Rapport ‘Grote stad, langdurige crisis Leren van twee jaar Utrechtse Corona-ervaringen’.pdf

Grote stad, langdurige crisis: Leren van twee jaar Utrechtse Corona-ervaringen 29 juni 2022

Prof. dr. Arjen Boin Crisisplan B.V. Prof. dr. Paul ‘t Hart Universiteit Utrecht

Inhoudsopgave Samenvatting van de belangrijkste inzichten ....................................................................................... 2 1. De context: een multicrisis ................................................................................................................ 4 1.1 Ongekende uitdagingen ................................................................................................................ 4 1.2 Focus en bijdrage van dit rapport ................................................................................................. 6 2. Hoe Utrecht zich organiseerde .......................................................................................................... 8 2.1 De bestuurlijke context: een gelaagde crisisstructuur.................................................................. 8 2.2 De gemeente als improviserende crisisorganisatie: zoeken naar cadans en balans .................... 8 2.3 Een dubbelrol voor de burgemeester ......................................................................................... 11 2.4 Externe organisatie: actief partneren in de stad ........................................................................ 12 3. Basisprincipes van een ‘Utrechtse aanpak’ .....................................................................................

13 3.1 Hanteer de menselijke maat ....................................................................................................... 13 3.2 Bied vangnetten voor de kwetsbaarsten .................................................................................... 14 3.3 Handhaaf met coulance .............................................................................................................. 14 3.4 Durf te improviseren ................................................................................................................... 14 3.5 Benut de lokale netwerken ......................................................................................................... 15 3.6 Volg het Rijk ................................................................................................................................ 15 4. De praktijk van het Utrechtse crisismanagement ........................................................................... 17 4.1 Het begrijpen van de crisis: voelsprieten, dashboards en scenario’s ......................................... 17 4.2 Vorm geven aan de respons: sturing, handhaving en ondersteuning ........................................ 19 4.2.1 Sturing en handhaving .........................................................................................................

19 4.2.2 Versterken van veerkracht ................................................................................................... 20 4.3 Het communiceren van de crisis: luisteren, vertellen, beïnvloeden .......................................... 21 4.4 Verantwoording afleggen over de crisisrespons: informeren, debatteren, bijsturen ................ 22 5. Leren van de Corona-ervaringen ..................................................................................................... 24 5.1 Inzichten van de geïnterviewden ................................................................................................ 24 5.2 Speerpunten voor Utrechtse weerbaarheid ............................................................................... 28 Appendix 1: Lijst van geïnterviewde personen ................................................................................... 35 Appendix 2: Organigram Crisisorganisatie Gemeente Utrecht .......................................................... 38

1

Samenvatting van de belangrijkste inzichten De pandemie kwam voor de gemeente Utrecht als een totale verrassing. Er was geen plan waarop de gemeente kon terugvallen. Het gedwongen thuiswerken zorgde voor een extra uitdaging. Daar heeft de gemeente snel en effectief op gereageerd. Binnen enkele weken kon vrijwel iedereen thuiswerken. Het management toonde zich daarbij consciëntieus en zorgzaam naar haar medewerkers. De Utrechtse aanpak van de crisis waaraan de hele gemeenschap in allerlei facetten werd blootgesteld werd gestut door een bestuurlijke filosofie waarin de menselijke maat, flexibiliteit en netwerken centraal stonden. De gemeente moest op zoek naar een gepaste werkwijze. Daar slaagde de gemeente vrij snel in. Het opgetuigde coronabeleidsteam kreeg een spilfunctie in de crisisrespons. De burgemeester werd in een dubbelrol gedwongen: burgervader/moeder en voorzitter van de Veiligheidsregio. De drie burgemeesters hebben deze dubbelrol tijdens de pandemie op eigen wijze ingevuld. De politieke en bestuurlijke speelruimte van de gemeente was beperkt. De meeste belangrijke beslissingen werden in Den Haag of in de Veiligheidsregio genomen. De gemeente heeft loyaal uitvoering gegeven aan de Haagse richtlijnen. Tegelijkertijd werd in overeenstemming met bovengenoemde filosofie gezocht naar ruimte voor ‘uitzonderingen’.

Vooral in de uitvoering werden daartoe soms de randen van de richtlijnen opgezocht. De gemeente maakte effectief gebruik van bestaande netwerken om crisisregels uit te leggen en draagvlak voor die regels te kweken. Ook werden de netwerken benut om informatie uit de wijken en sectoren op te halen. Binnen de bestaande juridische en bestuurlijke beperkingen heeft de gemeente de kritieke crisistaken – ophalen en analyseren van informatie, sturing en handhaving, communicatie en verantwoording – op effectieve wijze uitgevoerd. Respondenten plaatsten enkele kanttekeningen die door bestuurders worden (h)erkend. Uit interviews met de ruim 50 respondenten kwamen de volgende lessen naar voren: -

Utrecht is in staat met grootschalige crises om te gaan. Business continuity is van kritiek belang. De crisis heeft ook mogelijkheden tot verbetering en versterking van beleid en organisatie geboden (en die zijn ook benut). De uitvoerders hebben een belangrijke rol gespeeld tijdens de pandemie. Een langdurige crisis trekt een zware wissel op de organisaties en samenleving. De gemeente was in staat ruime financiële ondersteuning te organiseren voor kwetsbaren in de samenleving. De samenwerking met de Veiligheidsregio Utrecht is, na een aarzelend begin, goed verlopen. Het blijft een uitdaging om de verschillende doelgroepen allemaal te bereiken tijdens een grootschalige crisis. Het ‘sturen door en met netwerken’ heeft uitstekend gewerkt.

2

De onderzoekers hebben de volgende aanbevelingen geformuleerd met het oog op verdere versterking van de bestuurlijke en maatschappelijke weerbaarheid: -

Borg en versterk de ‘doe kracht’ en het improvisatievermogen van de gemeente. Stuur op nabijheid: blijf inzetten op crisis management dat aansluit bij de vele netwerken die Utrecht rijk is. Ga actief op zoek naar ‘zachte signalen’ van harde problemen. Versterk het vermogen tot herprioriteren binnen de organisatie. Borg de herwaardering voor de uitvoering. Opereer zelfbewust in bovenlokale crisisregimes. Investeer in inclusieve en effectieve crisiscommunicatie. Tref voorbereidingen voor langdurige crises (borg de lessen die tijdens corona zijn geleerd). Zet in op een cultuur van kritische deliberatie. Juist in crisis is het zaak elkaar scherp te houden. Initieer een politieke en maatschappelijke discussie over wat redelijkerwijs tijdens een langdurige crisis van de gemeente verwacht mag worden.

3

1. De context: een multicrisis 1.1 Ongekende uitdagingen De COVID-19 pandemie confronteerde Nederland met een crisis van ongekende omvang en duur. Een levensgevaarlijk virus verspreidde zich razendsnel. De regering zag zich genoodzaakte verregaande maatregelen te treffen: Nederland ging meerdere malen langdurig op slot. Hemel en aarde werden bewogen om snel aan beschermingsmiddelen te komen en zoveel mogelijk mensen te vaccineren. De voorheen zo gekoesterde begrotingsdiscipline ging op de helling: er werden tientallen miljarden in de economie gepompt. Geen enkele sector of organisatie ontsnapte aan de gevolgen van het pandemische crisisregime. 1 Elke crisis is moeilijk voor burgers en bestuurders. 2 COVID-19 was extreem moeilijk. Het virus bedreigde de levens van een relatief kleine groep mensen direct (ouderen, kwetsbaren), maar vroeg offers van iedereen, dus ook van mensen die niet of nauwelijks werden bedreigd. In vrijwel elke crisis neemt de onzekerheid af met de toename van informatie en analyse. De COVID-19 crisis veranderde constant en bracht juist nieuwe onzekerheden. Nieuwe varianten, maar ook nieuwe problemen (economie, jeugd, internationale ontwikkelingen, testcapaciteit, vaccinaties) zorgden voor permanente onzekerheid. De medische crisis werd een sociale crisis.

