Rapport Evaluatie Machinerie

20

van energie van 86 procent in 2022 ten opzichte van 2021 (CBS, 2022) en voor een nieuwe stijging van materiaal-, en transportkosten (BouwendNederland, 2022). Hiermee werd een dekkende investeringsbegroting en exploitatie van projecten als de Machinerie verder bemoeilijkt.

3.2 Conclusies en aanbevelingen Inleiding Hieronder volgen een reeks conclusies een aanbevelingen ten aanzien van het proces. Deze komen enerzijds voort uit een analyse van de tijdlijn en het feitenrelaas en anderzijds uit de interviews met de belangrijkste betrokkenen. De conclusies en aanbevelingen spitsen zich achtereenvolgens toe op de geformuleerde ambitie en verantwoordelijkheidsverdeling, de publiek-private samenwerking, het governance model, de rol van de gemeente, de financiële en juridische aspecten van het proces en de vastgoedontwikkeling. Ambitie en verantwoordelijkheden Ambitie en opdrachtomschrijving Betrokkenen geven aan dat er bij de start geen heldere, gedeelde ambitie en opdrachtomschrijving is geformuleerd tussen de kernpartners, gemeente Utrecht en EWU, iets wat ook door de onafhankelijke commissie (afvaardiging van de Adviescommissie Cultuurnota 2021-2024) is onderschreven. Daardoor werd ook het gewenste eindresultaat door betrokkenen verschillend gepercipieerd. Beelden varieerden van renderende vastgoedontwikkeling tot broedplaats voor film- en beeldcultuur en kostendekkende culturele instelling met maatschappelijk belang. Een belangrijke aanbeveling is daarmee, om een volgende keer te starten met een duidelijke ambitie, vertaald in een helder geformuleerde opdrachtafbakening én eindresultaat (“wat is er klaar als het klaar is?”). Hier zou bijv.

de kwartiermaker een leidende rol in kunnen vervullen. Verantwoordelijkheidsverdeling Tevens is bij de start onvoldoende helder geformuleerd wat de verantwoordelijkheden en inbreng van de verschillende partijen was, zowel op inhoudelijk, financieel en organisatorisch vlak. Betrokkenen geven aan dat hierdoor discussies soms weer opnieuw gevoerd werden. De vele personele wisselingen werkten daarbij overigens ook niet mee. Hierbij is ook onvoldoende rekening gehouden met de kerncompetenties van de betrokkenen. De kernpartners hebben vooral inhoudelijke affiniteit, en veel minder expertise op het gebied van het realiseren van een vastgoedproject. De discussies die op dit vlak ontstonden, in combinatie met het advies dat steeds moest worden ingewonnen door de kernpartners, haalde de voortgang uit het proces. Een aanbeveling is dan ook, om een volgende keer bij de start tot heldere afspraken te komen over de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling, bijvoorbeeld op de pijlers ontwikkelen, beheren en programmeren. Dan had de ontwikkeling primair belegd kunnen worden bij EWU, het beheer bij Stichting de Machinerie en de programmering bij de kernpartners. Alle pijlers werden nu opgepakt als gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Publiek-private samenwerking en bereiken van synergievoordelen Personele wisselingen Zoals eerder genoemd, zijn er door de duur van het traject vele personele wisselingen opgetreden, zowel bij de kernpartners (wisselingen in de directies), bij de gemeente (raad, college en ambtelijk apparaat), als in het kwartiermakerschap. Tevens zijn de directeuren van de kernpartners in het bestuur van de stichting in de loop van de tijd vervangen door onafhankelijke leden. Hoewel dat laatste passend was binnen de code van goed bestuur, werkten alle wisselingen remmend op de voortgang, bijv. omdat er steeds een nieuwe modus gevonden moest worden in de samenwerking. Daarnaast geven enkele betrokkenen aan dat “het eigenaarschap” onder druk is komen te staan door

21

alle wisselingen. Doordat mensen niet vanaf het begin betrokken waren, was er ook minder binding met het project. Behalen van synergievoordelen De betrokkenen geven allen aan weinig ervaring te hebben met publiek-private samenwerking. Dit leidde tot een onderschatting van de hoeveelheid tijd en energie die het kost om synergievoordelen uit de samenwerking te halen. Dit is iets wat hieronder verder toegelicht wordt. Afhankelijkheid vs. zelfstandigheid Bij PPS gaat het om het vinden van de juiste balans tussen zelfstandigheid en onderlinge afhankelijkheid (Klijn & Van Twist, 2007). In dit dossier lijkt de balans uit te slaan naar behoud van zelfstandigheid door de kernpartners. Dit had mede te maken met het feit dat de subsidies die aan de drie partijen werd verstrekt, erop gestoeld was dat ze de gesubsidieerde activiteiten eigenstandig oppakten. De partijen moesten dus ook afzonderlijk verantwoording afleggen aan subsidiënten op basis van hun eigen cijfers (bijv. bezoekersaantallen en educatie-activiteiten). Dit leidde tot een sterke reflex tot het behoud van zelfstandigheid en eigen identiteit. Iets wat werd versterkt door de gevolgen van COVID-19 en de noodzaak als individuele instellingen het hoofd boven water te houden.

Het koersdocument van SdM uit 2022 onderstreept dit punt overigens: “elk van de organisaties gaf een eigen invulling aan aspecten als educatie, talentontwikkeling en netwerkontwikkeling”. Dat dit een belemmering kan vormen voor het bewerkstelligen van synergievoordelen, had tijdens het proces meer aandacht kunnen krijgen. Runnen van de dagelijkse operatie Uit de interviews bleek dat de betrokken culturele partijen – zeker onder het gesternte van Corona binnen hun eigen organisaties werden geconfronteerd met vele uitdagingen. Dit maakte dat zij veel tijd en aandacht nodig hadden voor de dagelijkse operatie van hun eigen culturele instelling. Het vergde dan ook veel kunst en vliegwerk om daarnaast nog voldoende tijd en aandacht te besteden aan het bevorderen van de samenwerking binnen de Machinerie. Ook dit leidde er dus toe dat de gewenste synergie lastig(er) te realiseren was en onderstreept nogmaals het belang om voldoende tijd en geld te investeren in het “bouwen” aan effectieve samenwerking (Deloitte, 2017). Verschil in belang tot samenwerking Alle kernpartners geven aan dat er een basis van vertrouwen was, waarop de samenwerking is gestoeld. Daarnaast was er veel energie en enthousiasme om de Machinerie tot een succes te maken.

