Onderzoek Discriminatie op de woningmarkt - Verwey-Jonker Instituut.pdf

Deze kunnen de meldingen verwerken in hun registratiesysteem, zodat er dossiers kunnen worden opgebouwd. Bij voldoende meldingen van discriminatie van een bepaalde verhuurder of verhuurbemiddelaar kan vanuit een ADV actie worden ondernomen (bijvoorbeeld de meldingen doorzetten als klacht bij het College voor de Rechten van de Mens, of aangifte doen van een bepaalde verhuurder). 37

Randvoorwaarden

huurder een uitspraak gedaan door een rechter dat er sprake was van directe discriminatie.

Subsidieverlening om meldknoppen te (laten) installeren. Inhoud van de maatregel Verwachte effectiviteit van de maatregel Verwacht wordt dat als er meer goedvindbare meldpunten zijn dit de meldingsbereidheid ten goede zal komen. Er spelen, zoals eerder genoemd, verschillende factoren een rol bij de meldingsbereidheid. Naar verwachting zal de maatregel vooral effect hebben in combinatie met verbeteren van voorlichting voor (kandidaat-)huurders.

5.6.

Betere ondersteuning bij bewijslast

Achtergrond van de maatregel Zoals we beschreven in hoofdstuk 2 is het niet altijd makkelijk om de bewijslast rond (een vermoeden van) discriminatie rond te krijgen. Bovendien bestaat er veel onduidelijkheid over waar bewijslast precies aan moet voldoen, onder andere omdat deze ‘eisen’ ook verschillen tussen instanties. De behandeling van een klacht bij het College voor de Rechten van de Mens vraagt een andere onderbouwing dan bij een strafrechtelijke zaak. Welke route men volgt is uiteindelijk een keuze van de gedupeerde, die zich daarin wel kan laten adviseren door een ADV. Bij een vermoeden van discriminatie kan een kandidaat-huurder zelf een praktijktest uitvoeren door verschillende reacties (van verschillende personen) te sturen naar de verhuurder of bemiddelaar waartussen het kenmerk waarop de persoon vermoedt gediscrimineerd te zijn varieert. Antidiscriminatievoorzieningen kunnen een rol spelen door informatie te verstrekken over hoe een huurder zo’n praktijktest zou kunnen aanpakken. In België is op basis van een dergelijke praktijktests door een potentiële

Antidiscriminatievoorzieningen ondersteunen kandidaat-huurders met informatie over manieren waarop kandidaat-huurders hun vermoedens van discriminatie kunnen onderbouwen. Informatie hoe mensen zelf via praktijktests informatie kunnen verzamelen kan daar deel van uit maken. Beoogd effect van de maatregel De maatregel moet bijdragen aan het vergemakkelijken van het opvolgen van meldingen. Kandidaat-huurders die vermoeden dat zij te maken hebben gehad met discriminatie krijgen zo meer grond onder de voeten om hier in de vorm van een melding iets mee te doen. Antidiscriminatievoorzieningen kunnen kansrijke meldingen, indien de klager dat wenst, doorleiden naar de politie of het College voor de Rechten van de Mens (zie ook paragraaf 2.6, 4.5 en 4.6). Actoren Antidiscriminatievoorzieningen ondersteunen kandidaat-huurders die vermoeden dat er discriminatie heeft plaatsgevonden bij een juiste onderbouwing van dat gevoel. Informatie over hoe op een goede manier een praktijktest te doen kan hiervan deel uit maken. Randvoorwaarden De informatie moet toegankelijk zijn voor een brede groep kandidaat-huurders.

38

Verwachte effectiviteit van de maatregel Het effect van de maatregel is afhankelijk van de inzet van kandidaat-huurders om hun vermoeden te onderbouwen. Zij zullen dat uiteindelijk zelf moeten doen, met hulp en ondersteuning van ADV’s. De verwachting is dat een kleine groep huurders bereid is hier tijd en moeite in te steken, ook omdat het psychologisch zwaar is om te constateren dat je vanwege bepaalde kenmerken ongelijke kansen hebt. Bovendien zal de woning waarbij de kandidaat-huurder vermoedt gediscrimineerd te zijn, meestal al zijn vergeven aan een ander. Daarnaast dragen individuele meldingen bij aan dossieropbouw bij de ADV’s (zie ook paragraaf 5.5).

39

6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

z

z

6.1.

Inleiding

In de voorgaande drie hoofdstukken hebben we mogelijke maatregelen beschreven om discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt te voorkómen en te bestrijden. De maatregelen werden in die hoofdstukken gepresenteerd als redelijk losstaande onderdelen. Voor een effectieve aanpak van discriminatie moeten de maatregelen echter in samenhang worden ingezet. In dit hoofdstuk schetsen we daarom eerst kort enkele elementen van de context waarbinnen de maatregelen plaatsvinden en formuleren we vervolgens een aantal uitgangspunten waaraan beleid zou moeten voldoen. Maatregelen worden immers niet ingezet in een vacuüm. Vervolgens presenteren we een combinatie van maatregelen die de basis kunnen vormen voor een effectieve aanpak en geven we concrete aanbevelingen.

6.2.

