Nota Beheer Openbare Ruimte (februari 2021).pdf
Tekst van het document
Nota Beheer Openbare Ruimte
De basis in beeld en ontwikkelend beheer als toekomstperspectief
Utrecht.nl
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Inhoud
Utrecht krijgt de komende decennia te maken met grote vervangingsopgaven
2
1. Inleiding
4
2. Visie op (ontwikkelend) beheer
8
3. Onderhouds- en vervangingsbehoefte
17
3.1 Hoeveel openbare ruimte hebben we?
17
3.2 Wat is de leeftijd van de openbare ruimte?
22
3.3 Welke kwaliteit willen we realiseren in de openbare ruimte?
27
3.4 Welke kwaliteit realiseren we in de openbare ruimte?
28
3.5 Welk deel is achterstallig onderhoud?
30
3.6 Hoe tevreden zijn inwoners over de openbare ruimte?
35
4. De financiële opgave en strategie
37
4.1 Hoeveel geld hebben we en hoeveel is er nodig voor onderhoud en vervanging?
39
4.2 Hoeveel geld is er nodig inclusief het wegwerken van achterstallig onderhoud?
42
4.3. Hoe kunnen we dit bekostigen, nu en in de toekomst?
43
Bijlagen
48
Bijlage 1: Kapitaallasten
48
Bijlage 2: Opbouw vaste activa reserve
50
Bijlage 3: Externe factoren berekeningen
52
Bijlage 4: Beeldkwaliteit
55
Bijlage 5: Inspectieregimes
56
Bijlage 6: Verklarende woordenlijst
58
3
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
1. Inleiding De kwaliteit van de openbare ruimte is van belang voor de gezondheid en welzijn van onze inwoners en voor de vitaliteit van winkelcentra, stationsgebieden en woonwijken. Het coronavirus benadrukte in 2020 hoe belangrijk de openbare ruimte voor onze inwoners is. De uitbraak leidde in Nederland in rap tempo tot ongekende maatregelen, waarbij het maatschappelijke verkeer voor een groot deel werd stilgelegd. Veel activiteiten werden stilgelegd (onderwijs, sport, horeca, e.d.) en inwoners moesten thuiswerken en zo veel mogelijk binnen blijven. Omdat inwoners als gevolg van alle beperkingen vervolgens toch massaal de openbare ruimte opzochten, werden onderdelen van de openbare ruimte afgesloten. Dat betrof voornamelijk plekken waar de anderhalve meter regel en het verbod op samenscholing onvoldoende nageleefd werd of nageleefd kon worden, zoals in sommige parken, smalle wandelroutes, markten en speeltuinen. Zo legde het coronavirus ook het leven in de openbare ruimte deels stil en werd duidelijk welke impact dit had op het welzijn van onze inwoners. Toen de druk op de intensive care afname en de regering de maatregelen ging versoepelen, kon ook de openbare ruimte weer worden benut. Eerst voor kinderen onder de twaalf, die weer mochten spelen in speeltuinen en vervolgen gold dat ook voor de twaalfplussers.
Het verblijven en ook sporten in de openbare ruimte nam als gevolg van die versoepelingen in combinatie met de nog steeds geldende beperkingen in gebouwen sterk toe. Hierdoor ontstond een herwaardering van het belang van de openbare ruimte bij onze inwoners. Dat belang wordt behartigd door de gemeente. De gemeente is namelijk primair verantwoordelijk voor het inrichten en beheren van die openbare ruimte, op een zodanige manier dat deze bijdraagt aan de behoefte en het welzijn van de gebruikers. Utrecht krijgt de komende decennia te maken met grote vervangingsopgaven. Dit als gevolg van de huidige groei van de stad en het intensievere gebruik van de stad. Daarnaast is de stad sterk gegroeid na de Tweede Wereldoorlog. De levensduur van met name de wegen en riolering die destijds is aangebracht loopt ten einde, waardoor er in die gebieden een grote vervangingsopgave lig. In de ‘Water- en rioleringsvisie’, die eind 2020 ter besluitvorming wordt voorgelegd aan de gemeenteraad, zal duidelijk worden dat de komende periode jaarlijks de riolering versneld vervangen wordt.