Nieuwe groepen werden getroffen (het waren niet alleen de ouderen die in het ziekenhuis terecht kwamen). De lange-termijn gevolgen van de crisis zijn tot op de dag van vandaag onduidelijk en verontrustend. En de dreiging van nieuwe besmettingsgolven is op het moment van schrijven helemaal nog niet voorbij (terwijl ondertussen de respons op de Oekraïnecrisis grote inspanningen van de verschillende overheden vraagt). COVID-19 was een ‘ongekende crisis’. 3 Het was, zoals veel respondenten ons vertelden, ‘varen in de mist’ en ‘sturen zonder antwoorden’. Het is belangrijk dit nationale ‘decor’ – waartegen de Utrechtse crisisbestrijding vorm moest krijgen – goed in het vizier te hebben. Dat ‘decor’ laat zich als volgt beschrijven: 1. De continuïteit van publieke dienstverlening stond acuut onder druk. In maart 2020 moest in het hele land ineens iedereen naar huis. Kritieke processen – van vuilnis ophalen tot openbare orde en veiligheid – moesten worden gewaarborgd. Thuiswerkers moesten worden gefaciliteerd. 2. De ‘ongeziene’ heftigheid van de pandemie in de verpleging, verzorging en thuiszorg (VVT). De politieke en bestuurlijke focus richtte zich aanvankelijk op de ziekenhuizen, in het bijzonder de IC’s. Ondertussen werd de VVT sector met dramatische situaties geconfronteerd die (te) lang ‘onder de radar’ bleven. 4

Zie bijvoorbeeld Vina Wijkhuijs en Menno van Duin (2021), Lessen uit de Coronacrisis: Het Jaar 2020. Den Haag: Boombestuurskunde. 2 Voor een overzicht van uitdagingen voor bestuurders, zie Arjen Boin, Paul ’t Hart, Eric Stern & Bengt Sundelius (2017), The Politics of Crisis Management, Cambridge University Press. Voor een overzicht van maatschappelijke uitdagingen, zie Havidán Rodriguez, Enrico Quarantelli & Russell Dynes (red.), Handbook of Disaster Research. New York: Springer 2007. 3 Zie Arjen Boin, Renee Linck, Menno van Duin, Jessy Hendriks, Emily Berger & Laurens van der Varst (2020), Versterken van Veerkracht: Naar een Gezamenlijke Aanpak van Ongekende Crises. Arnhem: IFV. 4 Zie het eerste rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (2022), Aanpak Coronacrisis – Deel 1: tot september 2020. Den Haag: OVV. 1

4

3. Schaarse persoonlijke beschermingsmiddelen. Al snel bestond overal een tekort aan testcapaciteit en mondkapjes. Vooral in sectoren waarin de ‘anderhalve meter’ geen optie was, veroorzaakte deze schaarste grote problemen. 4. Zoals vrijwel altijd het geval is trof ook deze ramp in eerste instantie de kwetsbare mensen in de samenleving (denk aan ouderen, zieken, eenzamen, daklozen). Het is onder normale omstandigheden al moeilijk genoeg om deze doelgroepen te bereiken en te ondersteunen. Wanneer menselijk contact wordt beperkt, wordt de uitdaging nog moeilijker. 5. Economie en samenleving ondergingen een stresstest van de eerste orde. Verschillende bedrijfssectoren stonden op omvallen. Velen werden in hun bestaanszekerheid bedreigd. Het Rijk maakte snel veel geld vrij om mensen, organisaties en bedrijven te ondersteunen. Dit moest op een doeltreffende, eerlijke en doelmatige wijze – en in heel korte tijd – worden georganiseerd. 6. Handhaving van opgelegde crisismaatregelen. De regering vaardigde reeksen maatregelen uit die bedrijfsactiviteiten, het openbare leven en de vrijheid van burgers significant beperkten. Die regels moesten lokaal worden gehandhaafd in verschillende openbare ruimten en met betrekking tot specifieke doelgroepen, bedrijven en culturele instellingen.

Het was bij het handhaven van de ‘anderhalvemeter regel’ soms spannend in de parken, in wijken en bij de grote demonstraties. Het vroeg continu om afwegingen, van handhavers op straat en van bestuurders: ingrijpen of niet, en zo ja, hoe dan? 7. De pandemie vergde veel van het organisatie- en improvisatievermogen van lokale organisaties. Zo ontstond bijvoorbeeld enorme druk op de GGD om snel vaccinatielocaties te regelen waar grote groepen mensen op veilige wijze hun vaccinatie konden halen. Scholen moesten voortdurend heen en weer tussen klassikaal, virtueel en hybride les geven, tegen een decor van massale besmettingen onder leerlingen, ouders en personeel. Het waren nieuwe, cruciale omstandigheden en taken waar deze organisaties logischerwijs niet op waren voorbereid. 8. De pandemie zorgde na verloop van tijd ook voor een ethische uitdaging. Hoe om te gaan met de kleine minderheid die zich om verschillende redenen niet wilde laten vaccineren? De discussie rond ‘3G’ en ‘2G’ creëerde een diepe tegenstelling tussen het perspectief van effectiviteit en inclusiviteit. Burgers dwingen of uitsluiten in naam van crisisbestrijding – het is een discussie die bestuurders in ‘normale’ tijden zelden of nooit hoeven te voeren. 9. Een langdurige crisis die gemarkeerd wordt door het aanzwellen en afrollen van meerdere golven vereist stuurmanskunst.

Timing is dan cruciaal: wanneer kunnen we terug naar normaal? Wanneer moeten we opschalen? Dit is misschien wel één van de moeilijkste crisismanagement uitdaging voor gezagsdragers. In een ‘flitscrisis’ kan het nadenken over de ‘nafase’ wel even wachten totdat het ergste voorbij is. In een langdurige crisis, met piekmomenten en verraderlijke fasen van ‘normaliteit’, is het belangrijk een lange-termijn strategie te formuleren. Dit vraagt om bestuurlijk vooruitdenken, het aflopen van what-if vragen, het kiezen van tijdshorizonnen en assumpties (bijvoorbeeld over economisch herstel en ‘stuwmeren’ van zorgvraag). Lokale crisismanagers moesten daarbij steeds de dynamiek van de crisis en de intenties van bovenlokale bestuurders ‘lezen’ om tijdig klaar te zijn voor eventuele koerswijzigingen. Dat vroeg veel van hun anticipatie- en aanpassingsvermogen. 10. De bevolking was aanvankelijk bang en meer dan bereid om gevolg te geven aan de door de regering uitgevaardigde maatregelen. Hoe langer de crisis duurde, hoe ongeduldiger burgers en ondernemers werden. Solidariteit maakte plaats voor sociale fragmentatie en politisering. Het duurde niet lang voordat bestuurders – lokaal en nationaal – boze burgers tegenover zich vonden.

5

Gaandeweg werd dit afnemend draagvlak voor de (landelijke) maatregelen een bron van hoofdbrekens voor lokale bestuurders.

1.2 Focus en bijdrage van dit rapport Bovengenoemde uitdagingen speelden ook in de stad Utrecht. Onze respondenten, zo vertelden ze ons, werden totaal verrast. Sommigen hadden moeite te doorgronden wat op hen af kwam. De stad werd in de loop van de twee jaar pandemiebestrijding steeds weer geconfronteerd met netelige, soms ronduit tragische problemen en complexe uitdagingen die bestuurders op alle niveaus dwongen tot het aanspreken van hun organisatie- en improvisatievermogen. Het Utrechtse gemeentebestuur zat in deze crisis zelden zelf aan het stuur. In het nationale regime van pandemiebestrijding en crisisbestrijding waren de gemeenten toch eerst en vooral als ‘uitvoeringsloket’ van Rijks- en regio-sturing bedacht en gepositioneerd. De gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland heet te zijn, werd opnieuw uitgevonden. Dat knelde en schuurde, en vroeg om veel vertaal- en laveerwerk tussen de bestuurslagen. 5 In dit rapport beschouwen wij de manier waarop Utrecht met de uitdagingen van de eerste twee jaar Covid-19 is omgegaan. We hebben in een mix van individuele en groepsinterviews met bestuurders, ambtenaren en partijen in de stad een groot aantal betrokkenen gesproken die ons op openhartige wijze hebben verteld hoe zij de crisis hebben beleefd (in de appendix is de lijst van respondenten opgenomen). Ook hebben wij grote stapels documenten mogen inzien.