Tegen de achtergrond van de Nederlandse woningmarkt

Bestrijding van discriminatie op de woningmarkt speelt zich af tegen de achtergrond van een aantal belangrijke kenmerken van die markt. z

Ten eerste is sprake van grote krapte op de woningmarkt die maakt dat er een disbalans is in de machtpositie tussen (kandidaat-)huurders en verhuurders. Hierdoor is veel ruimte voor onwelwillende verhuurders om

z

z

regelgeving te ontwijken en mensen die op zoek zijn naar een woning zullen niet snel geneigd zijn misstanden aan te kaarten. Ten tweede is slechts een klein deel van de verhuurders en verhuurbemiddelaars georganiseerd in brancheorganisaties. Dit betekent dat met de huidige organisatiegraad deze partijen lastig te bereiken zijn. Ten derde is er sprake van grote variëteit en weinig transparantie in de manier waarop het wervings- en selectieproces bij verhuur nu wordt vormgegeven. Hierdoor is er enerzijds veel potentiële ruimte voor discriminatie en om discriminatie te verhullen, en anderzijds kan het leiden tot veel ruimte voor twijfel en onzekerheid omtrent de redenen van afwijzingen voor een woning (is er sprake van discriminatie of niet?). Ten vierde constateren we dat er sprake is van diverse wet- en regelgeving die in de ogen van betrokken partijen met elkaar lijkt te schuren. Zo kan de wet- en regelgeving rondom bestrijden van witwassen en andere vormen van criminaliteit risicomijding en de geneigdheid tot discriminatie juist vergroten door de dreiging van sancties als onvoldoende is voldaan aan de zorgplicht die verhuurders hebben. Vooral als het gaat om het gebruik van de woning voor criminele activiteiten (bijvoorbeeld witwassen, hennepteelt of illegale prostitutie) wordt door de overheid veel nadruk gelegd op die zorgplicht.

De privacywetgeving, waarbij de richtlijn is dat niet meer informatie wordt vergaard dan noodzakelijk, lijkt onvoldoende te worden gevolgd bij de selectie van huurders. Ten vijfde lijkt het erop dat het verhuren van een woning door particulieren niet altijd ervaren wordt als een vorm van ondernemen waar – net als bij andere ondernemingen – regels aan gesteld kunnen worden. Uit gesprekken met de geraadpleegde experts blijkt dat voor deze verhuurders het eigendomsrecht sterk wordt gevoeld en zij niet beperkt willen worden in de keuze van een huurder. Daarbij komt dat bij veel spelers op de particuliere huurwoningmarkt onduidelijkheid bestaat over wanneer sprake is van discriminatie. Discriminatie wordt vaak geassocieerd met het bewust 40

z

6.3.

en willens en wetens uitsluiten van mensen. Onderscheid maken op basis van beschermde kenmerken, bijvoorbeeld bij het inschatten van risico’s bij verhuur, voelt voor sommigen als een legitiem onderscheid. Bij een complex en relatief makkelijk te verhullen verschijnsel als discriminatie is bewijslast lastig. Bij de aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt is het voorkómen van discriminerend gedrag daarom het meest effectief.

Uitgangspunten voor een effectieve aanpak

Voor de concrete aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt is het belangrijk rekening te houden met een aantal belangrijke kenmerken van die markt die we hierboven hebben gesignaleerd. Een effectieve aanpak moet idealiter rekening houden met deze kenmerken. We hebben daarom een aantal uitgangspunten geformuleerd die ertoe moeten leiden dat maatregelen effectiever kunnen zijn in het voorkomen en bestrijden van discriminatie. Uitgangspunt 1: maatregelen branchebreed inzetten Slechts een gering deel van de verhuurders en verhuurbemiddelaars is aangesloten bij een branchevereniging. Naar schatting is circa 20-30% van de verhuurmakelaars aangesloten bij een branchevereniging (NVM, VBO en Vastgoedpro). Vooral van de kleinere particuliere verhuurders zijn geen precieze cijfers bekend: naar schatting is circa 15-20% aangesloten bij Vastgoed Belang. De organisatiegraad van de grotere professionele verhuurders ligt veel hoger (aparte stichting van Vastgoed Belang en IVBN). Vanwege deze lage organisatiegraad hebben maatregelen die zich alleen richten op de brancheorganisaties onvoldoende bereik. Het is daarom aan te bevelen maatregelen zoveel mogelijk branchebreed in te zetten.

Het is weliswaar buitengewoon belangrijk de brancheorganisaties actief te betrekken in de aanpak van discriminatie, maar maatregelen zouden zowel gericht moeten zijn op partijen aangesloten bij een branchevereniging, als op partijen die dat (nog) niet zijn.

Uitgangspunt 2: maatregelen ketenbreed inzetten Discriminatie kan op verschillende momenten in het wervings- en selectieproces bij verhuur aan de orde zijn en verschillende partijen kunnen hierin een rol spelen. Bij het beschrijven van de verschillende stappen in het verhuurproces hebben we laten zien dat verhuurbemiddelaars kunnen meegaan in discriminerende verzoeken van (fictieve) verhuurders en dat verhuurders zelf kunnen discrimineren bij de uiteindelijke keuze van huurders. Het is aan te bevelen om maatregelen in te zetten die zich richten op alle partijen binnen de keten, zodat elke partij vanuit zijn eigen rol bewust een bijdrage kan leveren aan het verminderen van discriminatie. Maatregelen die zich alleen richten op bemiddelaars, of alleen op verhuurders zullen bijvoorbeeld minder effectief zijn omdat er dan mogelijkheden zijn om het probleem te ‘verschuiven’. Uitgangspunt 3: maatregelen proportioneel inzetten Een aantal van de maatregelen grijpt diep in op de vrijheid die verhuurders en bemiddelaars nu hebben – en ook belangrijk vinden – om het proces van woningverhuur op hun eigen manier vorm te geven en in te vullen. Die vrijheid kan worden ingeperkt als daar goede redenen voor zijn: als het algemeen belang ermee wordt gediend en als de maatregelen proportioneel zijn.

