Onderzoek Discriminatie op de woningmarkt - Verwey-Jonker Instituut.pdf

Een praktijkgericht onderzoek naar de aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt

DISCRIMINATIE OP DE WONINGMARKT

Iris Andriessen Karin Wittebrood

DISCRIMINATIE OP DE WONINGMARKT

Een praktijkgericht onderzoek naar de aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt Auteurs Iris Andriessen Karin Wittebrood

Utrecht, februari 2021

2

Inhoudsopgave Samenvatting4 1

INLEIDING 1.1. Aanleiding en context 1.2. Doelstelling en onderzoeksvragen 1.3. Discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt 1.4. Opzet en aanpak van het onderzoek 1.5. Leeswijzer

2 DISCRIMINATIE OP DE PARTICULIERE HUURWONINGMARKT IN CONTEXT 2.1. Inleiding 2.2. Groei en diversiteit op de particuliere huurwoningmarkt  2.3. Weinig vereniging onder verhuurders en verhuurbemiddelaars 2.4. Beleid gericht op misstanden op de huurwoningmarkt 2.5. Veel diversiteit in werving- en selectieproces 2.6. Bewijslast bij discriminatie 2.7. Lage meldingsbereidheid bij (vermoedens van) discriminatie 2.8. Achtergronden van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt 3 MAATREGELEN GERICHT OP WERVINGSEN SELECTIEPROCES 3.1. Inleiding 3.2. Voorlichting en professionalisering 3.3. Verplicht antidiscriminatiebeleid ontwikkelen 3.4. Standaardiseren van wervings- en selectieproces 3.5. Motiveringsplicht bij verhuur 3.6. Meer regulatie van het woningaanbod 

7 7 7 7 9 9

10 10 10 11 12 13 15 16 17

18 18 18 19 20 21 22

4 MAATREGELEN GERICHT OP SANCTIONEREN BIJ DISCRIMINATIE25 4.1. Inleiding 25 4.2. Identificeren van de ‘rotte appels’ 25 4.3. Invoeren verhuur- en/of verhuurdersvergunning 26 4.4. Invoeren bemiddelingsvergunning/registratieplicht 28 4.5. Sanctioneren via het strafrecht 29 4.6. Naming, shaming en faming 30 4.7. Meldcode en -plicht voor verhuurbemiddelaars 31 5 MAATREGELEN GERICHT OP ONDERSTEUNING KANDIDAATHUURDERS BIJ DISCRIMINATIE 5.1. Inleiding 5.2. Oorzaken van lage meldingsbereidheid 5.3. Voorlichting verbeteren 5.4. Inzet van praktijktests om meldingsbereidheid te stimuleren 5.5. Melden nog laagdrempeliger maken 5.6. Betere ondersteuning bij bewijslast 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 6.1. Inleiding 6.2. Tegen de achtergrond van de Nederlandse woningmarkt 6.3. Uitgangspunten voor een effectieve aanpak 6.4. Integraal inzetten van maatregelen 6.5. Samenhangend systeem van maatregelen met aanbevelingen

33 33 33 35 35 37 38 40 40 40 41 42 45

LITERATUURLIJST50 BIJLAGE: GERAADPLEEGDE EXPERTS

52

3

Samenvatting Van de ruim 7,8 miljoen woningen in Nederland is 42% een huurwoning. Ruim twee derde van deze huurwoningen is eigendom van woningcorporaties (2,3 miljoen) en het overige deel (1 miljoen) van private of commerciële verhuurders (CBS-cijfers over 2020).1 Deze particuliere huurwoningmarkt is de afgelopen jaren substantieel in omvang toegenomen en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) verwacht dat deze trend door zal zetten (Lennartz, Schilder & Van der Staak 2019). Diverse onderzoeken laten zien dat er sprake is van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt, zowel door verhuurders als verhuurbemiddelaars (Dibbets, Jak en Hoogenbosch, 2020; Elibol & van Tielbeke 2018; Gielkens en Wegkamp 2019; Kromhout, Wittkamper en Cozijnsen 2020). De gemeente Utrecht maakt zich sterk voor een inclusieve samenleving en spreekt zich nadrukkelijk uit tegen discriminatie op de woningmarkt. Zij heeft daarom het Verwey-Jonker Instituut opdracht gegeven onderzoek te doen naar maatregelen gericht op het transparanter en objectiever maken van het wervings- en selectieproces op de particuliere huurwoningmarkt om discriminatie op de woningmarkt te voorkomen. Daarnaast is gekeken naar mogelijkheden tot sanctioneren – in de brede zin van het woord – bij discriminatie. Als laatste hebben we gekeken naar de ondersteuning van kandidaat-huurders bij discriminatie-ervaringen.

Voor dit onderzoek hebben we gebruik gemaakt van deskresearch en op deze wijze voortgebouwd op eerdere onderzoeken. Daarnaast hebben we interviews gehouden met een brede selectie van actoren en experts, waaronder inhoudelijke deskundigen van de huurwoningmarkt, bij brancheverenigingen en andere belangenorganisaties. Ook hebben we gesproken met juridische experts, ambtenaren van gemeenten en Rijk en organisaties die

klachten over discriminatie registreren en behandelen. De maatregelen die op basis van deze gesprekken naar voren kwamen zijn voorgelegd aan experts in vier groepsbijeenkomsten, waarbij haalbaarheid en voorwaarden voor implementatie werden besproken. Bestrijding van discriminatie op de woningmarkt speelt zich af tegen de achtergrond van een aantal belangrijke kenmerken van die markt. z

z

z

z

Ten eerste is sprake van grote krapte op de woningmarkt. Deze krapte maakt dat er een disbalans is in de machtpositie tussen (kandidaat-)huurders en verhuurders. Hierdoor is veel ruimte voor onwelwillende verhuurders om regelgeving te ontwijken. Mensen die op zoek zijn naar een woning zullen niet snel geneigd zijn misstanden aan te kaarten. Ten tweede is slechts een klein deel van de verhuurders en verhuurbemiddelaars georganiseerd in brancheorganisaties. Dit betekent dat met de huidige organisatiegraad deze partijen lastig te bereiken zijn. Ten derde is er sprake van grote variëteit en weinig transparantie in de manier waarop het wervings- en selectieproces bij verhuur nu wordt vormgegeven. Hierdoor is er enerzijds veel potentiële ruimte voor discriminatie en om discriminatie te verhullen. Anderzijds kan het leiden tot veel ruimte voor twijfel en onzekerheid omtrent de redenen van afwijzingen voor een woning (is er sprake van discriminatie of niet?). Ten vierde constateren we dat er sprake is van diverse wet- en regelgeving die in de ogen van betrokken partijen met elkaar lijkt te schuren. Zo kan de wet- en regelgeving rondom het bestrijden van criminaliteit risicomijdend gedrag bij selectie van huurders en (de geneigdheid tot) discriminatie juist vergroten.

Op grond van de Woningwet kan een verhuurder namelijk aansprakelijk worden gesteld voor illegaal gebruik van zijn pand door de huurder. De verhuurder heeft daarom onder andere de plicht de bedoelingen en identiteit van de kandidaat-huurder controleren. Als verhuurders 4

z

z

niet kunnen aantonen dat zij aan hun inspectieplicht hebben voldaan en niet op de hoogte konden zijn van de overtreding, kunnen zij verantwoordelijk worden gesteld voor schade, worden mogelijk sancties opgelegd door de gemeente of kan er zelfs sprake zijn van stafrechtelijke vervolging. De overheid moedigt hierom een grondige screening van kandidaat-huurders aan. De privacywetgeving, waarbij de richtlijn is dat niet meer informatie wordt vergaard dan noodzakelijk, lijkt onvoldoende te worden gevolgd bij de selectie van huurders. Ten vijfde lijkt het erop dat het verhuren van een woning door particulieren niet altijd ervaren wordt als een vorm van ondernemen waar – net als bij andere ondernemingen – regels aan gesteld kunnen worden. Uit gesprekken met de geraadpleegde experts blijkt dat voor deze verhuurders het eigendomsrecht sterk wordt gevoeld en zij niet beperkt willen worden in de keuze van een huurder. Daarbij komt dat bij veel spelers op de particuliere huurwoningmarkt onduidelijkheid bestaat over wanneer sprake is van discriminatie. Discriminatie wordt vaak geassocieerd met het bewust en willens en wetens uitsluiten van mensen. Onderscheid maken op basis van beschermde kenmerken, bijvoorbeeld bij het inschatten van risico’s bij verhuur, voelt voor sommigen als een legitiem onderscheid.