Een begeleidingscommissie heeft een eerste versie van commentaar voorzien. Wij hebben tijdens ons onderzoek op volle medewerking kunnen rekenen. De enige substantiële beperking was dat behoudens een toen net geïnstalleerde nieuwkomer geen van de voor een interview aangezochte raadsleden is ingegaan op onze uitnodiging. Dat heeft ons zicht op de politieke dynamiek (bijvoorbeeld rond informatievoorziening aan de raad en in de raad veelbesproken kwesties zoals het terrassenbeleid) van de Utrechtse crisisrespons nogal beperkt. Het doel van het onderzoek is als volgt omschreven: “het optekenen van lessen zoals die door de betrokkenen zijn opgedaan. De lessen worden gerelateerd aan het functioneren van de crisisorganisatie.” Dit rapport behelst daarom nadrukkelijk geen evaluatie, waarin we het optreden van functionarissen en organisaties tegen het licht van een normatief beoordelingskader houden. De lange duur, de vele betrokken actoren en het complexe karakter van deze crisis maken een dergelijke evaluatie schier onmogelijk. De opdrachtgever achtte het daarom belangrijker (en van groter praktisch nut) om geleerde en te leren lessen in kaart te brengen zodat die in de toekomst tot een versteviging van de Utrechtse ‘crisisbestuurskracht’ kunnen leiden. Wij hebben ons bij de zoektocht naar deze lessen vooral gericht op de volgende vragen: -

-

Hoe zijn de bestuurlijke organisatie, rolkeuze, prioritering, taakverdeling, en werkwijzen aangepast tijdens de crisis? Hoe konden Utrechtse bestuurders doen wat nodig was met beperkte speelruimte om eigen beleid te voeren? Hoe hebben bestuurders geprobeerd recht te doen aan de ‘Utrechtse bestuursfilosofie’ van sociaal (een caring government willen zijn) en samenwerkend met partijen in de stad (in plaats van top-down verordonnerend)? Wat zien de betrokken bestuurders, ambtenaren en partijen in de stad als de belangrijkste inzichten, verworvenheden en tekortkomingen die tijdens twee jaar pandemie aan het licht

Zie bovengenoemd OVV-rapport alsook het rapport van de commissie evaluatie Wet veiligheidsregio’s uit december 2020: https://open.overheid.nl/repository/ronl-ba7df199-91c7-4f4b-8469-5e775b4fc4aa/1/pdf/tkbijlage-evaluatie-wet-veiligheidsregio-s.pdf . 5

6

-

zijn gekomen? Wat hebben betrokkenen geleerd? Heeft de crisis wellicht ook positieve gevolgen teweeg gebracht? Wat is nodig om na ruim twee jaar pandemie-ervaring de ‘crisisbestuurskracht’ van het gemeentebestuur te consolideren en te vergroten?

We hebben gestreefd naar een compacte, leesbare rapportage, die vooral is gericht op het trekken van generieke lessen die in de toekomst bruikbaar zijn. We hebben geprobeerd lessen op te halen uit zoveel mogelijk sectoren/themagroepen (openbare orde en veiligheid, openbare ruimte, economie en horeca, jeugd en sociaal domein etc.). Deze lessen zijn belangrijk in het licht van het feit dat land en stad in de komende decennia ongetwijfeld vaker te maken zullen krijgen met grootschalige crises. Maar belangrijker nog: de pandemie is nog niet voorbij. Een nieuwe besmettingsgolf is al weer begonnen. Het rapport is als volgt opgebouwd. We beginnen met een meer uitgebreide beschrijving van de bestuurlijke en organisatorische uitdagingen waarmee COVID-19 de gemeente Utrecht confronteerde (hoofdstuk 2). We reconstrueren de Utrechtse bestuursfilosofie die vorm gaf aan de bestrijding van de pandemie (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 analyseren hoe Utrecht vier belangrijke crisistaken invulde (het begrijpen van de crisis; het vorm geven aan de respons; crisiscommunicatie; en het afleggen van verantwoording). We tekenen in hoofdstuk 5 vervolgens de lessen op die de respondenten zeggen te hebben geleerd. En we besluiten dit rapport met onze eigen duiding en aanbevelingen, in de vorm van tien speerpunten voor (verdere) vergroting van de Utrechtse crisisbestendigheid.

7

2. Hoe Utrecht zich organiseerde 2.1 De bestuurlijke context: een gelaagde crisisstructuur De Wet Publieke Gezondheid kent specifieke bevoegdheden toe aan de burgemeester wanneer een infectieziekte op de zogenoemde A-lijst wordt geplaatst. Verreweg de belangrijkste besluiten komen echter toe aan de minister van VWS. De Wet op de Veiligheidsregio’s geeft daarnaast de voorzitters van de Veiligheidsregio een belangrijke rol in de crisisbestrijding. Hoe deze constellatie van bevoegdheden zou moeten uitpakken, was bij de aanvang van de coronacrisis in het geheel niet duidelijk. Natuurlijk had Nederland infectieziekten meegemaakt, maar nog nooit een pandemie op deze schaal. Het aantal besmettingen groeide bovendien ook nog eens – in weerwil van alle aan de wet ten grondslag liggende veronderstellingen - in razend tempo. Bovengenoemde wetten zeggen wel iets over wie welke rol(len) toekomt in deze omstandigheden, maar laten nog ruimte voor interpretatie- en accentverschillen. De precieze verhouding tussen rijk, regio en gemeente moest zich dus in de praktijk uitkristalliseren, ook in de regio Utrecht. Hier bestond in het begin enige verwarring over, vooral bij gemeentelijke partners buiten de sfeer van openbare orde en veiligheid die zelden of nooit iets met de veiligheidsregio te maken hadden gehad (een respondent trok een vergelijking met de televisieshow Wie is de Mol?).

Het bleek al snel dat op landelijk niveau de behoefte bestond om vooral met de veiligheidsregio’s te communiceren. De veiligheidsregio’s moesten de gemeenten in de regio van gedetailleerde aanwijzingen te voorzien. De Veiligheidsregio vervulde zo een soort vertaalfunctie om van landelijke decreten tot lokale maatregelen te komen. De burgemeesters van de grote steden werden in een dubbelrol gedwongen. Zij acteerden als voorzitter van het Regionaal Beleidsteam (RBT), maar waren natuurlijk nog steeds burgemeester: het leed en de angst die de pandemie losmaakte vroeg nadrukkelijk om een invulling van de ‘burgervader’ of ‘burgermoeder’ rol van de burgemeester. Ook deze dubbelrol moest in de praktijk uitkristalliseren. In de praktijk ontpopte de burgemeester van Utrecht zich tot een zichtbare voorzitter van het RBT. Dit had een intrigerend effect: de stad kreeg via de veiligheidsregio – voorgezeten door de eigen burgemeester – een tamelijk geharnast Haags crisisregime opgelegd. Dit beperkte het bestuurlijke speelveld voor het gemeentebestuur (zie verder hieronder).