Met proportionaliteit bedoelen we dat de lasten die ondernemers van de maatregelen ondervinden (bijvoorbeeld in kosten en administratie) opwegen tegen het algemeen belang en dat de sector er als geheel professioneler door functioneert (bijvoorbeeld doordat de sector transparanter functioneert en meer in lijn is met richtlijnen uit de AVG). Verhuurders en verhuurbemiddelaars zijn in principe ondernemers die geld verdienen aan de verhuur van woningen en daarbij, net als andere ondernemers, gehouden zijn aan geldende wet- en regelgeving. Door maatregelen proportioneel in te zetten zal dit ook de ervaren legitimiteit van de maatregelen ten goede komen. Wanneer nieuwe maatregelen worden ingezet moet er een breed gedragen gevoel zijn dat deze ‘terecht’ zijn, d.w.z. dat het functioneren van de branche zelf er op vooruitgaat en/of dat het de ‘rotte appels’ treft. De ervaren legitimiteit zal minder zijn wanneer het gevoel leeft 41

dat regelgeving onduidelijk of tegenstrijdig is en dat mensen gestraft worden voor het niet naleven van regels waar ze niet voldoende van op de hoogte waren, die ze onvoldoende begrepen of voor onbedoelde gevolgen van hun keuzes. Als sancties duidelijk gericht zijn op degenen die ondanks voorlichting en waarschuwingen alsnog willens en wetens over de schreef gaan, geeft dat aan de goedwillenden het signaal af dat hun goede gedrag ook iets oplevert. Dit maakt ook dat wet- en regelgeving geen lege huls moet zijn: als er regels opgelegd worden moet er ook toezicht en handhaving geregeld worden. Uitgangpunt 4: Maatregelen met oog voor verschillende belangen Op de particuliere huurwoningmarkt bevinden zich huurders, verhuurders en verhuurbemiddelaars die elk hun eigen belangen hebben. Voor huurders is het belangrijk dat zij toegang hebben tot kwalitatief goede en betaalbare woningen en dat zij mogelijkheden hebben tot rechtsbescherming als (zij het vermoeden hebben dat) het hieraan schort. Het gaat hierbij om het verwezenlijken van het recht op huisvesting (inclusief non-discriminatiebeginsel, participatie en recht op autonomie en zelfbeschikking) en de toegang tot het recht. Hier liggen belangrijke taken voor de overheid. Juist door de krapte op de woningmarkt, verkeren kandidaat-huurders in een zwakke positie.

Voor de verhuurders en verhuurmakelaars is het belangrijk dat zij geld kunnen verdienen aan de verhuur van woningen. Vooral bij de verhuurders is sprake van een enorme diversiteit, waardoor het niet altijd redelijk is om maatregelen aan alle verhuurders op te leggen. Voor een deel gaat het om grote institutionele beleggers die duizenden woningen in bezit hebben en voor een deel gaat om kleine particuliere beleggers die hun woning(en) verhuren als (extra) inkomstenbron. Bij de invoering van sommige maatregelen moet rekening worden gehouden met deze verschillen.

6.4.

Integraal inzetten van maatregelen

Geen enkele maatregel die we hebben besproken is het ‘ei van Columbus’ en kan het probleem van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt oplossen. Vrijwel alle geraadpleegde experts benadrukten de complexiteit van het vraagstuk en dat het niet los kan worden gezien van de voortdurende krapte op de woningmarkt en van de misstanden door malafide verhuurders en verhuurbemiddelaars. Om deze complexiteit te adresseren is het verstandig diverse maatregelen als radertjes in elkaar te schuiven, rekening houdend met de uitgangspunten die we in de vorige paragraaf hebben beschreven. Aan de voorkant lijkt de meeste winst te halen bij meer professionalisering van de verhuurders en verhuurbemiddelaars in het wervings- en selectieproces. Dit kan helpen om onbedoelde en risicomijdende discriminatie te verminderen en zal waarschijnlijk ook een algemene bijdrage kunnen leveren om misstanden op de particuliere woningmarkt tegen te gaan. Tegelijkertijd zal aan de achterkant een stok achter de deur moeten staan voor een kleine groep verhuurders en verhuurbemiddelaars die consequent discrimineert en zich mogelijk ook op andere wijze onttrekt aan Goed verhuurderschap. Daarnaast is het belangrijk kandidaat-huurders te ondersteunen bij hun vermoedens van discriminatie. Aldus kan een keten gevormd worden met verschillende schakels.

Figuur 3 geeft schematisch weer waar de schakels in beginsel op gericht zijn. De verschillende schakels hebben elk een ander doel en vooral in combinatie hun meerwaarde. De integrale inzet van maatregelen is hierbij essentieel. Figuur 3: Schematische weergave van het in elkaar grijpen van verschillende schakels

Voorlichting en professionalisering

Transparanter en objectiever wervings- en selectieproces

Toezicht, handhaving en bij rechtsbescherming

Sanctionering

42

Voorlichting en professionalisering Bij voorlichting en professionalisering is het doel om het gehele wervingsen selectieproces bij verhuur van woningen – zowel formeel als informeel – vorm te geven op een manier die voor iedereen duidelijk maakt dat discriminatie geen onderdeel kan en mag zijn van het gehanteerde ‘verdienmodel’. Voorlichting en professionalisering moet toegespitst zijn op huurders, verhuurders en verhuurbemiddelaars. De overheid zal om te beginnen meer duidelijkheid moeten scheppen over welke informatie in welke fase worden gevraagd en gebruikt en wanneer daarbij sprake is van discriminatie. Het is belangrijk dat – vooral voor de verhuurders en de verhuurbemiddelaars – de overheid in samenhang ook aandacht besteedt aan ander beleid dat invloed lijkt te hebben op mogelijk discriminerend gedrag van verhuurders en verhuurbemiddelaars. Hierbij gaat het in ieder geval om de grondige screening van kandidaat-huurders die door de overheid wordt gevraagd om alert te zijn op criminele activiteiten door huurders (zoals witwassen, hennepteelt of illegale prostitutie). Verder hebben verhuurders (en verhuurbemiddelaars) te maken met privacywetgeving, waarbij de richtlijn is dat niet meer informatie wordt vergaard dan noodzakelijk is.