Uit de interviews kwam echter wel naar voren dat onderling niet altijd duidelijk was welk belang de verschillende partijen hadden bij de Machinerie. Dit terwijl erkenning van elkaars belangen een belangrijke succesfactor is in het welslagen van een publiek-private samenwerking (Traag & De Wit, 2016). Daarnaast verschilde de aanleiding om tot samenwerking over te gaan. De ene partij zat zonder ruimte, terwijl de andere het als een kans zag om uit te breiden of de activiteiten te verbreden. Dat maakte dat de urgentie om in te stappen, verschilde. Ook het helder krijgen en verenigen van de verschillende belangen, is van belang bij het creëren van synergie (Deloitte, 2017). Governance model Complex speelveld Het speelveld binnen de Publiek-Private samenwerking binnen de Machinerie, was zeer complex. Iedere kernpartner had zijn eigen raad van toezicht, die steeds geraadpleegd werd bij grote beslissingen, bijv. bij de discussies rondom de huur- en samenwerkingsovereenkomst. Om het speelveld te vereenvoudigen, had bijvoorbeeld een raad van advies ingesteld kunnen worden, met vertegenwoordiging van de kernpartners en gezaghebbende onafhankelijke vertegenwoordigers uit het bredere werkveld van de beeldcultuur (vgl. voorstel uit het koersdocument van 2022).

De kernpartners wonnen daarnaast zelf juridisch en/of financieel advies in waar dit benodigd was, waardoor er ook rekening gehouden diende te worden met de inbreng van legio externe adviseurs. Een alternatief hiervoor had kunnen zijn, om op verschillende thema’s met onafhankelijke tussenpersonen te werken, die de belangen van het project en de belanghebbenden behartigden.

22

Belangenconflicten Doordat de kernpartners initieel ook zitting namen in het bestuur van de Machinerie, ontstonden er belangenconflicten. Omdat zij bijv. huurder én bestuurder waren, moesten de kernpartners onderhandelen over de huurprijs die ze zouden gaan betalen, maar deze als bestuurder ook vaststellen en goedkeuren. Een aanbeveling voor een volgend project zou zijn, om de kernpartners geen zitting te laten nemen in het stichtingsbestuur, maar hen vanaf de initiatie een rol te laten vervullen met enige distantie (bijv. alleen als huurder, of in bovengenoemde raad van advies). In die zin leidde de overgang naar een onafhankelijk bestuur tot een gezonde governance structuur. Uit de interviews bleek overigens, dat de intentie was om al veel eerder een onafhankelijk bestuur te formeren, maar dat de werving van bestuurders zeer moeizaam was. Rol van de gemeenteraad “Groot denken en doen” Zoals in het visitatierapport “Knooppunt van oplossingen” over de gemeente Utrecht uit 2021 werd vermeld, heeft de gemeente Utrecht heel sterk de neiging om “op de kleintjes te letten”. In het rapport wordt echter aangegeven, dat de schaalsprong die wordt nagestreefd ook onvermijdelijk vraagt om het verleggen van grenzen, het betreden van minder gebaande paden en het durven investeren. “Groot denken en doen”, wordt dat in het rapport genoemd. In dit dossier is dat erg lastig gebleken.

Vanuit de raad was er bijvoorbeeld zeer beperkte speelruimte om het budget op te hogen. Bij kostenstijgingen diende versobering het credo te zijn. Deze gewenste versobering is doorgevoerd, maar bood ook maar tot op zekere hoogte soelaas. Immers, versobering diende afgezet te worden tegen het overeind houden van het concept en het realiseren van een dekkende exploitatie. In dit soort dossiers zou dan ook iets meer sprake mogen zijn van “groot denken en doen”, om daar de financiële kaders ook op af te stemmen. Nu heeft de Machinerie geen doorgang gevonden en resteert alleen het talentontwikkelingsprogramma (Talenthub), o.a. gefinancierd door de Provincie Utrecht. Dit project is na de stopzetting van de Machinerie wel voortgezet. Strijdige kaders De stringente financiële kaders zijn strijdig gebleken met de ambitieuze voorwaarden die de raad (ook) heeft meegegeven, bijv. ten aanzien van duurzame bouw. In de motie “Machinerie Duurzaam” is verzocht om in de bouw verregaande duurzaamheidsmaatregelen toe te passen, iets wat moeilijk te combineren valt met soberheid en “op de kleintjes letten”. In een volgend project verdient het dan ook de aanbeveling om vooraf goed te bezien of dergelijke kaders met elkaar te verenigen zijn. Governance charter De raad heeft gedurende het proces verzocht om intensief betrokken te worden.

Daarbij had het – ter versterking van de controlerende en sturende rol bij publiek-private samenwerking – ervoor kunnen kiezen een governance charter te formuleren, wat wil zeggen dat de raad naast financiële kaders ook bredere procedurele en inhoudelijke kaders kan meegeven voor de publiek-private samenwerkingsprojecten (Traag & De Wit, 2016). De raad had in dit charter ook kunnen formuleren dat zij een rol wilden in de besluitvorming rond stopzetting van de Machinerie. Rol van het ambtelijk apparaat Integrale aanpak Binnen de gemeente is het project niet integraal aangepakt. Andere afdelingen zijn alleen aangehaakt als daar directe aanleiding toe was (taxaties, verkeersonderzoeken, juridische vraagstukken, control), maar er is niet op structurele basis expertise ingewonnen of samenwerking gezocht. In die zin zijn de silo’s van de gemeente niet overstegen. Er had onder meer structurele interne expertise ingeroepen kunnen worden op het gebied van vastgoedontwikkeling, naast de adviezen van externe partners (zoals Royal Haskoning en Synarchis). Stichting de Machinerie (en daarmee deels ook de gemeente) werd in de demarcatie bijv. verantwoordelijk gesteld voor de volledige installatie in het gebouw, terwijl het geen eigenaar was. Hier had het organisatieonderdeel VGU in kunnen adviseren.

Communicatie met de raad In dit project is de dynamiek tussen de raad en direct betrokkenen een aandachtspunt.