Bij een complex en relatief makkelijk te verhullen verschijnsel als discriminatie is bewijslast lastig. Bij de aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt is het voorkómen van discriminerend gedrag daarom het meest effectief.

Om discriminatie op de woningmarkt effectief te voorkomen en te bestrijden moet sprake zijn van een integraal pakket aan maatregelen. Deze maatregelen moeten de hele branche bestrijken (ook gericht op partijen die niet zijn aangesloten bij een brancheorganisatie), ketenbreed worden ingezet (gericht op verhuurders én verhuurbemiddelaars, maar ook op kandidaat-huurders), proportioneel worden ingezet en met oog voor de verschillende belangen van partijen. Het meest effectief is dan ook om verschillende maatregelen als de schakels van een ketting in elkaar te schuiven. Aan de voorkant

voorlichting, bewustwording en professionalisering, als kern diverse maatregelen om het transparanter en objectiever selecteren in de praktijk te bevorderen. En tot slot aan de achterkant – als stok achter de deur – toezicht, handhaving en waar nodig sanctionering. We bevelen aan een systeem van maatregelen op te zetten met als kern een vergunningstelsel gericht op verhuurders én op verhuurbemiddelaars: een verhuur(ders)vergunning en een bemiddelingsvergunning. Er dienen duidelijke criteria geformuleerd te worden waaraan vergunninghouders dienen te voldoen en wat eventuele intrekkingsgronden zijn. Transparantie van het proces, een objectieve selectiemethode (eventueel via een gestandaardiseerd model) en een motiveringsplicht kunnen criteria zijn bij beide vergunningen. Specifiek voor de bemiddelingsvergunning kan worden opgenomen dat bemiddelaars zich committeren aan de antidiscriminatiecode van de brancheorganisatie of verplicht worden zelf antidiscriminatiebeleid te ontwikkelen. Voor een effectieve werking van de vergunningstelsels is het cruciaal dat er sprake is van betere voorlichting. Dit kan gerealiseerd worden via bijvoorbeeld brochures en het versterken van professionalisering, dit laatste o.a. via training en opleiding.

Zoals eerder gesteld is het belangrijk dat de overheid hierbij ook aandacht besteedt aan ander beleid dat invloed lijkt te hebben op mogelijk discriminerend gedrag van verhuurders en verhuurbemiddelaars. Naast de kernmaatregelen kunnen ook een aantal aanvullende en ondersteunende maatregelen genomen worden. Deze maatregelen zijn in zichzelf niet sterk genoeg om discriminatie te voorkomen of te bestrijden, maar wanneer zij in samenhang worden ingezet met de kernmaatregelen dragen zij wel bij aan dat doel. Denk hierbij aan regulering van (een deel van) de verhuur van particuliere woningen via de huisvestingsverordening, zodat deze woningen volgens de systematiek van een bestaand verdelingssysteem verhuurd worden. Of het laten uitvoeren van praktijktests om enerzijds te monitoren in welke

5

mate de ingezette maatregelen effectief zijn en anderzijds het signaal af te geven dat er proactief gecontroleerd wordt op het volgen van de gestelde regels.

z z

Samenvattend doen wij de volgende concrete aanbevelingen: z

z

z

z

z

z z

z

Start vanuit de gemeente een pilot met een verhuurdersvergunning en formuleer criteria waaraan moet worden voldaan om te mogen verhuren. Maak een transparante, objectieve selectiemethode onderdeel van deze verhuurdersvergunning. Pleit als gemeente(n) voor het invoeren van een landelijke bemiddelingsvergunning met daaraan gekoppeld een registratieplicht zodat bij constatering van discriminerend gedrag gebruik kan worden gemaakt van tuchtrecht. Bevorder, onder coördinatie van het ministerie van BZK, de ontwikkeling van voorlichtingsmateriaal voor huurders en verhuurders. Zorg dat in het voorlichtingsmateriaal, op toegankelijke wijze, de rechten en plichten van alle partijen wordt beschreven en breng samenhang aan in de vereisten vanuit verschillende wet- en regelgeving. Bevorder samenwerking tussen de brancheverenigingen en partijen die kunnen adviseren en ondersteunen bij het te ontwikkelen materiaal en het opstellen of aanscherpen van een gedragscode of antidiscriminatiebeleid. Maak brancheverenigingen verantwoordelijk voor het ontwikkelen en geven van training, voorlichting en informatie over het voorkomen en bestrijden van discriminatie voor brancheleden. Zorg in beide vergunningsstelsels voor een goed systeem van toezicht, handhaving en sanctionering.

Zorg in beide vergunningsstelsels voor laagdrempelige mogelijkheden om misstanden te melden, en zorg ervoor dat serieus onderzoek gedaan wordt naar deze meldingen. Laat onafhankelijk onderzoek doen naar de werking van de interventie: werkt deze zoals beoogt, waar zitten knelpunten en hoe kunnen deze worden opgelost.

z

z

z

z

Houd met periodiek onderzoek vinger aan de pols met betrekking tot de manier waarop maatregelen worden ingezet. Onderzoek in welke mate het mogelijk is de woningvoorraad verder te reguleren via de huisvestingsverordening en laat verhuur plaatsvinden onder dezelfde voorwaarden als bij corporatiewoningen (transparant, eerlijk en accountable). Laat als gemeente periodiek praktijktests uitvoeren (bijvoorbeeld door een antidiscriminatie voorziening (ADV)). Met als doel: „ monitoring van de mate waarin discriminatie op de woningmarkt voorkomt. „ als beleidsinstrument om discriminatie te verminderen. Geef opvolging aan de resultaten uit deze tests. Partijen die zich voorbeeldig gedragen (zoals kan blijken uit de praktijktests) kunnen door de gemeente actief in de schijnwerpers worden gezet (faming). Anderzijds kan ook aan naming en shaming worden gedaan: namen van verweerders, adressen in handhavingsbesluiten en eventueel partijen waar een dwangsom is opgelegd worden openbaar gemaakt. Werk als gemeente samen met ADV’s en het College voor de Rechten van de Mens om opvolging te geven aan meldingen die bij hen binnenkomen over vermoedens van discriminatie op de woningmarkt. ADV’s kunnen melders die bij hen komen actief ondersteunen bij de vervolgroute.

Bij doorverwijzing naar het meldpunt van de gemeente of de branchevereniging kunnen zij de melder ondersteunen bij het indienen van een klacht en de de opvolging hiervan actief volgen (via de melder). Daarnaast kunnen zij melders, die dat wensen, ondersteunen bij het doen van aangifte. Zo kan er, wanneer er vermoedens zijn van discriminatie door een melder, ondersteuning worden geboden bij het rond krijgen van de bewijslast (bijvoorbeeld via het doen van individuele praktijktests).

6

1

INLEIDING1

1.1.

