Rapport Inzet instrumenten grondbeleid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen

Inzet instrumenten grondbeleid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen

Erwin van der Krabben, in samenwerking met gemeente Utrecht November 2023

Colofon Inzet instrumenten grondbeleid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen Opdrachtgever Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Utrecht Auteur Het onderzoeksrapport is opgesteld door Erwin van der Krabben, in nauwe samenwerking met een onderzoeksteam van de gemeente Utrecht. Erwin van der Krabben is verantwoordelijk voor het opstellen van het rapport en heeft zorggedragen voor de onderzoeksstrategie, inhoudelijke analyse van het grondbeleid en de beoordeling van de business cases. De financiële analyses in de business cases zijn uitgevoerd door Herman Nienhuis en Wessel Wikkerink (gemeente Utrecht). Het onderzoeksteam heeft gezamenlijk keuzes gemaakt met betrekking tot de business cases, de te onderzoeken beleidsinterventies en de conclusies opgesteld naar aaanleiding van de onderzoeksresultaten. Erwin van der Krabben is hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Radboud Universiteit. Dit rapport is op persoonlijke titel geschreven. Onderzoeksteam en begeleidingscommissie Het onderzoek is vanuit de gemeente Utrecht begeleid en mede-uitgevoerd door een onderzoeks- en begeleidingscommissie bestaande uit Kasper Benneker, Jiri van den Berg, Luuk Huttenhuis, Rianne Nederhof - van den Heuvel, Henk Nienhuis, Aldert de Vries (commissievoorzitter) en Wessel Wikkerink. Contact Kasper.benneker@utrecht.nl

2

Inhoudsopgave Managementsamenvatting .............................................................................................................................. 5 1.

2.

3.

4.

5.

Inleiding................................................................................................................................................ 21 1.1

Waarom dit onderzoek? .....................................................................................................................21

1.2

Doelstelling, vraagstelling en werkwijze .............................................................................................22

1.3

Opbouw rapport .................................................................................................................................23

Probleemschets gebiedsontwikkeling en onderliggende oorzaken ....................................................... 24 2.1

Probleemschets gebiedsontwikkelingen .............................................................................................24

2.2

Werking van de grond- en woningbouwmarkt ...................................................................................33

2.3

Invloed van grondbeleid en regelgeving .............................................................................................37

2.4

Ongewenste marktuitkomsten; gevolgen voor gebiedsontwikkeling .................................................40

Toepassing instrumentarium grondbeleid ............................................................................................ 42 3.1

Versnellen van de uitvoering van gebiedsontwikkelingen ..................................................................42

3.2

Verbeteren van financiële uitvoerbaarheid ........................................................................................44

3.3

Modernisering van het grondbeleid ....................................................................................................48

Analyse financiële uitvoerbaarheid business cases ............................................................................... 50 4.1

Toelichting op de business cases.........................................................................................................50

4.2

Business case 1 commercieel niet-functionerend huidig gebruik.......................................................55

4.3

Business case 2 commercieel hoogwaardig huidig gebruik ................................................................63

4.4

Commercieel laagwaardig huidig gebruik ..........................................................................................69

4.5

Uitleglocatie fictief ..............................................................................................................................75

4.6

Resultaten van business cases nader beschouwd ...............................................................................81

Conclusies ............................................................................................................................................. 87 5.1

Financiële uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten ......................................................................87

5.2

Strategische inzet grondbeleid in Utrecht ...........................................................................................89

5.3

Vervolg ................................................................................................................................................93

3

4

Managementsamenvatting 1. Waarom dit onderzoek? Net als in veel andere gemeenten staat de uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen in Utrecht, steeds vaker onder druk. Met name woningbouwprojecten lopen vertraging op en zijn vaak te duur en financieel niet haalbaar zonder aanvullende inzet van publieke middelen of forse aanpassingen in het woningbouwprogramma, ondanks de sterk gestegen woningprijzen in de afgelopen jaren en de daardoor toegenomen opbrengsten voor woningbouwers. Daarbij speelt er een discussie over prikkels die ingebouwd zitten in het systeem rondom het functioneren van de grondmarkt en woningbouw, de mate waarin deze tot maatschappelijk ongewenste gevolgen leiden (zoals stagnatie woningbouw, weglekken winsten, geen redelijke bijdrage baathebbers) en in hoeverre ander instrumentarium deze gevolgen kan beperken. In het Coalitieakkoord is het volgende aangegeven ten aanzien van de woningmarkt en woningbouw in Utrecht: “We pakken een stevige rol om onze maatschappelijke doelen, waaronder die op de woningmarkt, te halen. We passen actief grondbeleid en de strategische inzet van grondposities toe waar dit toegevoegde waard e heeft, mits risicobeheersing gewaarborgd is.” Dit is deels de aanleiding om een nieuwe gemeentelijke Nota Grondbeleid op te stellen.

Op nationaal niveau speelt een vergelijkbare discussie en heeft demissionair minister Hugo de Jonge onlangs een kamerbrief naar de Tweede Kamer gestuurd, met voorstellen voor een modernisering van het grondbeleid. Doel van dit onderzoek is om vast te stellen welke invloed “grond” heeft op het tempo en de (financiële) haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen in Utrecht. Verder onderzoeken we wat het effect zou zijn indien Utrecht besluit tot een andere inzet van het beschikbare instrumentarium in het kader van grondbeleid en van aanpassingen in bestaande instrumenten of de introductie van nieuwe instrumenten op tempo en financiële uitvoerbaarheid. Hierbij kijken we zowel terug als vooruit. Het doel is hierbij om te leren voor de toekomst, niet om het verleden te beoordelen. We plaatsen deze discussie in het kader van de recent door minister De Jonge uitgebrachte Kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid. Ook heeft het onderzoek tot doel om te analyseren wat de effecten van een andere inzet van instrumenten en beleid zijn op de verdeling van de waardesprong die optreedt in het proces van gebiedsontwikkeling.

Die effecten beoordelen we primair vanuit een financiële rationaliteit: wat levert het financieel op, respectievelijk voor de eerste eigenaar, de betrokken projectontwikkelaars en de gemeente? Tenslotte verkennen we of een andere inzet van grondbeleid kan bijdragen aan het realiseren van een aantal maatschappelijke doelen.

2. Probleemschets gebiedsontwikkeling Het rapport geeft een probleemschets van gebiedsontwikkelingen, op basis van literatuur, ervaringen in Utrecht en resultaten van case studies: Gebiedsontwikkelingen zijn vaak te duur en te traag, in de zin dat de opbrengsten uit de verkoop van vastgoed niet opwegen tegen de kosten die gemaakt moeten worden om de grond te verwerven, het gebied in te richten met publieke voorzieningen en infrastructuur, bouw- en woonrijp te maken en de woningen te bouwen in de gewenste mix van segmenten (sociaal, midden en duur). De problemen met

5

de financiële uitvoerbaarheid worden deels veroorzaakt door externe marktomstandigheden, maar hangen ook samen met grondeigendom in het gebied, huidige gebruikswaarde, prijzen die betaald zijn voor grond en/of bestaand vastgoed en de soms onevenredige verdeling van kosten en baten in het gebied. Voor de gemeente leidt dit vaak tot een publieke onrendabele top: de kosten van publieke voorzieningen kunnen niet (volledig) gedekt worden uit de opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. Woningbouw is een cyclische markt. De woning(bouw)markt heeft een cyclisch karakter. Dat heeft invloed op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen, op de risico’s die zich voordoen (onzekerheid over toekomstige kosten en opbrengsten), én op het handelen van marktpartijen op de grond- en woningbouwmarkt (bijvoorbeeld vroegtijdig grond verwerven door ontwikkelaars, speculatie op de grondmarkt door andere partijen). Nog maar enkele jaren geleden, onder de toen geldende marktomstandigheden, was woningbouw lucratief, terwijl projecten nu financieel niet uit kunnen. Maar het is natuurlijk niet uitgesloten dat over enkele jaren woningbouw opnieuw lucratief wordt. Grondwaarde/eindresultaat moet bepaald worden aan het begin van een onzeker langjarig cyclisch proces.