2.2 De gemeente als improviserende crisisorganisatie: zoeken naar cadans en balans De gemeentelijke organisatie was niet voorbereid op zo’n complexe en langdurige crisis. Dat is niet raar, want vrijwel geen enkele (overheids)organisatie in Nederland had een werkbaar plan voor een grootschalige pandemie. De meervoudige zoektocht naar organisatieprincipes, -structuren en werkwijzen die pasten op een langdurige, sectoroverstijgende en bovenlokaal aangestuurde crisis vereiste veel, heel veel, inzet en flexibiliteit. Het gedwongen thuiswerken maakte deze uitdaging niet makkelijker. Het optuigen van de crisisorganisatie ging verhoudingsgewijs tamelijk snel. Dat is op zich al een verdienste, want de gemeente Utrecht is complex georganiseerd. Respondenten – ook gemeenteambtenaren – wijzen op de hoge mate van interne complexiteit, de dichtheid van overlegstructuren, en de cultuur van lang overleggen maar niet snel knopen doorhakken en handelen. Dit is bijvoorbeeld hoe een bestuurder het DNA van de organisatie omschreef: Wat ik moeilijk vind aan deze organisatie is dat er veel sprake is van verkokering [..]In Utrecht valt me op dat er vooral op het bestuurlijk niveau wordt gewerkt, er heerst een 8

grote verwachting dat het ambtelijke wel zal worden opgepakt. Dat gebeurt ook wel, maar niet altijd gemeenschappelijk. [..] Dit is een vrij gele organisatie; er wordt veel gepraat, maar er wordt niet heel snel iets risicovols gedurfd. Er is een focus op control, schuiven en het vermijden van risico’s [..] Deze organisatie is niet in staat om te prioriteren. Een vergelijkbare analyse van de Utrechtse bestuurscultuur is te vinden in een recent visitatierapport: We zagen een Utrecht dat nog relatief veel met zichzelf bezig is en struikelt over een stapeling van ambities. Ambities die op zichzelf logisch en nodig zijn, maar die niet altijd leiden tot effectiviteit, snelheid en slagvaardigheid, doordat keuzes soms uitblijven of doordat resultaatbeschrijvingen soms onvoldoende scherp zijn [..] De organisatie slaat door in de wil om alles samen te doen (p. 3, 6). 6 Deze omschrijvingen van de gemeente Utrecht – BenW, Raad en ambtelijke organisatie – suggereren dat slagkracht een probleem zou kunnen zijn. Dat bleek echter niet het geval tijdens de Coronacrisis. Tijdens de crisis werden de lijntjes korter, nam de besluitvaardigheid toe, en werden de bezetting en werkwijzen van overleggremia veel sneller aangepast dan normaal het geval zou zijn geweest.

Het bleef, zeker tijdens de eerste weken, voor velen binnen maar zeker ook van buiten de gemeentelijke organisatie overigens wel zoeken naar ‘waar je voor wat moest wezen’. Dit had wel de nodige voeten in de aarde. De bestaande Utrechtse crisisplanning – zoals vrijwel overal in Nederland – was vooral voorzien om zogenoemde ‘flitscrises’ het hoofd te bieden. 7 Denk aan het tramincident: een heftig big-bang begin, een onmiddellijke bestuurlijke en operationele opschaling, een relatief korte maar heftige ‘hete’ fase, gevolgd door een complexe en langdurige nasleep die na verloop van tijd binnen de reguliere bestuurlijke en ambtelijke structuren kan worden afgehecht. En ook de Utrechtse bestuurders, raadsleden en ambtenaren moesten thuis aan de slag. Het stadskantoor ging al snel en tamelijk rigoureus op slot. De medewerkers en processen moesten online worden gebracht. De uitdaging was immens: ‘We moesten het bedrijf runnend krijgen, buiten het Stadskantoor om’. Bedrijfscontinuïteit ‘was het ding’. Het waren nieuwe uitdagingen: kan iedereen tegelijkertijd inloggen? Hoe geven we thuiswerken vorm? Houden onze systemen het? Het was, in de woorden van een geïnterviewde, een ‘bizar moment’. Utrecht was voor de pandemie begonnen met het uitwerken van een business continuity plan, maar dat was in maart 2020 nog verre van compleet, laat staan getest.

De pandemie dwong de organisatie tot het maken van een razendsnelle inhaalslag. Het lukte wonderwel. In allerijl werden drie softwarepakketten ingekocht (Teams, GotoMeeting, Zoom) zodat iedereen met elkaar kon communiceren. Het merendeel van de medewerkers kon – mede na een test van de ICT systemen waaraan ruim 2000 ambtenaren deelnamen – binnen heel korte tijd vanuit huis werken. Binnen 2-3 weken was iedereen vol aan het werk, ook al voelde het ongemakkelijk: Ik zal eerlijk zijn: ik moet enorm wennen aan vergaderen op afstand. Ik mis de non-verbale communicatie. En al die vergaderingen achter elkaar voorzitten, strak en georganiseerd, vraagt een veel hogere concentratie dan normaal. En gezellig is ’t ook al niet. Maar ik verwacht dat het een kwestie is van wennen. Tegelijkertijd leren we met z’n allen versneld Ans Cuijpers, Mark Frequin, Henk de Jong en Mirko Noordegraaf (19 november 2021). Utrecht: Knooppunt van oplossingen. 7 Deze crisisstructuur werd ook ingezet om de voorbereiding op zeer grootschalige evenementen (denk aan de start van de Tour de France) in goede banen te leiden. 6

9

heel veel over digitaal werken. Dat biedt ook nieuwe perspectieven. (Gemeentesecretaris Gabrielle Haanen, email aan alle medewerkers, 17 maart 2020) De gemeente ontdekte al snel dat een crisis die weken of zelfs maanden kan duren een ander type crisisorganisatie nodig heeft dan de organisatie die voor een flitscrisis is bedacht. De staande organisatie die tijdens een flitscrisis tijdelijk uit het besluitvormingsproces wordt gedefinieerd is juist hard nodig om een langdurige crisis het hoofd te bieden. Er moest op allerlei vlakken duurzaam geïmproviseerd worden – binnen de organisatie en in het verkeer met stad, regio en Rijk. Een markant voorbeeld daarvan was vorming van het Juridisch Loket: een laagdrempelige voorziening waarin een team gemeentejuristen snel advies gaf aan bestuurders en andere delen van de gemeentelijke organisatie die bij het uitvoering geven aan de Haagse crisismaatregelen met allerlei ‘vertalingsuitdagingen’ werden geconfronteerd. Het loket voorzag in een behoefte, in Utrecht en de regio. 8 Het coronabeleidsteam als ‘crisis cockpit’ Het College van Burgemeester en Wethouders nam de belangrijkste besluiten in de gemeente. De centrale schakel naar de uitvoering en de organisatie was het zogenoemde Coronabeleidsteam (na hier: het BT) dat werd voorgezeten door de gemeentesecretaris. In het team zat een mix van directieleden, directeuren en managers.

Het BT verzamelde informatie, formuleerde strategische opties en adviseerde het college, en functioneerde als bestuurlijk knooppunt in een grote en complexe organisatie. Onder het BT hingen zogenoemde coördinatieteams, die een duidelijke taak hadden (o.a. openbare ruimte, monitoring crisisontwikkeling, gezondheid, communicatie, huisvesting). 9 Deze teams waren als een projectorganisatie opgetuigd met leden van verschillende ambtelijke disciplines. Met weinig kennis over het virus en grote daadkracht gingen de teams aan de slag om problemen op te lossen. ‘We begonnen met doen’, legt een coördinator uit, maar ‘we wisten niks’. De teams kregen van het BT veel ruimte om hun eigen prioriteiten te bepalen, al vormde zoals eerder gememoreerd de landelijke regelgeving het anker en het kompas: ‘We ademden mee met de landelijke regelgeving.’ Het BT was een schoolvoorbeeld van wat in de rampenliteratuur een ‘emergente organisatie’ heet: het bestond niet voorafgaand aan de crisis, was ook niet in rampenplannen voorzien, maar werd adhoc opgericht om in een gerezen behoefte te voorzien. 10 De samenstelling kwam op organische wijze tot stand en kon worden aangepast als de situatie daarom vroeg. De directeuren van de diensten die zitting hadden in het BT konden input geven aan de interdisciplinaire coördinatieteams die vervolgens weer terug rapporteerden.