23

Door de controverse die er heerste in de raad en de stad, was er aarzeling om met aanvullende vragen terug te gaan. Dit betrof bijvoorbeeld het verhogen van het investeringsbudget, of het samengaan van Stichting de Machinerie met ’t Hoogt in Transitie. Omgekeerd verminderde het vertrouwen van VVD, CDA, SP, PVV en Stadsbelang Utrecht, toen bleek dat de Machinerie een alternatieve rechtsvorm had gekozen (van coöperatie naar stichting). Toch is in de reconstructie van het proces niet gebleken dat er informatie is achtergehouden. De raad is redelijk structureel en volledig geïnformeerd over de voortgang van het project. Uit de tijdlijn is wel naar voren gekomen dat de raad bij de pauzering van de aanbesteding in het voorjaar van 2022, beter geïnformeerd had kunnen worden. In de raadsbrief is aangegeven dat er nog niet voldoende informatie was om de raad goed in te lichten, waar er al wel gedeeld had kunnen worden dat de aanbesteding was stilgelegd omdat de omgevingsvergunning nog niet was aangevraagd. Op dat moment is er door de betrokkenen echter gekozen om af te wachten tot er meer informatie beschikbaar was over het vervolg van het traject. Wat in dit voorbeeld, maar ook in bredere zin opvalt, is dat gedurende het proces veel focus lag op het volledig informeren van de raad. Dit maakte dat communicatie soms langer op zich liet wachten dan soms strikt noodzakelijk.

Dit heeft overigens niet alleen te maken met de wens om volledige informatie te geven, maar ook met het complexe speelveld, dat maakte dat afstemming veel tijd kostte. Met een eenvoudigere structuur en speelveld rondom de Machinerie, had hierin tijdwinst geboekt kunnen worden. Rol van de gemeente in bredere zin (ambtelijk en politiek) Snelheid in het proces Het voorstel voor de Machinerie was in mei 2019 al beoordeeld door de onafhankelijke commissie met leden van de adviescommissie cultuurnota 2021-2024. Toch heeft het nog tot december 2019 geduurd tot het in de raad tot besluitvorming is gekomen. Zo vroeg het college in de zomer van 2019 om second opinions op de plannen. Ook de raad wenste een second opinion vanwege zorgen om staatssteun en kampte tevens met een zeer volle agenda bij de bespreking van het raadsvoorstel. De neiging tot risicoreductie is enerzijds begrijpelijk en zorgvuldig, anderzijds heeft het wel de nodige vertraging opgeleverd. Zeker omdat achteraf geconcludeerd kan worden dat de maanden mei tot december 2019 zeer bepalende maanden zijn geweest, zo vlak voor Corona. Als het project eerder op kruissnelheid was gekomen en er al sneller resultaat was geboekt, had Corona wellicht ook minder remmend gewerkt. Aanbeveling voor de volgende keer zou zijn, om bij de start een realistische doch ambitieuze tijdsplanning neer te zetten, en daar ook stevig op te sturen.

Daarmee had (initiële) besluitvorming versneld kunnen worden, en had het project ook minder te kampen gehad met allerlei wisselingen die er door de jaren heen plaatsvonden. Ook aan het eind van het proces lijkt de snelheid “uit het proces te lopen”. In december 2021 ontstaat al discussie over de aanvraag van de omgevingsvergunning (vanwege de hoge kosten en de onzekere situatie). De aanbesteding wordt gepauzeerd en de stuurgroep komt de eerste helft van 2022 niet meer bij elkaar. Richting het einde lijkt er langzamerhand steeds minder sturing op de vraag: “is dit project nog wel haalbaar en zitten we nog op het goede pad?”. Dit alles heeft te maken met de verscheiden personele wisselingen: het inwerken van onafhankelijke bestuursleden, evenals de werving, wisseling en het uiteindelijke vertrek van beide kwartiermakers. De gebeurtenissen zijn daarmee te verklaren, maar hebben het wel heel moeilijk gemaakt om snelheid en momentum te behouden. Risicodragerschap In dit project heeft de gemeente Utrecht ervoor gekozen om de risico’s maximaal in te perken. Een logische reflex om financiële uitwassen te voorkomen, maar minder effectief in een gelijkwaardige samenwerking met een private partij. Een PPS-constructie vanuit partnership vraagt namelijk om het doelbewust aanvaarden van het (financiële) risico dat met het project gemoeid is (Deloitte, 2017). Dat is hier niet gebeurd.

Richting de beëindiging van het project keken gemeente en EWU naar elkaar in de hoop dat één van hen een stap naar voren zou zetten en geld bij zou passen, zo bleek uit een reconstructie in de interviews. Doordat de gemeente zeer beperkt risico wilde dragen en gehouden was aan een stringent financieel kader, bleek het echter niet mogelijk om water bij de wijn te doen. Dat maakte ook dat het project financieel gezien muurvast kwam te zitten.

24

Een oplossing zou kunnen zijn om een langlopend huurcontract (bijv. voor 25 jaar) te sluiten als gemeente, waarin condities opgenomen worden die voor alle partijen aantrekkelijk zijn. Hierdoor kunnen de kosten gespreid worden, maar zijn er wel zekerheden voor de investeerder. Financiële zaken Tekorten op de begroting Het project heeft gedurende de gehele periode te maken gehad met dreigende tekorten op de begroting, waarvoor steeds maatregelen genomen werden om de business case gezond te houden. Daarmee speelt het dekkend krijgen van de investerings- en exploitatiebegroting een centrale rol in dit dossier. Uit de tijdlijn blijkt ook dat het steeds lastiger werd om grip te krijgen op de financiële situatie. Het tij zat in die zin niet mee: de sterk gestegen bouw- en materiaalkosten door en na Corona, en de energiecrisis hebben hier majeure impact op gehad. Volledigheid van kostenraming Tegelijkertijd bleken de kostenramingen soms te optimistisch en niet altijd compleet. Zo was er in de business case van Synarchis - voor het deel dat de gemeente investeerde - geen rekening gehouden met afschrijving bij Stichting de Machinerie, waardoor dit moest worden opgevangen in de business case. Het verdient dan ook de aanbeveling om bij een volgend project vooraf een Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) op te vragen, zodat dergelijke onverwachte kosten worden voorkomen.

