Rapport ‘Grote stad, langdurige crisis Leren van twee jaar Utrechtse Corona-ervaringen’.pdf

moesten zelf koelkasten regelen [..] Er werd teveel en te gemakkelijk over de schutting gegooid’. Een vergelijkbaar geluid klonk vanuit de wijkverpleging die geen instructies en geen PBM ontving en nergens was aangehaakt – en dus maar zelf op zoek is gegaan naar PBM en zelf via appgroepen aan informatie-uitwisseling en coördinatie van de dienstverlening is gaan doen. Daar stonden weer successen tegenover, zoals de daklozenvoorziening die binnen drie weken was geregeld – een succes dat misschien juist wel door de minimale centrale aansturing mogelijk was. Gedurende de crisis ontstond een nieuwe uitdaging: toenemende maatschappelijke polarisatie manifesteerde zich in gewelddadige demonstraties en activisme. Het omgaan met deze uitdaging ligt tijdens een pandemie echter voornamelijk in handen van de voorzitter van de Veiligheidsregio. De directie OOV van de gemeente speelde evenwel een belangrijke ondersteunende rol op dit vlak omdat de VRU de benodigde OOV-expertise niet zelf in huis had.

4.2.2 Versterken van veerkracht De gemeente heeft veel moeite gedaan om de maatschappelijke veerkracht van de stad Utrecht te verstevigen (een gemeente kan immers niet alles doen of oplossen tijdens een pandemie). Al vroeg in de crisis werden twee trajecten ingezet die de Utrechtse veerkracht moesten vergroten: het faciliteren van lokale netwerken en de ruime inzet van financiële middelen. Het inzetten van netwerk governance kan als een belangrijke steunpilaar van het Utrechts crisismanagement worden gekenschetst. De gemeente had voor de crisis al uitstekende banden met de verschillende netwerken in de zorg-, cultuur- en onderwijssectoren. De gemeente probeerde niet de relatie met semiautonome (bv onderwijs) of gesubsidieerde (zorg, sociaal/jeugd, cultuur) maatschappelijke instellingen te herschikken. Integendeel, de gemeente sprak vertrouwen uit in de vele organisaties, luisterde nauwgezet naar de wensen en frustraties die in de verschillende sectoren speelden, en probeerde zo snel en effectief mogelijk ondersteuning te bieden waar dat mogelijk was. De gemeente zette de discussie over veerkracht kracht bij met de ruime inzet van financiële middelen die in vier ‘pakketten’ werden aangeboden (met een totale investering in 2021 van ruim 100 miljoen Euro). De pakketten hadden betrekking op: 1. Het in stand houden van essentiële voorzieningen in stad, wijk en buurt 2.

Het versterken van bestaanszekerheid voor Utrechters 3. Het organiseren van een effectief pad naar werk en opleiding (met speciale aandacht voor kwetsbare mensen) 4. Het stimuleren van economie en duurzame werkgelegenheid Het vrijspelen en beschikbaar stellen van de financiële middelen behoorde tot de belangrijkste besluiten die de gemeente tijdens de crisis heeft genomen (en kon nemen). Er werd veel ‘incidenteel budget’ vrijgemaakt. De aanpassing van het begrotingsproces genoot brede politiek steun: ‘We durfden de reserves op te rekken’. De pakketten ontlokten wel enige kritiek onder onze respondenten. ‘De regelingen hadden echt intelligenter in elkaar kunnen zitten’, legt een bestuurder uit. Ook het uitrollen van de pakketten bleek overigens nog niet zo eenvoudig. Zo klopten in de cultuursector private organisaties die normaal geen subsidie kregen – zoals De Parade, het Spoorwegmuseum en het Beatrixtheater – nu aan bij de gemeente. Bovendien mocht de gemeente eigenlijk geen rechtstreekse financiële steun aan bedrijven verlenen. Anderen merkten juist op dat plotseling heel veel geld richting hun sector 20

vloeide, zonder dat helemaal duidelijk was hoe al dat geld in heel korte tijd verdeeld en besteed kon worden.

4.3 Het communiceren van de crisis: luisteren, vertellen, beïnvloeden In tijden van crisis is het belangrijk dat gezagsdragers de burgers voorzien van een overtuigende, liefst hoopgevende uitleg. Die uitleg komt tot uiting in de antwoorden op prangende vragen: Hoe zijn we hier terecht gekomen? Hoe erg is het? Wat doet de overheid en wat kunnen mensen zelf doen? Wanneer is het voorbij? Hoe ziet onze toekomst er dan uit? Crisiscommunicatie is van belang om vertrouwen in gezagsdragers en publieke instituties te behouden of zelfs te versterken. Het volgende voorbeeld onderstreept het belang van effectieve crisis communicatie: In de tweede helft van de crisis merkte onze respondent ‘dat veel jongeren zich af vroegen: Waar hebben we het eigenlijk over? Wie bepaalt eigenlijk dat dit belangrijk is? Dit is niet onze crisis. Onze crisis krijgt geen aandacht.[..] Dat geeft spanningen. Versterkt het gevoel dat ze er niet bij horen.’ De gemeente onderkende het belang van effectieve crisiscommunicatie. De gemeente werkte langs verschillende sporen: informeren over het rijksbeleid (de bron van de opgelegde maatregelen), laten zien dat je doet wat je kunt (communiceren over de vier steunpakketten) en een hart onder de riem steken van burgers en ondernemers. Het uitleggen van Haagse regels was een belangrijke taak.

Utrechtse communicatiemedewerkers besteedden veel tijd aan het verzamelen van informatie over aankomende maatregelen of versoepelingen, zodat zij die zo snel en goed mogelijk konden uitleggen. Het voordeel was dat Utrechtse gezagsdragers geen moeilijke beleidskeuzen hoefden te verdedigen (die hoefden zij immers niet te maken). ‘In het begin kon je goed uitleggen dat je er niet over ging.’ Het grote nadeel was dat zij de beleidskeuzen van andere gezagsdragers moesten uitleggen. Die werden gaandeweg de crisis steeds minder goed begrepen. De kritische vragen van burgers, schooldirecteuren en ondernemers kwamen vervolgens wel bij lokale bestuurders terecht. Zij mochten uitleggen waarom scholen wel gymles mochten geven, maar voetbaltoernooien verboden waren. In de woorden van onze respondenten: het kabinet produceerde een ‘wildgroei aan regimes in een poging om raak te schieten’. De opeenvolgende regimes waren ‘heel moeilijk om aan de burgers uit te leggen’. Ik kan niet ontkennen dat ik af en toe besluiten in de Coronacrisis ook niet meer goed kon uitleggen. Dat er momenten zijn waarop ik mezelf ook hoorde zeggen: “onnavolgbaar”. Respondenten waren veelal tevreden over de inzet van de gemeente, maar noteerden ook enkele verbeterpunten.