In het BT werd informatie uitgewisseld en samengebracht. Er werden gaten dichtgelopen en plooien gladgestreken in het verkeer tussen de kokers binnen de gemeentelijke organisatie. Er werden lastige dossiers binnen de crisisrespons – denk aan what-ifs rond de handhaving van eventueel 2G, 3G beleid – besproken. Er werd periodiek vooruitgekeken naar wat nog voor de deur zou kunnen staan. Zo ijverde het BT bijvoorbeeld in het voorjaar van 2020 voor het instellen van een ambtelijke taskforce die tot taak kreeg om zicht te creëren op de feitelijke en mogelijke bredere sociaaleconomische consequenties van de crisis, en te doordenken wat dit onder verschillende scenario’s Het Juridisch Loket was een initiatief van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). De gemeente Utrecht sprong in de bres toen bleek dat de VRU zulke juridische expertise niet zelf in huis had. 9 Zie appendix 2 voor een organigram van de crisisorganisatie. 10 Zie Russell Dynes (1970) Organized Behavior in Disaster, Lexington: Heath. 8

10

zou kunnen betekenen voor het gemeentelijk beleid en de begroting. Het was een van de manieren waarop het BT poogde het College en de Raad van een handelingsperspectief te voorzien. Er werden in het BT geen grote of heel belangrijke beslissingen genomen (‘Er waren geen beslissingen, alles was al beslist op regionaal niveau’, zo legde een vaste deelnemer van het BToverleg ons uit). De coördinatieteams werden niet strak aangestuurd door het beleidsteam. 11 Het BT vervulde wel een cruciale rol met betrekking tot het ‘ontschotten’ van de uitvoering.

2.3 Een dubbelrol voor de burgemeester De ‘normale’ crisisstructuur is niet goed toegesneden op het raamwerk van de landelijke pandemiebestrijding, waarbij de besluitvorming bijna volledig is gecentraliseerd op Rijksniveau en de uitvoering via de Veiligheidsregio’s wordt georganiseerd. 12 De burgemeester van Utrecht, die tijdens lokale, niet-grensoverschrijdende crises het gemeentelijke crisisbeleidsteam (GBT) voorzit, moest tijdens de pandemie ook als voorzitter van het Regionaal Beleidsteam (RBT) aan de bak. De in het landelijke crisisregime ingebakken dubbelrol van de Utrechtse burgemeester noopte tot meervoudig balanceren: -

-

Als de burgemeester opschuift naar en in beslag wordt genomen door de regionale crisisrol, wie geeft dan op bestuurlijk niveau sturing aan de gemeentelijke crisisorganisatie? Als zich in de loop van een bovenlokale multi-crisis zoals deze pandemie zich ook (risico’s op) grootschalige verstoringen van de openbare orde en veiligheid in de stad Utrecht of juist in een andere VRU-gemeente voordoen, hoe is dan de exacte rolverdeling tussen het ingestelde RBT en de burgemeester en de lokale/districtelijke driehoek van de betreffende gemeente? Wie verlenen de ambtelijke ondersteuning aan de burgemeester in diens rol als voorzitter RBT, bijvoorbeeld op het gebied van openbare orde en veiligheid? De expertise daarover zit eerder bij de directie OOV van een grote gemeente dan bij de VRU-organisatie. Tegelijkertijd moet de voorzitter RBT een regionaal perspectief aangereikt krijgen. Er is dus rimpelloze samenwerking nodig tussen lokale en regionale ambtelijke diensten, inclusief heldere taakverdeling binnen de gemeentelijke afdeling OOV. Anders gaan lokale en regionale rollen, verantwoordelijkheden, zienswijzen en belangen al gauw schuren.

Burgemeester Van Zanen besloot van meet af aan zijn rol als voorzitter van de Veiligheidsregio te prioriteren. Om rolconflicten te voorkomen, liet hij de organisatie van de gemeentelijke respons, maar ook grote lopende dossiers zoals de voorjaarsnota, in handen van de wethouders en de gemeentesecretaris. Het waren de wethouders en de gemeentesecretaris die vorm gaven aan de zoektocht naar een aangepaste gemeentelijke crisisorganisatie. Tegelijkertijd hechtte Van Zanen sterk aan zijn rol als burgervader. Zo belde hij tot aan zijn vertrek (juni 2020) met coronaslachtoffers en nabestaanden in de stad. Zijn twee opvolgers – waarnemer Peter den Oudsten (2 juli - 15 december 2020) en de nieuwe burgemeester Sharon Dijksma (vanaf 16 december 2020) – legden ieder weer hun eigen accenten bij de invulling van de dubbelrol.

De coördinatieteams hadden daardoor veel vrijheid om hun taak in te vullen. Sommige leden van de teams gaven achteraf te kennen dat ze graag wat meer feedback hadden gehad (anders dan ‘goed gedaan’). 12 Voor een discussie, zie het rapport van de commissie evaluatie Wet veiligheidsregio’s: https://open.overheid.nl/repository/ronl-ba7df199-91c7-4f4b-8469-5e775b4fc4aa/1/pdf/tk-bijlage-evaluatiewet-veiligheidsregio-s.pdf 11

11

2.4 Externe organisatie: actief partneren in de stad Centralisatie van de besluitvorming in tijden van crisis heeft doorgaans gevolgen voor de communicatielijnen binnen een organisatie, maar ook tussen de organisatie en de partners in het netwerk van de organisatie. Waar normaal gesproken de communicatielijnen worden ingekort en ingeperkt, deed Utrecht eigenlijk het tegenovergestelde. De gemeente zette zwaar in op de bestaande netwerkrelaties voor het verkrijgen van informatie en voor ondersteuning van partners. De gemeente nam nog een extra stap door extra overleggroepen in het level te roepen, om zoveel mogelijk betrokkenen bij de crisisrespons aan te haken. Opvallend was ook dat wethouders en leidinggevenden actief contact met ‘partners’ – een veel gebezigde term tijdens de interviews – van de gemeente zochten. Burgers, MKB-ers, horecaondernemers, grote werkgevers in de stad, cultuurmakers, schoolbestuurders, jeugdinstellingen, zorgaanbieders: ze werden actief en veelvuldig opgezocht. Organisaties die toch werden gemist en zich meldden werden doorgaans in deze informele crisisnetwerken opgenomen. De maatschappelijke partners toonden zich tijdens de interviews door de bank genomen positief over de crisisorganisatie van de gemeente.

De georganiseerde partijen in het sociaal domein, de jeugd- en onderwijssector en de cultuursector waren zeer te spreken over de korte lijnen met de betrokken besluitvormers: de structuur was duidelijk en ze konden gemakkelijk met hen in contact komen (voor de veel talrijker nieuwkomers en ‘éénpitters’ in de cultuursector bleek dat ingewikkelder). In sommige andere sectoren (Economie, VVT) waren er geen reeds bestaande overleggremia die als vanzelfsprekend vehikel voor Corona-uitwisselingen konden worden gehanteerd. Het gevolg was dat in die sectoren aanvankelijk meer onduidelijkheid bestond over de rol en strategie van de gemeente. In die sectoren bood de crisis ook kansen aan wethouders en ambtenaren om netwerken op te tuigen: voorheen minder ‘geziene’ partijen in de stad kregen de gelegenheid om kanalen binnen het gemeentelijk apparaat aan te boren. Respondenten toonden zich optimistisch dat deze nieuw opgetuigde relaties de coronacrisis overleven (en wilden daar ook werk van maken).

12

3. Basisprincipes van een ‘Utrechtse aanpak’ In korte, intense crises wordt de respons doorgaans niet ingegeven, gestut of gekanaliseerd door een bestuurlijke filosofie die doeleinden en werkwijze met elkaar verbindt. In een langdurige, sectoroverstijgende, interbestuurlijke crisis is een strategisch kompas juist heel nuttig als een veelheid van verschillende uitdagingen, partijen, geldstromen, fasen, processen en potentiële conflictstof op het gemeentebestuur afkomt. In Utrecht ging men de pandemie met een heldere bestuurlijke filosofie te lijf. Alle facetten van de respons werden verbonden door een onderliggende visie op de relatie tussen gemeente en burger, gemeente en partners, maar ook tussen gemeente en regio, en gemeente en rijk. De gemeente heeft duidelijke keuzen gemaakt. Dit heeft geresulteerd in wat we gerust de Utrechtse aanpak mogen noemen. Onze respondenten zijn ervan overtuigd dat deze aanpak echt bij Utrecht past en uniek mag worden genoemd. 13 In een BT hei sessie van september 2020 werden vijf uitgangspunten voor het gemeentelijk handelen geformuleerd: realisme, proactiviteit, proportionaliteit, rolvastheid en maatwerk. Die uitgangspunten bleken tijdens onze interviewronde evenwel niet echt op het netvlies van onze gesprekspartners te staan.