Aanleiding en context

De gemeente Utrecht maakt zich sterk voor een inclusieve samenleving en spreekt zich nadrukkelijk uit tegen discriminatie op de woningmarkt. Als reactie op de motie ‘Aanpak discriminatie op de woningmarkt’ uit 2018 heeft de gemeente Academie van de Stad opdracht gegeven tot een verkennend onderzoek. Dat onderzoek laat zien dat bij de verhuur van woningen via particuliere verhuur en via makelaars sprake is van discriminatie op etniciteit en seksuele oriëntatie (Gielkens & Wegkamp 2019). Op basis van deze onderzoeksresultaten en in lijn met de aanbevelingen uit het onderzoek is een plan van aanpak gepresenteerd (Gemeente Utrecht 2018). Het gaat hierbij onder meer om bewustwording creëren in samenwerking met brancheorganisaties van makelaars en verhuurders, het opnemen van het thema woningmarkt in de bredere Utrechtse Antidiscriminatie Agenda en het verkennen van de mogelijkheden voor controleren en beboeten. Eind vorig jaar zijn twee verkennende studies verricht die zicht geven op de huidige werking van het wervings- en selectieproces en naar de mogelijkheden voor het aanpakken van discriminatie op de woningmarkt (Böcker, Terlouw & Özdemir 2019 en Hoogenbosch & Dibbets 2019). Beide studies laten zien dat het proces van werving en selectie op de particuliere huurwoningmarkt

1

Wij willen alle geraadpleegde experts hartelijk danken voor hun inbreng tijdens de interviews en groepsbijeenkomsten, waarbij we in het bijzonder Anita Böcker en Arwen Hoogenbosch willen noemen. Zij hebben een eerdere versie van dit rapport van constructief commentaar voorzien en daar hebben we dankbaar gebruik van gemaakt.

tamelijk ondoorzichtig en weinig systematisch is en dat dit in combinatie met een krappe huurwoningmarkt de kans op discriminatie vergroot. In overleg met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is afgesproken dat de gemeente Utrecht verder voortbouwt op de kennis die is opgedaan in deze twee studies. De gemeente Utrecht constateert op drie onderdelen een kennishiaat en daarvoor dient onderhavig onderzoek.

1.2.

Doelstelling en onderzoeksvragen

Dit onderzoek heeft tot doel het leveren van suggesties voor maatregelen gericht op het transparanter en objectiever maken van het wervings- en selectieproces op de particuliere huurwoningmarkt, het sanctioneren – in de brede zin van het woord – bij discriminatie, en ondersteuning van kandidaat-huurders bij discriminatie-ervaringen. Daarvoor zijn de volgende onderzoeksvragen beantwoord: 1. 2.

3.

4.

Hoe ziet de particuliere huurwoningmarkt eruit en wat zijn risicovolle kenmerken van die markt waarbij discriminatie kan plaatsvinden? Hoe kan het wervings- en selectieproces op de particuliere huurwoningmarkt transparanter worden gemaakt en hoe kan daarbinnen objectief werven en selecteren worden bevorderd? Welk brede scala aan sanctioneringsmogelijkheden is beschikbaar? In welke mate is het passend daarbij onderscheid te maken naar type verhuurders? Op welke momenten en door wie kunnen de sanctioneringsmogelijkheden worden ingezet en wat is er nodig om deze uitvoerbaar en effectief in te zetten? Op welke wijze kunnen kandidaat-huurders worden ondersteund om hun vermoeden van discriminatie te onderbouwen en te melden? 7

1.3.

Discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt

In dit onderzoek verstaan we onder discriminatie het anders behandelen, achterstellen of uitsluiten van individuen op basis van (persoonlijke) kenmerken die rechtstreeks verwijzen naar een van de door de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) of andere gelijke behandelingswetgeving beschermde gronden (art. 1b AWGB).2 De AWGB biedt bescherming tegen discriminatie op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele oriëntatie, en burgerlijke staat op een aantal maatschappelijke terreinen, waaronder wonen. De Wet gelijke behandeling (WGBH/ZC) beschermt tegen onderscheid op basis van handicap of chronische ziekte, en heeft ook wonen als terrein opgenomen waar bescherming geldt. Toegepast op de woningmarkt benaderen we discriminatie als onderscheid maken in de toedeling van woningen op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, seksuele oriëntatie, handicap/chronische ziekte en burgerlijke staat. Leeftijd betreft geen beschermde grond op de woningmarkt.3 Onderscheid maken bij woningverhuur op basis van de hiervoor genoemde gronden is altijd verboden.

Het maken van indirect onderscheid – bijvoorbeeld door eisen te stellen aan de bron van inkomsten en daarmee indirect groepen te treffen op bovengenoemde gronden – is eveneens verboden, tenzij er een objectieve rechtvaardiging voor bestaat.

2 Wij kiezen in dit onderzoek voor een meer juridische definitie, vanwege de koppeling met de sanctioneringsmogelijkheden die ook een juridische basis moeten hebben. Een meer sociaalwetenschappelijke definitie, zoals van het Sociaal en Cultureel Planbureau (Andriessen e.a. 2007), die onder meer gebruikt wordt in het onderzoeksrapport ‘Discriminatie op de Utrechtse woningmarkt’, is vooral geschikt om discriminatie meetbaar te maken en zo bijvoorbeeld de mate waarin het verschijnsel voorkomt in kaart te brengen. 3 De WGBL (Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid) beschermt tegen discriminatie op grond van leeftijd op een aantal terreinen. Wonen is niet als terrein opgenomen in deze wet.

Deze uitzondering op het verbod van onderscheid geldt niet voor ras (Böcker e.a. 2019: 31). Voor ‘kleine’ particuliere verhuurders die hun huis of één van hun kamers willen verhuren, bestaat meer keuzevrijheid bij de selectie van huurders dan bij bedrijfsmatige verhuur. Böcker e.a. (2019: 30) gaan hier uitgebreid op in en geven aan dat er veel verwarring over deze keuzevrijheid is. In de Algemene wet gelijke behandeling staat namelijk dat de wet niet van toepassing is op de privésfeer, maar het is vaak niet duidelijk hoe dit moet worden geïnterpreteerd. Zij concluderen dat “een particuliere verhuurder van een huis die in het openbaar (zoals op Funda, Marktplaats of Kamernet) het huis aanbiedt, wel [valt] onder de Algemene wet gelijke behandeling. Maar het maken van onderscheid op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit, seksuele oriëntatie of burgerlijke staat is niet verboden als de rechtsverhouding een privékarakter heeft én er een objectieve rechtvaardiging, dus een goede reden, is voor het onderscheid”. Recent zijn diverse onderzoeken verricht die feitelijke discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt aantonen. Zo bleek uit onderzoek van de Groene Amsterdammer uit 2018 dat discriminatie in de particuliere huursector in Nederland regelmatig voorkomt (Elibol & Tielbeke 2018).

Vervolgens toonde onderzoek in Utrecht aan dat verhuurmakelaars bereid zijn om te voldoen aan discriminerende verzoeken van verhuurders met betrekking tot etniciteit en seksuele oriëntatie (Gielkens & Wegkamp 2019). In 2020 is het onderzoek in Utrecht herhaald (Gielkens & Wegkamp 2021) en dit laat opnieuw zien dat sprake is van (structurele) ongelijke behandeling door makelaars én particulier verhuurders naar etniciteit, seksuele oriëntatie en – de toegevoegde grond – fysieke beperking. Vergelijkbare resultaten werden in Amsterdam gevonden voor woningzoekenden met een migratieachtergrond (Kromhout, Wittkämper & Cozijnsen 2020) en in Rotterdam (Dibbets, Jak & Hoogenbosch 2020). Inmiddels is er ook landelijk onderzoek gedaan (Hoogenbosch & Fiere 2021). 8

Voor de verwachte effectiviteit van maatregelen die worden ingezet tegen discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt, is het van belang rekening te houden met de redenen en mechanismen die ten grondslag liggen aan de discriminatie. Dit vertaalt zich in verschillende typen discriminatie. We sluiten aan bij het onderscheid dat Böcker e.a. (2019) en Verhaege (2017) maken tussen onbedoelde discriminatie, risicomijdende discriminatie en aversieve discriminatie. We spreken van onbedoelde discriminatie als deze voorkomt uit vooroordelen, associaties of beelden waarvan mensen zich doorgaans niet bewust zijn (of zich er niet van bewust zijn dat dit gaat om generalisaties). Daarnaast onderscheiden we risicomijdende discriminatie (of: statistische discriminatie) waarbij mensen uit een bepaalde groepering minder snel worden geselecteerd als huurder omdat ze geassocieerd worden met risico’s (Aigner & Cain 1977, Arrow 1973). Tot slot spreken we van taste-based of aversieve discriminatie wanneer bepaalde groeperingen worden uitgesloten omdat er een diepgewortelde weerzin bestaat tegen de betreffende groepering (Becker 1957). We zijn ons ervan bewust dat het hier niet gaat om een volledige opsomming van typen discriminatie, noch van wederzijds uitsluitende categorieën.