Zo bestond bij sommige respondenten de indruk dat de gemeente moeite had bepaalde doelgroepen te bereiken (‘Utrecht heeft de neiging hoog opgeleid en mono-cultureel te communiceren’). Ook werd aanvankelijk alleen in het Nederlands gecommuniceerd - dat had zowel politieke als budgettaire achtergronden. Onder druk van de hoge prioriteit die het vergroten van de testbereidheid en later de vaccinatiegraad kreeg, schakelde de gemeente een paar tandjes bij. Het tweede gedeelte van de crisis kwam steeds meer in het teken van ‘perspectief bieden’ te staan (vooral voor jongeren, ondernemers en boze burgers). De uitdaging was een boodschap ‘bovenlangs’ te formuleren – een crisisboodschap die aansloot op Haagse kaders en toch verder reikte. Dit gebeurde onder de slogan ‘wij doen dit samen’. Ook werd de nadruk gelegd op de weerbaarheid van 21

burgers. Een belangrijke communicatiestrategie werd het ‘in gesprek gaan’ met kwetsbare jongeren, getroffen ondernemers en de moegestreden burger. Wethouders gingen met iedereen in overleg, met hun branche om tafel, sleutelfiguren bellen. In die zin is in de breedte veel gedaan om in verbinding te blijven. De wethouders hadden de huilende ondernemers in hun scherm. Respondenten vinden dat de hoopvolle communicatie aanvankelijk goed werkte (al is niet duidelijk hoe zij tot dit oordeel komen). Zij lijken het er ook over eens dat de boodschap al snel uitgewerkt was. De boodschap van ‘volhouden’ werd al snel sleets. ‘Toen de crisis kantelde, hadden we geen overkoepelend verhaal meer’. Naast de externe communicatie werd ook veel zorg besteed aan interne crisiscommunicatie (dat wordt nogal eens vergeten). Nieuwe communicatieproducten zagen in rap tempo het licht (Studio 030, podcasts, een televisieshow, gesprekken met collegeleden, zonder agenda) en werden een bron van professionele trots binnen de afdeling Communicatie. Ook in dit taakdomein was het even zoeken naar de juiste toon, vorm, media, en frequentie. Sommige instrumenten (denk aan de virtuele borrels) waren aanvankelijk een succes, maar verloren hun kracht. Andere instrumenten (wandelende ‘bila’s’, zelf-humanisering van leidinggevenden in thuissituatie) bleken nuttig gedurende de crisis.

Onze ambtelijke respondenten spraken hun waardering uit voor de periodieke en heel persoonlijke mails van gemeentesecretaris Haanen. Zij deed in persoonlijk getinte emails verslag van de laatste ontwikkelingen, benoemde breedgedeelde frustraties en toonde zich een bron van hoop. Haar empathische en nuchtere berichten werden goed gelezen en staken de lezers een hart onder de riem. Haanen hield dit de hele crisis vol.

4.4 Verantwoording afleggen over de crisisrespons: informeren, debatteren, bijsturen Het afleggen van verantwoording over de crisisrespons is een belangrijke taak voor gezagsdragers. Het is een taak die tijdens een crisis – wanneer urgente zaken voorrang genieten – nog wel eens naar de achtergrond wordt geschoven (‘dat kan nu even wachten’). Tijdens een langdurige crisis ontkomen gezagsdragers echter niet aan hun verplichting de relevante fora al tijdens de crisis te informeren en verantwoording af te leggen over hun handelingen en het geformuleerde beleid. De gemeente deed haar best de raad te informeren. Zo werd op 25 september 2020 op verzoek van de raad een eerste ‘quick-scan zelfevaluatie’ met ‘lessons learned’ aan de raad aangeboden. De raad had ook een grote informatiebehoefte. Veel vragen gingen over zaken waar de gemeente niet over ging. Een wethouder: ‘de raad begrijpt niet dat we niet alles kunnen oplossen’. Ook werd de Directeur Publieke Gezondheid – een regionaal werkende functionaris – meerdere keren door de raad ontboden. Eén gezagsdrager constateert ‘dat ze na drie of vier debatten in de gaten kregen dat ze er niet over gingen. De burgemeester was de dictator namens Hugo de Jonge’. Een andere wethouder constateert terugkijkend dat ‘we de raad niet hebben kunnen overtuigen van de noodzaak tijdens een crisis meer ruimte aan B&W te gunnen’.

In overleg met de raad werd besloten om als alternatief voor de vele raadsvragen zeer gedetailleerde informatie aan te leveren in de vorm van periodieke ‘coronabrieven’. In deze coronabrieven werden vanuit alle sectoren de belangrijkste ontwikkelingen en acties gerapporteerd. Dat leverde lange epistels op. Deze werkwijze was pragmatisch gezien effectief: het aantal vragen uit de raad verminderde aanzienlijk.

22

De raad besteedde ondertussen veel aandacht aan de enkele issues die lokaal werden beslist en grote publieke aandacht genoten. Zo werd volgens een respondent ‘eindeloos gedebatteerd’ over de wenselijkheid om terrassen (tijdelijk) uit te breiden, om de horeca tegemoet te komen. Deze intense bemoeienis werd binnen de gemeente door sommigen als weinig relevante ‘sturing vanuit de zijlijn’ ervaren. De intense preoccupatie met het terrassenbeleid stond in groot contrast met de snelheid waarmee de vier steunpakketten door de Raad werden aangenomen. Alles bij elkaar is het gedurende twee jaar crisisbeleid niet tot grote politieke spanningen of verantwoordingsdrama’s tussen College en Raad gekomen. Dat is op zichzelf winst te noemen, want in een zo langdurige en ingrijpende crisis ligt de conflictstof gaandeweg voor het oprapen. Tegelijkertijd is er ook weinig aanwijzing dat de verantwoordingsgesprekken geleid hebben tot bijsturing van het beleid. Onze bestuurlijke en ambtelijke respondenten kijken met enigszins gemengde gevoelens terug op het verkeer met de Raad. Een respondent constateert dat de raad om veel informatie vroeg, ‘maar niet echt het gesprek over waarden voerde, waar het over zou moeten gaan’. Dat is wellicht te kort door de bocht. Zo is wel degelijk gesproken over de noodzaak van de steunpakketten.

Een respondent merkt op dat het bestuur er voor gekozen heeft niet met de raad gesprek te gaan over de grote lijnen (in de veronderstelling dat de raad daarin niet geïnteresseerd zou zijn). Daarnaast is het gewoon moeilijk een politiek debat over een crisisrespons te voeren als het College geen grote beslissingen neemt en de weinige grote beslissingen die het neemt unaniem worden gesteund. 21

Wij hadden graag het perspectief van raadsleden gehoord op het verloop en de betekenis van de verantwoording, maar het is ons niet gelukt om ook maar een van de tijdens de vorige periode actieve raadsleden te spreken te krijgen.

21

23

5. Leren van de Corona-ervaringen Wij hebben al onze respondenten gevraagd welke inzichten zij tijdens de crisis hebben opgedaan, en welke lessen daarin besloten liggen. Wij presenteren in het eerste deel van dit hoofdstuk hier de – in onze ogen – meest saillante observaties die we daarop terugkregen. De pandemie-ervaringen van de Utrechtse hoofdrolspelers vormen een belangrijk onderdeel van de preparatie voor toekomstige crises. In het tweede deel van dit hoofdstuk komen wij met onze eigen duiding en daaruit voortvloeiende speerpunten voor de vergroting van de crisis-weerbaarheid van de gemeente Utrecht voor grootschalige en langdurige, multi-crises.

5.1 Inzichten van de geïnterviewden Inzicht 1: De gemeente kan dit aan De gemeente Utrecht heeft alle zeilen moeten bijzetten om de gemeenschap door de crisis te loodsen. Veel mensen hebben ongelooflijk hard gewerkt, zo is ons duidelijk geworden. ‘Doen wat nodig is’ was het parool. Op het gezamenlijke netvlies stond het lot van kwetsbaren die de helpende hand moesten worden geboden. Daarnaast leefde de gedeelde overtuiging dat de gemeente er alles aan moest doen om getroffen organisaties in leven te houden zodat de stad na de pandemie weer snel verder kon. Onze respondenten toonden zich door de bank genomen buitengewoon tevreden over het functioneren van de Utrechtse gemeenteorganisatie. Zo roemt het Koepeloverleg Utrechtse Culturele en Creatieve Sector in een terugblik op de crisis het ‘buitengewoon slagvaardig coronabeleid’ van de gemeente Utrecht. Het coulancebeleid, de steunmaatregelen en de faciliteiten om met innovaties in te spelen op de crisis zijn zeer belangrijk geweest in het overeind houden van de Utrechtse sector’.22 Onze ambtelijke respondenten waren veelal trots op de getoonde combinatie van collegialiteit, flexibiliteit, improvisatievermogen en bereidwilligheid om hard te werken.