Het zou verhuurders en verhuurbemiddelaars helpen als de overheid handvatten biedt op welke manier de verschillende wet- en regelgeving in elkaar grijpt en hoe hieraan kan worden voldaan. Aanvullend op de voorlichting vanuit de overheid kunnen brancheorganisaties een rol spelen bij de verdere professionalisering van hun leden met het thema discriminatie op de woningmarkt. Uit ons onderzoek blijkt dat de brancheorganisaties verschillen hoe ze dit thema op de kaart zetten. Het zou goed zijn als expliciet in gedragscodes wordt opgenomen dat leden niet discrimineren en/of niet meewerken aan discriminerende verzoeken. Het zou nog beter zijn als de verschillende brancheorganisaties dit uitwerken in (bij voorkeur gezamenlijk) antidiscriminatiebeleid, zodat de gedragscode geen dode letter blijft. Leden kunnen op basis hiervan dit zelf verder ontwikkelen voor hun eigen bedrijf: zij zijn er dan bewust mee bezig en is de kans groter dat er ook echt

iets mee wordt gedaan (al is het maar in bewustwording). Bovendien geef je hiermee ondernemers de vrijheid om zaken op hun eigen manier te regelen. Bij deze maatregel is het belangrijk het uitgangspunt mee te nemen dat bij de invoering van maatregelen rekening moet worden gehouden met de diversiteit tussen de verhuurders. Van grotere professionele verhuurders kan en mag meer verwacht worden dan van kleine particuliere verhuurders. Zo kan van de grotere verhuurders gevraagd worden beleid te hebben om discriminatie te voorkomen en daar transparant over te zijn. Het ligt minder voor de hand om aan kleine particuliere verhuurders te vragen antidiscriminatiebeleid op papier te zetten. Transparanter en objectiever wervings- en selectieproces De tweede schakel gaat over maatregelen die ertoe moeten leiden dat partijen op de particuliere huurwoningmarkt niet alleen op de hoogte zijn van wat mag en kan, maar dit ook daadwerkelijk toepassen in de praktijk. Hier kan enige mate van afdwingbaarheid een rol spelen om de effectiviteit te vergroten. In de lichtste vorm gaat het hier om openheid door verhuurders en verhuurbemiddelaars over het proces zelf. Zoals al eerder benoemd: het is te vaak onduidelijk welke informatie in welke fase wordt gebruikt.

Daarbij gaat het niet alleen om de informatie die kandidaat-huurders zelf aanleveren, maar ook om gegevens uit andere bronnen, zoals externe screeningstools en het natrekken via sociale media. Veelal is het niet duidelijk hoe deze informatie wordt gebruikt in het selectieproces en wat er daarna met de gegevens gebeurt. Meer transparantie in het wervings- en selectieproces biedt minder ruimte om – bewust of onbewust – te discrimineren, mits dit proces zoveel mogelijk objectief selecteren beoogt. Meer transparantie kan ook duidelijk maken waar het proces mogelijk niet objectief is. Voor toetsing op mogelijk discriminerende effecten van het wervings- en selectieproces kunnen de Autoriteit Persoonsgegevens en het College voor de Rechten van de Mens worden ingeschakeld. Met een transparanter en objectiever wervings- en selectieproces is ook achteraf duidelijker waar het proces eventueel niet is gevolgd door 43

verhuurders of verhuurbemiddelaars als er vermoedens van discriminatie bestaan. Elke professionele verhuurder en verhuurbemiddelaar zou hiermee dus elke kandidaat-huurder dezelfde stappen moeten laten doorlopen en openheid geven over het proces. In een zwaardere vorm kan aan verhuurders en verhuurbemiddelaars binnen de hele branche gevraagd worden hun processen te standaardiseren. Dan geldt er dus één standaardmodel dat partijen dienen te volgen (waarbij uiteraard enige ruimte dient te bestaan om in te kunnen spelen op concrete situaties met een beroep op de professionele waarden). Toezicht, handhaving en rechtsbescherming De derde schakel is er op gericht of in de praktijk ook gehandeld wordt zoals bedoeld: worden de regels gevolgd? Er zijn verschillende partijen die een rol spelen in deze schakel. Afhankelijk van de maatregel kan dit de lokale of rijksoverheid zijn of een organisatie die belangen van partijen behartigt (zoals een antidiscriminatievoorziening of een brancheorganisatie).

Wanneer misstanden of tekortkomingen worden geconstateerd, kan in eerste instantie worden teruggegrepen naar de eerder genoemde schakels: zijn de regels helder en duidelijk voor de partij die mogelijk discrimineert of is er meer ondersteuning nodig om te doen wat men zou moeten doen? Kandidaat-huurders die zelf te maken krijgen met misstanden kunnen hier echter ook een rol spelen door deze te melden. Zij zijn immers ook ‘toezichthouder’. Binnen deze schakel liggen maatregelen voor de hand waarmee gecontroleerd kan worden of verhuurders en verhuurbemiddelaars zich houden aan de maatregelen uit de eerste twee schakels. Dan gaat het dus om meer dwingende maatregelen, zoals bijvoorbeeld een bemiddelingsvergunning en een verhuur(ders)vergunning. Met een vergunningsplicht voor verhuurbemiddelaars (al dan niet gekoppeld aan verplicht lidmaatschap van een brancheorganisatie) kunnen eisen worden gesteld aan vooropleiding, permanente bijscholing en het naleven van gedragscodes. Brancheorganisaties en de registers voor makelaars beschikken over onafhankelijk tuchtrecht, zodat makelaars die herhaaldelijk