4
Waar vroeger het beheer van de stad vooral was gericht op het behoud van de veiligheid en functionaliteit van de openbare ruimte, zal het beheer zich in de toekomst tevens proactief moeten richten op het verbeteren van een gezond, stedelijk leefklimaat en in moeten spelen op thema’s als klimaatverandering en circulariteit. Zo is bijvoorbeeld in de nota ‘Gezondheid voor iedereen’ de ambitie geformuleerd om de leefomgeving van Utrechters zo in te richten dat gezond leven gemakkelijk is, de druk op gezondheid zo laag mogelijk is en dat mensen zich prettig voelen. Daarmee wordt het belang benadrukt dat de openbare ruimte heeft voor gezond stedelijk leven. Tegelijkertijd groeit de druk op de openbare ruimte, als gevolg van de verdichting en het intensievere gebruik van de stad. Dat maakt het noodzakelijk om de openbare ruimte optimaal in te richten en te beheren. Bijvoorbeeld ten aanzien van gezondheid beïnvloedende aspecten zoals geluid, luchtkwaliteit, hittestress, aanwezigheid van groen, speel en beweegmogelijkheden.
Voorgaande vraagt om strategisch beheer van de openbare ruimte waarin prestaties, ambities op het vlak van gezond stedelijk leven, risico’s en kosten integraal worden afgewogen. Hiervoor is het nodig om meerjarig te programmeren en regie te voeren op de integrale en gebiedsgerichte aanpak van vervangingsinvesteringen en groot onderhoud. Bij de ontwikkeling van de stad moet het beheer nadrukkelijk worden afgewogen en is het noodzakelijk om de stap te maken naar ontwikkelend beheren. In de raadsbrief van 12 februari 2019 deelden we mee dat we onvoldoende inzicht hebben in het areaal: de hoeveelheid objecten, conditiescores en risico-inschattingen. Zonder de juiste aantallen en de daadwerkelijke onderhoudstoestand waren we niet in staat een scherp en goed onderbouwd beeld te kunnen geven van de omvang van het areaal en het achterstallig onderhoud. Daarom zijn in 2019 inventarisaties en inspecties gestart, hetgeen begin 2020 is afgerond. In deze nota staat een vernieuwde en gefundeerde beschrijving van het achterstallig onderhoud en de middelen die nodig zijn om de achterstalligheid in de openbare ruimte weg te werken. Daarnaast is tevens aangegeven welke middelen nodig zijn om het beheer uit te voeren conform de hierop geformuleerde ambities van de gemeenteraad. Beide opgaven zijn vervolgens vertaald naar een financiële strategie.
Hiermee is de basisopgave in beeld en zijn de middelen beschikbaar om die basis op orde te brengen. Dit is een cruciale stap op weg naar ontwikkelend beheer. Het inzichtelijk maken van de opgave heeft echter meer tijd en inspanning gekost dan gedacht. Er is namelijk ook sprake van achterstallig onderhoud in de ambtelijke organisa- tie die zich bezig houdt met het beheer van de openbare ruimte. Daardoor is de organisatie onvoldoende in staat haar huidige taken goed uit te voeren en is zij hierdoor ook onvoldoende in staat om te werken aan het ontwikkelend beheer. In de afgelopen jaren is binnen de beheeropgave de aandacht vooral uitgegaan naar een efficiënte aansturing van de operationele beheertaken en de technische instandhouding van de openbare ruimte en werden medewerkers die vertrokken soms niet vervangen. Met name beleidstaken kregen weinig aandacht. Om recht te doen aan het belang van een organisatie die haar taken kan uitvoeren en haar bijdrage kan leveren aan de vernieuwing van de stad (ontwikkelend beheer), is het nodig om ook de beheerorganisatie op orde te brengen en de strategische en beleidsmatige capaciteit uit te breiden. Dit maakt onderdeel uit van de voorliggende nota en hiervoor is door de organisatie een plan opgesteld. De nota Beheer Openbare Ruimte (BOR) is de vervanger van de nota Kapitaalgoederen Openbare Ruimte 2016-2019 “Buitengewoon op orde”.