Een kleine bloemlezing uit de interviews: ‘Bij ons luisteren de burgers.’ ‘Er zijn geen bokkesprongen gemaakt, dat gebeurde in andere gemeenten wel.’ ‘Eindoordeel: goed, snel, adaptief.’ Wij hebben heel weinig (zelf- en onderlinge) kritiek opgetekend en vooral heel veel begrip gehoord voor zaken die misschien iets minder goed liepen, niet alleen van de ambtenaren maar ook van het overgrote deel van de partners in de stad die wij hebben gesproken. Het is normaal dat mensen tot elkaar komen in een crisis, maar de mate en spreiding van de tevredenheid die wij mochten optekenen valt – zeker gezien de duur van de crisis – opmerkelijk te noemen. Inzicht 2: Business continuity is van kritiek belang Na de plotselinge oproep van premier Rutte om massaal thuis te gaan werken, zag de directie zich geconfronteerd met pregnante vragen. Wat betekent het als je niet op kantoor kan werken? Welke processen krijgen voorrang bij schaarste? Wat doen we als de ICT uitvalt en thuiswerken onmogelijk wordt? Hoe gaan we om met hoog ziekteverzuim?

Koepeloverleg Utrechtse culturele en creatieve sector (16 februari 2022), Een weerbare culturele sector in Utrecht (citaat op p. 3). 22

24

Een zogenoemd business continuity plan brengt de bedrijfskritische processen in kaart en treft voorzieningen om die kritieke processen in de lucht te houden in tijden van crisis. Een dergelijk plan was op dat moment nog in de maak, maar werd snel afgerond: ‘Dat hebben we in twee-drie weken gedaan, iets wat normaal 1-1,5 jaar zou kosten.’ Hoewel de betrokken medewerkers deze uitdaging voortvarend hebben aangepakt en opgelost, is de les wel dat dit toch beter van tevoren geregeld kan zijn (stappen daartoe zijn gezet). Een intrigerende les die tijdens de crisis gaandeweg opdoemde is dat kantoren minder relevant lijken te zijn geworden. Huisvesting was een grote uitdaging vóór de crisis. Leidinggevenden hebben heel veel moeite gedaan om medewerkers een veilige werkomgeving te bieden, zodat ze weer met gerust hart terug naar kantoor konden komen. Het duurde enige tijd voordat het besef indaalde dat veel medewerkers helemaal niet meer in dezelfde mate op kantoor willen werken nu dat onbeperkt weer kan. Dit creëert volgens onze respondenten wel een culturele opgave: hoe socialiseer je mensen die min of meer duurzaam op afstand werken nog aangehaakt in de normatieve en informele kanten van de organisatie? De menselijke kant van business continuity kwam tijdens de crisis ook scherp in beeld.

De top van de organisatie gingen er vanuit dat leidinggevenden wel wisten hoe het er met hun thuiswerkende mensen voorstond. Dat was niet altijd het geval, want het gesprek tussen leidinggevenden en werknemers kwam niet overal van de grond. Een tweede les was dat wel heel veel op het bord van de middle managers terecht kwam, iets wat de ambtelijke leiding niet onmiddellijk in de gaten had. ‘We hebben ze te weinig aandacht gegeven, even bijzondere aandacht, hoe gaat het met je?’. Die tekortkoming werd gaandeweg aangepakt doordat leden van het beleidsteam zelf direct leidinggevenden gingen opzoeken. Dit had als bijkomend voordeel dat de zichtbaarheid van de directie werd vergroot. Inzicht 3: Een crisis heeft niet alleen negatieve kanten Vele respondenten waren onder de indruk van de energie die deze crisis binnen en rond de organisatie losmaakte. Wat voorheen moeilijk of onmogelijk was, liep ineens op rolletjes. ‘In crisistijd kan er veel. Het is ineens mogelijk om allerlei bureaucratische regels terzijde te schuiven.’ Dit is een bekend effect van crises: er is een gemeenschappelijke vijand, een gemeenschappelijk hoger doel, en iedereen snapt dat het onder zulke omstandigheden maar even moet zoals het kan.

Deze pragmatische mindset wordt in sommige crises weleens benut om met korte klappen voorheen ondenkbare of potentieel controversiële beleidsinitiatieven door te voeren onder het mom van never waste a good crisis. In Utrecht lijkt echter geen sprake van dergelijke opportunistische ‘crisisexploitatie’ te zijn geweest. Respondenten refereerden vooral aan de positieve, vormende kracht van de pandemie-ervaringen. Een van de vele voorbeelden vonden we in een recente ‘start-up’ voor specialistische jeugdzorg (KOOS). Toen de crisis kwam waren ze net twee maanden bezig (‘er was nog niet zoveel’). Ze kregen heel veel vertrouwen van de gemeente en wethouder. De crisis hielp de jonge organisatie snel een plaats in het lokale netwerk te verwerven. De crisis heeft de jonge organisatie helpen vormen. Respondenten noemden allerlei voorbeelden van deze ‘vormende kracht’ en spraken vervolgens de hoop uit dat deze ‘crisisenergie’ behouden kon blijven. Tegelijkertijd noteerden respondenten al met enige weemoed dat het vervliegende crisisgevoel gepaard ging met de razendsnelle terugkomst van oude barrières, stroperigheid en verkokering. Ook deze les resoneert met een ijzeren wet uit crisisonderzoek.

25

Inzicht 4: Zonder robuuste uitvoering gaat het niet Tijdens de crisis kwam een groep mensen in de spotlichten die normaal zelden in beeld zijn: de mensen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid. 23 Zij zorgden er voor dat de vuilnis werd opgehaald, branden werden geblust en zieken werden verzorgd. In weerwil van de bekende ambtelijke stereotypen, waren veel uitvoerende medewerkers juist heel flexibel. Mensen van de zwembaden gingen bij de vuilstort werken. In het weekend gingen medewerkers samen stickers plakken om looproutes aan te geven. Respondent spreken van ‘grote bereidwilligheid’ en een ‘hoge mate van betrokkenheid’ onder de uitvoerders. Velen deden dit aanvankelijk zonder persoonlijke beschermingsmiddelen, dus met gevaar voor de eigen gezondheid. Zij konden immers niet thuiswerken. Mensen bij de uitvoering kregen wel eens het idee dat ‘iedereen lekker thuis zat’ (en meer afval produceerde, dat de uitvoerende medewerkers vervolgens met gevaar voor de eigen gezondheid mochten afvoeren). De bijdrage van de uitvoering aan de crisisrespons is niet onopgemerkt gebleven. Zoals respondenten aangaven: ‘dat merkte je ook in de stad’ en ‘het creëerde enorme verbinding’. De mensen in de uitvoering voelden zich gewaardeerd, zo melden onze respondenten (maar slechts enkele van onze respondenten zat heel dicht op de uitvoering).