Wel kwam uit de gesprekken een onmiskenbare rode draad in het handelen van de gemeente naar voren waarin deze elementen in andere bewoordingen terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk reconstrueren wij deze rode draad aan de hand van zes pijlers onder het bestuurlijke handelen, zoals we die uit de gesprekken hebben afgeleid.

3.1 Hanteer de menselijke maat In de Utrechtse aanpak staat de mens centraal. Dit geldt voor de collega in de gemeenteorganisatie, de burger, de ondernemer, de hulpverlener en de cultuurmaker. De gemeente zoekt naar manieren om mensen tegemoet te komen. Als dat iets meer geld kost of niet helemaal binnen de regels past doet, dan is dat maar zo. Het ethos van empathie en solidariteit met mensen kwam op tal van manieren tot uitdrukking in onze gesprekken: De burgemeester: ‘Ik had een kennismakingsgesprek met horeca-eigenaren en die mensen, volwassen mannen, waren gewoon aan het huilen, helemaal de kluts kwijt. Die voelden zich op geen manier gehoord of gesteund en dat liep niet. Toen voelde ik echt: we moeten iets voor hen doen.’ De ambtenaar: ‘We hadden veel aandacht voor de ‘menskant’, zoals het thuiswerken met kinderen. Hoe ga je daar mee om? We hebben vooral gestuurd op het “goede gesprek” tussen manager en medewerker. Flexibiliteit was daarbij het sleutelwoord. Zelfs externen mochten een factuur sturen als ze de uren niet hadden gemaakt.’ Een leidinggevende: ‘We zijn heel creatief bezig geweest… We hebben niet star geopereerd naar het personeel. Medewerkers hebben de gemeente als een warm bad ervaren. We hadden een formele structuur, maar hebben informeel gehandeld. Dat is de kracht van Utrecht. Dat hebben we verdomde goed gedaan.’

Wij kunnen niet verifiëren of deze Utrechtse aanpak significant afwijkt van andere G4 gemeenten (dat valt buiten de scope van onze opdracht), maar veel van onze respondenten gaven in de gesprekken blijk daarvan overtuigd te zijn.

13

13

3.2 Bied vangnetten voor de kwetsbaarsten Het is bijna gewoon geworden om zelfredzaamheid of weerbaarheid (resilience) als uitgangspunt in de crisisrespons te omarmen. Daar zit wel iets in: veel mensen en organisaties blijken in de praktijk verrassend zelfredzaam. Zij hebben geen behoefte aan een betuttelende overheid. Maar de grote stad kent ook veel kwetsbare mensen: de langdurig zieken, eenzame mensen, jongeren – de coronacrisis greep hard in op het leven van deze mensen. Dat gold ook voor niet-gesubsidieerde cultuurmakers die met geen mogelijkheid het hoofd boven water konden houden. De gemeente Utrecht zag het van meet af aan als haar missie de niet-zelfredzamen te identificeren, te benaderen en te ondersteunen. Het College besloot met brede steun vanuit de Raad snel tot vier steunpakketten (zie hoofdstuk 4) in aanvulling op de rijksregelingen (zoals NOW, TOZO en TVL). Deze steunpakketten beoogden, naast contra-cyclisch investeren, de verwachte economische krimp tegen te gaan en zo een extra vangnet te vormen voor kwetsbare groepen en sectoren in de stad. De ambtelijke dienst kreeg de ruimte om het bestaande collegeprogramma en de daarbij behorende financiële dekking los te laten om te kunnen doen wat nodig was.

3.3 Handhaaf met coulance Afspraken zijn afspraken, ook in Utrecht. Maar nood breekt wet. De gemeente stelde zich tijdens de crisis volgens respondenten rekbaar op naar mensen die afhankelijk waren van de gemeente en die hun verplichtingen niet helemaal, of niet helemaal op tijd, konden nakomen. In de cultuursector had een theaterdirecteur bijvoorbeeld een subsidie ontvangen, maar kon de organisatie onmogelijk aan de bijbehorende voorwaarden voldoen. De gemeente zegde gelijk toe dat ze mocht blijven rekenen op de subsidie. ‘Dat was een fijne basis’. De gemeente deed dit zonder zekerheid dat de financiële dekking vanuit het Rijk was geregeld. Coulance was ook een leidend principe in het handhavingsbeleid. De drie Utrechtse ‘coronaburgemeesters’ hanteerden ondanks hun uiteenlopende rolopvattingen en bestuursstijlen consequent dezelfde aanvliegroute voor handhaving, die ook werd vastgelegd in een richtlijn: eerst een mondelinge waarschuwing, vervolgens een schriftelijke, dan pas optreden en sanctioneren. Dus niet direct keihard handhaven en bedrijven sluiten. Het leverde draagvlak op, waar de gemeente later een wissel op kon trekken. Een klein voorbeeld. Het restaurant Sansu Ramen was een van de Utrechtse restaurants die in januari 2022 open gingen uit protest tegen het voorduren van de horecasluitingen.

Burgemeester Dijksma belde de eigenaar van Sansu Ramen met de boodschap: ‘je hebt toch je punt gemaakt en je hebt de media-aandacht gehad. Als de Boa’s over een uur weer langsfietsen en je bent nog niet gesloten dan moet ik je een boete geven en dat wil ik helemaal niet. Dus is het niet beter om gewoon dicht te gaan?’ Hij zei toen ‘ja, mevrouw de burgemeester’ en ging toen dicht. De burgemeester ging drie dagen daarna op de fiets even langs om hem te bedanken. Zacht op de relatie, coulant op de marges, maar consistent op de kern van de inhoud – het was in de Utrechtse filosofie sturen op sociaal kapitaal.

3.4 Durf te improviseren Bovendien was niets in beton gegoten. Als de bestaande werkwijze tegen een hardnekkig of een nieuw probleem aanliep, ontstond ruimte voor een aanpassing van de werkwijze. Bestuurders en ambtenaren vonden elkaar daarin. Regelingen die werden opgerekt zonder dat de financiële dekking rond was. Medewerkers die andere taken gingen uitvoeren. Medewerkers die in het weekend de routering van het kantoorgebouw aanpasten, zodat mensen weer naar het werk konden komen. Juristen die in recordtempo de door het kabinet aangekondigde maatregelen vertaalden in een 14

werkbaar handhavingskader. Wethouders die toelieten dat in de uitvoering ruimte werd genomen om kwetsbaren (jongeren, alleenstaanden) zoveel mogelijk tegemoet te komen.