Wanneer marktpartijen (of een gemeente) grond verwerven voor toekomstige woningbouwontwikkeling moeten ze bij het bepalen van de prijs die ze willen betalen voor de grond proberen een inschatting te maken van de toekomstige opbrengsten van de woningen die ze kunnen gaan bouwen, de stichtingskosten en de gevraagde bijdragen aan publieke voorzieningen. De verwachtingen ten aanzien van die toekomstige opbrengsten zijn van grote invloed op wat een marktpartij (of gemeente) maximaal wil betalen voor de verwerving van de grond. Het cyclische karakter van de woning(bouw)markt én de ‘onvoorzienbaarheid’ van het ruimtelijk beleid en de toekomstige programmering zorgen ervoor dat die inschatting vaak moeilijk te maken is. Dat verklaart een deel van de huidige financiële problematiek van woningbouwprojecten: marktpartijen hebben in het verleden, op basis van het marktinzicht op dat moment, méér voor de grond betaald dan in de huidige marktomstandigheden verantwoord is. Omvang en verdeling waardesprong. Een van de grondslagen van het grondbeleid is dat de waardesprong die ontstaat door bestemmingswijzigingen deels of volledig ten goede komt aan de bekostiging van publieke voorzieningen in gebiedsontwikkelingen. We kunnen gebiedsontwikkelingen daarbij indelen in twee categorieën.

Gebiedsontwikkelingen waarin sprake is van een positieve waardesprong en gebiedsontwikkelingen waarin sprake is van een negatieve waardesprong. Bij een postieve waardesprong is er (financiele) ruimte voor de bekostiging van publieke voorzieningen. Vroegtijdige onttrekking van waarde uit het gebied kan deze ruimte verkleinen of zelfs teniet doen. In dat geval kan vroegtijdig strategisch gemeentelijk grondbeleid mogelijk bijdragen aan de herverdeling van kosten en baten. In het geval van een negatieve waardesprong kan strategisch gemeentelijk grondbeleid het gat in de grond- en vastgoedexploitatie niet afdichten. Om andere redenen kan strategisch gemeentelijk grondbeleid dan overigens nog steeds van toegevoegde waarde zijn. Effect beleidsinterventies. De effectiviteit van grondbeleid en de inzet van instrumentarium wordt sterk beïnvloed door de omvang van de waardesprong. Bij een positieve waardesprong kunnen de beleidsinterventies tot een herverdeling leiden van de waardesprong tussen eerste eigenaren, eventuele speculanten, ontwikkelaars en gemeente. Die herverdeling kan bovendien bijdragen aan een verkleining van de publieke onrendabele top in gebiedsontwikkelingen. Bij een negatieve waardesprong zorgen de ingrepen er hoogstens voor dat het verlies wordt herverdeeld tussen eerste eigenaar, ontwikkelaar en gemeente.

6

3. Grondbeleid en instrumenten Met het oog op de verbetering van de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen en een versnelling van het tempo waarin gebiedsontwikkelingen gerealiseerd worden, kunnen gemeenten aan verschillende knoppen draaien. Hierbij kan gedacht worden aan het vergroten van de interne capaciteit, om daarmee het proces van gebiedsontwikkeling te versnellen, aanpassingen in het grondbeleid en in de toepassing van het beschikbare instrumentarium voor de uitvoering van het grondbeleid, aanpassingen in het ruimtelijk beleid, en aanpassingen in het bouwprogramma en de ruimtelijke kwaliteit van projecten. Dit onderzoek concentreert zich op de mogelijkheden die het grondbeleid biedt en wat de mogelijke consequenties zouden kunnen zijn voor de uitvoerbaarheid van geplande en toekomstige gebiedsontwikkelingen. In het onderzoek zijn zowel maatregelen aan bod gekomen gericht op “versnelling” als maatregelen gericht op “verbetering financiële uitvoerbaarheid”. Van enkele maatregelen verwachten we dat ze zowel kunnen bijdragen aan versnelling als aan verbetering financiële uitvoerbaarheid. Een deel van die maatregelen kan “binnen het huidige systeem” worden toegepast; voor andere maatregelen geldt dat aanpassingen in de regelgeving noodzakelijk zijn.

Die laatste categorie van maatregelen sluit aan bij de door de minister voorgestelde modernisering van het grondbeleid. We hebben ervoor gekozen om in een viertal business cases van Utrechtse gebiedsontwikkelingen de mogelijke effecten van drie beleidsinterventies nader te onderzoeken: • • •

Toepassen Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) en direct vanaf het begin laten ‘meelopen’ van onteigening, in combinatie met actieve bouwgrondproductie door de gemeente; Aanpassingen in systematiek vaststelling inbrengwaarde, in combinatie met geïntegreerde gronden vastgoedontwikkeling door ontwikkeling en faciliterend grondbeleid gemeente; Toepassen planbatenheffing, in combinatie met geïntegreerde grond- en vastgoedontwikkeling door ontwikkeling en faciliterend grondbeleid gemeente.

Met de keuze voor deze interventies sluiten we aan bij de drie sporen die in de kamerbrief modernisering van het grondbeleid zijn genoemd. Meer en sneller inzetten van het voorkeursrecht (spoor 1) ondersteunt een actief grondbeleid van de gemeente en is op basis van de huidige regelgeving al mogelijk (deels afhankelijk van Besluit Begroting & Verantwoording (BBV) en de beschikbare financiële middelen en investeringsruimte). Het voorstel om de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde te wijzigen maakt deel uit van spoor 2 (verbetering kostenverhaal; vergroten voorzienbaarheid kostenverhaal). In de kamerbrief kondigt de minister aan dat hij de mogelijkheden hiertoe wil verkennen. Aanpassingen in de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde zijn mogelijk in de loop van 2024 te verwachten. Toepassing van een planbatenheffing maakt deel uit van spoor 3 (waardestijging van grond beter benutten voor publieke doelen). Invoering van een planbatenheffing wordt niet op korte termijn verwacht, maar de analyses in het volgende hoofdstuk kunnen mogelijk bijdragen aan het vergroten van het inzicht in wat een dergelijke heffing financieel voor de gemeente Utrecht zou kunnen ‘opleveren’.

7

Maatregelen waarmee de overheid de uitvoering van gebiedsontwikkelingen mogelijk kan versnellen Instrument / maatregel Actieve gemeentelijke bouwgrondproductie

Binnen / buiten systeem Binnen

Voorkeursrecht

Binnen / buiten

Onteigening

Binnen

Ontwikkelplicht

Buiten

Zelfrealisatierecht

Binnen

Stedelijke kavelruil

Binnen

Bundelen kennis en capaciteit

Binnen

Verkorten / versnellen procedures

Buiten

Maatregel

Beoogd effect

• Financiële arrangementen: ondersteuning Rijk; • Grond beschikbaar stellen aan corporaties • Voorkeursrecht vaker toepassen i.c.m. vrijstelling voor verkoop aan samenwerkende partijen (binnen); • Tijdbestek voorkeursrecht verruimen (buiten) • Eerder en sneller inzetten onteigening; • Voorzienbaar maken van inzet onteigening • Instellen ontwikkelplicht na onherroepelijk maken plan • Boete of onteigening indien niet wordt voldaan aan ontwikkelplicht • Voorzienbaar maken na welke termijn zelfrealisatierecht vervalt en onteigening kan worden ingezet (zie ook artikel 11.7 3a uit de Omgevingswet) • Procesondersteuning voor grondeigenaren bij gebruik instrument

• Ondersteuning voor actief grondbeleid gemeenten • Versneld realiseren van sociale huurwoningen • Voorkomt dat grond ‘in verkeerde handen komt’ (vaker toepassen) • Voorkomt speculatie in vroeg stadium

• Ondersteuning Rijk (bijvoorbeeld via regionale samenwerkingsverbanden) • Beroep in één instantie voor omgevingsvergunning (conform Wetsvoorstel Versterking regie Volkshuisvesting)