Het historisch lage ziekteverzuim tijdens de eerste twee jaar van de pandemie suggereert in ieder geval dat mensen sterk gemotiveerd waren om hun bijdrage te (blijven) leveren. Inzicht 5: Een langdurige crisis trekt een zware wissel op de organisatie De bereidwilligheid om een bijdrage aan de crisisrespons te leveren was enorm: ‘mensen gingen hysterisch hard werk werken.’ Maar de crisis duurde wel érg lang. Op termijn werd het voor veel mensen steeds moeilijker om optimistisch te blijven. Een deel van de medewerkers kreeg moeite met het thuiswerken, maar durfden niet naar kantoor te komen toen dat weer mogelijk was. En de onzekerheid over de toekomst begon zijn tol te eisen: ‘het ontbreken van perspectief was een killer’. Door het uitblijven van onderling contact werden de lontjes van sommigen korter. ‘Mensen trokken het niet’. De werkdruk werd als heel hoog ervaren (‘was ook zo’). Een respondent vertelt dat deze trend al voor de crisis merkbaar was, ‘maar de crisis maakte het manifest’. Nieuwe medewerkers goed inwerken was echter onmogelijk. Respondenten wezen ons op de vele afhakers bij allerlei maatschappelijke organisaties (sportorganisaties, vrijwilligers). Bestuurders en managers deden er alles aan om de boel bij elkaar te houden: ‘we werden doodgegooid met online borrels’. Toch kalfde de sociale cohesie na verloop van tijd af.

Respondenten stelden dat het ziekteverzuim inmiddels fors is gestegen en dat in veel gevallen sprake is van langdurige absenties. Wij hebben ditniet geverifieerd, maar dat is ook niet relevant. De perceptie van medewerkers is wat hier telt. De crisis heeft er in gehakt. De vraag is wat dat heeft gedaan met de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie, die vanuit de Coronastand vrijwel onmiddellijk aan de slag moest met de Oekraïnecrisis. Inzicht 6: De gemeente had het slechter kunnen treffen Den Haag produceerde crisisregimes die soms niet of nauwelijks waren uit te leggen, waardoor lokaal crisismanagement werd bemoeilijkt. Maar het kabinet kwam ook over de brug met veel, heel veel, geld. Ook de gemeente maakte veel geld vrij om burgers, ondernemers en cultuurmakers te ondersteunen. Respondenten merkten op dat deze geldstromen de crisisrespons enorm hebben In de bestuurskundige literatuur worden zij street-level bureaucrats genoemd. Voor een klassieke verhandeling, zie Michael Lipsky (1980), Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation.

23

26

geholpen: ‘op één of andere manier was er genoeg geld. Zelfs de provincie sprong bij met miljoenen’. Zij leerden de les die Aaron Wildavsky decennia geleden formuleerde: richer is safer. 24 Dit inzicht riep bij sommige respondenten de vraag op hoe een dergelijke crisis in een periode van budgettaire krapte bestreden kan worden. Zij kijken met enige bezorgdheid uit naar de herfst, als het virus misschien weer opleeft. Het zal dan veel moeilijker worden om getroffen burgers en ondernemers te ondersteunen. Dit zal om een andere invulling van ‘weerbaarheid’ vragen. Inzicht 7: De gemeente moet echt iedereen zien te bereiken Mensen moesten worden overtuigd om anderhalve meter afstand te houden. Die boodschap bereikte niet iedereen; sommige groepen waren niet onmiddellijk overtuigd van de noodzaak. Ook toen de vaccinaties werden uitgerold, bleef het aantal gevaccineerden in bepaalde wijken en onder sommige groepen (ver) achter bij het stedelijk gemiddelde. De twijfelaars leken zich vooral in de kwetsbare groepen te bevinden. De gemeente heeft haar best gedaan om iedereen te doordringen van de noodzaak van de opgelegde maatregelen en de voordelen van de vaccins. Maar de crisis legde volgens sommige respondenten ook de bestaande scheidslijnen bloot tussen het welvarende deel van Utrecht en de groepen die in de marges leven.

Die laatsten werden niet altijd goed bereikt door een gemeente die zich wel uitstekend weet te verstaan met de sociaal en bureaucratisch vaardige middenklasse (die ook een hoge mate van vertrouwen heeft in instituties). Hier is, zo erkennen verschillende respondenten, echt werk aan de winkel voor de gemeente. Inzicht 8: Een cultuur van partnerschap werkt goed tijdens een langdurige crisis Utrecht was voor de crisis al sterk in netwerk governance. Dat betaalde zich uit tijdens de pandemie. Bestuurders hadden goed zicht op allerlei sectoren. De reguliere netwerkbijeenkomsten in de verschillende sectoren fungeerden als ‘voelsprieten’ voor de crisisorganisatie. Maar ook de vele adhoc georganiseerde gesprekken met burgers leverden ‘echt een opbrengst’ op, aldus een wethouder. Een andere wethouder leerde deze les: ‘We zijn uit onze ivoren toren gekomen. We zijn gaan monitoren, op zoek naar eenzaamheid, sociaal welzijn. Het is het idee van de “actieve antenne”, daar hebben we iets van geleerd, moeten we vasthouden.’ Vanuit een crisisperspectief leverde het effectief gebruik van bestaande netwerken nog een voordeel op. De mensen in de netwerken voelden zich gehoord en gezien. Dit verstevigde het draagvlak voor de opgelegde crisismaatregelen en de daaruit voortvloeiende handhavingspraktijken.

Omgekeerd gaf de nauwe verbinding met de partners in de stad de bestuurders en ambtenaren ook het gevoel dat die hun deel van kar wisten te trekken (en het tijdig zouden melden als dat niet meer het geval was). Dat hielp weer om te ontsnappen aan de verleiding van top-down ‘micromanagement’ van de uitvoering van crisismaatregelen. De voordelen van netwerken strekten zich uit tot Den Haag. De concernjurist begreep dat het van belang was om als grote gemeente zo veel mogelijk aan de voorkant van de Haagse maatregelenmachine te komen. Samen optrekkend met de G4 en Nijmegen (die de nationaal opererende voorzitter van het veiligheidsberaad Hubert Bruls op dit vlak ondersteunde), kreeg Utrecht voet aan de grond bij de NCTV en VWS. Dit resulteerde er uiteindelijk in dat de visie van de G4 en Nijmegen over de uitvoerbaarheid en knelpunten van maatregelen in de stukken van het het

24

Zie Aaron Wildavsky (1988), Searching for Safety. New Brunswick: Transaction Publishers.

27

Catshuisoverleg werden opgenomen. Zo ontstonden regelmatig kansen om vanuit lokaal en regionaal perspectief preventief te adviseren over de uitvoerbaarheid en rechtsgeldigheid van mogelijke nieuwe Haagse regels. Daarnaast was er een rechtstreeks ambtelijke lijn met de juristen van de NCTV en betrokken ministeries over de totstandkoming en uitleg van de regelgeving. Inzicht 9: Samenwerking met de VRU biedt meerwaarde De grote ontdekking voor velen was dat een pandemie heel veel bevoegdheden verlegt van de burgemeester naar de voorzitter van de veiligheidsregio. Onze respondenten waren veelal positief over de samenwerking met de veiligheidsregio (de waardering was wederzijds): ‘De samenwerking tussen Utrecht en de VRU heeft een enorme boost ondervonden. Het is niet meer persoonsafhankelijk, maar meer evidence based geworden dat iedereen een eigen rol heeft en elkaar versterkt. Het op elkaar inspelen zonder dat het een positiespel wordt.’ De VRU beschikte niet over veel expertise met betrekking tot openbare orde en veiligheid. Die expertise werd betrokken van de gemeente Utrecht (de OOV mensen). Een liaison was permanent aanwezig in het RBT. Ook de samenwerking rond het juridisch loket werd door meerdere respondenten geroemd. Respondenten hebben de relatie tussen de gemeente en de VRU zien groeien tijdens de crisis.