Zo is niet helder of risicomijdende discriminatie altijd bewust plaatsvindt of dat een deel ervan ook onbewuste discriminatie betreft. Daarnaast kunnen ook nog andere motieven een rol spelen bij discriminatie, zoals commerciële overwegingen (hierbij vindt discriminatie plaats om verlies te voorkomen of winst te maximaliseren; vgl. customer discrimination).

1.4.

Opzet en aanpak van het onderzoek

Om tot dit rapport te komen, hebben we verschillende wegen bewandeld. In de eerste plaats hebben we een analyse gemaakt van literatuur en documenten. Daarbij hebben we vooral voortgebouwd op de al eerder genoemde studies van Böcker e.a. (2019) en Hoogenbosch & Dibbets (2019). Soms was het nodig meer specifiek te verdiepen en/of te verbreden dan in deze studies is gebeurd. Zo wilden we bijvoorbeeld nadrukkelijk gebruik maken van de kennis van en ervaring met het sanctioneren van discriminatie op de arbeidsmarkt.

In de tweede plaats hebben we 22 interviews gehouden met een brede reeks van actoren en experts, waaronder inhoudelijke deskundigen van de huurwoningmarkt, bij brancheverenigingen en andere belangenorganisaties, juridische experts, ambtenaren van gemeenten en Rijk en organisaties die klachten over discriminatie registeren en behandelen (zie de bijlage voor een lijst van geraadpleegde experts). Tot slot hebben we de bevindingen uit de literatuur en de interviews ‘getoetst’ bij de actoren en experts (deels dezelfde als geïnterviewd en deels nieuw) door een viertal expertmeetings te organiseren. Het ging hierbij niet meer om het verkrijgen van nieuwe input, maar vooral om de praktische uitvoerbaarheid en randvoorwaarden van de concrete maatregelen te bediscussiëren en draagvlak te creëren.

1.5.

Leeswijzer

We hebben onze bevindingen geordend rond de vier onderzoeksvragen. De aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt kan niet los gezien worden van hoe de huurwoningmarkt functioneert en georganiseerd is. Daarnaast spelen ook zaken rond de meldingsbereid en het feit dat discriminatie vaak lastig te bewijzen is een rol. In hoofdstuk 2 bespreken we daarom eerst deze context. In de drie hoofdstukken die volgen, bespreken we concrete maatregelen om discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt te voorkomen en te bestrijden. In hoofdstuk 3 staan maatregelen centraal die gericht zijn op het wervings- en selectieproces en vooral bedoeld zijn om risicomijdende en onbedoelde discriminatie te verminderen. In hoofdstuk 4 richten we ons op maatregelen om partijen die zich (herhaaldelijk) schuldig blijven maken aan discriminatie te identificeren en te sanctioneren. In hoofdstuk 5 verleggen we de focus naar kandidaat-huurders: wat kunnen zij doen om hun recht te halen als ze het vermoeden hebben van discriminatie en hoe kan dit makkelijker en toegankelijker worden gemaakt? Tot slot bezien we in hoofdstuk 6 de verschillende maatregelen die zijn besproken in hoofdstukken 3 t/m 5 in perspectief: wat is een effectief en samenhangend pakket aan maatregelen om discriminatie op de woningmarkt te voorkomen en te bestrijden? We formuleren hierbij veertien concrete aanbevelingen. 9

2 2.1.

DISCRIMINATIE OP DE PARTICULIERE HUURWONINGMARKT IN CONTEXT

13% koopsector corporatiesector particuliere huursector

29%

58%

Inleiding

De aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt kan niet los gezien worden van hoe de huurwoningmarkt functioneert en georganiseerd is. In dit hoofdstuk bespreken we de belangrijkste kwesties die relevant zijn voor de concrete aanpak van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt.

2.2.

Figuur 1. Verdeling van de woningmarkt naar eigendomssituatie, 2020 (in percentages)

Groei en diversiteit op de particuliere huurwoningmarkt

De woningmarkt kan onderverdeeld worden in een koopsector, corporatiesector en particuliere huursector (zie figuur 1). Van de ruim 7,8 miljoen woningen in Nederland is 42% een huurwoning. Ruim twee derde van deze huurwoningen is eigendom van woningcorporaties (2,3 miljoen) en het overige deel (1 miljoen) van private of commerciële verhuurders (CBS-cijfers over 2020).4 Deze eigendomssituatie laten we leidend zijn in dit onderzoek en we richten ons daarmee op private en commerciële verhuurders. Hierdoor blijft de corporatiesector buiten beeld (en daarmee ook de vrije sectorwoningen die corporaties aanbieden).

4 In Utrecht is de particuliere huursector relatief gezien groot ten opzichte van het landelijke percentage: landelijk wordt 13% van de woningen gerekend tot die sector; in Utrecht ligt dit percentage op 21,4% (https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/bouwen-en-wonen; geraadpleegd 10 september 2020).

Bron: CBS

De particuliere huurwoningmarkt is de afgelopen jaren substantieel in omvang toegenomen en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) verwacht dat deze trend door zal zetten (Lennartz, Schilder & Van der Staak 2019). Het PBL wijst erop dat deze groei zowel positieve als negatieve kanten heeft. Aan de ene kant is er een grotere sector aan het ontstaan tussen sociale huur en koop, waardoor er meer te kiezen valt. Aan de andere kant valt door de hoge huren een belangrijke doelgroep van de vrije huursector nog steeds tussen wal en schip én heeft de groei van de sector met name in de grote steden geleid tot excessen in de huurprijsstijgingen van geliberaliseerde woningen.5 Private en commerciële verhuurders zijn – en hiermee sluiten we aan bij Böcker e.a. (2019) – onder te verdelen in: institutionele beleggers (pensioenfondsen en verzekerings- en beleggingsmaatschappijen), bedrijven (vastgoedhandelsmaatschappijen en andere instellingen met een bedrijfsmatig karakter), en particulieren (natuurlijke personen). Ongeveer de helft van de private en

5 Zie: Aalbers, Bosma, Fernandez & Hochstenbach (2018).

10

commerciële huurwoningen is eigendom van particulieren en de meesten (ongeveer 80%) hebben één woning in de verhuur (zie figuur 2). De andere helft is in bezit van bedrijven of institutionele beleggers (Böcker e.a. 2019: 38). Het merendeel van de ‘kleine’ verhuurders houdt het beheer volledig in eigen hand; naarmate het woningbezit omvangrijker is, wordt dit vaker beheerd door derden (Lennartz e.a. 2019).6 Deze kunnen uiteenlopende werkzaamheden verrichten voor verhuurders, waaronder het vinden van een (nieuwe) huurder. Zowel verhuurmakelaars als vastgoedbeheerders kunnen hiervoor worden ingeschakeld. Grotere professionele verhuurders hebben vaak een eigen beheerafdeling (Böcker e.a. 2019: 40). Figuur 2. Particuliere verhuurders (natuurlijke personen) naar aantal woningen dat zij verhuren.

6%

1 woning

4%

10%

2 woningen 3 tot 4 woningen 5 woningen of meer 80%

2.3.

Weinig vereniging onder verhuurders en verhuurbemiddelaars

Verhuurders en verhuurbemiddelaars zijn nauwelijks georganiseerd en dat heeft gevolgen voor de effectiviteit van de maatregelen die we in de volgende hoofdstukken bespreken. Private en commerciële verhuurders zijn georganiseerd via IVBN en Vastgoed Belang. IVBN is de brancheorganisatie van de institutionele beleggers: van de 32 leden beleggen er 17 in woningen. Vastgoed Belang vertegenwoordigt vooral particuliere verhuurders die op persoonlijke titel verhuren (circa 80% van de ongeveer 5.000 leden verhuurt minder dan 5 woningen). Voor professionele particuliere beleggers heeft Vastgoed Belang een apart onderdeel: Stichting Professioneel Platform Vastgoed. Naar schatting is landelijk 10-15% van alle particuliere verhuurders (natuurlijke personen) lid van Vastgoed Belang. Aan- en verhuurmakelaars zijn georganiseerd via NVM, VBO en Vastgoed Pro. Deze drie organisaties richten zich ook op andere vastgoedprofessionals, vooral op aan- en verkoopmakelaars en taxateurs. De reikwijdte van deze brancheorganisaties op de particuliere huurwoningmarkt is beperkt. Inschatting is dat landelijk circa 20-30% van de aan- en verhuurmakelaars lid is van één van deze brancheorganisaties. 8 Overigens zijn aanhuurmakelaars – makelaars die in opdracht van de woningzoekende werken – tamelijk zeldzaam.