regels overtreden gesanctioneerd kunnen worden. Een vergunningsplicht voor verhuurbemiddelaars kan gecombineerd worden met een verhuur(ders)vergunning. Het voordeel van deze combinatie is dat beide maatregelen elkaar waarschijnlijk versterken omdat daarmee zowel de verhuurder als de verhuurbemiddelaar worden aangesproken en ‘verschuiven’ van discriminatie minder goed mogelijk wordt. Hoewel verhuur(ders)vergunningen inmiddels in verschillende gemeenten worden ingezet, is het onduidelijk of er voldoende wettelijke basis is om discriminatie onder te brengen in een verhuur(ders) vergunning. Dit vraagt aanvullend onderzoek. Handhaving kan ook volgen op meldingen van discriminatie door kandidaat-huurders of proactief door een partij die dit soort misstanden actief opspoort (bijvoorbeeld een antidiscriminatievoorziening). Een dergelijke partij kan ook huurders bijstaan die vermoeden dat er sprake is geweest van discriminatie. Het is dus belangrijk dat het melden van discriminatie bij het zoeken naar een woning laagdrempeliger wordt gemaakt (bijvoorbeeld door het inrichten van meerdere meldknoppen die doorleiden naar een centraal punt) en dat huurders praktisch en juridisch worden ondersteund bij de bewijslast van hun vermoeden. De bewijslast bij discriminatie ligt lastig: meestal wordt niet expliciet gezegd dat iemand de woning niet krijgt vanwege een bepaald persoonskenmerk.

Een transparanter en objectiever wervings- en selectieproces zal het makkelijker maken aan te tonen waar het proces eventueel niet is gevolgd door verhuurders of verhuurbemiddelaars indien er vermoedens van discriminatie bestaan en deze vermoedens worden voorgelegd aan een onafhankelijke instantie. Het gebruik van individuele praktijktesten door kandidaat-huurders of algemene praktijktesten door ADV’s kunnen de bewijslast versterken. Sanctionering De laatste schakel is de ultieme stok achter de deur. Deze is bedoeld voor partijen die ondanks voorlichting, ondersteuning en waarschuwingen zich in de praktijk niet hebben verbeterd. Opvolging van meldingen en gegrond 44

overgaan tot sanctionering geeft het signaal af dat waarde wordt gehecht aan naleving van de regelgeving. Sanctionering kan plaatsvinden via tuchtrecht (zelfregulering via de brancheorganisaties), bestuursrecht (bijvoorbeeld via het opleggen van dwangsommen) of strafrecht. Het strafrecht lijkt hierbij de minst effectieve stok, omdat het vaak moeilijk is een complex en relatief makkelijk te verhullen verschijnsel als discriminatie onomstotelijk te bewijzen. Een ADV kan ondersteunen bij het verstevigen van de bewijslast, maar het blijft lastig. Deze route lijkt alleen haalbaar en wenselijk voor sanctionering bij door-en-door rotte appels. Een alternatieve route betreft een klacht via het College voor de Rechten van de Mens. ADV’s kunnen ook hier wellicht een rol spelen, door bijvoorbeeld meldingen te bundelen en/of zelf aanwijzingen te verzamelen via bijvoorbeeld het doen van praktijktests. De uitspraken van het College voor de Rechten van de Mens zijn niet bindend. Een procedure kan echter ook bijdragen aan een andere oplossing. Vaak proberen verweerders de zaak te schikken om te voorkomen dat hun naam in verband wordt gebracht met discriminatie, zelfs als ze deze mogelijk zullen winnen. In beide gevallen kan deze alternatieve route een effectief sanctiemiddel zijn.

6.5.

Samenhangend systeem van maatregelen met aanbevelingen

In de vorige paragraaf hebben we een keten beschreven van verschillende schakels die elk een ander doel hebben en vooral in combinatie ingezet moet worden om effectief discriminatie op de particuliere woningmarkt te voorkomen en te bestrijden. In deze paragraaf maken we de vertaling naar een samenhangend systeem van maatregelen en koppelen hieraan concrete aanbevelingen om daar te komen. Figuur 4 vat het samenhangend systeem van maatregelen schematisch samen.

Kernmaatregelen Essentieel in de aanpak is een transparanter en objectiever wervings- en selectieproces (incl. motiveringsplicht), verplicht antidiscriminatiebeleid en laagdrempelige toegang tot meldpunten wanneer misstanden worden vermoed. Om dit te bereiken pleiten we voor het invoeren van een (lokale) verhuur- en/ of verhuurdersvergunning én een (landelijke) bemiddelingsvergunning. Het belangrijkste beoogde effect is verdere professionalisering te stimuleren en toezicht op het wervings- en selectieproces te vergroten. Deze maatregelen richten zich op de twee belangrijkste spelers, namelijk de verhuurders en de verhuurbemiddelaars. Door deze kernmaatregelen in samenhang in te zetten, versterken ze elkaar en wordt verschuiving van discriminerende praktijken tussen beide partijen lastiger. Wanneer deze vergunningen worden ingevoerd, dienen heldere criteria te worden geformuleerd waaraan moet worden voldaan. Deze kunnen zich breder richten dan discriminatiebestrijding. Om discriminatie te voorkomen moet in de verhuur(ders)vergunning in elk geval opgenomen worden dat er sprake moet zijn van transparantie van het proces van woningtoewijzing. Ook kan toegevoegd worden dat men gebruik dient te maken van een gestandaardiseerd model voor selectie. In dat model is objectief selecteren een onderdeel en is helder welke informatie van huurders in welke fase van het proces wordt gevraagd.

Tot slot is een effectief middel om discriminatie te voorkomen dat men de keuze voor een huurder desgevraagd moet kunnen verantwoorden. Een motiveringsplicht kan daarom ook worden opgenomen als criterium in de vergunning. Meer in het algemeen kunnen via een vergunning de verhuurders worden aangesproken als ondernemers en zo eenduidiger worden gecommuniceerd dat zij weliswaar geld kunnen verdienen met de verhuur van een woning, maar dat zij zich daarbij dienen te houden aan bepaalde wet- en regelgeving.

45

Aanbevelingen:

Aanbevelingen:

•

•

Bevorder de ontwikkeling van voorlichtingsmateriaal voor huurders en verhuurders waarin op toegankelijke wijze rechten en plichten van alle partijen worden beschreven en waarin samenhang wordt gebracht in de vereisten vanuit verschillende wet- en regelgeving. Pleit voor een coördinerende rol voor het ministerie van BZK.