Een goed voorbeeld is het functioneren van de GGD (die op regionaal niveau is georganiseerd). Een bestuurder: ‘alles is ontzettend goed gegaan rondom de GGD Utrecht. Dat is echt een succesverhaal.’ Grote locaties werden snel ingericht voor het testen en vaccineren. Er werd een coronawerkbedrijf opgericht: ‘dat is iedereen op gaan halen (de horeca was toch dicht) om ze een baan aan te bieden.’ Utrecht liep landelijk gezien voorop, zelfs voor de muziek uit: ‘We hadden veel eerder kunnen gaan prikken dan daadwerkelijk is gebeurd, maar omdat ze elders in het land zuchtten en steunden, ging dat niet door.’ De enige kritische noten die wij optekenden was dat de verantwoordelijkheden rond de Jaarbeurs niet altijd helder waren en dat voor sommige partners in de stad – bijvoorbeeld de thuiszorg – de GGD tot aan Corona een voor hen grotendeels onbekende en daardoor moeilijk benaderbare partij was.

5.2 Speerpunten voor Utrechtse weerbaarheid Wij besluiten dit rapport met het benoemen van speerpunten voor de doorontwikkeling van de gemeentelijke bestuurskracht tijdens eventuele volgende Coronagolven en andere grootschalige en langdurige crises. Wij bouwen voort op de hierboven aangereikte inzichten van de Utrechtse geïnterviewden en verrijken die met inzichten uit de crisiswetenschap. De hamvraag voor de korte termijn is of Utrecht met de opgedane leerervaringen klaar is voor een volgende golf van de pandemie. De minister van VWS speculeerde onlangs dat zo’n golf in de herfst en winter van 2022 wel eens 5-10 miljoen besmettingen zou kunnen opleveren. Het is geen rozig scenario. In de context van een pandemie die al meerdere malen onaangename verrassingen heeft geproduceerd, is het verstandig een dergelijk scenario serieus te nemen. Daarachter ligt de grotere vraag of de opgedane ervaringen van deze lange crisis de gemeente in staat stelt andere grootschalige, langdurige en multi-crises aan te kunnen. Het is onmogelijk deze vragen met een stellig ‘ja’ of ‘nee’ te beantwoorden. Want wanneer doe je het eigenlijk goed als grote stad? Wat je wel en niet doet heeft immers geen eenduidige relatie met de meest pregnante pandemische outcomes (minder zieken, doden).

Tegelijkertijd doet effectief crisismanagement er zeker toe voor de minder zichtbare sociale effecten (stress, welzijn, leefkwaliteit) en indirecte effecten (overleving en veerkracht van de binnenstad, wijken en vitale sociale verbanden en netwerken).

28

Speerpunt 1: Zet in op doe-kracht Als de nood hoog is en bestaande draaiboeken geen soelaas bieden, komt het aan op initiatief, creativiteit en ruimte nemen om te doen wat nodig is. Deze georganiseerde improvisatie is in belangrijke mate een kwestie van mentaliteit. Zo van: ‘als het niet expliciet verboden is, mag het dus (tot nader order)’, ‘wat kan er nog wel binnen de landelijke richtlijnen (en waar kunnen we daarin de grenzen opzoeken)’, ‘ook al is dit niet eerder zo gedaan, laten we het nu gewoon gaan proberen’. Die denkwijze vraagt een organisatie die zichzelf permissie geeft om uit andere vaatjes te tappen dan ze gewoon is. En die zich daarvoor in de rug gedekt weet door haar bestuurlijke en ambtelijke bazen, die daarvoor de randvoorwaarden weten te scheppen in het verkeer met een aangehaakte, pragmatisch-steunende Raad. De pandemie heeft laten zien dat zowel het College als de gemeentelijke organisatie daartoe in staat zijn gebleken. Vanuit ons perspectief lijkt de pandemie in tal van opzichten bijna een bevrijdende werking te hebben gehad op de organisatie. Begrotingskaders werden los gelaten. Het middenmanagement en de uitvoering kregen een ruime license to operate. Er werden allerlei platforms voor informatiedeling en samenwerking tussen de portefeuilles en bloedgroepen in het leven geroepen. Opgavegericht werken bleek gewenst en verrassend makkelijk.

Het is van groot belang dat alle betrokken bestuurlijke en politieke gremia deze succesvol gebleken improvisaties doorgronden (hoe is tijdens de pandemie geherorganiseerd om opgavegericht en ontkokerd te werken?) en borgen (wat kunnen ze hiervan incorporeren in de ‘normale’ werkwijzen?). Dankzij de pandemie-ervaringen wist men elkaar tijdens de eerste weken van de Oekraïnecrisis op een betere manier te vinden om snel en samenhangend in actie komen. De opgave is nu om dit ‘ontdekt potentieel’ vast te houden en uit te bouwen. Speerpunt 2: Stuur en organiseer op nabijheid Crises zijn per definitie situaties van collectieve stress: mensen ervaren dat hun waarden, belangen, vrijheden, en soms zelfs hun levens of die van hun dierbaren op het spel komen te staan. Daar gaan ze zich naar gedragen. Dat gedrag kan allerlei vormen aannemen: op zoek gaan naar informatie en handelingsperspectieven, hulp verlenen, zelfbescherming organiseren, protesteren, rouwen. Zeker bij een stadsbrede en langdurige crisis zoals de pandemie, slaan de bedreiging en de stress op heel veel verschillende manieren neer, in groepen en op plekken en momenten waar je het misschien niet direct zou verwachten. Als je dat als gemeente niet of te laat ziet en onderkent, kunnen er lelijke dingen gebeuren achter de voordeur, online en op straat.

Het feit dat de gemeente Utrecht er sinds jaar en dag voor kiest om zo veel mogelijk in partnerschap te werken met instellingen, burgers en bedrijven heeft haar tijdens de pandemie geen windeieren gelegd. De korte lijntjes naar en goede verhoudingen met vele tientallen gesubsidieerde instellingen, koepelorganisaties en sleutelpersonen in wijken hielpen de gemeente snel informatie en sentimenten tot in de ‘haarvaten van de stad’ op te halen. Ze verkreeg zo ongefilterde informatie die de uit de reguliere sociale monitoring en rapportages van uitvoeringsdiensten verkregen beelden hielp verrijken, nuanceren en corrigeren. Het zijn vaak kleine verhalen, maar met grote signaalwaarde. Bovendien roept het opzoeken, uitnodigen en luisteren dat zowel bestuurders als ambtenaren betrachtten bij al die partijen het gevoel op dat ze gezien worden en hun noden worden onderkend, ook wanneer de gemeente met handen gebonden is aan Rijksbeleid of zelf niet de middelen heeft om (al) die noden te lenigen. Dit ‘sturen op nabijheid’ vormt een bron van bestuurlijke kracht. De economische sector kan als voorbeeld dienen. Relaties met deze sector waren voor Corona minder ontwikkeld, maar tijdens de 29

pandemie is een grote inhaalslag gemaakt. Het levert de gemeente de zo essentiële local presence in een crisis: zichtbaar en voelbaar in verbinding staan met waar en wie de crisis treft. Je kunt de reikwijdte van een complexe multicrisis niet scherp genoeg duiden door middel van dashboards en vanuit de witte toren in het stationsgebied. Maar ‘er zijn’ is misschien nog wel belangrijker. Het kweken en onderhouden van wijd vertakte netwerken met partijen in de stad, waar de pasmunt niet gezag, geld of getouwtrek is, maar gelijkwaardigheid, uitwisseling en gemeenschappelijk gewin, maakt dat je in tijden van crisis veel sneller ‘er kunt zijn’, in verbinding kan komen met daar waar de crisis (ook) neerslaat. Het is een dubbelzijdige investering: in een optimale informatiepositie (en dus in potentieel slimmer en empathischer optreden) en in publiek begrip en vertrouwen, juist ook wanneer je minder kunt doen dan je wilt of moeilijke boodschappen te brengen hebt. Utrecht doet er dan ook goed aan deze bestuurlijke kracht met de lessen van de pandemie op zak te borgen en uit te bouwen.