Vastgoedmanagers – veelal werkzaam voor grote professionele verhuurders en institutionele beleggers – zijn verenigd in de brancheorganisatie VGM NL.

Bron: CBS (2019) 7

Verhuurmakelaars zijn een behoorlijk diverse groep. Verhuurmakelaars die zijn aangesloten bij één van drie brancheorganisaties zijn gecertificeerd en geregistreerd: dit is een vereiste om lid te mogen worden. Verhuurmakelaars die 6 Onder de kleine particuliere verhuurders met minder dan vijf verhuurbare eenheden gaf zo’n 70 procent aan het management en beheer volledig zelf in de hand te houden. Van de verhuurders met meer dan 50 verhuurbare eenheden gaf daarentegen bijna tweede derde aan hiervoor een externe partij in te schakelen (Lennartz e.a. 2019: 28). 7 https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/14/bijna-half-miljoen-woningen-in-particuliere-verhuur

8 Dit cijfer werd door een aantal van de geraadpleegde experts genoemd. In een artikel in NVM Magazine (2018)) staat dat twee derde van de verhuurmakelaars niet is georganiseerd. Ter vergelijking: bij aan- en verkoopmakelaars is rond de 80% lid van een brancheorganisatie.

11

niet zijn aangesloten kunnen dat ook zijn, maar dat hoeft dus niet. Sommige verhuurmakelaars combineren hun werkzaamheden met de aan- en verkoop van woningen, terwijl anderen zich gespecialiseerd hebben in verhuur. Ook hebben sommige makelaarskantoren vestigingen; andere werken alleen online. Verder kunnen ze zich toegelegd hebben op specifieke groepen huurders, zoals expats, studenten of arbeidsmigranten.

2.4.

Beleid gericht op misstanden op de huurwoningmarkt

Op rijksniveau en vaak ook op lokaal niveau wordt breder beleid ingezet om misstanden op de huurwoningmarkt aan te pakken. In 2018 is daarvoor de aanpak Goed Verhuurderschap gestart vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Vooral te hoge huren, achterstallig onderhoud, illegaal gebruik van de woning en woonoverlast krijgen bij deze aanpak ruim aandacht. Ook discriminatie door verhuurders (eigenaren) en/of bemiddelaars is één van de misstanden die onder de aanpak valt. De maatregelen die – in diverse steden ook als pilots – worden of kunnen worden ingezet om Goed Verhuurderschap te bevorderen, hebben vaak andere doelen dan het tegengaan van discriminatie. Daarbij schuren de verschillende maatregelen en adviezen op de terreinen gericht op de verschillende misstanden soms met elkaar. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer verhuurders zich aangemoedigd voelen om in het kader van de bestrijding van criminaliteit kandidaat-huurders risicomijdend te screenen en selecteren, waarmee discriminatie in de hand wordt gewerkt. Op grond van de Woningwet 9 kan een verhuurder aansprakelijk worden gesteld voor illegaal gebruik van zijn pand door de huurder. De verhuurder heeft daarom onder andere de plicht de bedoelingen en identiteit van de kandidaat-huurder controleren. Mocht een

9 Zowel huurder als verhuurder hebben een zorgplicht om te voorkomen dat er gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat (c.q. voortduurt), aldus de Woningwet.

overtreding (zoals bijvoorbeeld een hennepkwekerij) worden geconstateerd dan moet de verhuurder aannemelijk maken dat hij aan zijn inspectieplicht heeft voldaan en niet op de hoogte kon zijn van de overtreding. Als verhuurders niet kunnen aantonen dat hen niets te verwijten valt, kunnen zij verantwoordelijk worden gesteld voor schade, worden mogelijk sancties opgelegd door de gemeente of kan er zelfs sprake zijn van stafrechtelijke vervolging. De overheid moedigt hierom een grondige screening van kandidaat-huurders aan (inclusief checks op sociale media), bijvoorbeeld via de landelijke campagne ‘Veilig uw pand verhuren’ gestart (Politie/RIEC 2020).10 Uit de interviews die we hebben gehouden – vooral met de branche- en andere belangenorganisaties – kwam regelmatig naar voren dat verhuurders zich vanuit de zorg- of inspectieplicht risicomijdend opstellen. Om sancties en verliesposten door schade te voorkomen proberen verhuurders en makelaars een inschatting te maken van de risico’s die zij lopen bij selectie van een kandidaat-huurder. Zij doen dit echter op basis van onvolledige informatie: er worden gegevens opgevraagd als loonstrookjes en identiteitsbewijzen, maar volledige garantie over het gebruik van de woning is er daarmee niet. Het gevaar bestaat dat beelden over groepen dan worden meegewogen in de risico-inschattingen die worden gemaakt.

Wanneer beelden over bepaalde groepen ongunstiger zijn (d.w.z. dat er over die groepen het idee bestaat dat zij vaker betrokken zijn bij illegale praktijken) kan discriminatie ontstaan: individuele leden uit deze groepen worden dan vaker op basis van een ongunstig groepsbeeld afgewezen als kandidaat-huurder omdat de verhuurder de kans probeert te minimaliseren om later in de problemen te komen. Tegelijkertijd hebben verhuurders (en verhuurbemiddelaars) ook te maken met privacywetgeving, waarbij de richtlijn is dat niet meer informatie wordt vergaard dan noodzakelijk is.

10 Bij deze campagne is samengewerkt met diverse publieke en private partijen, zoals verenigingen van makelaars, woningcorporaties en de Kamer van Koophandel.

12

De invulling die op dit moment wordt gegeven aan de wettelijke bepalingen rondom het voorkomen van andere misstanden op de woningmarkt kan dus schuren met het vorm geven aan antidiscriminatiebeleid (omdat de geneigdheid tot discriminatie juist vergroot kan worden door de dreiging van sancties als niet is voldaan aan de zorg- of inspectieplicht). Daarbij speelt ook nog dat voor partijen op de woningmarkt (huurders, verhuurders en bemiddelaars) niet duidelijk is welke informatie in het kader van de AVG wel en niet opgevraagd mag worden. Ook hier wordt een spanning gevoeld met de inspectie- en zorgplicht. We gaan hier in paragraaf 3.4 dieper op in.

(1) Adverteren van de woning Het gebruik van sociale media om te adverteren wordt breed ingezet: zowel door de ‘kleine’ particuliere verhuurder als door meer professionele verhuurders en verhuurbemiddelaars.Vooral de professionele verhuur lijkt in redelijk gelijke mate toegankelijk voor kandidaat-huurders omdat het aanbod grotendeels online staat op sites zoals Funda, Pararius, Huurwoningen.nl en op eigen bedrijfswebsites. Verhuurbemiddelaars maken soms ook gebruik van een eigen bestand van woningzoekenden, waar zij kandidaat-huurders uit selecteren. Niet alle beschikbare woningen zullen dus op sites worden geplaatst.

2.5.

(2) Mogelijkheid tot bezichtiging van de woning Verhuurbemiddelaars hanteren verschillende manieren waarop potentiële huurders hun interesse kunnen tonen in een woning. Deze bemiddelaars werken voor de verhuurder en mogen dus geen geld vragen aan de huurder (geen inschrijf- en bemiddelingskosten).12 Inschrijfkosten worden soms toch gevraagd (ook al is dit dan een laag bedrag). Meestal wordt met een inschrijfformulier gewerkt of dient een account te worden aangemaakt. Hoeveel en welke informatie moet worden verstrekt voor de bezichtiging verschilt aanzienlijk en varieert van alleen naam en contactgegevens tot een volledig huurdossier. De door huurders verstrekte gegevens bepalen mede hoeveel ruimte er bestaat om bewust of onbewust te discrimineren. In paragraaf 3.4 komen we hier op terug en stellen voor de informatieverstrekking te standaardiseren en transparanter te maken.