De noodzaak van deze nota is vastgelegd in artikel 10 van de financiële verordening van de gemeente. De financiële verordening geeft ook aan dat deze nota wanneer nodig wordt geactualiseerd. De financiële verordening schrijft voor dat in deze nota wordt beschreven welk onderhoudsniveau we hanteren voor de openbare ruimte, welke kosten daarbij gemoeid zijn en hoe we hier begrotingstechnisch mee om gaan. Naast de nota BOR is er ook een nota kapitaalgoederen voor het Utrechtse vastgoed (Nota Kapitaalgoederen Vastgoed 2020-2023) en een aparte nota voor het Utrechtse water en de riolering (Plan Gemeentelijke Watertaken 2016-2019). Een geactualiseerde versie van deze laatste nota wordt later dit jaar samen met de visie Klimaatadaptatie ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd.
5
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Het actuele integrale visiedocument voor de openbare ruimte is de Kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte uit 2016. In deze nota staat wat inhoudelijk nodig is om het gebruik, de inrichting en het beheer van de openbare ruimte te verbeteren. De kadernota legt de ambitie en de ruimtelijke kaders vast voor de openbare ruimte op drie kwaliteitsniveaus; Domstad, Domstad Bijzonder en Utrechtse Allure. Kwaliteitsniveau Domstad geldt voor de woon- en werkgebieden, Domstad Bijzonder voor bijzondere plekken (zoals parken, winkelcentra) en lijnen (kanalen, stedelijke verbindingswegenstraten) en Utrechtse Allure voor die gebieden waar Utrecht zich nationaal en internationaal wil profileren of al profileert (o.a. het Centrum en Utrecht Science Park). Bij de vaststelling van de Kadernota kwaliteit Openbare Ruimte is destijds besloten als gemeente te koersen op een goede balans tussen gebruik, inrichting en beheer en het waar mogelijk standaardiseren van de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Uitgangspunt hierbij is dat standaardisatie leidt tot een goede basiskwaliteit, tot een goed basisbeheer en duidelijkheid schept voor bewoners, gebruikers en professionals die werkzaam zijn in de openbare ruimte. De gemeentelijke richtlijnen voor deze standaardisatie zijn vastgelegd in het Handboek Openbare Ruimte.
In deze voorliggende nota ‘Basis in beeld en ontwikkelend beheer als toekomstperspectief’ baseren we ons op het bestaande beleid (kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte, 2016) en de bestaande situatie betreffende de kapitaalgoederen in de openbare ruimte en het achterstallig onderhoud. De begroting en de financiële strategie zijn daarbij in lijn gebracht met het vernieuwde BBV (Besluit Begroten en Verantwoorden provincies en gemeenten). In het kader van “duurzaam begroten” is een financiële strategie ontwikkeld om de begroting meer robuust te maken. Duurzaam begroten gaat over inzicht in de totale financiële behoefte over meerdere jaren aan de hand van actuele beheerplannen en het gelijkmatig verdelen van kosten over meerdere jaren. Het vormen van een voorziening groot onderhoud en het activeren van investeringen zijn instrumenten waarmee de kosten geëgaliseerd kunnen worden. Sterke schommelingen in kosten en de daarmee samenhangende jaarlijks benodigde financiële middelen worden op deze wijze voorkomen. Een maatregel die hiermee samenhangt is het voorstel om het grens- bedrag, waarboven maatschappelijke investeringen worden geactiveerd, te verlagen naar 100.000 euro. Zoals eerder al aangegeven, is de financiële strategie conform vernieuwde BBV, die onder andere voorschrijft dat het achterstallig onderhoud binnen een redelijke termijn moet worden opgelost.
Hieraan is gevolg gegeven door een maximale termijn (10 jaar) te verbinden aan het wegwerken van het achterstallig onderhoud. In hoofdstuk vier is beschreven hoe de financiële opgave zich vertaalt in een financiële strategie die uitwerking geeft aan de veranderde vereisten vanuit het BBV. Wanneer de middelen beschikbaar zijn om de basis op orde te brengen, ontstaat er ook ruimte om in ontwikkelend beheer beleidsmatig aan te haken op thema’s als klimaatadaptatie, energietransitie, verdichting en gezond stedelijk leven.