Speerpunt 3: Ga actief op zoek naar zachte signalen van harde problemen Het systeem van partnerschap met de stad heeft wel een belangrijke Achilleshiel: hoe ‘dekkend’ kan een geïnstitutionaliseerd netwerk zijn in een snel groeiende, pluriforme en dus altijd veranderende stad? Je kunt in het verkeer tussen bestuurders, gemeenteambtenaren en professionals van maatschappelijke organisaties – onbedoeld en ongemerkt – groepen over het hoofd zien die over minder ‘voice’ in het systeem beschikken. Dat is tijdens de pandemie her en der ook het geval geweest. Denk aan: de vvt-instellingen, kwetsbare thuiswonende ouderen, zzp-ers (onder meer in de cultuur- en evenementensector), maar ook niet per sé als kwetsbaar bekend staande maar door de lockdowns wel onevenredig hard getroffen scholieren, studenten en werkende jongeren. De sterke local presence die de gemeente Utrecht heeft weten te organiseren kan nog beter worden benut. Zorg dat informatiemanagers actief op zoek gaan naar signalen in de formele en informele netwerken. Het is dit soort informatie die bestuurders nodig hebben om snel en effectief te kunnen reageren op dreigende ontwikkelingen die zich onder de radar ontwikkelen. Zorg dat die informatie neerslaat in bestuurlijke rapportages en wordt voorzien van strategische duiding. Er zit nog een andere, meer grimmige zijde aan deze uitdaging.

Niet alles wat tijdens een crisis loskomt, laat zich vangen in de bovenwereld van ‘partners in de stad’. De gemeente kreeg tijdens de pandemie incidenteel ook te maken met minder redelijke, minder gezagsgetrouwe burgers en met ‘on-Utrechts’ geachte fenomenen zoals anomie, polarisatie en ondermijning. Ja, het bleef in Utrecht relatief rustig. En ja, het lukte op spannende momenten – het sluiten van te vol rakende parken op mooie dagen – om dat geruisloos af te wikkelen. ‘Bij ons luisteren de burgers’, merkte een geïnterviewde trots op. Maar toen sommigen niet langer luisterden, en meer dan dat – denk aan de augustusrellen – zag men het niet aankomen. Dat had niemand hoeven verrassen: langdurende crisisomstandigheden vormen een voedingsbodem voor sociale fragmentatie. Een G4-stad kan zich niet permitteren hier zicht op te verliezen. De gemeente moet niet alleen in de haarvaten maar ook aan de rafelranden van de grootstedelijke samenleving een forse informatiepositie hebben. Bestuurders kunnen zich niet vastklampen aan de wensgedachte dat dit soort onwenselijke toestanden – polarisatie, groepsgeweld, grootschalige ordeverstoringen – in het gemoedelijk links-liberale Utrecht niet zal gebeuren. Ook in het ‘dorp Utrecht’ kan het ineens gaan stormen.

Dat betekent: nog beter leren kijken naar wat tijdens een crisis loskomt dat juist niet gezien wil worden – in de fysieke wereld maar in toenemende mate online.

30

Speerpunt 4: Versterk het vermogen tot herprioriteren De ambtelijke organisatie is tijdens Corona all-out gegaan. Grote delen van de ambtelijke organisatie hebben gedurende vele maanden bergen pandemiegerelateerd werk verzet. Dat kwam bovenop het gewone werk, dat weliswaar op sommige plekken tijdelijk verminderde of zelfs geheel stilviel, maar dat voor vele teams, directies en diensten tot nader order gewoon doorliep. Zo’n dubbele belasting is doenbaar in een flitscrisis die enkele dagen of weken duurt. In een langdurige crisis is het een recept voor zelf-uitputting. Dat zag je landelijk bijvoorbeeld in de verzuimcijfers – eerst tijdenlang sterk omlaag, en na twee jaar vaak fors hoger dan het oude niveau. Het risico bestaat dan dat (top)ambtenaren zichzelf uitwonen, hun naasten te kort doen, alles on the run gaan doen, korte lontjes ontwikkelen, geen enkele aandacht meer besteden aan de lange lijnen (het urgente prioriteren boven wat echt belangrijk is), en alle vormen van tussentijdse reflectie uit de weg gaan. Dit is in Utrecht niet gebeurd. Het Beleidsteam zocht en vond meerwaarde in het behouden van overzicht en het verder kijken dan het einde van de week of de volgende persconferentie. De zogeheten ‘top-20’ van de gemeente werd daarover af en toe bijgepraat.

Maar tegelijkertijd werd niet altijd duidelijk (vanuit de directie of het BT) wat de organisatie even kon parkeren, of in mindere mate of later dan voorzien zou moeten doen. Daardoor werden op de niveaus daaronder onbedoeld veel mensen gesterkt in hun professionele impuls om koste wat kost alle ballen tegelijk in de lucht te blijven houden. Het is een goed idee om dit bij een volgende langdurige crisis goed in de gaten te houden. En dat is niet alleen of zelfs primair een kwestie van ambtelijk leiderschap. Ook het College en de Raad moeten beseffen dat de boog niet eindeloos gespannen kan blijven staan. Het vereist discipline om te overwegen wat tijdens zo’n crisis wel én wat geen prioriteit heeft. Speerpunt 5: Waardeer en borg de robuuste uitvoering De pandemie plaatste uitvoerende ambtenaren in het zonnetje. Ze bleven op hun post en vervulden cruciale taken. De stad was blij, de uitvoerenden trots (‘Nu doen we er echt toe’). Een dergelijke verticale verbinding tussen bestuur en uitvoering zie je niet overal. Een sterke relatie tussen bestuur en uitvoering is natuurlijk ook in normale tijden cruciaal. Een gedeelde crisiservaring vormt een prachtige basis om deze relatie te bestendigen en te verdiepen. Het zou een gemiste kans zijn als bestuur en management van de gemeente Utrecht de schijnwerpers weer van de uitvoering af zouden halen.

Speerpunt 6: Opereer zelfbewust in bovenlokale crisisregimes Als G4-gemeente, grootste gemeente in de VRU, en met de nodige juridische, technische en bestuurlijke crisisrelevante deskundigheid in huis hoeft de stad Utrecht zich ook bij een primair vanuit Den Haag of de veiligheidsregio gerunde grootschalige crisisaanpak niet als uitvoeringsloket van het hogere gezag op te stellen. De pandemie-ervaring heeft geleerd dat Utrecht meer kan en misschien wel meer moet doen dan Haags beleid tot op de letter uitvoeren. Utrechtse bestuurders stelden zich op als team players: ze liepen de gaten dicht die andere bestuurders lieten vallen. Dat is een loyaal en eerbiedwaardig uitgangspunt. Gaandeweg de lange crisis werden de Haagse oekazes complexer, knellender en moeilijker uit te leggen. Het lukte incidenteel om aan de voorkant van het landelijke beleid te komen door het naar voren schuiven van excellente en well-connected topambtenaren, een landelijk goed gepositioneerde directeur in de cultuursector, en een burgemeester met decennia Haagse ervaring en netwerken. 31