3.5 Benut de lokale netwerken Tijdens een crisis zien we vaak centralisatie van besluitvormingsbevoegdheden. Dat gaat dan vaak gepaard met een top-down aansturing van de crisisorganisatie (die zomaar kan ontaarden in micromanagement van processen die doorgaans geen aandacht in de bestuurskamer krijgen). Utrecht wist deze valkuil op voortreffelijke wijze te vermijden. 14 Ondanks de topzware landelijke en regionale besluitvormingsstructuur (waarin de gemeente tot uitvoeringsloket was gereduceerd), wethouders die nog wel ergens over wilden gaan en het optuigen van een ‘coronabeleidsteam’, vielen bestuurders noch ambtenaren voor de verleiding de vele netwerken rechtstreeks aan te gaan sturen. De gemeente liet veel ruimte aan de eerder beschreven coördinatieteams. Daarnaast koos de gemeente voor een wijkgerichte aanpak. Dat bleek een juiste keuze. ‘Je kent elkaar’, zo wisten veel respondenten ons te vertellen. Dat betekent dat de netwerken al goed werkten. Het daarin opgebouwde sociale kapitaal werd ten volle benut tijdens de crisis. 15

3.6 Volg het Rijk De Utrechtse bestuurders kozen er nadrukkelijk voor de ‘Haagse lijn’ loyaal te volgen. De veiligheidsregio maakte een eerste vertaalslag, maar de uitvoering en handhaving kwamen voor rekening van de gemeente. In de praktijk was de uitvoering van de continue stroom aan Haagse maatregelen bij de gemeente in goede handen. Zoals één van de geïnterviewden het verwoordde: ‘Het proces was toch vooral volgend. Anticiperen op persconferentie, alles klaar zetten. Na persconferentie mail er uit. RIVM richtlijnen waren heilig.’ Zo werd de Utrechtse aanpak gevormd door de bestuurlijke en ambtelijk breedgedeelde overtuiging dat deze crisis al ingewikkeld genoeg was en dat de gemeente medeverantwoordelijkheid moest nemen voor maatschappelijke continuïteit. Respondenten waren trots op deze keuze. Zo vertelde een respondent ons dat in Utrecht werd opgetreden om de avondklok te handhaven. Dat gebeurde volgens deze respondent niet in andere grote steden. De gemeente probeerde de Haagse regels zo goed mogelijk te interpreteren en vervolgens uit te leggen aan burgers en ondernemers.

16 De persconferenties van premier Rutte en minister De Jonge werden zo belangrijke ijkpunten in het proces: een groep ambtenaren probeerde zo vroeg mogelijk te weten te komen welke beslissingen zouden worden gepresenteerd om de uitleg zo snel mogelijk na de persconferentie via loket en communicatiekanalen te laten landen. Er is natuurlijk altijd sprake van enige discretionaire ruimte in de uitvoering van zelfs de meest gedetailleerde regelgeving. De gemeente achtte het niet haar voornaamste taak de grenzen op te zoeken en te bezien of die grenzen ook opgerekt zouden kunnen worden. De discretionaire vrijheid in bijvoorbeeld de formulering van de handhavingsstrategie mocht niet ten koste gaan van de gevoelde behoefte aan standaardisatie in de regio (‘in principe geen ontheffingen’). Tegelijkertijd Enkele respondenten noemden een voorbeeld van directe bemoeienis die als micro-management kon worden uitgelegd. Maar zelfs die respondenten voegden daar aan toe dat de ambtenaren in kwestie zich snel terugtrokken toen duidelijk werd dat de bemoeienis als niet-functioneel werd ervaren. 15 Zie Daniel Aldrich (2012), Building Resilience: Social Capital and Post-Disaster Recovery. Chicago: University of Chicago Press. 16 Dat gebeurde bijvoorbeeld via het eerder genoemde juridisch loket, waar werd uitgelegd wat nog wel maar vooral niet mocht van Den Haag. 14

15

was er ook een bereidheid om te kijken waar ruimte lag voor maatwerk. Een discussie tussen twee respondenten geeft dit principe goed weer: In mijn beleving hebben we de bewuste keuze gemaakt om de lijn van het rijk te volgen’ …. ‘Ja, maar we wilden niet Roomser dan de Paus zijn. We probeerden binnen de marges iets te doen [..] Zo hebben we de jongerenhuizen gewoon open gehouden, maar dat hebben we niet van de daken geschreeuwd. De ambtenaren kweten zich van hun taak om de opeenvolgende crisisregimes zo goed mogelijk te implementeren. Zij toonden zich dienstbaar aan de lokale gemeenschap en probeerden de opgelegde crisisregimes met weging van lokale omstandigheden pragmatisch uit te voeren, zo humaan mogelijk te handhaven, proactief kijken wat er nog wel kan, en perspectief proberen te bieden voor de zwaarst getroffen sectoren en groepen. Toen niet direct geziene groepen zich gedurende de crisis gingen roeren en de inconsistentie van de Haagse sturing toenam (‘Ons probleem werd dat het Rijksbeleid soms niet meer uit was te leggen’), werd meer van het Utrechtse balanceervermogen gevraagd. In het volgend hoofdstuk analyseren we hoe Utrecht deze balanceeract in de praktijk bracht.

16

4. De praktijk van het Utrechtse crisismanagement Er is veel discussie mogelijk (en wenselijk) over de prestaties van publieke gezagsdragers en overheidsdiensten tijdens een crisis. Crisisonderzoekers zijn het er over eens dat de uiteindelijke gevolgen van een crisis – het aantal doden en gewonden, de geleden schade – geen directe indicator vormen voor de kwaliteit van de crisisrespons. Het is daarom beter (en eerlijker) om te kijken hoe bestuurders gestalte geven aan een aantal crisistaken waarvan onderzoekers weten dat die aantoonbaar bijdragen aan het verminderen van de negatieve impact van de crisis. 17 In dit hoofdstuk analyseren we hoe de gemeente Utrecht vier essentiële opgaven van crisismanagement invulde tijdens de pandemie. Het gaat om de volgende opgaven: het begrijpen van een crisis, het organiseren van een respons, het communiceren over de crisis en het afleggen van publieke verantwoording over het gevoerde crisisbeleid.

4.1 Het begrijpen van de crisis: voelsprieten, dashboards en scenario’s Het is voor bestuurders van het grootste belang om de kenmerken, dynamiek en gevolgen van een crisis snel en zo volledig mogelijk in kaart te brengen. Dat is beslist geen eenvoudige taak en al helemaal niet als een crisis telkens van gedaante wisselt. De gemeente Utrecht slaagde hier na de onvermijdelijke initiële periode van acute onzekerheid goed in, zo begrijpen wij van onze respondenten. Vanaf het begin van de crisis probeerde de gemeente relevante informatie te verzamelen en te organiseren in zogenoemde dashboards. Een speciaal coördinatieteam verzamelde allerlei informatie (gezondheid, mediaberichtgeving, naleving maatregelen, drukte in de stad, economie & werk, bedrijfsvoering). Een veelheid van bronnen werd geëxploiteerd: van RIVM data tot personeelssurveys en de maatschappelijke monitor. 18 Via zogenoemde SPOCs (single points of contact) in de verschillende sectoren en diensten van het gemeentelijk apparaat werd de ‘temperatuur van de organisatie gemeten’. Zo werd duidelijk wat een afdeling nodig had. Daarnaast werd gebruik gemaakt van medewerkerssurvey. Het verzamelen van crisis intelligence strekte zich uit tot de beleidsvoornemens van het kabinet.

Utrechtse deelnemers aan nationale overlegstructuren werden afgetapt om zo snel mogelijk zicht te krijgen op dreigende maatregelen (of versoepelingen). De verzamelde informatie, vervat in de zogenoemde ‘weekmonitor’, gaf zo dus een gedetailleerd beeld van de situatie dat werd voorgelegd aan het BT en het College. Opvallend was dat verschillende wethouders proactief hun eigen informatiekanalen aanboorden (ze werden daarnaast natuurlijk op hun beurt ook benaderd door maatschappelijke organisaties, belangengroepen en individuele burgers/ondernemers). Een wethouder roemde de vele ‘crisisoverlegjes’ die in het leven werden geroepen, waardoor ‘snel signalen werden opgehaald’ uit de sector waarvoor de wethouder verantwoordelijk was. Burgemeester Van Zanen belde in de vier maanden dat hij tijdens de pandemie nog burgemeester van Utrecht was naar eigen zeggen 400 nabestaanden van overleden Coronapatiënten en mensen die ernstig ziek waren geweest. Dit was

Zie A. Boin, A. McConnell, P. ’t Hart (2021), Governing the Pandemic: A Crisis Management Perspective (London: Palgrave) voor een analyse van de vervulling van deze crisistaken door overheden wereldwijd in de eerste 10 maanden van de pandemie. 18 De GGD en de VRU verzorgden ook heldere statusrapporten en regionale rapportages die in de weekmonitor werden opgenomen. 17

17

een uiting van burgervaderschap, maar gaf hem tegelijkertijd ook het gevoel dat hij precies wist wat er speelde. Vrijwel alle betrokken bestuurders bevestigen dat ze de pols van de crisis in de stad voelden kloppen: ‘we hadden continu beeld’. De goede relaties in de verschillende netwerken vervulden een belangrijke functie in het verzamelen van informatie. De lijntjes met de verschillende sectoren waren kort en werkten goed. Allerlei overlegvormen werden in het leven geroepen en deelnemers kregen uitgebreid de mogelijkheid om hun verhaal te doen. De verzamelde informatie lijkt het Beleidsteam relatief snel en ongefilterd te hebben bereikt. Het is tekenend dat wij eigenlijk weinig hebben vernomen over ‘informatiedeficieten’ (een normaal verschijnsel in tijden van crisis). Natuurlijk was het beeld niet altijd perfect - dat kan ook niet tijdens een crisis. Zeker in het hectische begin van de crisis ontsnapten de escalerende problemen in sommige sectoren aan de aandacht. De verpleeghuizen vormen een bekend, ook landelijk, voorbeeld, en dat hoorden wij ook in de gesprekken terug: ‘Als VVT-sector zijn we een beetje vergeten, bij sluiting, bij de PBM-crisis.