Daarnaast was het bedrag voor de installaties in het pand te laag ingeschat (los van de prijsstijgingen). Dit leidt - naast de terechte inzet van diverse second opinions - tot de aanbeveling om een volgende keer een ruimere post onvoorzien op te nemen bij de start van een project. Bij VGU wordt dit als standaard aangehouden. Dit geeft aan dat er, naast de ingewonnen externe adviezen, meer onderlinge samenwerking tussen organisatieonderdelen had kunnen plaatsvinden op dit dossier. Second opinions Het aanvragen van de verschillende second opinions ten aanzien van de bouwkostenramingen en business cases (o.a. bij Royal Haskoning DHV en Twynstra Gudde) duidt op zorgvuldigheid in het proces. Er is echter ook gebleken dat het voor adviesbureaus een lastige tijd was om hun betrouwbare voorspellingen te doen. Zo heeft Twynstra Gudde in de laatste second opinion op de exploitatiebegroting (oktober 2021) aangegeven dat “de plannen ambitieus maar haalbaar zijn, mits er sprake is van goede omstandigheden en geen grote tegenvallers ontstaan door zaken die de Machinerie niet kan beïnvloeden, zoals de economie”. Deze uitspraak is interessant in het licht van het Coronavirus, dat op dat moment nog in volle gang was. In december 2021 werd er zelfs weer een harde lockdown afgekondigd.

Voorwaarden aan investeringsbijdrage Het is dan ook erg verstandig gebleken om voorwaarden te verbinden aan het daadwerkelijk beschikbaar stellen van de investeringsbijdrage. Hierdoor is het investeringsbudget behouden gebleven en heeft de gemeente gedurende het traject voldoende controle gehouden. In die zin ontstaat niet de indruk dat er lichtzinnig is omgegaan met de budgetten en ramingen. In het proces zijn tevens legio go-no go momenten ingebouwd. Fondsenwerving Er is bewust weinig ruchtbaarheid gegeven aan de Machinerie door de betrokken partijen. Dit had onder meer te maken met het feit dat het project tot controverse leidde in de raad en de stad. De beperkte publiciteit maakte fondsenwerving echter ook lastiger. Daarnaast bleef de realisatie van het project lang onzeker (“de zaak is nog niet rond, er is nog niet getekend”), waardoor fondsen ook aarzelend waren om in te stappen. Intensievere PR had in die zin waarschijnlijk bijgedragen aan het eenvoudiger genereren van aanvullende gelden, die op hun beurt een positieve impact zouden hebben op het verminderen van de onzekerheid waarmee het project omkleed was. Daarnaast bleek het lastig om fondsen te genereren omdat deze de voorkeur geven zich te affiliëren met een programma in plaats van aan een gebouw.

Aldus enkele betrokkenen: “stenen zijn voor veel fondsen minder aantrekkelijk, omdat deze minder mogelijkheden bieden tot profilering en zichtbaarheid”.

25

Juridische zaken Complexe juridische waarborgen De juridische kant van de samenwerking heeft veel aandacht gekregen, bijv. om te voorkomen dat er sprake zou zijn van staatsteun, maar ook in de totstandkoming van de samenwerkings- en huurovereenkomst en de demarcatie. Dit terwijl een eenvoudige juridische grondslag voor samenwerking nadrukkelijk de voorkeur heeft bij PPS-constructies: de inhoud zou leidend moeten zijn. Bij de Machinerie is er gaandeweg steeds meer energie verloren gegaan in de juridische grondslag, iets wat de voortgang ook heeft bemoeilijkt, aldus de betrokkenen. Zo vroeg het voorkomen van ongeoorloofde staatssteun veel tijd en aandacht. Dit bleek uiteindelijk weliswaar oplosbaar, maar leverde ook complexe juridische waarborgen op. Hierbij was het raadzaam geweest om de juridische basis al bij de start goed neer te zetten, in plaats van gedurende het proces. Zoals een aantal betrokkenen aangaf: “het plan was bij de start nog niet voldoende op detailniveau uitgedacht. De juridische en organisatorische kant van het project kregen bijv. pas focus toen er pas op de plaats werd gemaakt met de vastgoedontwikkeling vanwege Corona”. Bij de Westergasfabriek is het vooraf vastleggen van dergelijke afspraken een belangrijke succesfactor geweest (zie hoofdstuk 5). Discussie over samenwerkings- en huurovereenkomsten.

Gedurende het proces passeren vele concepten van de HOK (Huurovereenkomst) en SOK (Samenwerkingsovereenkomst). De SOK kent zelfs drie verschillende vormen (SOK 1, 2 en 3; zie ook hoofdstuk 4). SOK 2, waarin de samenwerking tussen SdM en de kernpartners centraal stond, leidde bijvoorbeeld lange tijd tot discussie, omdat de kernpartners er niet in slaagden hun inbreng in de Machinerie helder te formuleren (blijkens verslagen van de stuurgroep). Daarnaast gaven betrokkenen aan dat de overeenkomsten lange tijd geen urgentie hadden, omdat de bouw nog niet gestart was (ze zouden ingaan op het moment dat er een “go” was op de bouw). Tevens werden de overeenkomsten steeds opnieuw ter discussie gesteld vanwege alle personele wisselingen. Het moeizame proces rondom de overeenkomsten onderstreept ook de complexiteit van PubliekPrivate samenwerking. Tevens heeft de sterke focus op deze juridische overeenkomsten “de verbinding tussen de kernpartners niet altijd goed gedaan”. Dit leidt tot de aanbeveling om dergelijke juridische overeenkomsten eenvoudig te houden, en de reflex om de samenwerking volledig juridisch dicht te timmeren, te weerstaan (Deloitte, 2017). Dit was met drie verschillende juridische grondslagen (SOK 1, 2 en 3) voor samenwerking wel erg lastig. De consequentie hiervan is wel, dat alle betrokken partijen dan een bepaald risico dienen te accepteren.

Vastgoedontwikkeling Demarcatie De demarcatie (verdeling van investeringskosten) heeft veel tijd gevergd. De gesprekken hierover hadden eerder geïnitieerd kunnen worden. Hierin heeft er veel “duw- en trekwerk” plaatsgevonden tussen EWU en Stichting de Machinerie, aldus betrokkenen. Bij het vaststellen van de demarcatie werd steeds minder gekeken langs de lijnen van het gebouw, maar steeds meer naar de financiële verdeling. Dit was onder meer ingegeven door voortschrijdend inzicht ten aanzien van de aanbesteding. Dat leidt echter tot de conclusie dat er vooraf onvoldoende heldere en leidende uitgangspunten voor de demarcatie zijn gesteld. Deze hadden waarschijnlijk een hoop discussie kunnen voorkomen.