De pandemie liet dus zien dat Utrechtse bestuurders en topambtenaren korte lijntjes met Haagse tafels en Haagse oren hebben die hen de mogelijkheid bieden om snel(ler) aan de weet te komen welke crisismaatregelen daar worden overwogen. Het biedt zelfs mogelijkheden om daar invloed op uit te oefenen en terug te duwen nog voor centrale maatregelen worden afgekondigd. Utrecht kan zo proberen te voorkomen dat het met voor de Utrechtse verhoudingen ongeschikte en onuitvoerbare kaders wordt opgezadeld. In een grootschalige, sectoroverstijgende crisis heb je per definitie te maken met bovenlokale ‘regie’, wat in de Nederlandse praktijk vrijwel altijd neerkomt op een wirwar aan over elkaar heen buitelende autoriteiten en gremia. Een stad als Utrecht hoeft niet af te wachten wat uiteindelijk uit dit interbestuurlijk en interdepartementaal gepolder en getouwtrek uit de bus komt. Ook hoeft de stad als ‘kleintje’ binnen de G4 niet op sleeptouw te worden genomen door de rumoerige assertiviteit van de Grote Twee. Utrecht kan het spel aldaar bestuurlijk en ambtelijk volop meespelen: speel het slim, trek gezamenlijk op waar dat nuttig is, maar zorg dat je positie hebt en ruimte houdt om Utrechtse kennis, zienswijzen en belangen voor het voetlicht in te brengen in de ‘binnenring’ van een op andere bestuursniveaus plaats vindende crisisbeleidsvorming. Dit zou het nieuwe normaal moeten worden.

Dit vereist natuurlijk ook een herbezinning op de bestuurlijke relaties met Rijk en veiligheidsregio. Zo lang het uiteindelijke primaat binnen het vigerende crisis regime maar wordt gerespecteerd, kan enige schuring in de bestuurlijke verhoudingen geen kwaad. Tegelijkertijd past het een stad als Utrecht om stutting te geven aan de gemeenten in de regio die logischerwijs over minder gespecialiseerde expertise en crisis-bestuurskracht beschikken. Dat kan via de veiligheidsregio (dat gebeurde ook tijdens de pandemie), maar ook direct. Utrecht hoeft niet altijd dezelfde lijn te trekken als haar partnergemeenten in de regio, maar Utrecht hoeft het ook niet alleen aan de VRU over te laten. Speerpunt 7: Investeer in inclusieve publiekscommunicatie en effectieve gedragsbeïnvloeding Je kunt natuurlijk wijzen op het feit dat Utrecht een welvarende stad met onevenredig veel hoogopgeleiden is. En je kunt je natuurlijk op het standpunt stellen dat wie in Utrecht woont, werkt en leeft zich in zijn of haar contacten met de gemeente van de Nederlandse taal moet bedienen. Je kunt dan ook veronderstellen burgers in het Nederlands, en op klassiek-Nederlandse referentiekaders en waardenpatronen afgestemde, crisiscommunicatie willen en kunnen consumeren zoals hier geboren burgers dat doorgaans kunnen. De pandemie onderstreept nog maar eens dat dit een vorm van wishful thinking is.

De realiteit is dat in Utrecht tienduizenden mensen met een andere of biculturele achtergrond wonen – jong en oud – met uiteenlopende taalvaardigheden, de nodige ‘bagage’ in hun contacten met overheidsinstanties en ambtenaren, en soms beperkte bureaucratische vaardigheden. Een grootstedelijke overheid kan zich een dergelijk perspectief niet permitteren, al helemaal niet tijdens een crisis. 25 Als de gemeente de vele verschillende doelgroepen in de context van een crisis snel wil bereiken en hun gedrag effectief wil beïnvloeden, zal zij haar communicatie-uitingen, dienstverlenings- en handhavingspatronen daarop moeten toesnijden. Het ongewenste alternatief is dat de gemeente

We verwijzen nog maar eens onze evaluatie van de Amsterdamse ervaringen tijdens en vooral na de Bijlmerramp in 1992: Crisis Onderzoek Team (1993), De Bijlmerramp: Rampenbestrijding en crisismanagement in Amsterdam. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. 25

32

accepteert – en uitlegt – dat die groepen meer risico lopen dan anderen of minder gewenst gedrag vertonen dan anderen. Voor alle duidelijkheid: dat laatste zien wij in Utrecht niet gebeuren. Het is dan wel wenselijk dat de gemeente blijft investeren in fijnmazige wijk- en doelgroepengerichte crisiscommunicatie, die bij voorkeur in samenspraak met relevante ‘ervaringsdeskundigen’ en straatprofessionals wordt ontwikkeld en getest. Dat geldt overigens niet alleen langs culturele maar ook langs generationele lijnen, bijvoorbeeld kwetsbare ouderen en door mainstreamkanalen niet te bereiken groepen jongeren. En natuurlijk in meerdere talen. Speerpunt 8: Tref voorbereidingen voor langdurige crises De opgedane ervaringen vormen een ware schatkist voor nieuwe planvorming. De planning voor de crisisorganisatie krijgt in veel organisaties niet de aandacht die het verdient. Het zou verstandig zijn om hier verandering in aan te brengen. Het zou zonde zijn om de geleerde lessen niet in een plan te borgen. Dit kan er voor zorgen dat de organisatie sneller en beter op de rit komt bij de volgende grootschalige crisis. Enkele punten behoeven dan misschien wel extra aandacht.

Zo zou het goed zijn de ‘grenswaarden’ van een langdurige crisis te doordenken: wanneer is een crisis meer dan een flitscrisis? Wanneer is een langdurige crisis eigenlijk echt afgelopen? Respondenten merkten op dat na de eerste golf te snel is afgeschaald. Het benoemen van grenswaarden zou dit kunnen helpen voorkomen. Een gerelateerd issue betreft de wisselingen in bestuurlijke posities (hoe langer de crisis duurt, hoe groter de kans). Het onboarden van nieuwe bestuurders is altijd lastig en tijdrovend. Het is daarom goed te doordenken hoe dit zo goed mogelijk kan gebeuren tijdens een crisis. Ook kan worden nagedacht over het organiseren van surge capacity – het vermogen om snel en grootschalig te handelen (denk aan het organiseren van testcapaciteit). Speerpunt 9: Hou elkaar wel scherp Onze respondenten waren zeer tevreden over de Utrechtse prestaties. Veel respondenten waren overtuigd dat de Utrechtse prestaties (veel) beter waren dan die van andere grote steden. Opvallend was dat deze indrukken weliswaar stellig werden geuit, maar zelden of nooit werden onderbouwd. Een ervaren rot herkende daarin een ingesleten houding van ‘het valt ons vanzelf wel toe’. Een andere respondent gebruikte de term ‘arrogant’. Professionele ambtenaren en enthousiaste bestuurders die vinden dat ze het heel goed doen.