• Inzetten bij ‘afwachtende houding’ ontwikkelaar • Ontwikkelende partijen zien af van verwerving • Grond komt sneller terecht bij actieve partij • Inperking zelfrealisatierecht • Inzetten wanneer grondeigenaar geen gebruik maakt van zelfrealisatierecht, na vaststelling omgevingsplan. • Kavelruil leidt tot haalbare gebiedsontwikkeling door efficiënter ruimtegebruik en hogere opbrengsten • Versnellen procedures en planuitvoering • Versnellen procedures en planuitvoering

8

Maatregelen waarmee mogelijk de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen kan worden verbeterd Instrument / maatregel Actieve gemeentelijke bouwgrondproductie

Binnen / buiten systeem Binnen

Voorkeursrecht

Binnen / buiten

Onteigening

Binnen / buiten

Inbrengwaarde anders vaststellen

Buiten

Planhorizon verkleinen (fasering)

Binnen

Voorzienbaarheid ruimtelijk beleid vergroten

Binnen

Planbatenheffing

Buiten

Erfpacht

Binnen

Grondbelasting

Buiten

Baatbelasting

Buiten

Maatregel

Beoogd c.q. mogelijk effect

• Financiële arrangementen: ondersteuning Rijk; • Grond beschikbaar stellen aan corporaties • Voorkeursrecht vaker toepassen; vrijstelling voor verkoop aan samenwerkende partijen; • Voorkeursrecht verruimen voor agrarische functies • Eerder en sneller inzetten onteigening; • Voorzienbaar maken van inzet onteigening • Aanpassing grondslag voor onteigeningswaarde • Waarde huidige gebruik (minimaal), residuele waarde (maximaal) • ‘Opknippen’ gebiedsontwikkeling in fasen

• Ondersteuning voor actief grondbeleid gemeenten • Versneld realiseren van sociale huurwoningen

• Gebiedsbijdrage transparant (nota bovenwijks) • Vaststelling woningbouwprogramma vervroegen • Belasten van waardestijging grond a.g.v. bestemmingswijziging • Benutten van toekomstige erfpacht inkomsten in grondexploitatie • Belasting op waarde grond (i.p.v. waarde vastgoed) • Bestaand instrument; regelgeving aanpassen

• Voorkomt dat grond ‘in verkeerde handen komt’ (vaker toepassen) • Voorkomt speculatie in vroeg stadium (verruiming agrarische functies) • Inzetten bij ‘afwachtende houding’ ontwikkelaar • Ontwikkelaars zien af van verwerving • Onteigening tegen lagere kosten • Verwervingsprijs daalt • Groter deel waardesprong ten bate van gebiedsontwikkeling • Risicoopslag gaat omlaag: verlaging grondexploitatiekosten • Risico m.b.t. aanleg publieke voorzieningen verschuift van marktpartij naar gemeente • Prijs-dempend effect op minnelijke verwervingsprijs, waardoor inbrengwaarde lager kan worden vastgesteld

• Inkomsten uit heffing ten gunste van gebiedsontwikkeling • Verwervingsprijs daalt • Groter deel waardesprong ten bate van gebiedsontwikkeling • Extra inkomsten als gevolg van toekomstige waardestijging grond komen ten goede aan gemeente • Komt in plaats van OZB • Verdelingseffecten • Efficiënter ruimtegebruik • Niet-ontwikkelende baat-hebbende grond- en vastgoedeigenaren worden belast (aanvulling op OZB)

9

4. Resultaten van business cases van vier karakteristieke Utrechtse gebiedsontwikkelingen De business cases zijn afgeleid van twee bestaande gebiedsontwikkelingen, een gebiedsontwikkeling die mogelijk in de toekomst plaatsvindt, maar waar nog geen besluitvorming over heeft plaats gevonden of een verkenning is gestart en de ontwikkeling van een fictieve uitleglocatie. Hiermee hebben we een goede mix van karakteristieke gebiedsontwikkelingen (transformatie versus uitleg). Bovendien verschilt de uitgangspositie (huidige waarde) in elk van deze gebiedsontwikkelingen. De business cases zijn marktconform en afgeleid van woningbouwprojecten die in Utrecht worden uitgevoerd dan wel voorbereid, maar ten behoeve van dit onderzoek geanonimiseerd: • • • •

Business case 1 commercieel niet-functionerend huidig gebruik: transformatie; huidige situatie niet-functionerend commercieel vastgoed (afgeleid van Merwedekanaalzone deelgebied 5); Business case 2 commercieel hoogwaardig huidig gebruik: transformatie; huidige situatie (hoogwaardig) functionerend commercieel vastgoed (afgeleid van Merwedekanaalzone deelgebied 6); Business case 3 commercieel laagwaardig huidig gebruik: transformatie; huidige situatie (laagwaardig) functionerend commercieel vastgoed (afgeleid van deelgebied Woonboulevard – kleinschalig bezit); Business case 4 uitleg: uitleg; huidige situatie agrarisch gebruik (fictieve uitleglocatie).

Met de financiële analyses in de business cases beogen we twee doelen. In de eerste plaats willen we de financiële effecten van de “economische tegenwind” in woningbouwprojecten duiden. Daartoe hebben we voor de eerste twee business cases de financiële analyse zowel uitgevoerd op basis van de marktcondities in 2017 (de periode waarin de plannen voor deze gebieden werden opgesteld) als op basis van de huidige marktcondities (2023). Voor business cases 3 en 4 hebben we alleen gerekend met de marktcondities in 2023. In de tweede plaats analyseren we in de business cases, steeds in vier scenario’s met een andere inzet van instrumenten uit het grondbeleid, hoe de gekozen ontwikkelingsstrategie, in combinatie met de inzet van grondbeleidsinstrumentarium van invloed is op de financiële uitvoerbaarheid van het project: • • • •

Scenario 1: ontwikkelaar verwerft vastgoed en herontwikkelt het gebied; faciliterend grondbeleid; gebiedsbijdrage voor bekostiging publieke voorzieningen; Scenario 2: actieve bouwgrondproductie door gemeente; actief grondbeleid, ondersteund door WVG; Scenario 3: Gelijk aan scenario 1, maar gewijzigde systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde. Scenario 4: Gelijk aan scenario 1, maar nu kan de gemeente een planbatenheffing toepassen.

In het onderzoek zijn uitgebreide financiële analyses uitgevoerd van de projecten en de te verwachten financiële effecten van de interventies. De business cases laten het volgende beeld zien1: Invloed conjunctuur. In business cases 1 en 2 (huidig niet-functionerend en hoogwaardig commercieel) is zowel een financiële analyse gemaakt op basis van de ‘oorspronkelijke’ marktsituatie in 2017 als op basis van de huidige marktsituatie in 2023. Dit laat goed zien wat het effect van de economische “tegenwind” is in de afgelopen jaren. Marktontwikkelingen – met name ontwikkeling bouwkosten en prijsontwikkeling koopwoningen en huur – hebben een groot effect op zowel het totale financiële resultaat voor woningbouwers als op de omvang van de waardesprong. Woningbouwprojecten die 1

Business cases zijn afgeleid van bestaande gebiedsontwikkelingen en vervolgens geanonimiseerd. Kosten en opbrengsten zijn marktconform, maar gebaseerd op gefingeerde uitgangspunten.