26

4. Wat is de toekomst van film- en beeldcultuur in Utrecht? Inleiding In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke impact het wegvallen van de Machinerie heeft, en welke toekomstbeelden er in de community leven bij film- en beeldcultuur in Utrecht. Wat is de impact van de stopzetting van de Machinerie? De impact van het wegvallen van de Machinerie wordt door de community op verschillende manieren ervaren, zo blijkt uit figuur 1.

Minder gunstig investeringsklimaat (fondsen, internationale bedrijvigheid)

Geen infrastructuur voor talentontwikkeling en fysieke plaats voor filmeductie

Hiaat in filmaanbod: gebrek aan een "niet-commercieel scherm" bijv. voor experimentele en meer risicovolle programmering

Geen broedplaats voor onderzoek en experiment rondom film en beeld

Stopzetting de Machinerie

Te weinig geschikte festivallocaties voor film en beeld beschikbaar in Utrecht

Figuur 1: stopzetting de Machinerie

27

Onvoldoende betaalbare huisvesting beschikbaar, bijv. voor jonge makers

Braindrain van talent dat bijv. naar Amsterdam vertrekt

Geen structurele netwerksamenwerking en kennisdeling, bijv. tussen freelancers

Waar moet de huisvesting en ontmoetingsplek voor film- en beeldcultuur aan voldoen? Onder de potentiële huurders bevinden zich veel freelancers. Zij werken (mede door Corona) veelal individueel vanuit huis, waardoor het bieden van een collectief netwerk op een vaste locatie van grote toegevoegde waarde kan zijn. Hierdoor ontstaat er ruimte voor spontane ontmoeting en kennisoverdracht. Uit de focusgroep blijkt dat betrokkenen een grote waarde hechten aan het uitwisselen van onderlinge kennis en expertise. Hierdoor kan het niveau van de makers omhoog worden getild. Een mix van startende en gevestigde makers kan hieraan bijdragen. De huur van het pand moet (zeker voor beginnende) makers betaalbaar zijn. Om de huur van het pand financieel aantrekkelijk te maken zouden zij faciliteiten kunnen delen, wat zorgt voor kostenbesparing. Het is van belang dat het pand flexibele werkplekken aanbiedt, zodat productiemaatschappijen en festivals gedurende het jaar kunnen op- en afschalen. Tevens zorgt een mooie, toonaangevende locatie voor het aantrekken van nieuw talent, ook omdat deze bijdraagt aan de herkenbaarheid en vindbaarheid. Om geschikte huisvesting en ontmoeting te realiseren is goede bemensing (inclusief huismeester) en een communitymanager die verbindingen kan leggen, volgens de deelnemers van groot belang.

Tevens is er behoefte aan huurcontracten voor de lange termijn, zodat dit bijdraagt aan stabiliteit en continuïteit voor zowel de huurder als de vastgoedpartij.

Gedeelde faciliteiten (kosten met andere bedrijven delen)

Structureel face-to-face contact

Goede bemensing waaronder een huismeester

Flexibele werkplekken, zodat men kan op- en afschalen

Huisvesting en ontmoetingsplek

Collectief netwerk ZZP’ers (kennis en expertise delen)

Aantrekkingskracht talent en binding makers met Utrecht

Mix van startende en gevestigde makers

Communitymanager als "liaison manager"

Betaalbare en stabiele ruimte

Figuur 2: huisvesting en ontmoetingsplek

28

Waar moet talentontwikkeling voor film- en beeldcultuur aan voldoen? Tijdens de sessie is geconcludeerd dat er momenteel een mismatch is tussen jonge/minder ervaren makers en het werkveld. Dit geldt vooral op gebied van coaching en talentontwikkeling m.b.t. ondernemen in de culturele en creatieve sector. Hiervoor is er aanbod op het gebied van ondersteuning, maar men weet dit niet altijd uit zichzelf te vinden. Een voorbeeld van ondersteuning is de website van ‘Cultuur Ondernemen’. Dit is een kennisplatform voor ondernemerschap in de culturele en creatieve sector en financier voor cultuurondernemers. Toegankelijkheid en aanspreekbaarheid is hier dus van essentieel belang. Het oprichten van een toekomstloket waar jonge professionals naar toe kunnen en worden gekoppeld aan een community manager, zou hiervoor een oplossing kunnen bieden. Een gezamenlijk pand zou kunnen dienen als loket. De filmindustrie is sterk gevestigd in Amsterdam. Hierdoor wordt de magneetwerking van deze stad alsmaar groter en verruilt talent Utrecht voor Amsterdam. Om dit te voorkomen, is talentontwikkeling en het behouden van talent cruciaal. Hiervoor is een gedegen visie voor Utrecht als stad van film- en beeldcultuur van groot belang.

Visie unique selling point op gebied van film -en beeldcultuur Utrecht

Vindbaarheid voor relevante partijen in netwerk

Toegankelijk toekomstloket faciliteren voor jongeren

Talentontwikkeling

Focus op talent behouden

Figuur 3: talentontwikkeling

Focus op talentonwikkeling en basisskills ontwikkeling (bijv. d.m.v. cursussen aanbieden)

29

Platform creëren voor jonge makers om magneetwerking Amsterdam tegen te gaan

Jonge makers koppelen aan professionals

Gat opvullen tussen scholing en werkveld

Waar moet film- en cultuureducatie aan voldoen? Tijdens de sessie is geconcludeerd dat er niet moet worden vergeten om achterom te kijken. We moeten oog hebben voor de geschiedenis en jongeren onderwijzen, bijv. aan de hand van oude apparatuur en film en beeld in een historisch perspectief zetten. Door middel van film- en cultuureducatie wordt talent aangewakkerd. Door jonge geïnteresseerden op een laagdrempelige manier aan professionals te koppelen, kweek je talent. Het aanbieden van film- en cultuureducatie in een pand, biedt de gelegenheid om kennis op te doen die verder gaat dan alleen maken en vertonen. Makers hebben behoefte aan een plek waarbij zij bijvoorbeeld ook leren hoe je met de apparatuur in een filmzaal omgaat. Om in te spelen op dergelijke behoeften, zou bijv. een oefenof experimentruimte ingericht kunnen worden. Film- en cultuureducatie kan goed aansluiten bij onderwijs en informele netwerken, waaronder buurthuizen, jongerencultuurhuizen en wijkcultuurhuizen. Hierbij is het van belang dat er een fysieke locatie is waar film- en cultuureducatie kan wordt aangeboden. Daarnaast is het belangrijk om op gebied van film- en cultuureducatie te focussen op mediawijsheid. Mediawijsheid staat voor de verzameling competenties die men nodig heeft om actief en bewust deel te kunnen nemen aan de mediasamenleving. Zo leren leerlingen en jongeren d.m.v.