Een ‘lieve’ organisatie waarin mensen elkaar waarderen en gewend zijn binnen de lijn en tussen de verschillende kokers in de organisatie zorgvuldig met elkaar af te stemmen. Het bergt het gevaar in zich van hoogmoed en groepsdenken, waardoor kwetsbaarheden en risico’s in eigen beleid en werkwijzen niet voldoende worden onderkend. Dan is het des te crucialer dat er een professionele norm heerst van elkaar aanspreken binnen de organisatie en gezonde tegenspraak leveren richting bestuur en politiek. De sterke esprit de corps waaraan onze respondenten regelmatig refereerden, biedt een goede basis om meer te wagen op dit vlak. Speerpunt 10: IJk het crisiskompas Het is interessant te doordenken wat het bestuur van een grote stad nu eigenlijk moet kunnen presteren tijdens een crisis. Zonder concrete ijkpunten is het moeilijk de eigen prestaties systematisch te evalueren en vervolgens tot verbetering te komen. Zou het beter kunnen? Wie bepaalt dat eigenlijk? Een reflectie op benodigde bestuurlijke crisiskracht kan antwoord op deze vragen bieden. Wij stellen hier enkele zaken voor die een centrale rol in die discussie verdienen. 33

Welke rol voor de gemeente, welke rol voor de stad? De gemeente dichtte burgers en ondernemers een eigen verantwoordelijkheid toe in het omarmen van ‘weerbaarheid’ en ‘zelfredzaamheid’ als strategie. Echt doorpakken op deze kwaliteiten deed de gemeente niet. Burgers werden weliswaar ontzien in de handhavingsstrategie en ondernemers werden ruim ondersteund, maar het idee van weerbaarheid werd niet echt vertaald in activiteiten die de maatschappelijke weerbaarheid in brede zin versterken. Initiatieven als kinderen naar sport begeleiden, intensief met jongeren spreken, het organiseren van een expositie rond toenemende eenzaamheid en de stad rondlopen met een taart – het zijn vooral symbolische initiatieven. De gemeente constateert het zelf: ‘Dat betekent dat we niet altijd met een oplossing komen, maar bieden in eerste instantie een luisterend oor’. Tegelijkertijd werd van sommige groepen, juist die mensen die niet heel erg zelfredzaam zijn, de facto meer verlangd dan van andere, meer zelfredzame groepen. Weer andere groepen (huisartsen, wijkverpleging) werden soms over het hoofd gezien; zij moésten wel zelfredzaam zijn en bleken dat in deze crisis gelukkig ook. Hoe gaan we een langdurige crisis managen in economisch slechte tijden? Wethouders merkten op dat er ‘eindeloze discussies’ waren geweest over het bekostigen van proactieve strategieën.

Zij voorzien al dat bepaalde dreigingen, door experts keurig in beeld gebracht, misschien niet op tijd worden gekeerd omdat daar geen budgetten voor zijn. Tijdens de pandemie was geld geen probleem. Maar wat als dat straks anders is? Dan zullen er vormen van ‘triage’ – selectie en prioritering van risico’s, doelgroepen, belangen en waarden – moeten worden toegepast die tijdens de eerste twee jaar van de pandemie niet onder ogen hoefden te worden gezien. Dan is de mate van ‘zelfredzaamheid’ van sectoren en groepen die buiten de prijzen van een financieel beperkter gemeentelijke crisisrespons van absoluut vitaal belang. Hoe scheppen we ruimte voor een Utrechtse aanpak in gelaagde crisisregimes? Wat is de minimale bestuursruimte waarover gemeentelijke crisismanagers willen beschikken? Moeten gemeentelijke bestuurders het crisisbeleid uit Den Haag categorisch willen implementeren, ook als dat juridisch nu eenmaal zo geregeld is? Onder welke omstandigheden mag het stadsbestuur zichzelf de ruimte geven om al experimenterend tot lokaal effectiever maatwerk in crisisbestrijding – met de Utrechtse bestuursfilosofie als kompas – te komen? Hoe gaan we om met ethische dilemma’s in crisismanagement? Een crisis genereert vrijwel altijd ethische dilemma’s die tot grote legitimiteitsproblemen kunnen leiden.

Utrecht is ontsnapt aan een van de moeilijkste uitdaging van de pandemie, het doorvoeren van 2G. Hoe zou een dergelijke keuze zich verhouden met geëtaleerde waarden als zelfredzaamheid, coulance en flexibiliteit? In andere gevallen hadden gemeentelijke beslissingen ethische consequenties die niet altijd expliciet werden benoemd en gewogen. De keuze voor de wijk als aangrijpingspunt betekende dat de ene wijk meer aandacht kreeg dan de andere. De wachtlijsten waren niet evenredig verdeeld over de stad. Het ‘opzoeken van de randjes’ had tot gevolg dat bepaalde gezondheidsmaatregelen (maskers) werden genegeerd, waardoor sommige mensen zich onveilig voelden. Het is belangrijk om proactief op dergelijke keuzes, dilemma’s en consequenties te reflecteren, niet alleen in het College en de ambtelijke organisatie, maar ook met en in de Raad.

34

Appendix 1: Lijst van geïnterviewde personen Groepsgesprek Cultuursector Appie Alferink Jeroen Bartelse Lucia Claus Jeltsje In der Rieden Roswita Warmerdam Hans van Soelen Renee Heijnen

Zimihc/wijkcultuurhuizen Tivoli Vredenburg Utrechts Theater Overleg Utrechts Festival Overleg Vechtclub XL Voormalig hoofd Culturele Zaken Gemeente Utrecht Beleidsadviseur Culturele Zaken Gemeente Utrecht

Groepsgesprek Horeca/ondernemers Henk Hölscher Host (hoteloverleg vd stad Anton Verbunt MKB regio Utrecht Klaas Verschuure Wethouder EZ Edwin Koster Manager Economie en Werkgelegenheid Gemeente Utrecht Groepsgesprek gezondheidscrisis/coronabestrijding Kim Brüheim Careyn Suleman el Hajaji Kleurrijk zorg Aziz Kalla Kleurrijk Zorg Geert Philipsen HUS Dick Reinking Beleidsadviseur Volksgezondheid Gemeente Utrecht Heleen Glazema GGDrU Nicolette Rigter GGDrU Groepsgesprek maatschappelijke continuïteit sociaal Paul van der Aa Stichting JoU Marenne van Kempen Buurtteam Jeugd en gezin Joany Krijt MBO / Utrechtse Onderwijsagenda Annemieke Scholten Buurtteam Sociaal Lotte Westra Jeugdzorg KOOS Marian Dobbe Jeugdzorg KOOS VRU Jaap Donker Erik Luchtenburg

Directeur VRU Directeur crisisbeheersing VRU

College van B&W Sharon Dijksma Peter den Oudsten Jan van Zaanen Rachel Streefland Eelco Eerenberg Linda Voortman Kees Diepeveen Klaas Verschuure Anke Klein

Burgemeester vanaf december 2020 Waarnemend burgemeester juni-december 2020 Burgemeester tot juni 2020 Wethouder Wethouder Wethouder Wethouder Wethouder Wethouder 35

Lot van Hooijdonk Gabrielle Haanen Maarten van Ooijen

Wethouder Gemeentesecretaris Wethouder tot januari 2022

BT Covid Gabrielle Haanen Evert Peereboom Hanneke de Korte Sari Klatter Jennemieke Kleijwegt Bart Andriessen Jurriën Brombacher Karen Ramakers

Gemeentesecretaris Concerndirecteur bedrijfsvoering Concernmanager MCN Clustermanager OOV Afdelingshoofd VTH IRM Volksgezondheid IRM Ruimte Secretaris BT Covid

Coördinatoren werkgroepen Gemeente Utrecht Michiel Zwaan Coördinator Monitoringsteam Nick Creemers Coördinator Coördinatieteam OR Gerben Vat Projectleider Vaccineren en testen Arie Godee Afdelingshoofd F&H Erik Scholten Concernjurist Andrea Berghuizen Programmamanager Groepsgesprek bedrijfscontinuïteit Gemeente Utrecht Evert Peereboom Concerndirecteur bedrijfsvoering Hanneke de Korte Concernmanager MCN Geert Watzeels HRM Corrine van Veldhuisen Publiekszaken Irma Boltjes Stadsbedrijven Groepsgesprek OOV Gemeente Utrecht Petra Nijmeijer Directeur OOV Luuk Steenwelle Clusterhoofd Veiligheid Sari Klatter Clustermanager OOV Bart-Jan Maring Beleidsadviseur OOV Gemeenteraad Nadia Stylianou

Lid fractie D66

36

Appendix 2: Organigram Crisisorganisatie Gemeente Utrecht

37