Veel diversiteit in werving- en selectieproces

De onderzoeken van Böcker e.a. (2019) en Hoogenbosch & Dibbets (2019) hebben al laten zien dat het proces van werving en selectie op de particuliere huurwoningmarkt tamelijk ondoorzichtig en weinig systematisch is. Zij hebben verschillende stappen geïdentificeerd in de werving en selectie van huurders. In de praktijk lopen deze stappen vaak door elkaar.11 Het selectieproces wordt bij de meeste verhuurbemiddelaars beschreven op hun website. Wat we daarbij zien is dat de ene bemiddelaar dat veel uitgebreider doet dan een ander. Ook verschilt de verstrekte informatie over dit proces regelmatig voor verhuurders en huurders: op de webpagina voor verhuurders wordt dan vooral benadrukt hoe uitgebreid de huurder zal worden gescreend, terwijl dit op de webpagina voor huurders kort wordt aangestipt. Dat het wervings- en selectieproces vaak niet transparant is en enorm lijkt te variëren, kan bij kandidaat-huurders het vermoeden van discriminatie versterken. In hoofdstuk 3 bespreken we maatregelen om het wervings- en selectie proces meer te standaardiseren en transparanter te maken.

11 Hoogenbosch & Dibbets (2019) onderscheiden de volgende stappen: (1) advertentie, (2) bezichtiging, (3) documenten, (4) voorselectie door de makelaar, en (5) selectie door de verhuurder. We hebben stap 4 en 5 samengevoegd omdat voor de verschillende typen verhuurders deze stappen nogal verschillend kunnen verlopen.

De wijze van selectie - welke huurder mag bezichtigen? – lijkt tamelijk duister bij deze stap: soms worden de eerste 5, 10 of 25 geïnteresseerden uitgenodigd voor bezichtiging of is er open huis waar alle kandidaat-huurders worden uitgenodigd. Uit het onderzoek van Hoogenbosch & Dibbets (2019) lijken de

12 Na uitspraak van de Hoge Raad der Nederlanden op 16 oktober 2015 is het verboden om ‘twee heren te dienen’.

13

bezichtigingen er vooral op gericht om kandidaat-huurders de kans te geven de woning te zien en te beoordelen. Bij IVBN-leden is bezichtiging alleen voor de meest geschikte kandidaat en die heeft dan al een volledig huurdossier aangeleverd (zie verder bij volgende stap). (3) Persoonlijke informatie verstrekken en (externe) screening Deze stap vindt plaats vanaf het eerste contact met de verhuurder of verhuurbemiddelaar. Het moment waarop welke informatie dient te worden verstrekt, verschilt echter aanzienlijk. Soms is het voor een bezichtiging voldoende naam en contactgegevens te verstrekken, maar vaak moet ook al documentatie over de financiële situatie worden verstrekt (zoals recente loonstroken of een jaarrekening bij zelfstandig ondernemers). IVBN werkt – via vastgoedbeheerders – met een gestandaardiseerd proces waarbij al voor een bezichtiging de financiële gegevens moeten worden aangeleverd en aanvullende gegevens worden gevraagd als de woning wordt gehuurd, zoals een kopie van een legitimatiebewijs en – indien relevant – een werkgeversverklaring. De eerste die het huurdossier volledig heeft aangeleverd, krijgt gelegenheid de woning te bezichtigen.

Tijdens het proces dat de IVBN-leden volgen blijft ruimte voor maatwerk, maar het is in grote lijnen gestandaardiseerd en ook behoorlijk transparant in de zin dat op de sites van de leden staat beschreven hoe het proces verloopt. Het is echter de vraag of het proces ook in lijn is met het advies vanuit de Autoriteit Persoonsgegevens om voor een bezichtiging niet meer gegevens te vragen dan voor het doel (bezichtigen van de woning) noodzakelijk is (zie ook Hoogenbosch & Fiere 2021). Andere verhuurmakelaars werken niet of met minder gestandaardiseerde processen en daar zien we dus ook grote verschillen. Brancheorganisaties – waarbij circa 20-30% van de aan- en verhuurmakelaars is aangesloten – hebben richtlijnen voor hun leden en het is aan de leden of ze deze richtlijnen overnemen. Door verhuurmakelaars wordt, naast de relevante financiële informatie, regelmatig gevraagd naar onder andere een uittreksel uit de Basis

Registratie Personen, een verhuurdersverklaring en/of wordt gebruik gemaakt van externe screeningstools, zoals de NVM-woontoets en Huurcheck. Vaak is niet op te maken hoe de aanvullende informatie wordt meegenomen in het selectieproces. Het is verder niet bekend – ook niet bij de brancheorganisaties – in welke mate van deze screeningstools gebruik wordt gemaakt. Verhuurders en verhuurbemiddelaars mogen volgens de AVG niet meer persoonsgegevens verwerken dan noodzakelijk is voor het doel en niet langer bewaren dan noodzakelijk is voor het doel. Uit onze interviews bleek dat hier veel onduidelijk over bestaat. Zo geven aan de ene kant de verhuurbemiddelaars aan vanuit de richtlijn van de AVG alleen contactgegevens te vragen omdat het primaire doel is het bezichtigen van een woning. Aan de andere kant zien we de IBVN-vastgoedbeheerders die meteen alle relevante informatie vragen aan de kandidaat-huurder en als regel hebben dat degene die het eerste het huurdossier volledig heeft aangeleverd als eerste de gelegenheid krijgt de woning te bezichtigen. Beide partijen zijn transparant over welke informatie wordt gevraagd voor welk doel en hebben het gevoel conform de richtlijn van de AVG te handelen (zie verder paragraaf 3.4).

De meeste verhuurders en verhuurbemiddelaars zijn minder transparant over welke informatie in welke fase wordt gebruikt en ook het gebruik van de externe screeningtools is weinig transparant. Bij deze tools wordt soms gebruik gemaakt van informatie die de kandidaat-huurders zelf aanleveren, maar vaak ook van databases waar de huurder geen zicht op heeft (zoals bijvoorbeeld creditchecks via EDR en Focum en BKR). Kandidaat-huurders moeten hier toestemming voor geven en in die zin is het rechtmatig. Ze hebben echter weinig keus met de huidige krappe woningmarkt: als zij geen toestemming geven, krijgen ze de woning in ieder geval niet. Overigens is onduidelijk in welke mate de externe screeningstools bepalend zijn voor de uiteindelijke selectie en in welke mate ze discriminerende effecten kunnen hebben. Böcker e.a. (2019: 96) geven aan dat de tools op het eerste gezicht objectief lijken, maar dat het aandacht verdient om deze kritisch te beoordelen op discriminerende effecten. Als voorbeeld noemen ze dat een inkomenstoets indirect mensen met een beperking kan treffen als 14

een uitkeringsbron niet wordt geaccepteerd en een toets van identiteitsdocumenten (permanente verblijfsvergunning) treft met name migranten.

De beschrijving van de verschillende stappen in het proces maakt drie dingen duidelijk:

(4) Selectie door verhuurbemiddelaar en verhuurder Verschillen zijn er ook in hoe uiteindelijk de definitieve huurder wordt geselecteerd. IVBN-leden hebben het hele verhuurproces uitbesteed. In het algemeen wordt daar gekozen voor de kandidaat-huurder die als eerste het woondossier volledig heeft ingevuld en aan alle voorwaarden voldoet. Andere verhuurders beslissen meestal zelf, ook als ze een verhuurbemiddelaar hebben ingeschakeld. Böcker e.a. (2019) en Hoogenbosch & Dibbets (2019) beschrijven dat de bemiddelaar veelal een aantal kandidaat-huurders voordraagt aan de verhuurder. Hoeveel dat er zijn, varieert nogal tussen bemiddelaars: soms zijn dat er één of twee en soms worden alle profielen voorgelegd aan de verhuurder. 13 Uit onderzoek met mystery calls blijkt dat verhuurbemiddelaars – ook als ze zelf niet discrimineren – door meerdere profielen voor te leggen ruimte bieden aan verhuurders om eventuele discriminatoire keuzes te maken (bijvoorbeeld Hoogenbosch & Fiere 2021). Hiermee ‘verschuift ’ het probleem.