de mediaworkshops van Beeld & Geluid Onderwijs hoe media werkt en worden zij media- en nieuwswijzer. Figuur 4: Mediawijsheid competentiemodel

Samenwerking met omroepen, streamers en overige mediakanalen

Oefen/experiment ruimte op gebied van film en beeld (focus op meer dan alleen vertonen)

Films vertonen voor educatieve doeleinden

Figuur 5: film- en cultuureducatie

Tijdperk hoort bij beeldcultuur Talent creëren d.m.v. film- en cultuur-educatie

Film- en cultuureducatie

Mediawijsheid creëren (momenteel onvoldoende aandacht)

30

Aansluiten bij onderwijs en informele netwerken (bijv. buurthuizen)

Jonge geïnteresseerder koppelen aan professionals

Waar moeten de publieksfuncties aan voldoen? Tijdens de sessie is er door de deelnemers geconcludeerd dat makers ruimte nodig hebben voor experiment, het vertonen van minder gangbare producties en een plek waar kruisbestuiving kan ontstaan. Ook is er behoefte aan een ruimte voor de organisatie van events, het bieden van educatie, workshops en ontmoeting, met gelegenheid voor bijvoorbeeld een borrel en expositie. Daarnaast zou er bij het hebben van een groot pand, kunnen worden gefocust op nachtprogrammering voor jongeren. Tevens zou de ruimte kunnen worden verhuurd voor niet-filmorganisaties en festivals, wat weer een ander soort publiek met zich meebrengt. Volgens de deelnemers moet er een pand komen dat meer is dan alleen een filmhuis. De versnippering van het aanbod van beeld- en filmcultuur (waaronder het aanbod van het Hoogt, Fotodok en NFF) is momenteel te groot aan het worden en een gezamenlijk pand biedt hiervoor een oplossing, zodat de bezoekers weten waar zij terecht kunnen op gebied van film en beeld. Het bieden van een vaste grote locatie, zorgt ervoor dat organisaties zich sterker kunnen profileren.

Niet-commerciële activiteiten, ruimte voor 'risicovol' programmeren

Talent laten zien

Ruimte voor experiment en vernieuwing Communicatie over de kracht van beeldcultuur

Publieksfuncties

Eén centraal punt voor de verschillende vormen van beeldcultuur

Bedienen van een brede doelgroep door een divers aanbod

Meer dan alleen een filmhuis (open studio, festivals, horeca, museale functie) Pand met meerdere functies: kruisbestuiving tussen disciplines

Meerdere ruimtes tegelijk huren (Bijv. voor een borrel of expositie)

Figuur 6: publieksfuncties

31

5. Onderzoek naar succesvolle voorbeelden van publiek-private samenwerking Exploratie voorbeelden publiek-private samenwerking Voor dit onderzoek is een brede exploratie gedaan naar succesvolle voorbeelden van publiek-private samenwerking binnen de culturele sector. Hierbij is onder meer gekeken naar De Balie in Amsterdam, Eye in Amsterdam, Noordic Wave in Groningen en Cinesud in Heerlen. Dit zijn namelijk allen succesvolle projecten op het gebied van cultuureducatie en/of talentontwikkeling op filmgebied. Echter, bij geen van deze voorbeelden is er sprake van een publiek-private samenwerking. Alle vier de partijen ontvangen subsidies van de overheid. De rechtsvorm van alle organisaties betreft een stichting. Het enige voorbeeld van een culturele instelling die gestoeld is op een PPS-constructie, is de Westergasfabriek gebleken. Om toch enkele referenties te geven van organisaties op het gebied van film- en beeldcultuur en o.a. inzicht te verschaffen in de gekozen financieringsconstructie en organisatievormen, worden in dit hoofdstuk naast de Westergasfabriek nog een aantal andere voorbeelden uitgelicht. Berlijnplein Vanwege de parallellen met de Machinerie, is ook het project Berlijnplein onder de loep genomen. Dit betreft een cultuurcluster in Leidsche Rijn met diverse presentatie-, oefen-, en werkruimtes voor cultuur en kunst, zoals dans, toneel en muziek.

Daarnaast komt er ook horeca, een groene buitenruimte en een plek voor jongeren en onderwijs. Er is echter geen sprake van een publiek-private samenwerking: de Gemeente Utrecht is investeerder en eigenaar van het pand. Start project In 2016 is er een projectmanager van de Gemeente Utrecht aangesteld. Medio 2022 is er gestart met de ontwikkeling van het ontwerp. In 2026 wordt beoogd om het gebouw in gebruik te nemen. Er is eerst gefocust op het inhoudelijke programma en daarna pas gekeken naar het soort gebouw dat daarbij past. Financieel Voor de ontwikkeling van 9.200 m2 circulaire gebouwen en publieksruimte heeft Gemeente Utrecht een bedrag van 45,2 miljoen toegekend om het cultuurcluster op het Berlijnplein te realiseren. Op de meerjarenbegroting van CZ is € 3,66 miljoen per jaar (peiljaar 2020) beschikbaar voor Berlijnplein. Het bedrag van 45,2 miljoen betreft de stichtingskosten die benodigd zijn voor de realisatie van het gebouw. Dit bedrag wordt door VGU in 40 jaar afgeschreven op basis van huurinkomsten en het afdekken van de onrendabele top door CZ, die hiervoor een deel van de 3,66 miljoen per jaar gebruikt. De rest van de 3,66 miljoen is nodig voor de programmering. De verhouding tussen stenen en programma is respectievelijk ca. 40-60%.