•

Bevorder samenwerking tussen de brancheverenigingen en partijen die kunnen adviseren en ondersteunen bij het te ontwikkelen materiaal en het opstellen of aanscherpen van een gedragscode of antidiscriminatiebeleid.

•

Maak brancheverenigingen verantwoordelijk voor het ontwikkelen en geven van training, voorlichting en informatie over het voorkomen en bestrijden van discriminatie voor brancheleden.

•

Start vanuit de gemeente een pilot met een verhuurdersvergunning om in de praktijk te verkennen of discriminatiebestrijding hier een onderdeel van kan zijn. Verken of de verhuurdersvergunning eventueel gekoppeld kan worden aan een verhuurvergunning. Formuleer criteria waaraan moet worden voldaan om te mogen verhuren en maak een transparante, objectieve selectiemethode onderdeel hiervan. Pleit als gemeente(n) voor het invoeren van een landelijke bemiddelingsvergun-ning met daaraan gekoppeld een registratieplicht zodat bij constatering van discriminerend gedrag gebruik kan worden gemaakt van tuchtrecht. Stimuleer lidmaatschap van een branchevereniging om professionalisering te bevorderen. In de bemiddelingsvergunning is het belangrijk de verplichting op te nemen dat leden antidiscriminatiebeleid hebben of zich committeren aan een gedragscode van de branche waarin antidiscriminatiebeleid is opgenomen. Een motiveringsplicht past hier ook bij.

Voorwaardelijke maatregelen Voor een effectieve werking van de kernmaatregelen is het cruciaal dat er sprake is van betere voorlichting, o.a. via brochures en het versterken van professionalisering, o.a. via training en opleiding. Zoals eerder gesteld is het belangrijk dat de overheid hierbij ook aandacht besteedt aan ander beleid dat invloed lijkt te hebben op mogelijk discriminerend gedrag van verhuurders en verhuurbemiddelaars.

Opvolgende maatregelen De vergunningen moeten geen papieren tijger zijn en dienen daarom opvolging te krijgen in de vorm van toezicht, handhaving en sanctionering. Deze taak ligt grotendeels bij de overheid. Voor het opsporen van discriminerende praktijken is men veelal aangewezen op klachten van kandidaat-huurders en het is dus van belang goed toegankelijke en vindbare meldpunten in te stellen. Het is van belang dat andere organisaties waar klachten met betrekking tot discriminatie binnen komen, zoals ADV’s, ook de weg weten naar de meldpunten bij de gemeente en de brancheorganisaties, zodat zij mensen kunnen doorverwijzen en ondersteunen bij het indienen van een klacht. Bij verhuur(ders)vergunningen kan de gemeente bij overtredingen via het bestuursrecht dwangsommen opleggen en uiteindelijk de vergunning intrekken. Opvolging van de bemiddelingsvergunning verloopt in eerste instantie via het tuchtrecht van de brancheorganisaties en de registers van makelaars. Uitspraken kunnen tot gevolg hebben dat de vergunning wordt ingetrokken. 46

Aanbevelingen:

Aanbevelingen:

•

Zorg in beide vergunningsstelsels voor een goed systeem van toezicht, handhaving en sanctionering.

•

Laat onafhankelijk onderzoek doen naar de werking van de interventie: werkt deze zoals beoogt, waar zitten knelpunten en hoe kunnen deze worden opgelost.

•

Zorg in beide vergunningsstelsels voor laagdrempelige mogelijkheden om misstanden te melden, en zorg ervoor dat serieus onderzoek gedaan wordt naar deze meldingen. In het algemeen is goede communicatie over hoe een melding opgevolgd wordt en waarom vervolgstappen wel of niet worden genomen belangrijk voor het vertrouwen van burgers in de werking van het instrument.

•

Het verdient aanbeveling om een vinger aan de pols te houden in de manier waarop maatregelen worden ingezet. De gemeente kan hiertoe periodiek klanttevredenheidsonderzoek onder melders inzetten om in kaart te brengen in welke mate zij zich bij klachten gehoord voelen en of er voldoende opvolging wordt gegeven aan deze klachten. Daarnaast kan de gemeente periodiek mystery onderzoek laten uitvoeren bij verhuurbemiddelaars om te toetsen of er wordt voldaan aan de verplichtingen onder de vergunning. Brancheverenigingen kunnen daarnaast zelf ook onderzoek doen om te kijken of voldoende opvolging wordt gegeven aan eventuele meldingen.

Monitoring Bij nieuwe interventies verdient het de aanbeveling om te onderzoeken of de interventie werkt zoals bedoeld.

Aanvullende en ondersteunende maatregelen Naast de kernmaatregelen kunnen ook een aantal aanvullende en ondersteunende maatregelen genomen worden. Deze maatregelen zijn in zichzelf niet sterk genoeg om discriminatie te voorkomen of te bestrijden, maar wanneer zij in samenhang worden ingezet met de kernmaatregelen dragen zij wel bij aan dat doel.

47

Aanbevelingen: •

•

Via de huisvestingsverordening kan een gemeente de woningvoorraad reguleren. Meestal geldt dit alleen voor toewijzing van corporatiewoningen, maar deze maatregel kan ook worden ingezet voor particuliere huurwoningen. In de gemeente Utrecht valt sinds kort ook nieuwbouw in het middensegment onder de huisvestingsverordening. Op dit moment hebben verhuurders de vrijheid om uit de hele lijst van belangstellenden te kiezen en zijn dus niet verplicht iemand met voorrang te selecteren. Verken als gemeente in welke mate de verhuur van particuliere huurwoningen (en tot welke huurgrens) verder gereguleerd kan worden, door deze te verhuren via een bestaand verdelingssysteem bv. Woningnet. Laat verhuur plaatsvinden onder dezelfde voorwaarden als bij corporatiewoningen (transparant, eerlijk en accountabel). Laat als gemeente periodiek praktijktests uitvoeren (bijvoorbeeld door een ADV). Deze praktijktests worden opgezet met verschillende doelen: (1) monitoring van de mate waarin discriminatie op de woningmarkt voorkomt. Dit kan onderdeel zijn van de monitoring of het ingezette beleid de gewenste resultaten oplevert (vermindering van discriminatie op de woningmarkt); (2) als beleidsinstrument om discriminatie te verminderen. Door actief te monitoren kan de gemeente een signaal afgegeven dat zij er alert op is of partijen zich schuldig maken aan discriminatie.