10

met prijspeil 2017 een aanzienlijk positief resultaat laten zien, kennen met het huidige prijspeil in 2023 een financieel tekort. Voor de andere twee business cases hebben we alleen gerekend met prijspeil 2023. Maar ook hier geldt dat er een substantieel negatief effect is van de huidige marktcondities op het resultaat. Business cases 1 en 2 (huidig niet-functionerend en hoogwaardig comercieel): effect economische tegenwind op financieel resultaat2 Business case 1

Business case 2

2017 (x 1.000)

2023 (x 1.000)

2017 (x 1.000)

2023 (x 1.000)

-€ 30.000 -€ 8.283

-€ 30.000 -€ 8.283

-€ 41.000 -€ 11.115

-€ 41.000 -€ 11.115

€ 4.250

€ 4.250

€ 5.500

€ 5.500

-€ 3.361

-€ 3.361

-€ 1.583

-€ 1.583

-€ 20.520

-€ 34.200

-€ 7.980

-€ 13.300

-€ 114.594 -€ 8.625 -€ 9.000 -€ 190.134

-€ 190.878 -€ 13.124

-€ 44.578 -€ 5.038

-€ 74.244 -€ 6.787

-€ 274.596

-€ 105.794

-€ 142.529

Opbrengsten: Verkoop vastgoed

€ 214.215

€ 257.242

€ 83.306

€ 98.868

Saldo:

€ 24.081

-€ 18.354

-€ 22.489

-€ 43.661

Grond- en vastgoedexploitatie Kosten: Verwerving Aanvullende kosten aankoop Tijdelijke inkomsten huur Bouw- en woonrijp maken Plan/ontwikkelkosten Bouwkosten, incl. kosten onvoorzien Winst en risico Gebiedsbijdrage Totale kosten

Waardesprong. De vier business cases laten zien dat er grote verschillen zijn in de omvang van de waardesprong in gebiedsontwikkelingen. De waardesprong is het verschil tussen de herontwikkelwaarde van de grond en de huidige gebruikswaarde van de grond; in feite het effect van de bestemmingswijziging van de grond op de waarde van de grond. Met het oog op het financieel resultaat van de gebiedsontwikkeling is niet alleen de omvang van de waardesprong van belang, maar ook hoe deze verdeeld is tussen de eerste eigenaar in het gebied, een eventuele tussenhandelaar (‘speculant'), de ontwikkelaar en de gemeente. Het verschil tussen de verwervingsprijs die de ontwikkelaar of de gemeente betaalt en de huidige gebruikswaarde is het aandeel van de eerste eigenaar in de waardesprong. Zijn aandeel wordt onttrokken aan de bouwkolom en kan niet worden aangewend voor de financiering van de kosten van publieke voorzieningen. Of dit aandeel bij de eerste eigenaar of een tussenhandelaar c.q. speculant landt maakt voor de analyse niet uit. In beide gevallen wordt er waarde uit de bouwkolom onttrokken. Om het aandeel van de eerste eigenaar in de waardesprong te kunnen bepalen hebben we een inschatting gemaakt van de huidige gebruikswaarde en die vergeleken met de verwervingsprijs.

De herontwikkelwaarde van de grond hebben we vastgesteld door het saldo te nemen van de residuele grondwaarde van het nieuwe vastgoedprogramma minus de kosten van de gebiedsbijdrage. Het aandeel van de gemeente in de waardesprong is bij een faciliterend grondbeleid, zonder planbatenheffing (scenario’s 1 en 3) gelijk aan 0 en bij een faciliterend grondbeleid met planbatenheffing (scenario 4) gelijk aan de inkomsten uit de planbatenheffing. Bij een actief grondbeleid (scenario 2) is het aandeel van de gemeente in de waardesprong gelijk aan het saldo van de gemeentelijke GREX. Het aandeel van de ontwikkelaar in de

2

Onderbouwing van kosten en opbrengsten in hoofdrapport.

11

waardesprong is gelijk aan het saldo van de totale waardesprong, minus het aandeel van de eerste eigenaar, minus het aandeel van de gemeente. Verdeling waardesprong (prijspeil 2017). Voor de eerste twee business cases (commercieel nietfunctionerend huidig gebruik en huidig hoogwaardige commercieel) zien we bij de (gunstige) marktcondities van 2017 een positieve waardesprong bij commercieel niet-functionerend huidig gebruik, maar een negatieve waardesprong bij commercieel hoogwaardig huidig gebruik. De analyse laat zien dat bij een positieve waardesprong de voorgestelde maatregelen effect hebben op de verdeling van de waardesprong. In scenario 2 (actief grondbeleid) komt een groot deel van de waardesprong aan de gemeente toe. In scenario 3 (systematiek inbrengwaarde) eigent de ontwikkelaar zich een groot deel van de waardesprong toe. In scenario 4 (planbatenheffing) wordt de waardesprong verdeeld over de drie partijen. Met de negatieve waardesprong bij commercieel hoogwaardig huidig gebruik leiden de interventies in scenario’s 2, 3 en 4 vooral tot een herverdeling van het aandeel in de negatieve waardesprong in deze gebiedsontwikkeling (bij een ongewijzigd programma).

Voor de gemeente is er alleen een negatief aandeel in de waardesprong in scenario 2 (actief grondbeleid), maar het is niet ondenkbeeldig dat in de overige scenario’s eveneens een bijdrage van de gemeente gevraagd wordt om een kostendekkende exploitatie van de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Verdeling waardesprong eerste eigenaar, ontwikkelaar en gemeente; effect van interventies in scenario’s 2, 3 en 4 op verdeling waardesprong; totaal financieel resultaat ‘markt’ en gemeente (prijspeil 2017) Business case 1 (commercieel niet-functionerend huidig gebruik) (prijspeil 2017)3

3

Scenario 1 (private GREX/VEX) (x 1.000)

Scenario 2 (actief grondbeleid) (x 1.000)

Scenario 3 (Systematiek inbrengwaarde) (x 1.000)

Scenario 4 (Planbatenheffing)

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente

€ 10.000 € 24.081 -

€ 5.000 € 11.387 € 21.147

€ 7.750 € 27.070 -

€ 6.667 € 15.733 € 12.775

Totaal waardesprong

€ 34.081

€ 37.533

€ 34.820

€ 35.175

Totaal financieel resultaat ontwikkelaar en gemeente Resultaat ontwikkelaar Resultaat gemeente

€ 24.081 -

€ 11.387 € 21.148

€ 27.070 -

€ 18.400 € 12.775

(x 1.000)

Onderbouwing van verdeling waardesprong en totaal financieel resultaat in hoofdrapport.

12

Business case 2 (commercieel hoogwaardig huidig gebruik) (prijspeil 2017) Scenario 1 (private GREX/VEX) (x 1.000)

Scenario 2 (actief grondbeleid) (x 1.000)

Scenario 3 (Systematiek inbrengwaarde) (x 1.000)

Scenario 4 (Planbatenheffing)

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente

€ 11.000 -€ 22.489 - € 3.500

€ 1.500 -€ 2.656 -€ 8.432

-€ 7.878 -€ 3.500

-€ 29.051 -€ 3.500

Totaal waardesprong

-€ 14.989

-€ 9.588

-€ 11.378

-€ 32.551

Totaal financieel resultaat ontwikkelaar en gemeente Resultaat ontwikkelaar Resultaat gemeente

-€ 22.489 -€ 3.500

-€ 2.656 -€ 8.432

-€ 7.878 -€ 3.500

-€ 35.051 -€ 3.500

(x 1.000)

Verdeling waardesprong en financieel resultaat (prijspeil 2023). Als gevolg van de “economische tegenwind” vanaf 2021 zijn de resultaten voor alle business cases bij prijspeil 2023 beduidend slechter, in vergelijking met de situatie in 2017. In business case 1 zien we in de verschillende scenario’s een verschuiving in zowel de verdeling van de waardesprong als in het financieel resultaat. In business cases 1 en 2 worden de verslechterde economische omstandigheden in de scenario’s 2, 3 en 4 steeds afgewikkeld op de eerste eigenaar (lagere verwervingsprijs). In business cases 3 en 4 vindt die afwenteling op de eerste eigenaar ook in scenario 1 plaats, omdat ervan uitgegaan wordt dat voor deze business cases de gevolgen van de economische tegenwind reeds voorzienbaar zijn voor de ontwikkelaar. Bij prijspeil 2023 is in scenario 2 (actief grondbeleid) een minder negatief resultaat te zien voor de ontwikkelaar en een negatiever resultaat voor de gemeente (ten opzichte van de andere scenario’s). De negatieve financiële gevolgen van de economische tegenwind komen in dit scenario in sterkere mate voor rekening van de gemeente, omdat projectontwikkelaars alleen bereid zullen zijn om de bouwgrond tegen een lagere prijs af te nemen.