De raad heeft bij de investeringsbeslissing in een motie vastgesteld dat minimaal de helft van het budget beschikbaar moet blijven voor de programmering. Samenwerking Alle huurders hebben een eigen businesscase en de gebieden die ontwikkeld worden zijn flexibel, zodat het succes van het Berlijnplein niet afhankelijk is van één partij. Wanneer een partij onverhoopt wegvalt, kan een andere partij het van hen overnemen. De gemeente heeft de opdracht gegeven om een coöperatie te starten. Dat hebben de huurders vervolgens zelf gedaan met een jaarlijks budget. VGU is in een vroeg stadium bij het Berlijnplein betrokken. Bij het Berlijnplein is één medewerker van VGU op vaste basis bij het project betrokken. Daarnaast zijn er bij de start van het project externe medewerkers ingehuurd die ervaring en kennis hebben met dit soort projecten, mede vanwege de strakke kaders op gebied van tijd en geld. Er is hier sprake van een projectorganisatie en daarnaast zijn vanuit de betrokken afdelingen nog medewerkers (intensief) betrokken.

32

Forum Het Forum in Groningen is een onafhankelijke stichting, waarvoor Gemeente Groningen de opdracht gaf. Forum is een fusie van de Openbare bibliotheek Groningen, de Volksuniversiteit Groningen en Filmtheater Images. De stichting is verantwoordelijk voor het gelijknamige gebouw dat op 29 november 2019 opende en voor de 8 openbare bibliotheken in de gemeente Groningen. Op de hoofdlocatie van Forum kunnen bezoekers terecht om boeken te lenen in de openbare bibliotheek, naar de film te gaan, een expositie te bezoeken, of een cursus te volgen. Het gebouw is 45 meter hoog, telt tien verdiepingen en een dakterras. Commerciële en maatschappelijke functies wisselen elkaar op alle negen locaties af, waarbij ook ruimte wordt gegeven aan lokaal talent. Start Project In 2006 is er gestart met de ontwikkeling van het ontwerp en in 2007 vond de verkiezing voor het definitief ontwerp plaats. Vervolgens brak de bestekfase en aanbestedingsfase aan. Van eind 2012 t/m eind 2019 vond het bouwproces plaats. Forum had als belangrijkste doel om een stuk van de binnenstad van Groningen tot leven te wekken. Daarnaast werd beoogd een trekpleister te realiseren om mensen naar de binnenstad te trekken. Vanaf 2007 is er een directeur aangesteld. Financieel In 2008 vond de aanbesteding op initiatief van de gemeente plaats.

De gemeente had de grond in bezit en heeft om het terrein heen grond en panden aangekocht. Indertijd verkeerde de bouwsector in slecht weer, waardoor bouw- en materiaalkosten zich op een veel lager peil bevonden dan anno 2023. Het Forum heeft inclusief inpandige parkeergarage 100 miljoen gekost. De gemeente heeft destijds zelf circa 42 miljoen voor het gebouw betaald. De rest is onder meer gesubsidieerd door Europees geld en een groot deel (circa 35 miljoen) betrof een compensatie van het Rijk voor het niet doorgaan van de Zuiderzeespoorlijn. Dat was een incidentele meevaller. De horecapartner heeft ruim 2 miljoen mee geïnvesteerd in het interieur. Door deze financieringsstromen zijn ze binnen budget gebleven. Het Forum huurt het gehele gebouw van de gemeente voor onbepaalde tijd. De stichting verhuurt zelf ook gedeeltes door. Het interieur is volledig door de stichting gefinancierd. De stichting wordt voor circa 60% gefinancierd door de gemeente, de overige 40% bestaat uit opbrengsten die het Forum zelf genereert (verkoop tickets filmzalen, verhuur en commerciële horecapartner etc.). Daarnaast heeft de gemeente voor de eerste vijf jaar 3,3 miljoen bijgelegd om het exploitatietekort te dichten. Verwacht wordt, dat de stichting na deze periode de exploitatie zelf sluitend krijgt.

Samenwerking De Openbare bibliotheek Groningen, de Volksuniversiteit Groningen en Filmtheater Images zijn vanaf de start gefuseerd en vormen dus één organisatie. Er staat één directeur aan het roer, waardoor er een smalle top is. Dit zorgt zowel voor kostenbesparing als voor een sterke samenwerking. Het Forum heeft zelf zeggenschap gehad over de horecapartij die zich in het gebouw zou vestigen. Jaarlijks trekt het Forum 2,4 miljoen bezoekers, zowel mensen van binnen als buiten de stad. Volgens Dirk Nijdam, directeur Forum “levert de instelling ook veel reuring en opbrengsten op voor het gebied eromheen. De hele economie in het gebied is opgeleefd en er zijn horecagelegenheden en hotels bijgekomen. Voor het Forum was de omgeving een onaantrekkelijk gebied, tegenwoordig is het een bruisend deel van de stad Groningen. Hier draagt de architectuur van het gebouw voor een groot deel aan bij”. De gemeente heeft de stichting vrijheid gegeven om het concept naar eigen hand te zetten. Zo kon het Forum zelf selecteren met welke partijen samenwerking gezocht werd, waaronder museum Storyworld. Alleen het huisvesten van de bibliotheek en de filmzalen werd door de gemeente als vereiste gesteld.

33

Westergasfabriek Zoals aangegeven, kwam uit de exploratie van instellingen met een PPS-constructie en een focus op film- en beeldcultuur, de Westergasfabriek in Amsterdam naar voren als het enige voorbeeld. Deze organisatie wordt hieronder verder toegelicht. Kengetallen Westergasfabriek De Westergasfabriek in Amsterdam richt zich op culturele activiteiten en evenementen. Het terrein bestaat uit 14,5 hectare, waarop 17 gebouwen staan. De instelling huisvest onder andere een bioscoop, diverse tv-studio’s, een KunstENhuis (cultuurwerkplaats en verblijf/atelier voor kunstenaars), een centrum voor digitale kunst en diverse horecagelegenheden. Meerdere locaties van diverse grootte zijn te huur, van de Gashouder, waar 3.500 bezoekers in passen, tot het Meterhuisje, met een capaciteit van 50 personen. De rechtsvorm van Westergasfabriek is een Besloten Vennootschap (BV). Ontwikkeling De Westergasfabriek is oorspronkelijk de grootste kolengestookte gasfabriek van Nederland. De culturele instelling is tot stand gekomen naar aanleiding van gebiedsontwikkeling. In de jaren 70 bleek het terrein zwaar vervuild en in Amsterdam was er een tekort aan groen- en recreatievoorzieningen. In 1981 besloot de gemeente Amsterdam, op verzoek van de buurtbewoners (‘Vrienden van het Westerpark’), dat het terrein van de Westergasfabriek een park moest worden.