1.

Bij de kleinere verhuurders vinden regelmatig ook nog ontmoetingen plaats tussen verhuurder en huurder. Uit het onderzoek van Hoogenbosch & Dibbets blijkt dat het nogal varieert tussen bemiddelaars welke gegevens precies aan de verhuurder worden voorgelegd. Vooral in de laatste fase van het selectieproces, is veel ruimte voor persoonlijke voorkeuren – ook wel ‘Fingerspitzengefühl’ genoemd – zowel bij de verhuurder als de verhuurbemiddelaar. Bovendien zal over de definitieve selectie van de huurder ook vaak mondeling worden overlegd, waarbij er een discrepantie kan ontstaan met het ‘dossier’.

13 Enkele van de geraadpleegde experts noemden in het dit verband ook het anoniem aanleveren van gegevens over kandidaat-huurders. Varianten hierop zijn anoniem reageren en anoniem de betrouwbaarheid toetsen van een kandidaat-huurder (zie ook Böcker e.a. 2019 en Hoogenbosch & Dibbets 2019). Hoewel dit sympathieke maatregelen worden gevonden, lijkt de praktische haalbaarheid gering.

2.

3.

2.6.

Er is sprake van een grote variëteit in de manier waarop het verhuurproces wordt vormgegeven. Het is vaak onduidelijk voor kandidaat-huurders hoe de informatie die zij aanleveren wordt gebruikt door de verhuurder of bemiddelaar om een keuze op te baseren. Daarbij is vaak ook niet inzichtelijk voor de kandidaat-huurder welke aanvullende informatie de verhuurder of bemiddelaar nog opvraagt of opzoekt (bijvoorbeeld via sociale media), hoe deze meeweegt in selectiebeslissingen en wat er na selectie met de gegevens gebeurt. In elke stap is ruimte gelaten voor ‘maatwerk’ of voor nadere afweging van de verstrekte informatie (fingerspitzengefühl). Dit laat ruimte voor overwegingen op subjectieve gronden waardoor de kans bestaat dat beelden of vooroordelen over groepen een rol gaan spelen (en daarmee dus discriminatie).

Bewijslast bij discriminatie

Het is niet altijd makkelijk om bewijslast rond (een vermoeden van) discriminatie tijdens het wervings- en selectieproces rond te krijgen. Juist het gevoel dat het hier soms een ‘black box’ betreft kan het vermoeden van discriminatie versterken én bemoeilijkt eventuele toetsing door onafhankelijke derden. Daarnaast bestaat er veel onduidelijkheid bij verhuurders en verhuurbemiddelaars wanneer er precies sprake is van discriminatie en waar bewijslast aan moet voldoen. Om eventueel sancties op te kunnen leggen, is bewijs nodig van discriminatie. Waar deze bewijslast precies aan moet voldoen verschilt tussen instanties. Sanctioneren kan via een aantal routes:

15

z

z

z

Een uitspraak van het College voor de Rechten van de Mens. Hier wordt het uitgangspunt gehanteerd dat klager het vermoeden onderbouwt en dat verweerder vervolgens moet aantonen non-discriminatoir te hebben gehandeld. Uitspraken van het College zijn niet bindend. Het College publiceert echter de namen van verweerders op hun site. Dit is voor verweerders vaak een reden om tot een schikking te komen, zelfs als ze de zaak mogelijk zouden winnen. Het bestuursrecht. Deze route kan onder andere worden bewandeld als er een vergunningplicht voor verhuurders en/of verhuurbemiddelaars geldt. Sommige experts die wij spraken wijzen erop dat de bewijslast binnen het bestuursrecht minder zwaar is dan binnen het strafrecht. Binnen het strafrecht geldt dat in redelijkheid niet kan worden getwijfeld aan de juistheid van het verwijt dat door de verdachte wordt gemaakt. Maar ook binnen het bestuursrecht is er jurisprudentie die ervan uitgaat dat in het bestuursrecht feiten – net als in het strafrecht – onomstotelijk moeten worden bewezen, en niet slechts aannemelijk gemaakt moeten worden (Stijnen 2011).14 Het strafrecht. Met een aangifte bij de politie kan – via het openbaar ministerie – door de strafrechter worden getoetst of sprake is van discriminatie.

In de praktijk komen zaken die instromen bij het openbaar ministerie vaak niet tot vervolging, bijvoorbeeld omdat er sprake is van onvoldoende bewijs (OM 2019).

In hoofdstuk 4 en 5 gaan we gedetailleerder in op deze routes en de mogelijkheden om de bewijslast rond te krijgen.

2.7.

Lage meldingsbereidheid bij (vermoedens van) discriminatie

Recent onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau laat zien dat één op de drie mensen die een huurwoning zochten vermoedt dat hierbij sprake was van discriminatie (Andriessen e.a. 2020). Dit aandeel ligt fors hoger dan in 2013, toen 17% aangaf discriminatie meegemaakt te hebben of hiervan een vermoeden had (Andriessen e.a. 2014). Nederlanders met een migratie-achtergrond ervaren vaker discriminatie bij het zoeken naar een huurwoning dan Nederlanders zonder migratie-achtergrond: Turkse en Marokkaanse Nederlanders gaven tweemaal zo vaak aan discriminatie te hebben ervaren als Nederlanders zonder migratieachtergrond (Andriessen e.a. 2020). De hoge ervaringscijfers staan in schril contrast met de lage meldingscijfers. In 2019 ontvingen de antidiscriminatievoorzieningen (ADV’s) in totaal 196 meldingen die betrekking hadden op de woningmarkt (Walz, Van Bon & Fiere 2020). In de meeste gevallen (maar niet allemaal) ging dit om meldingen van personen die bij het zoeken naar een huurwoning vermoeden te zijn afgewezen vanwege hun herkomst, seksuele oriëntatie of ander kenmerk. Bij het College voor de Rechten van de Mens en bij meldpunten ingesteld door de brancheorganisaties komen slechts incidenteel zaken binnen.

Deze cijfers hebben niet specifiek betrekking op de particuliere huurwoningmarkt, maar laten wel zien dat (kandidaat-)huurders die discriminatie ervaren weinig geneigd zijn hier melding van te maken. In hoofdstuk 5 gaan we in op de mogelijke oorzaken van de lage meldingsbereidheid en bespreken aangrijpingspunten om deze te vergroten. Eén van de redenen waarom mensen niet geneigd zijn ervaren discriminatie te melden is het rondkrijgen van de bewijslast.

14 Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en bestuursrecht, 9.4 Bewijsmaatstaf in het straf- en bestuursrecht | Navigator

16

2.8.

Achtergronden van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt

We hebben laten zien dat het wervings- en selectieproces op de particuliere huurwoningmarkt tamelijk ondoorzichtig en weinig systematisch is. Dit heeft onder andere te maken met hoe de huurwoningmarkt functioneert (vooral de krapte op de hele woningmarkt is hierbij relevant) en de organisatie van de belangrijke spelers op dit veld. Ondanks de complexiteit van de particuliere huurwoningmarkt, kunnen we wel iets aangeven over de achtergronden van discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt. Veel ruimte voor discriminatie is er bij de ‘kleine’ particuliere verhuurders die in privésfeer verhuren en waarbij geen sprake is van een openbaar aanbod van de woning. De werving verloopt vaak via via. Dit bevoordeelt mensen met uitgebreide sociale netwerken. Meestal is hier geen sprake van een kwade intentie, maar deze manier van werven kan wel leiden tot direct of indirect onderscheid. Bij de overige verhuur verloopt het proces van werving- en selectie meer volgens de stappen zoals we die in paragraaf 2.5 hebben beschreven. Zoals daar beschreven, verlopen deze stappen in de praktijk vaak door elkaar en weinig transparant, en is het op elk moment in het proces mogelijk beslissingen te baseren op subjectieve overwegingen waardoor ook discriminatoire overwegingen een rol zouden kunnen spelen.