Verdeling waardesprong eerste eigenaar, ontwikkelaar en gemeente; effect van interventies in scenario’s 2, 3 en 4 op verdeling waardesprong; totaal financieel resultaat ‘markt’ en gemeente (prijspeil 2023) Business case 1 (commercieel niet-functionerend huidig gebruik) (prijspeil 2023) Scenario 1 (private GREX/VEX) (x 1.000)

Scenario 2 (actief grondbeleid) (x 1.000)

Scenario 3 (Systematiek inbrengwaarde) (x 1.000)

Scenario 4 (Planbatenheffing)

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente

€ 10.000 -€ 18.354 -€ 9.000

€ 5.000 -€ 3.465 -€ 9.000

€ 7.750 -€ 15.365 -€ 9.000

€ 6.667 -€ 13.926 -€ 9.000

Totaal waardesprong

-€ 17.354

-€ 13.901

-€ 16.615

-€ 16.260

Totaal financieel resultaat ontwikkelaar en gemeente Resultaat ontwikkelaar Resultaat gemeente

-€ 18.354 -€ 9.000

-€ 3.465 -€ 15.436

-€ 15.365 -€ 9.000

-€ 11.260 -€ 9.000

(x 1.000)

13

Business case 2 (commercieel hoogwaardig huidig gebruik) (prijspeil 2023) Scenario 1 (private GREX/VEX) (x 1.000)

Scenario 2 (actief grondbeleid) (x 1.000)

Scenario 3 (Systematiek inbrengwaarde) (x 1.000)

Scenario 4 (Planbatenheffing)

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente

€ 11.000 -€ 43.661 -€ 3.500

€ 1.500 -€ 10.066 -€ 22.194

-€ 29.051 -€ 3.500

-€ 29.051 -€ 3.500

Totaal waardesprong

-€ 36.161

-€ 30.761

-€ 32.551

-€ 32.551

Totaal financieel resultaat ontwikkelaar en gemeente Resultaat ontwikkelaar Resultaat gemeente

-€ 43.661 -€ 3.500

-€ 10.066 -€ 22.194

-€ 29.051 -€ 3.500

-€ 35.051 -€ 3.500

(x 1.000)

Business case 3 (Commercieel laagwaardig huidig gebruik) (prijspeil 2023) Scenario 1 (private GREX/VEX) (x 1.000)

Scenario 2 (actief grondbeleid) (x 1.000)

Scenario 3 (Systematiek inbrengwaarde) (x 1.000)

Scenario 4 (Planbatenheffing)

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente

-€ 1.645 -€ 700

€ 90 -€ 570 -€ 1758

-€ 1.654 -€ 700

-€ 1.645 -€ 700

Totaal waardesprong

-€ 2.345

-€ 2.238

-€ 2.345

-€ 2.345

Totaal financieel resultaat ontwikkelaar en gemeente Resultaat ontwikkelaar Resultaat gemeente

-€ 1.645 -€ 700

-€ 570 -€ 1.758

-€ 1.654 -€ 700

-€ 1.645 -€ 700

Scenario 1 (private GREX/VEX) (x 1.000)

Scenario 2 (actief grondbeleid) (x 1.000)

Scenario 3 (Systematiek inbrengwaarde) (x 1.000)

Scenario 4 (Planbatenheffing)

Eerste eigenaar Ontwikkelaar Gemeente

€ 10.800 -€ 14.260

€ 1.200 -€ 1.335

€ 4.800 -€ 6.291

€ 1.200 -€ 1.509

Totaal waardesprong

-€ 3.460

-€ 135

-€ 1.491

-€ 309

Totaal financieel resultaat ontwikkelaar en gemeente Resultaat ontwikkelaar Resultaat gemeente

-€ 14.260

-€ 1.335 -€ 1.335

-€ 6.291

€ 960 -€ 1.509

(x 1.000)

Business case 4 (fictieve uitleglocatie) (prijspeil 2023)

(x 1.000)

Het financieel resultaat. Naast de verdeling van de waardesprong is in de business cases ook het totale financiële resultaat bepaald voor de ontwikkelaar en de gemeente. Het totale financiële resultaat van de ontwikkelaar wordt bepaald door de opbrengst van hun vastgoedexploitatie (het aandeel van de ontwikkelaar in de waardesprong maakt deel uit van zijn resultaat). In een aantal scenario’s zien we dat de ontwikkelaar daardoor bij een negatieve waardesprong nog steeds een positief financieel resultaat behaalt. Het uiteindelijke financieel resultaat voor de gemeente is in scenario’s 1, 3 en 4 het saldo van de ontvangen gebiedsbijdrage (kostenverhaal), minus de kosten van publieke voorzieningen,

14

plus de (eventuele) opbrengsten van de planbatenheffing (in scenario 4). In scenario 2 is het resultaat van de gemeente gelijk aan het saldo van de GREX (inclusief haar aandeel in de waardesprong). Voorzienbaarheid, verwervingsprijzen, huidige gebruikswaarde en kosten publieke voorzieningen (prijspeil 2017 en 2023). De verwervingsprijs die in het verleden is betaald in de gebiedsontwikkelingen heeft een grote invloed op het resultaat dat wordt behaald in de business cases. Ook beïnvloedt de verwervingsprijs de mogelijkheden om met beleidsinterventies de financiële haalbaarheid van projecten te vergroten. De hoogte van de verwervingsprijs wordt beïnvloed door de huidige gebruikswaarde én door de herontwikkelingswaarde van de nieuwe ontwikkeling. De ontwikkelaar of de gemeente zal in principe niet meer willen betalen dan de herontwikkelingswaarde. Voorzienbaarheid (of het ontbreken daarvan) van zowel de opbrengsten van het programma als de plan/ontwikkelkosten en de kosten van de publieke voorzieningen spelen een grote rol bij de totstandkoming van de verwervingsprijs. Ontwikkelaars hebben daardoor, onder de huidige marktomstandigheden, in het verleden “te veel” betaald voor de grond – een prijs die hoger ligt dan de herontwikkelingswaarde van het vastgoedprogramma dat uiteindelijk ontwikkeld kan worden.

Natuurlijk hebben zich in het verleden ook andere situaties voorgedaan, waarin ontwikkelaars relatief lage prijzen voor grond betaalden en, na verbetering van de marktomstandigheden, juist hogere winsten konden behalen in de gebiedsontwikkeling. We veronderstellen dat het vergroten van voorzienbaarheid van kosten, programma en opbrengsten tot meer realistische verwervingsprijzen zal leiden. Effect van beleidsinterventies: actief gemeentelijk grondbeleid. De business cases laten zien dat de gemeente met een actief grondbeleid een positief resultaat kan boeken via gemeentelijke bouwgrondproductie. Daarmee wordt de gemeente echter ook in grotere mate gevoelig voor de risico’s samenhangend met onvoorziene marktontwikkelingen. De business cases laten dan ook juist grote verliezen voor de gemeente zien bij ongunstige marktomstandigheden. Aanpassingen in de WVG, waardoor de termijn tot aan vaststelling van het omgevingsplan wordt verlengd, in samenhang met het eventueel vanaf het begin laten “meelopen” van een onteigeningsprocedure, leidt mogelijk tot een effectievere gemeentelijke bouwgrondproductie doordat er een dempend effect van uitgaat op verwervingsprijzen (minder interesse van marktpartijen en/of speculanten om grond te verwerven), maar de praktijk moet uitwijzen of dat zo is. Effect van beleidsinterventies: aanpassing systematiek vaststelling inbrengwaarde.

Aanpassingen in de systematiek met betrekking tot de vaststelling van de inbrengwaarde kunnen leiden tot herverdeling van de waardesprong ten gunste van de gemeente en de ontwikkelaar. Voorwaarde is dat er sprake is van een positieve waardesprong. Voor de gemeente hangt dit af van het effect van een aangepaste vaststelling van de inbrengwaarde op de hoogte van de bijdrage van de ontwikkelaar aan de publieke kosten. Voor de ontwikkelaar wordt dit bepaald door het saldo van de (te verwachten) lagere verwervingsprijs van de grond en de hogere gebiedsbijdrage die hij moet betalen. We verwachten dat het aandeel van de eerste eigenaar in de waardesprong afneemt, omdat de systematiek risicoverhogend is voor de ontwikkelaar en daardoor naar verwachting een prijs-dempend effect heeft. In het geval dat er sprake is van een negatieve waardesprong heeft een gewijzigde vaststelling van de inbrengwaarde geen effect.4 Effect van beleidsinterventies: invoering planbatenheffing. Een planbatenheffing biedt in principe een probaat middel voor de gemeente om bij een faciliterend grondbeleid een deel van de waardesprong te benutten en in te zetten voor de bekostiging van publieke voorzieningen in een gebiedsontwikkeling (dan wel voor andere publieke doelen).