Wij werden niet gezien of gehoord.’ Volgens een andere respondent waren ‘de thuiswonende hulpbehoevenden de echt vergeten groep.’ Zoals eerder opgemerkt vlogen de niet-gesubsidieerde partijen in de cultuursector – waaronder zich vele éénpitter-makers bevonden – ook enige tijd onder de bestuurlijke radar. In een enkel geval lijken vooronderstellingen daarbij een rol te hebben gespeeld. Zo merkte een respondent op dat de jongeren lange tijd niet in beeld kwamen, omdat de focus lag op kwetsbare jongeren. ‘Daar hielpen onze voelsprieten niet tegen.’ Een andere bestuurder merkte op dat het juist belangrijk was actief ‘de wijken in te gaan om het verhaal van de bewoners te leren kennen.’ Toen dat gebeurde, zo zegt deze bestuurder, ‘leverde dat toch een heel ander beeld op.’ De rellen die op verschillende momenten tijdens de crisis in Utrecht ontstonden, keerden diverse malen in de gesprekken terug als voorbeeld van een fenomeen dat niet tijdig genoeg was onderkend. Verschillende respondenten trokken de informatiepositie van de politie in twijfel. 19 Een respondent meende een houding te herkennen van ‘wij konden het niet weten’. Anderen hadden meer begrip voor de uitdaging om toekomstige verstoringen in kaart te brengen die op internet worden georganiseerd.

‘Het is soms een beetje koffiedik kijken voor de politie.’ De bestuurlijke en ambtelijke wens om de pandemie niet alleen reactief maar ook proactief te duiden en daarmee handelingsperspectieven te onderscheiden die voorbij de fog of war van het moment reikten, kreeg gestalte in het gebruik van scenariodenken. Dat werd groot aangezet middels een task force, kritisch gevolgd door een zogeheten review council van onafhankelijke buitenstaanders. 20 De taskforce verkende op twee momenten de vigerende scenario’s voor het verloop en de duur van de pandemie en de te nemen maatregelen. Aldus bracht men de contouren voor Utrechtse beleidskeuzes en de gemeentelijke financiële positie in kaart ten behoeve van College en Raad. Scenario-exercities vonden ook plaats in lichtere varianten, zoals bij ‘heisessies’ van het BT of binnen de GGD. In het BT werden regelmatig scenario’s gemaakt langs de verschillende ‘crisissporen’ Dit is zeker geen uniek Utrechts probleem. Zie bijvoorbeeld de kritiek op de informatiepositie van de politie in Rotterdam en Amsterdam met betrekking tot Black Lives Matter demonstraties in de zomer van 2020. Ook de politie van Eindhoven werd verrast door een gewelddadige demonstratie tegen het coronabeleid. 20 Het gaat hier om de Taskforce Maatschappelijke effecten. For the record, Paul ’t Hart zat de review council voor.

Overige leden waren: Otto Raspe (RABO Research), Erik Dannenberg (Lid Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving, voorzitter DIVOSA) en Godfried Engbersen (Lid WRR en hoogerlaar Sociologie, Erasmus Universiteit). 19

18

(gezondheid, maatschappelijke continuïteit, bedrijfscontinuïteit en communicatie). De scenario’s werden vervolgens in het College besproken. De oordelen van onze respondenten over de meerwaarde van deze exercities lopen wat uiteen. Het bleek lastig om robuust vooruit te kijken in een crisis die zo vaak voor verrassingen bleef zorgen. Veel cruciale parameters waren moeilijk in te schatten.

4.2 Vorm geven aan de respons: sturing, handhaving en ondersteuning Tijdens een crisis moeten bestuurders proberen de bron van de dreiging weg te nemen en de gevolgen van de crisis te verminderen. Dat kunnen bestuurders niet alleen. Zij zullen een responsnetwerk moeten mobiliseren, acties uitzetten en faciliteren, en – in de meeste crises – belangrijke besluiten nemen. Deze crisis was uniek in het feit dat de lokale crisisorganisatie (van een G4 gemeente nota bene) heel weinig autonome besluiten hoefde (of mocht) nemen. Het was medebewind wat de klok sloeg, en het organiseren van een effectief uitvoeringsnetwerk was de grootste (en heel forse) uitdaging.

4.2.1 Sturing en handhaving Het gemeentebestuur moest zorgdragen voor de uitvoering en handhaving van regels die op nationaal en regionaal niveau werden geformuleerd. De crisisorganisatie werd een soort doorgeleidings- en uitvoeringsorganisatie. Dat betekende dat binnen de gemeente eigenlijk geen behoefte bestond aan een traditionele crisisorganisatie (kleine groep besluitvormers met veel bevoegdheden). De uitdaging was om bestaande organisatieonderdelen een heldere taakstelling te geven en de uitvoering daarvan te faciliteren. De anderhalvemeterregeling niet alleen een belangrijk doel; het was ook een bron van beperkingen. De handhaving werd voor een belangrijk gedeelte bij de ondernemers neergelegd. Zij werden verantwoordelijk gemaakt voor het reguleren van het gedrag van burgers, een taak die niet overal met veel plezier of toewijding werd uitgevoerd. Het is interessant dat deze toedeling van handhavingsverplichtingen zonder veel discussie onder het mom van maatschappelijke weerbaarheid en eigen verantwoordelijkheid aan de private sector werd uitbesteed. Het sluitstuk op de handhaving lag in handen van de Boa’s die op pad werden gestuurd met de instructie dat burgers en ondernemers eerst moesten worden aangesproken alvorens te worden gesanctioneerd (later werd één en ander geformaliseerd in een ‘handhavingsstrategie’ die een getrapt optreden voorschreef).

De uitdaging was de gedecentraliseerde organisatie aan te sturen met maatregelen die niet voor iedereen gelijk duidelijk of uitvoerbaar waren. Het is daarom logisch dat het BT werd voorgezeten door de gemeentesecretaris. Zoals eerder beschreven zorgde de ingestelde coördinatiestructuur, met veel autonomie voor de uitvoering, voor een prima samenwerking en adequate uitvoering van de opgelegde maatregelen. Leidinggevenden stelden veel vertrouwen in het beoordelingsvermogen van uitvoerders en het gebruik van hun interventierepertoires. In de aansturing van de uitvoering legde de gemeentelijke organisatie dus een zeker pragmatisme aan de dag. Dit leidde tot weloverwogen, selectieve afwijkingen van een nationale handhavingslijn die niet zoals in sommige andere steden aan de grote klok werd gehangen. Deze vrijheid werd gewaardeerd. Uitvoerders kregen volgens onze respondenten het gevoel ‘dat ze ertoe deden’. Het resultaat mocht er zijn: volgens respondenten was nauwelijks sprake van het spreekwoordelijke ‘deficit’ tussen beoogde doelstellingen en daadwerkelijke uitvoering. Hier past een kanttekening bij. In sommige gevallen werd juist uitgekeken naar aansturing vanuit de gemeente. Zo toonden de huisartsen zich kritisch op het gebrek aan sturing en facilitering. ‘Wij 19