In 1990 is er een projectteam vanuit de Gemeente Amsterdam Stadsdeel Westerpark in het project gestapt. De hoofdprojectmanager beschikte over een team van verschillende medewerkers, met verantwoordelijkheid voor de gebouwen, het park, de sanering en de tijdelijke invulling. “PPS projecten varen op gedrevenheid en passie van de personen die er achter staan”, aldus Evert Verhagen (voormalig Projectmanager Westergasfabriek). Eind jaren 90 stapte private ondernemer Meijer Aannemers Bedrijf (MAB) in het project en heeft MAB de renovatie van de gebouwen overgenomen van de gemeente Amsterdam. In 2001 werd een architectenbureau geselecteerd en vanaf 2003 vond de heropening van de gerenoveerde gebouwen plaats. Het park werd in 2004 geopend. In 2018 heeft ondernemer Duncan Stutterheim met een aantal andere Amsterdamse investeerders de Westergasfabriek gekocht van mevrouw en mijnheer Meijer voor een bedrag van 75 miljoen. Financieel De gemeente Amsterdam heeft de kosten van het park betaald. Oorspronkelijk begroot op 18 miljoen gulden, heeft het park uiteindelijk ongeveer 20 miljoen euro gekost. MAB heeft de gebouwen opgeknapt en het Rijk heeft de sanering bekostigd. MAB heeft het meest geïnvesteerd in het project, maar was ook de enige die aan het project kon verdienen.

MAB heeft de gebouwen voor 1 euro in erfpacht afgenomen voor een periode van 100 jaar, waarbij de gemeente als nadrukkelijke voorwaarde heeft gesteld dat MAB de gebouwen zou renoveren. Dit alles werd vastgelegd in een serie overeenkomsten en ook in het bestemmingsplan. MAB heeft ongeveer 50 miljoen geïnvesteerd in de renovatie. De Westergasfabriek krijgt geen structurele exploitatiesubsidie. De inkomsten van commerciële evenementen maken het mogelijk om ook culturele evenementen en buurtactiviteiten plaats te laten vinden tegen lagere tarieven. De combinatie van vaste en tijdelijke verhuur en commerciële en culturele verhuur zorgen voor een gezonde exploitatie. Het park is openbare ruimte en wordt beheerd en geëxploiteerd door de gemeente Amsterdam, die ook het evenementen terrein exploiteert. Samenwerking Bij de start van de Westergasfabriek, heeft de gemeente een open call gedaan en 4 á 5 marktpartijen gevraagd om hun plannen met daarbij hun visie voor de ontwikkeling van het Westergasterrein in te dienen. Hieruit is toen MAB gekozen, omdat de visie van deze partij het meest aansloot bij de wensen van de Gemeente Amsterdam.

34

Contractueel was de samenwerking zeer stevig verankerd. Ook op andere gebieden waren er zeer strikte kaders gesteld, waaronder bijvoorbeeld voor de hoeveelheid horeca op het Westergasterrein en de toegestane huurprijzen. Toen het project eenmaal van start was gegaan verliep de relatie tussen Gemeente Amsterdam en MAB niet altijd voorspoedig. Nadat MAB de gebouwen had gekocht, bleek dat er in een van de gebouwen asbest aanwezig was. De kosten hiervan waren volledig voor MAB, omdat contractueel was vastgelegd dat alle problemen die voortkwamen uit de verontreiniging voor rekening van MAB kwamen. Ook bleek de sanering van de bodemverontreiniging veel complexer dan vooraf gedacht. Dit deel kon uiteindelijk in onderhandeling met de Rijksoverheid worden opgelost. Door alle aanvullende kosten, kwam de verstandshouding tussen MAB en Gemeente Amsterdam op losse schroeven te staan. MAB wilde de kosten namelijk door de gemeente laten dekken. Het contract was aan de voorkant echter volledig dichtgetimmerd, ook ten aanzien van het risicodragerschap. Dit is tevens een van de succesfactoren geweest. Op deze manier was er geen ‘ontsnappingsroute’, zodat zowel de ondernemer als de gemeente bij het project betrokken moest blijven en het moest afronden. De (financiële) risico’s waren bij voorbaat helder verdeeld over beide partijen. MAB kon dus door de extra kosten n.a.v.

de asbest contractueel niet uit het contract stappen.

35

6. Bronnen BouwendNederland (2021). Materiaalkostenstijgingen update 2021 & verwachting 2022. Retrieved from: https://www.bouwendnederland.nl/media/13595/onderzoek-prijsstijgingen.pdf BouwendNederland (2022). Gevolgen Russische invasie in Oekraïne voor de bouwsector. Retrieved from: Gevolgen Russische invasie in Oekraïne voor de bouwsector - Bouwend Nederland CBS (2022). Prijs van energie 86 procent hoger. Retrieved from: Prijs van energie 86 procent hoger (cbs.nl) CBS (2022). Corona onderzoek culturele en creatieve sector. Retrieved from Corona onderzoek culturele en creatieve sector (cbs.nl). Deloitte (2017). PPS: positieve prikkels tot samenwerken. Retrieved from: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/nl/Documents/public-sector/deloitte-nl-publiek-privatesamenwerking-bij-gebiedsontwikkelingen.pdf Ham, H. van der, J.F.M. Koppenjan (2002). Publiek-private samenwerking bij transportinfrastructuur; wenkend of wijkend perspectief. Utrecht: Lemma Klijn, E.H., & G.R. Teisman (2003). Institutional and strategic barriers to Public-Private partnership: an analysis of Dutch cases, Public money and Management, 23 (3): 137-146 Klijn, E-H, & van Twist, M.J.W. (2007). Publiek-Private Samenwerking in Nederland. Boom, Meppel. Retrieved from http://hdl.handle.net/1765/11546 Traag, J.M.E., & De Wit, J. (2016).

Onderzoek naar de deelname van private partijen aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Rapport Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, uitgevoerd door BMC Advies.

36