Zonder planbatenheffing kan een gemeente bij een faciliterend grondbeleid wél kosten verhalen, maar geen baat afromen (of te wel delen in de waardesprong). 4

Nader onderzoek moet uitwijzen wat de effecten zijn (in de kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid is onderzoek naar aanpassingen in de systematiek van de inbrengwaarde aangekondigd).

15

Invoering van een planbatenheffing kan tot een fors verbeterd financieel resultaat leiden voor de gemeente, in het geval dat er sprake is van een grote waardesprong. Het uiteindelijke resultaat hangt samen met het deel van de waardesprong dat kan worden afgeroomd (in de business cases zijn we uitgegaan van een heffing op een derde deel van de waardesprong). In het geval dat er sprake is van een negatieve waardesprong heeft een planbatenheffing geen effect.

5. Strategische inzet grondbeleid in Utrecht Het uitgevoerde onderzoek naar mogelijkheden om de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen te verbeteren levert een aantal aanknopingspunten op voor de strategische inzet van grondbeleid in Utrecht. Inzicht in waardesprong. Zoals ook gesteld in de kamerbrief van minister De Jonge over de modernisering van het grondbeleid is er veel voor te zeggen dat de waardesprong van de grond die optreedt als gevolg van een bestemmingswijziging zoveel mogelijk ten goede dient te komen aan de bekostiging van duurzame en hoogwaardige gebiedsontwikkeling. Vanuit een financiële rationaliteit beschouwd gaat strategisch grondbeleid over de (her)verdeling van die waardesprong over maatschappelijke doelen en private winsten. Inzicht in de omvang van de waardesprong als gevolg van een bestemmingswijziging en de wijze waarop deze is verdeeld tussen eerste eigenaar, ontwikkelaar en gemeente kan aanvullend op de grond- en vastgoedexploitatie informatie aanleveren over mogelijkheden voor de gemeente om een groter deel van de waardesprong te benutten, om daarmee een publieke onrendabele top te voorkomen. Verbeteren transparantie en voorzienbaarheid. Transparantie en voorzienbaarheid kunnen een prijsdempend effect op de verwervingsprijzen hebben, indien dit inzicht leidt tot hogere kosten c.q.

minder opbrengsten uit het programma dan de markt verwacht. Als gevolg kan de financiële uitvoerbaarheid verbeteren.5 Voor Utrecht betekent dit dat het verstandig is om vroegtijdig duidelijkheid te bieden over de voorgenomen programmering voor een ontwikkellocatie en de gebiedsbijdrage en koersvastheid te betrachten. Daarnaast is het verstandig om helder te communiceren over de inzet van het grondbeleid. Actieve gemeentelijke bouwgrondproductie, in combinatie met de inzet van het voorkeursrecht en het eventueel vroegtijdig laten “meelopen” van een onteigeningsprocedure leidt in potentie voor de gemeente tot de beste financiële resultaten. Het is echter ook helder dat daar forse financiële risico’s tegenover staan. Een rol voor het rijk als achtervang bij actieve gemeentelijke bouwgrondproductie – genoemd in de kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid - zou hier een (gedeeltelijke) oplossing voor kunnen bieden. Faciliterend gemeentelijk grondbeleid. In het geval dat de gemeente kiest voor een faciliterend grondbeleid kan de in de kamerbrief voorgestelde aanpassing in de systematiek van de inbrengwaarde mogelijk leiden tot een verkleining van de publieke onrendabele top in woningbouwprojecten doordat macroaftopping minder snel aan de orde is. Het is echter wel gewenst om meer zicht te krijgen op het te verwachten (financiële) effect van een gewijzigde inbrengwaarde.

In projecten waar verwervingsprijzen beduidend hoger zijn dan zowel de huidige gebruikswaarde als de (theoretische) residueel bepaalde herontwikkelingswaarde is er een positief effect te verwachten voor de gemeente. In projecten waar de huidige gebruikswaarde hoger is dan de herontwikkelingswaarde levert het de gemeente niets op. 5

Een tegengesteld effect valt te verwachten indien dit inzicht juist leidt tot lagere kosten c.q. meer opbrengsten uit het programma dan de markt verwacht.

16

Eigendoms-gevoelig grondbeleid. Gezien de invloed van grondeigendom op gebiedsontwikkelingen is het verstandig om bij de keuze voor actief of faciliterend grondbeleid en de inzet van het grondbeleidsinstrumentarium rekening te houden met bestaande eigendomsposities. Zo kan de gemeente – meer dan nu het geval is – ‘eigendomsgevoelig’ plannen. Dit houdt bijvoorbeeld in dat de gemeente meer kennis heeft van de grondeigenaren in het gebied, de mate waarin het eigendom versnipperd is, grondwaarden en de te verwachten waardesprong en van grondprijzen. Daarmee kun je als gemeente anticiperen op eventuele verwervingsproblemen (bij actief grondbeleid) of op problemen met het kostenverhaal (bij faciliterend grondbeleid). Ook inzicht in het type grondeigenaar is gewenst, omdat deze mogelijk anders ‘reageert’ op strategisch grondbeleid. Ongewenste “concurrentie” tussen projecten. In huidige plangebieden hebben marktpartijen in het verleden niet zelden méér voor de grond betaald dan in de huidige marktomstandigheden en gezien de huidige voorwaarden aan de programmering verantwoord is, met als gevolg dat de exploitatie van het plangebied verliesgevend wordt. In toekomstige, ‘nieuwe’ gebiedsontwikkelingen, waar de grond nog niet verworven is, mag worden aangenomen dat de ontwikkelaar of de gemeente rekening houdt met de gewijzigde marktomstandigheden.

Dat kan ertoe leiden dat ‘nieuwe’ gebiedsontwikkelingen financieel beter uitvoerbaar worden dan bestaande projecten, waardoor bestaande projecten komen stil te liggen. De vertraging die dan optreedt in bestaande projecten is maatschappelijk ongewenst. Door tijdig te kiezen voor een afschrijving op het resultaat (gemeente én ontwikkelaar) kan dit mogelijk worden voorkomen. Overige maatregelen. In deze studie zijn de effecten van drie verschillende beleidsinterventies op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen onderzocht, te weten: 1) actieve gemeentelijke bouwgrondproductie, in combinatie met inzet WVG en onteigening (actief grondbeleid); 2) aangepaste systematiek vaststelling inbrengwaarde (faciliterend grondbeleid); en 3) invoering planbatenheffing (faciliterend grondbeleid). Met het oog op het versterken van de toekomstige financiële basis voor gebiedsontwikkelingen in Utrecht zijn mogelijk ook andere maatregelen relevant (genoemd in hoofdstuk 3, tabel 3.2). Die maatregelen sluiten deels aan bij de voorstellen die in de kamerbrief over modernisering van het grondbeleid zijn gedaan, met name een verbeterde werking van het instrument baatbelasting en de invoering van een vorm van grondbelasting.6 Ook een (verbeterde) toepassing van het erfpachtsysteem kan bijdragen aan een verbetering van de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen.