Met partijen waarbij meermaals discriminatie wordt geconstateerd neemt de partij die de tests uitvoert contact op. Een eerste contact is gericht op voorlichting en bewustwording. Bij blijvende discriminatie kan ADV een klacht indienen bij College voor de Rechten van de Mens of aangifte doen bij de politie.

•

Partijen die zich voorbeeldig gedragen (zoals bijvoorbeeld blijkt uit de praktijktests) kunnen door de gemeente actief in de schijnwerpers worden gezet (faming). Anderzijds kan ook aan naming en shaming worden gedaan: namen van verweerders, adressen in handhavingsbesluiten en eventueel partijen waar een dwangsom is opgelegd worden openbaar gemaakt. Om deze shaming effectief te laten zijn kunnen deze actief onder de aandacht worden ge-bracht van potentiële huurders (bijvoorbeeld via belangbehartigers zoals de woonbond).

•

Werk als gemeente samen met ADV’s en het College voor de Rechten van de Mens om opvolging te geven aan meldingen die bij hen binnenkomen over vermoedens van discriminatie op de woningmarkt. Zorg dat meldingen die bij deze instanties binnenkomen en opvolging kunnen krijgen in het kader van de ingevoerde vergunning (ook) doorgeleid worden naar de gemeente en/of de betreffende brancheorganisatie. Een ADV kan de meldingen die bij hen binnen komen daarnaast bundelen en als klacht indienen bij het College voor de Rechten van de Mens. Deze instantie kan er een zaak van maken of uit eigen beweging een onderzoek starten.

•

ADV’s kunnen melders die bij hen komen actief ondersteunen bij de vervolgroute. Bij doorverwijzing naar het meldpunt van de gemeente of de branchevereniging kunnen zij de melder ondersteunen bij het indienen van een klacht en de de opvolging hiervan actief volgen (via de melder). Daarnaast kunnen zij melders die dat wensen ondersteunen bij het doen van aangifte wanneer er vermoedens zijn van discriminatie door een melder te ondersteunen bij het rond krijgen van de bewijslast (bijvoorbeeld via het doen van individuele praktijktests). Het strafrecht betreft echter een lastige en onzekere route. 48

Figuur 4: Samenhangend systeem van maatregelen

Voorwaardelijke maatregelen

Kernmaatregelen

Opvolgende maatregelen

Invoeren (lokale) verhuur(ders)vergunning Betere voorlichting o.a. via brochure transparant en objectiever wervingsen selectieproces (incl. motiveringsplicht)

Sanctioneren via bestuursrecht

verplicht antidiscriminatiebeleid of gedragscode Versterken professionalisering o.a. via training en opleiding

laagdrempelige meldpunten Sanctioneren via tuchtrecht Invoeren (landelijke) bemiddelingsvergunning registratieplicht

Aanvullende en ondersteunende maatregelen meer regulatie van het woningaanbod betere ondersteuning bij bewijslast inzetten praktijktests naming, shaming en faming sanctioneren via het strafrecht

49

LITERATUURLIJST Aalbers, M., J. Bosma, R. Fernandez en C. Hochstenbach (2018). Buy-to-let: gewikt en gewogen. Amsterdam: Katholieke Universiteit Leuven en Universiteit van Amsterdam. Aigner, D.J. en G.G. Cain (1977). Statistical theories of discrimination in labor markets. In: Industrial and Labor Relations Review, nr. 30, p.175-187. Andriessen, I. (2017). Discriminatie herkennen, benoemen en melden. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Andriessen, I. , J. Dagevos, E. Nievers en I. Boog (2007). Discriminatiemonitor niet-westerse allochtonen op de arbeidsmarkt 2007. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Andriessen, I., H. Fernee en K. Wittebrood (2014). Ervaren discriminatie in Nederland. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Andriessen, I., J. Hoegen-Dijkhof, A. van der Torre, E. van den Berg, I. Pulles en J. Iedema (2020). Ervaren discriminatie in Nederland II. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Arrow, K.J. (1973). The theory of discrimination. Om: A. Rees en O. Ashenfelter (red.). Discrimination in labor markets. Princeton: Princeton University Press. Bavorová, M. en N. Hirschauer (2012). Producing compliant business behaviour: disclosure of food inspection results in Denmark and Germany. Journal für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, 7(1), 45-53. Becker, G. S. (1957). The Economics of Discrimination.

Chicago: The University of Chicago Press. Bevan, G. en D. Wilson (2013). Does ‘naming and shaming’work for schools and hospitals? Lessons from natural experiments following devolution in England and Wales. Public Money & Management, 33(4), 245-252.