Als we vanuit risicomomenten naar het wervings- en selectie proces kijken – en dit ook koppelen aan andere kwesties die spelen op de particuliere huurwoningmarkt – valt een aantal zaken op. In de eerste plaats blijkt onwetendheid een belangrijke factor: men is vaak onvoldoende bekend met wat wel en niet mag in het kader van de gelijke behandelingswetgeving en privacywetgeving. Dat kan er toe leiden dat meer informatie wordt opgevraagd dan noodzakelijk en dat een onderscheid wordt gemaakt aan wie welke informatie wordt gevraagd. Ook verschillende ideeën en eigen invullingen van wanneer er al dan niet sprake is van discriminatie speelt mogelijk een rol. Samenhangend hiermee kan ander staand beleid – bijvoorbeeld in het kader van ondermijning en witwassen – de focus op risicomijding versterken.

Eerder lichten we al toe dat met het oog op het bestrijden en voorkomen van oneigenlijk gebruik van de woning, zoals witwassen, beleid is ingezet op het sanctioneren van verhurende partijen. Deze partijen hebben de plicht om kandidaat-huurders voorafgaand aan de huur te onderzoeken. Om zo goed mogelijk aan de inspectieplicht te voldoen kan een verhuurder geneigd zijn zoveel mogelijk informatie over een kandidaat-huurder te verzamelen. De vraag is in hoeverre dit in lijn gebeurt met richtlijnen vanuit de AVG. Bovendien zal er altijd sprake zijn van onvolledige informatie: het zal altijd gaan om het inschatten van risico’s op basis van de beperkte informatie die een verhuurder of makelaar in handen heeft. Groepsbeelden kunnen dan aanvullend een rol gaan spelen om de inschatting verder in te kleuren. Wanneer er verschillende beelden bestaan over de betrouwbaarheid van bepaalde groepen of profielen kan dat tot risicomijdende discriminatie leiden. Tot slot biedt het gebrek aan transparantie in het selectieproces ook mogelijkheden om discriminatie te verhullen. Doordat vaak niet duidelijk is welke informatie op welke manier wanneer in het proces wordt gebruikt én omdat het niet gebruikelijk is om afwijzingen te motiveren is het in theorie makkelijk om discriminatie, ook als deze bewust plaatsvindt, te verhullen.

Vanwege de krapte op de woningmarkt zijn er voor elke woning immers veel gegadigden. Tegelijkertijd is niet duidelijk in welke mate de verschillende typen discriminatie (onbewust, risicomijdend en aversief) plaatsvinden. Bij de bemiddelaars kunnen dezelfde achtergronden spelen als hierboven vermeld. Maar specifiek geldt nog dat zij te maken kunnen krijgen met discriminerende verzoeken vanuit verhuurders, die wel een huurder zoeken voor een woning, maar liever niet iemand met bepaalde (persoons) kenmerken. Discriminerende verzoeken kunnen door verhuurders expliciet worden gedaan, maar het kan ook impliciet waarbij de bemiddelaar dit vervolgens op deze (discriminerende) manier interpreteert. Vanuit commerciële overwegingen, handelingsverlegenheid (niet weten hoe om te gaan met dergelijke discriminerende verzoeken) of (vergaande) dienstverlenende instelling kan een bemiddelaar gehoor geven aan een dergelijk expliciet of impliciet verzoek (bijv. Gielkens & Wegkamp 2021). 17

3 MAATREGELEN GERICHT OP WERVINGSEN SELECTIEPROCES

3.1.

Inleiding

In de meeste interviews die we hebben gehouden wordt expliciet aangegeven dat kennis en bewustzijn de belangrijkste ‘sleutel’ is bij de aanpak van discriminatie. De maatregelen in dit hoofdstuk zijn gericht op het wervings- en selectieproces en zullen naar verwachting vooral bijdragen aan het verminderen van risicomijdende en onbedoelde discriminatie (zie hoofdstuk 1). De achterliggende gedachte is dat met deze maatregelen de norm wordt uitgedragen dat discriminatie op de particuliere huurwoningmarkt niet toelaatbaar is en dat het verhuurders en verhuurbemiddelaars makkelijker wordt gemaakt om niet te discrimineren en moeilijker om dat wel te doen.

3.2.

Voorlichting en professionalisering

Achtergrond van de maatregel Bij verhuurders en verhuurbemiddelaars leeft veel onduidelijkheid over wanneer sprake is van discriminatie. Daarnaast speelt handelingsverlegenheid bij bemiddelaars wanneer zij discriminerende verzoeken ontvangen. Böcker e.a. concludeerden ook al: “specifiek op discriminatie op de woningmarkt toegespitste informatie voor verhuurders, potentiële huurders en makelaars, lijkt dan ook geen overbodige luxe” (2019: 35).

Inhoud van de maatregel Belangrijk is het ontwikkelen van voorlichtings- en trainingsmateriaal voor de verschillende betrokken partijen. Bij voorlichtingsmateriaal gaat het er primair om dat huurder, verhuurder en professional (verhuurbemiddelaar) hun rechten en plichten kennen én dat ze geactiveerd worden om hun rechten te halen en hun plichten na te komen.15 Hierbij denken we in eerste instantie aan een algemene brochure met relevante informatie en die zowel voor verhuurders, kandidaat-huurders en verhuurbemiddelaars bedoeld is. Zo zijn alle partijen op de hoogte van elkaars rechten en plichten. Daarbij is het ook belangrijk de hele context mee te nemen: dus niet alleen vanuit antidiscriminatiewetgeving, maar ook vanuit privacywetgeving en ander relevant beleid gericht op misstanden op de woningmarkt (zie hoofdstuk 2). De overheid moet duidelijk maken hoe verschillende wet- en regelgeving op elkaar aansluit en hoe partijen kunnen voldoen aan al deze kaders. Als inspiratiebron hiervoor kunnen de brochures dienen die het Belgische UNIA heeft ontwikkeld en specifiek gaan over discriminatie op de huisvestingsmarkt (UNIA 2015 en 2019) en de algemene brochures (bv.

in Gent) voor huurders en verhuurders waarin aandacht is voor discriminatie (Samenlevingsopbouw 2014).16 Binnen het trainingsaanbod voor professionals is aandacht voor een transparante opbouw van het huurdossier belangrijk (zie paragraaf 3.4), en specifiek voor bemiddelaars aandacht voor het herkennen van discriminerende verzoeken en gesprekstechnieken hoe daar mee om te gaan. Het gaat er dus om dat mensen niet alleen kennis hebben over hoe ze zouden moeten handelen, maar dat ze ook vaardigheden ontwikkelen om in de praktijk zo te kunnen handelen.

15 De gemeente Rotterdam heeft recent (oktober 2020) het Actieplan goed huren en verhuren in Rotterdam gepubliceerd (actieplan-goed-huren-en-verhuren_20bb014819.pdf (persberichtenrotterdam. nl)). Daarin is discriminatie één van de genoemde misstanden. 16 Radar heeft sinds december 2020 informatie gericht op huurders naar Belgisch voorbeeld (zie: https:// radar.nl/eerlijk-huren-voor-iedereen/).

18

Beoogd effect van de maatregel

Verwachte effectiviteit van de maatregelen

Voorlichting en training moet ervoor zorgen dat er een minimale kennisbasis is in de sector over wat discriminatie inhoudt. Daarnaast moet het de onzekerheid en gevoelde fricties wegnemen tussen de do’s en dont’s die op verhuurders en bemiddelaars vanuit verschillende frames afkomen (wat je moet doen in het kader van de zorgplicht, vooral bij het tegengaan van criminele activiteiten, wat toelaatbaar is vanuit het oogpunt van de privacywetgeving en wat je moet vermijden uit het oogpunt van antidiscriminatiebeleid). Tot slot, moet training ertoe bijdragen dat de opgedane kennis ook omgezet kan worden in effectief handelen.