De drie instrumenten hebben met elkaar gemeen dat (een deel van) de toekomstige waardestijging van het vastgoed (baatbelasting) c.q. de grond (grondbelasting; erfpacht) ten goede komt aan de gemeente en benut kan worden voor collectieve doelen. Ook is het verstandig om de effecten van de aanpassingen in programmering (aandeel ‘betaalbaar’), eisen aan duurzaamheid, bebouwingsdichtheden, beschikbaarheid van woningbouwsubsidies en bijvoorbeeld ook risico-opslagen die marktpartijen hanteren op de financiële uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen te analyseren. Daarnaast moet aangesloten worden bij de wet- en regelgeving rondom de invulling en uitvoering van gebiedsontwikkeling, waarbij nadrukkelijk ook het Besluit Begroting & Verantwoording (BBV) wordt betrokken. Verbeteren financiële uitvoerbaarheid versus realiseren maatschappelijke doelen woningbouw. We verwachten dat de in deze studies onderzochte beleidsinterventies met het oog op het verbeteren van de financiële uitvoerbaarheid van projecten ook kunnen bijdragen aan andere maatschappelijke doelen van het gemeentelijke grondbeleid. Transparantie en voorzienbaarheid bevorderen sneller 6

Het rijk heeft aangekondigd nader onderzoek te doen naar deze voorstellen. Het is voor Utrecht verstandig om aangehaakt te zijn bij deze onderzoeken.

17

bouwen, verbetering van de financiële uitvoerbaarheid draagt bij aan ‘betere programma’s’ (bijvoorbeeld doordat er meer financiële ruimte komt voor betaalbare woningen) en de voorgestelde beleidsingrepen hebben tot doel om kosten en baten evenrediger te verdelen door (een deel van de) planbaten te benutten voor collectieve doelen. Strategisch grondbeleid leidt niet in directe zin tot lagere woningprijzen – woningprijzen zijn de resultante van vraag- en aanbodverhoudingen op de woningmarkt – maar grondbeleid dat bijdraagt aan sneller bouwen leidt indirect op lange termijn wel tot verbeterde vraag- en aanbodverhoudingen (en daardoor mogelijk tot lagere woningprijzen).

6. Handelingsperspectief: een afwegingskader. De inzichten die zijn opgedaan in dit rapport kunnen input geven voor een afwegingskader hoe grondbeleid strategisch ingezet kan worden voor duurzame gebiedsontwikkelingen en het verbeteren van de financiële uitvoerbaarheid van die projecten. Op basis van deze studie zou een dergelijk afwegingskader in ieder geval in moeten gaan op: • • •

• •

Eigendom en grondwaarde; eigendomsverhoudingen van invloed op keuze actief/faciliterend grondbeleid, inzet instrumentarium (WVG, onteigening). Richtlijn: actief grondbeleid alleen zinvol als (deel van) grondeigendom nog bij eerste eigenaar ligt. Transparantie, voorzienbaarheid en koersvastheid; moment bepalen om programmering, fasering en omvang kostenverhaal vast te stellen. Richtlijn: in een zo vroeg mogelijk stadium, maar nadat gemeente keuze heeft gemaakt over grondbeleid en inzet instrumentarium. Waardesprong (herontwikkelingswaarde versus huidige gebruikswaarde); omvang waardesprong van invloed op winstgevendheid gebiedsontwikkeling, omvang kostenverhaal en effectiviteit beleidsinterventies. Richtlijn: bij positieve waardesprong zijn ingrepen die leiden tot herverdeling zinvol; bij negatieve waardesprong zijn ingrepen niet c.q. minder zinvol en is een ‘oplossing’ nodig voor publieke onrendabele top. Ingrepen en (her)verdeling waardesprong; afweging inzet instrumentarium op basis van omvang en huidige verdeling waardesprong. Financieel resultaat; inzicht in toekomstige financieel resultaat uit vastgoedontwikkeling voor ontwikkelaar beïnvloedt de prijs die hij wil betalen voor bouwkavels (actief grondbeleid) of de hoogte van zijn gebiedsbijdrage (faciliterend grondbeleid).

Nota bene: het afwegingskader is hiermee niet volledig. Ook andere afwegingen, bijvoorbeeld in relatie tot de maatschappelijke doelen van het grondbeleid, de afstemming met ruimtelijk en volkshuisvestelijk beleid en de legitimiteit van het gemeentelijk beleid dienen meegewogen te worden.

7. Nader onderzoeken Op basis van deze studies doen we suggesties voor nader onderzoek in Utrecht: 1. Inzicht in grondeigendom en grondwaarde. Voor een effectief ‘eigendoms-gevoelig grondbeleid’ is inzicht nodig in grondeigendom en dynamiek op de grondmarkt, zowel in bestaande plangebieden als op toekomstige ontwikkellocaties. Met bovenstaande (eerste aanzet tot een) afwegingskader kan op basis van deze data besluitvorming over het te hanteren grondbeleid worden onderbouwd. 2. Verbreding financiële scope. Verruiming van het gemeentelijk belastinggebied (grondbelasting), inkomsten uit erfpacht en baatbelasting bieden mogelijk alternatieven voor Utrecht om aanvullende inkomsten te genereren waarmee financiële tekorten in gebiedsontwikkelingen in de toekomst mogelijk afgedekt kunnen worden. Een maatschappelijk debat over de wenselijkheid en

18

haalbaarheid van deze maatregelen is gebaat bij inzicht in de potentiële opbrengsten van dergelijke maatregelen. 3. Systematiek vaststelling inbrengwaarde. In de business cases van Utrechtse gebiedsontwikkelingen hebben we aannames gedaan over het effect van aanpassingen in de systematiek vaststelling inbrengwaarde op de omvang van het kostenverhaal op ontwikkelaars. Zowel voor Utrecht zelf als met het oog op een discussie in de landelijke politiek over de modernisering van het grondbeleid is het verstandig om een goede inschatting te maken van de potentiële ‘opbrengst’ van die aangepaste systematiek. 4. Planbatenheffing. We hebben in dit onderzoek eveneens op basis van aannames kunnen vaststellen dat de invoering van een planbatenheffing in gebiedsontwikkelingen met een positieve waardesprong voor de gemeente een positief saldo kan opleveren. Ook in dit geval is meer inzicht gewenst in wat dit in potentie kan opleveren voor de gemeente Utrecht. 5. Inzicht in effecten van overige maatregelen en beleid. Het is nuttig om de effecten van grondbeleid op de uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen te plaatsen in de context van overige maatregelen en beleidsinterventies die van invloed kunnen zijn op de uitvoerbaarheid van die projecten, zoals programmering, duurzaamheidseisen, bebouwingsdichtheden, gehanteerde risico-opslagen en woningbouwsubsidies.

Dat draagt bij aan zorgvuldige besluitvorming over maatregelen gericht op het verbeteren van de uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten.

8. Lobby G4 richting Rijk: modernisering grondbeleid Verwacht mag worden dat de woningbouwproblematiek ook na de verkiezingen hoog op de politieke agenda blijft staan en dat een nieuw kabinet de aangekondigde modernisering van het grondbeleid verder uitwerkt. Samen optrekken in G4- VNG/VvG-verband richting het Rijk biedt mogelijkheden voor de agendering van de modernisering van het grondbeleid. Dit onderzoek agendeert de volgende onderwerpen: 1. Aanvullend instrumentarium voor herverdeling baten. Met het oog op de financiële uitvoerbaarheid van toekomstige gebiedsontwikkelingen hebben gemeenten behoefte aan aanvullend instrumentarium om de waardesprong die ontstaat als gevolg van bestemmingswijzigingen effectiever te benutten voor de financiering van publieke voorzieningen. Daarbij kan gedacht worden aan een aanpassing in de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde en invoering van een planbatenheffing, maar ook aan maatregelen die de toekomstige waardegroei van grond en vastgoed herverdelen c.q. belasten. Vooralsnog lijkt een aanpassing in de systematiek voor de vaststelling van de inbrengwaarde op korte termijn het meest kansrijk. 2. Verkenning opbrengstpotentie.