Böcker, A., A. Terlouw en E. Özdemir (2019). Discriminatie bij verhuur van woningen? Een verkennend onderzoek naar verklaringen en de mogelijke aanpak. Nijmegen: Radboud Universiteit. Dibbets,A., L. Jak en A. Hoogenbosch (2020). Discriminatie bij woningverhuur in Rotterdam: een praktijktest. Rotterdam: Radar. Elibol, R. & Tielbeke, J. (2018). “Onderzoek discriminatie op de woningmarkt: Rachid is ook gewoon een nette jongen”. In: De Groene Amsterdammer, 28 maart 2018, nr. 13. Erp, J. van (2008). The impact of ‘naming and shaming’on business reputations: an empirical study in the field of financial regulation. Second Biennial Conference on the Standing Group on Regulatory Governance of ECPR and Regulatory Framework (June 2018). Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Beantwoording motie 2018/136: Aanpak discriminatie op de woningmarkt. Gielkens, D. en F. Wegkamp (2019). Discriminatie op de Utrechtse woningmarkt. Utrecht: Academie van de Stad en gemeente Utrecht. Gielkens, D. en F. Wegkamp (2021). Onderzoeksrapport 2020: discriminatie op de Utrechtse woningmarkt. Utrecht: Academie van de Stad en gemeente Utrecht. Hoogenbosch, A. en A. Dibbets (2019). ‘Normale verhuurders willen geen normale huurders’: Veldverkenning discriminatie bij woningverhuur in Rotterdam. Rotterdam: Radar. Hoogenbosch, A. en B. Fiere (2021).

Gelijke kansen bij een huurwoning in Nederland? Rotterdam: Art.1/Radar. Kromhout, S., L. Wittkämper en E. Cozijnsen (2020). Discriminatie op de Amsterdamse woningmarkt: praktijktesten in de particuliere huursector. Amsterdam: RIGO. Lennartz, C., F. Schilder en M. van der Staak (2019). Particuliere verhuurders op de Nederlandse woningmarkt: Activiteiten, investeringsmotieven en beleggingsstrategieën. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. NVM (2018). Discriminatie op bestelling? Dat kan dus écht niet! In: NVM Magazine (juli, p. 26-27).

50

OM (2019). Cijfers in beeld 2019. Overzicht discriminatiecijfers Openbaar Ministerie. Politie/RIEC (2020). Veilig uw pand verhuren. Ridder, J. den, I. Andriessen en P. Dekker (2017). Burgerperspectieven 2017|2. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Samenlevingsopbouw (2014). Wegwijsboekje huren en verhuren: voor huurders en verhuurders op de private huurmarkt. Gent: Samenlevingsopbouw Oost-Vlaanderen. Stijnen, R. (2011). Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief (diss. Rotterdam), Deventer: Kluwer. Verhaege, P. (2017). Juridische praktijktesten naar discriminatie op de private huurwoningmarkt in Gent: de proactieve fase. Gent: Vakgroep Sociologie, Universiteit Gent. UNIA (2015). Discriminatie op de huisvestingsmarkt: informatie voor huurders, eigenaars en professionals uit de sector. Brussel: Interfederaal Gelijkekansencentrum. UNIA (2019). Discriminatie op de huisvestingsmarkt: Waarover gaat het? Hoe reageren we erop? Brussel: Brussel Huisvesting. Walz, G. , S. van Bon, en B. Fiere (2020). Discriminatiecijfers in 2019. Rotterdam/Den Haag: Art.1.

51

BIJLAGE: GERAADPLEEGDE EXPERTS z z z z z z z z z z z z z z z z

Michel Aben – consulent discriminatiezaken – Art1. Midden Nederland Dr. Anita Böcker – universitair hoofddocent rechtssociologie – Radboud Universiteit Riky Bouwman – consulent – Woonbond Orkun Demir – consulent discriminatiezaken – Art1. Midden Nederland Renate Gerritse – juridisch adviseur – gemeente Utrecht Desi Gielkens – onderzoeker – Academie van de Stad Nurcan Günes – juridisch adviseur – College voor de Rechten van de Mens Rikkert van Heerde – secretaris – Stichting Woonruimte Verdeling Regio Utrecht (SWRU) Sanne van den Heuvel - Beleidsadviseur Vergunningen Toezicht en Handhaving – gemeente Utrecht Dr. Cody Hochstenbach – postdoctoraal onderzoeker stadsgeografie – Universiteit van Amsterdam Arwen Hoogenbosch – onderzoeker – RADAR Jurriën Koops – directeur – Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU) Marlies van Lijden – (beleids)adviseur/projectleider Ontwikkelorganisatie Ruimte – Gemeente Utrecht Trudy Maas – ruimtelijk adviseur wonen – Gemeente Utrecht Sandra Marris – beleidsadviseur wonen – VBO vereniging van makelaars en taxateurs Evelien Scharphof – Min isterie van Bin nen landse Za ken en Koninkrijkrelaties

z z z z z z z

Prof. dr. Pieter-Paul Verhaeghe – hoogleraar sociologie – Vrije Universiteit Brussel Kees Vlaanderen – senior beleidsmedewerker - Nederlandse Coöperatieve Vereniging van Makelaars en Taxateurs in onroerende goederen (NVM) Anneke van der Vlist – beleidsmedewerker wonen – Iederin Prof. dr. M. Vols – hoogleraar Openbare-orderecht – Universiteit Groningen Jan de Vries – directeur JdV Consultancy en Training Cornelia Wolfs – beleidsadviseur – Gemeente Rotterdam Medewerker – Woningnet

52

COLOFON Opdrachtgever Auteurs Foto omslag Uitgave

Gemeente Utrecht Dr. I. Andriessen Dr. K. Wittebrood Adobe Stock, 409770795, Лена Полякевич Verwey-Jonker Instituut Kromme Nieuwegracht 6 3512 HG Utrecht T (030) 230 07 99 E secr@verwey-jonker.nl I www.verwey-jonker.nl

De publicatie kan gedownload worden via onze website: http://www.verwey-jonker.nl ISBN 978-94-6409-059-8 © Verwey-Jonker Instituut, Utrecht 2021. Het auteursrecht van deze publicatie berust bij het Verwey-Jonker Instituut. Gedeeltelijke overname van teksten is toegestaan, mits daarbij de bron wordt vermeld. The copyright of this publication rests with the Verwey-Jonker Institute. Partial reproduction of the text is allowed, on condition that the source is mentioned.