalingen, zoals bouwvlakken en bouwhoogtes, en de programmatische invulling horen in de regels te staan. Dan is ook de rechtsbescherming gewaarborgd.

Reactie gemeente In §3.2.5 hebben we onderzocht welke richting de wetgever heeft gekozen met de Omgevingswet en hoe die koers zich vertaalt in de jurisprudentie. In de Nota van Toelichting van het Omgevingsbesluit staat beschreven dat het mogelijk is om het omgevingsplan (of bestemmingsplan) zo in te richten dat de regels wel antwoord geven op de vraag of een activiteit mag, maar het antwoord op de vraag hoe het mag beoordeeld mag worden op het moment dat een vergunning wordt aangevraagd voor een activiteit. Uit de jurisprudentie blijkt dat de rechter accepteert dat het gevolg hiervan is dat pas bij de vergunningaanvraag duidelijk wordt hoe een open norm (waarin het bestemmingsplan aangeeft of iets mag) ingevuld wordt. De regels van het ontwerpbestemmingsplan beogen de richting die de Nota van Toelichting aangeeft te volgen, binnen het kader van de jurisprudentie. Gezien alles wat in §3.2.5 en eerder in deze paragraaf al is besproken, volstaan we hieronder met een korte reactie op de zienswijzen. a.

De regels moeten aangeven op grond van welke bevoegdheid het college beleidsregels kan opstellen.

Reactie: de regels geven de bevoegdheid duidelijk aan. In artikel 5.2, lid 2, staat: “Burgemeester en wethouders beoordelen aan de hand van beleidsregels of het bouwen en de activiteiten die met het beoogde bouwwerk samenhangen voldoen aan het doel van de functie.” Om iedere onduidelijkheid weg te nemen, is in lid 5.6 (ontwerp: 5.2), onderdeel 1, nu expliciet gemaakt dat de beleidsregels over de bevoegdheid gaan om de vergunning te verlenen voor lid 5.4 staat, waarbij nu is aangegeven welke normen van aan de hand van beleidsregels worden beoordeeld. b.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2004, r.o. 21.1) volgt dat het doorschuiven van concrete normen naar latere beleidsregels op grond van artikel 7c, lid 6, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet uitsluitend mogelijk is “terzake in de regels opgenomen open normen”. In de regels bij het ontwerpbestemmingsplan ontbreekt echter juist het stedenbouwkundig kader, zodat uitwerking hiervan in beleidsregels helemaal niet mogelijk is.

Reactie: de volledige overweging 21.1 van de geciteerde uitspraak luidt: “De raad heeft beoogd met gebruikmaking van artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw een planregeling vast te stellen die ertoe leidt dat bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt getoetst aan de "Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère". Volgens de raad zijn terzake in de planregels open normen opgenomen, die in de beleidsregels nader zijn uitgewerkt. Echter, wat in de "Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère" zou zijn uitgewerkt tot een concrete normering, valt niet te herleiden tot terzake in de planregels opgenomen open normen. Daarom zijn de in de planregels opgenomen verwijzingen naar die beleidsregel in strijd met artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw.” De rechter valt dus over het feit dat wat er in de beleidsregels staat niet herleidbaar is tot de (open) normen in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan in kwestie bevat overigens meer gebreken, zoals de regel dat de beleidsregels de norm bevatten, terwijl in de Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit er nadrukkelijk voor is gewaarschuwd om dat niet te doen, zie §3.2.5. Deze problemen doen zich in ons geval niet voor.

Voor alle duidelijkheid hebben we in lid 5.6 (versie: vaststelling), onderdeel 1, aangegeven welke normen van lid 5.5 (versie: vaststelling) aan de hand van beleidsregels worden beoordeeld.

35/124

Ontwikkelorganisatie Ruimte Omgevingsrecht

c.

Zienswijze: het is maar de vraag of alle teksten in de globale doelbeschrijving te kwalificeren zijn als “open normen” waarvan uitwerking naar latere beleidsregels kan worden doorgeschoven.

Reactie: met de verbeteringen die in deze paragraaf zijn aangegeven en die in §3.2.7 zijn uitgewerkt hopen we voldoende tegemoetgekomen te zijn aan deze zienswijze. d.

Zienswijze: de programmatische invulling van het gebied wordt uitgewerkt in de beleidsregels. In artikel 5 van lid 5.4 van de regels is echter bepaald dat burgemeester en wethouders de bouwvergunning kunnen weigeren als de aanvraag niet past binnen deze programmatische invulling. Ze hebben hier kennelijk een vrije keuze. Zij kunnen er dus ook voor kiezen de bouwvergunning wel te verlenen terwijl deze niet past binnen de in de beleidsregels uitgewerkte de programmatische invulling.

Reactie: in de verbeterde opzet van artikel 5 is de betreffende regel niet meer nodig en daarom geschrapt. Het feit dat het bestemmingsplan werkt met open normen geeft het burgemeester en wethouders overigens beoordelingsvrijheid. Dat wil niet zeggen dat het burgemeester en wethouders een “vrije keuze” heeft om een vergunning wel of niet te verlenen, maar wel dat er ruimte is om bij de vergunningverlening diverse belangen te betrekken bij het besluit over de vergunning. De beleidsregels zullen bijdragen aan een transparante besluitvorming, omdat het burgemeester en wethouders daarin aangeeft hoe zij aanvragen beoordelen. e.

Zienswijze: stedenbouwkundige bepalingen, zoals bouwvlakken en bouwhoogtes, en de programmatische invulling horen in de regels te staan. Dan is ook de rechtsbescherming gewaarborgd.

Reactie: In §3.2.6.2 van dit rapport hebben we aangegeven dat de regels over de programmatische invulling aangescherpt zijn door aan activiteiten een maximale omvang te geven. De stedenbouwkundige invulling is ook enigszins begrensd, bijvoorbeeld door het aantal torens, de indicatieve locatie van de torens en de maatvoering van de torens in de regels op te nemen. Daarmee komen we deels tegemoet aan deze zienswijze. Uit §3.2.5 volgt dat het opnemen van bouwvlakken of bouwhoogtes niet nodig is. De flexibele opzet van het bestemmingsplan blijft van toepassing op deze aspecten. Aan lid 5.6 (versie: vaststelling), onderdeel 1 onder b is een regel toegevoegd die het college de mogelijkheid geeft om met de beleidsregels duidelijkheid te geven over de plaats van bouwblokken en de hoogbouw. De rechtsbescherming is besproken in §3.2.6.3 van dit rapport.