Een politieke en maatschappelijke discussie over de wenselijkheid van dergelijk aanvullend instrumentarium ten behoeve van het grondbeleid dient onderbouwd te worden, niet alleen met een verkenning van de juridische haalbaarheid en legitimiteit van deze instrumenten, maar ook met een analyse van de opbrengstpotentie van deze instrumenten in toekomstige gebiedsontwikkelingen. 3. Risico’s actief grondbeleid. Actieve gemeentelijke bouwgrondproductie biedt in potentie goede mogelijkheden om de waardesprong als gevolg van bestemmingswijzigingen zoveel mogelijk te benutten voor de financiering van publieke voorzieningen ten behoeve van gebiedsontwikkelingen. Maar zeker in transformatiegebieden is deze strategie risicovol voor gemeenten, omdat de afzet van bouwgrond conjunctuurgevoelig is. Een verkenning van de

19

mogelijkheden voor afdekking van de risico’s van actieve gemeentelijke bouwgrondproductie door het Rijk, bijvoorbeeld via participatie, kan een stimulans zijn voor gemeenten om hier meer gebruik van de te maken. 4. Voorkom ongewenste ‘concurrentie’ tussen woningbouwprojecten. De “economische tegenwind” voor gebiedsontwikkelingen in recente jaren, in combinatie met de aanpassingen in de programmering, hebben een substantiële invloed op de financiële uitvoerbaarheid van veel van de huidige woningbouwprojecten. De uitvoerbaarheid van deze projecten wordt onder meer belemmerd doordat marktpartijen (en soms ook gemeenten) in het verleden “teveel” hebben betaald voor grondposities. Gemeenten kunnen deze situaties in de toekomst mogelijk voorkomen door hun beleid beter voorzienbaar te maken. Gevolg kan zijn dat de ontwikkeling van huidige maatschappelijk belangrijke plangebieden stilvalt, terwijl nieuwe projecten versneld worden uitgevoerd. Rijk en gemeenten zouden met elkaar in gesprek moeten gaan over hoe dit kan worden voorkomen.

20

1. Inleiding 1.1 Waarom dit onderzoek? De grondmarkt is een terugkerend onderwerp van debat. Grond is vaak een belemmerende en/of vertragende factor in gebiedsontwikkeling. Dit wordt met name gevoed door een maatschappelijk ongenoegen over onder meer vertraging in gebiedsontwikkelingen, speculatie op de vastgoedmarkt, toenemende huurlasten en onevenredige verdeling van waardestijging . Speculatie kan bijdragen aan zaken als prijsopdrijving op de woningmarkt, vermogensongelijkheid, stagnatie van woningbouw en een financieel tekort in gebiedsontwikkelingen, waardoor de dekking voor noodzakelijke publieke investeringen onder druk komen te staan. Net als in veel andere gemeenten staat de uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten in Utrecht, mede door bovengenoemde ontwikkelingen, steeds vaker onder druk. Projecten lopen vertraging op en zijn vaak te duur en financieel niet haalbaar zonder aanvullende inzet van publieke middelen of forse aanpassingen in het woningbouwprogramma, ondanks de sterk gestegen woningprijzen in de afgelopen jaren en de daardoor toegenomen opbrengsten voor woningontwikkelaars.

In discussies over de oorzaken van de vertragingen in de uitvoering van woningbouwprojecten wordt vaak gewezen op de invloed van ruimtelijke ordening en planprocedures, beperkte plancapaciteit en expertise bij gemeenten, maar ook complexe eigendomsposities, speculatie met grond, vertragingen in de verwerving van grond en soms ook strategische overwegingen van marktpartijen om projecten uit te stellen. De financiële haalbaarheid van veel projecten wordt daarnaast sinds enkele jaren beïnvloed door “economische tegenwind”, als gevolg van stevig stijgende bouwkosten en stagnerende of dalende opbrengsten, maar ook door extra kosten voor bijvoorbeeld duurzame mobiliteit, circulariteit en duurzaamheid en klimaat, en overheidsbeleid ten aanzien van de samenstelling van woningbouwprogramma’s (groter aandeel betaalbare woningen). Daarnaast hebben verwervingskosten vaak een grote invloed op de financiële uitvoerbaarheid van die projecten. Sinds begin 2022 leidt de sterk gestegen rente tot een significante daling in de waarde van huurwoningen en een stijging in de hypotheeklasten van particuliere kopers. Daarnaast worden de particuliere beleggers geraakt door fiscale wijzigingen, waardoor huurhuizen te koop worden aangeboden. Dit heeft een drukkend effect op woningprijzen en leidt mogelijk tot een verkleining van het aanbod op de huurmarkt.

Kortom: er speelt een discussie over prikkels die ingebouwd zitten in ons systeem rondom het functioneren van de grondmarkt en woningbouw, de mate waarin deze tot maatschappelijk ongewenste gevolgen leiden (zoals stagnatie woningbouw, weglekken winsten, geen redelijke bijdrage baathebbers) en in hoeverre ander instrumentarium deze gevolgen kan beperken. In het Coalitieakkoord is het volgende aangegeven ten aanzien van de woningmarkt en woningbouw in Utrecht: “We pakken een stevige rol om onze maatschappelijke doelen, waaronder die op de woningmarkt, te halen. We passen actief grondbeleid en de strategische inzet van grondposities toe waar dit toegevoegde waarde heeft, mits risicobeheersing gewaarborgd is.” Dit is deels de aanleiding om een nieuwe gemeentelijke Nota Grondbeleid op te stellen. Op nationaal niveau speelt een vergelijkbare discussie en heeft demissionair minister Hugo de Jonge onlangs een kamerbrief naar de Tweede Kamer gestuurd, met voorstellen voor een modernisering van

21

het grondbeleid.7 De voorstellen in de Kamerbrief zijn met name gericht op het versnellen van de uitvoering van woningbouwprojecten en het verbeteren van de financiële uitvoerbaarheid van die projecten.

1.2 Doelstelling, vraagstelling en werkwijze Doel- en vraagstelling Doel van dit onderzoek is in de eerste plaats om vast te stellen welke invloed “grond” heeft op het tempo en de (financiële) uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkelingen in Utrecht. In de tweede plaats onderzoeken we wat het effect zou zijn indien Utrecht besluit tot een andere inzet van het beschikbare grondbeleidsinstrumentarium en van aanpassingen in bestaande instrumenten of de introductie van nieuwe instrumenten op tempo en financiële uitvoerbaarheid. Deze discussie wordt geplaatst in het kader van de Kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid. In dat perspectief bespreekt het huidige rapport niet alleen mogelijkheden tot een andere inzet van bestaande instrumenten in Utrecht die worden genoemd in de Kamerbrief, maar ook reeds mogelijke aanpassingen in het instrumentarium worden in overweging genomen, waarvan de minister heeft aangekondigd dat hij deze nader gaat verkennen (maar die op dit moment nog niet toepasbaar zijn). In de derde plaats heeft het onderzoek tot doel om te analyseren wat de effecten van een andere inzet van instrumenten en beleid zijn op de verdeling van de waardesprong die optreedt in het proces van gebiedsontwikkeling.

Met andere woorden, we willen weten – bij een ongewijzigd bouwprogramma – hoe een herverdeling van de waardesprong kan bijdragen aan de uitvoerbaarheid van maatschappelijk gewenste woningbouwprojecten.8 Die effecten worden primair beoordeeld vanuit een financiële rationaliteit: wat levert het financieel op, respectievelijk voor de eerste eigenaar, de betrokken projectontwikkelaars en de gemeente? Daarnaast wordt verkend of een andere inzet van grondbeleid kan bijdragen aan het realiseren van een aantal maatschappelijke doelen: • • • • • • •

Realisatie en bekostiging van evenwichtige gebiedsontwikkeling (groei in balans); Als gemeente (meer) grip / sturing krijgen op gewenste ontwikkelingen (al dan niet door middel van actief grondbeleid); Verbeteren betaalbaarheid woningmarkt; Tegengaan vertraging in de bouw door het braak laten liggen van bouwterreinen; Rechtvaardige afroming van directe en indirecte baathebbers van overheidsinvesteringen; Beperken van het weglekken van baten door speculatie met grond; Benutten van de potentiële waarde van de plek (bijvoorbeeld intensief grondgebruik nabij knooppunten).

Dit leidt tot de volgende onderzoeksvragen: 1) Welke effecten heeft de werking van de grond- en woningbouwmarkt op het tempo van de uitvoering van woningbouwprojecten en op de financiële uitvoerbaarheid van deze projecten? 2) Welke instrumenten heeft de gemeente Utrecht in het kader van het grondbeleid tot haar beschikking om de financiële uitvoerbaarheid van woningbouwprojecten te verbeteren?