> Leeswijzer In deze nota wordt beschreven: • de visie op ontwikkelend beheer • wat de onderhouds- en vervangingsbehoefte is - welk areaal de gemeente Utrecht in beheer heeft - wat de ambitie zijn met betrekking tot dit areaal - wat de kwaliteit van het areaal is - wat het achterstallig onderhoud is • hoeveel geld er benodigd is voor het uitvoeren van beheer en onderhoud van dit areaal • hoe we het beheer kunnen bekostigen, nu en in de toekomst • wat de vervolgstappen zijn 6
verharding
Geluid reducerende maatregelen bij verhardingen en wegen Wanneer: 2019-2020 Waar: Door de hele stad, met name Leidsche Rijn Wie: Stadsbedrijven, Ruimte (indien er ook herinrichting aan de orde is)
Wanneer een reducerende deklaag van verharding is versleten, wordt deze vervangen door geluid reducerend asfalt. Hiervoor gebruiken we duurzaam asfalt dat tot maximaal 60% uit hergebruikte grondstoffen bestaat, conform het actieplan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen. Het aanbrengen van dit materiaal vraagt een nauwkeurige planning, vanwege het feit dat temperatuur cruciaal is bij asfalteren. De weersomstandigheden moeten ideaal zijn. Het voorjaar is ideaal, maar het moet droog zijn. Een regenachtige dag, veel wind en lage temperaturen kan de hele planning in de war schoppen en leiden tot uitstel van de werkzaamheden, omdat het technisch onmogelijk is om de werkzaamheden binnen de tijd die beschikbaar is, uit te voeren. Uitstel kan weer leiden tot meerkosten, omdat de aannemer ruimte moet hebben om het werk later uit te voeren. Vertraging kan ook leiden tot bereikbaarheidsproblemen, omdat er dan spanning en overlast kan ontstaan met andere geplande werkzaamheden. Dit betekent dat alle partijen zich heel strak aan de planning moeten houden en we geluk moeten hebben met de weersomstandigheden.
7
Gemeente Utrecht
2. Visie op (ontwikkelend) beheer De openbare ruimte heeft geen oneindige levensduur; noch technisch, noch vanuit maatschappelijk en economisch oogpunt. Veel van de objecten in de Utrechtse openbare ruimte beginnen op leeftijd te raken en vragen om vernieuwingen. Dat is niet uniek voor Utrecht, het is een opgave voor heel naoorlogs Nederland. Veel van de Utrechtse openbare ruimte (o.a. in wijken als Overvecht en Kanaleneiland) is aangelegd in de jaren vijftig, zestig en zeventig van de vorige eeuw en is toe aan vervanging en vernieuwing. Op het moment van vervanging (en bij groot onderhoud) liggen er daardoor grote kansen om via de openbare ruimte bij te dragen aan ambities uit het coalitieakkoord (zoals Gezond Stedelijk Leven voor iedereen). Denken in kansen Onze gemeente staat voor een aantal belangrijke opgaven en veranderingen. Denk bijvoorbeeld aan verdichting en multifunctioneel ruimtegebruik, de ontwikkeling van elektrische en zelfrijdende auto’s, het toepassen van slimme verlichting, een vergrijzende bevolking, het inspelen op hevige regenbuien of lange periodes van droogte en hitte en een toenemende druk op de openbare ruimte via evenementen en toerisme. Er liggen veel kansen in de openbare ruimte om bij te dragen aan al deze ontwikkelingen.
Bijvoorbeeld door mensen te stimuleren om te gaan bewegen via fietsvriendelijke routes, plekken te vergroenen (gestimuleerd door het gemeentebrede principe Groen Tenzij) en door bij de aanleg van warmtenetten niet alleen de openbare ruimte te vervangen, maar deze direct te voorzien van een kwaliteitsimpuls. Eén van de verbeterdoelen van de Omgevingswet die in 2022 wordt ingevoerd gaat over het samenhangend benaderen van de fysieke leefomgeving. Hiervoor is het noodzakelijk dat we vanuit onze beheer- en ontwikkelopgave samenwerken aan de vertaling van de visie Gezond Stedelijk Leven voor iedereen en de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040. We zien veel kansen om bij het beheer van de openbare ruimte aan te sluiten bij het vooruitstrevende karakter van onze gemeente om te werken aan een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. En via de openbare ruimte bij te dragen aan ambities op het gebied van duurzaamheid, mobiliteit, klimaat, biodiversiteit, toegankelijkheid en het tegengaan van ongelijkheid. In verschillende grootschalige vervangingsprojecten hebben we de afgelopen jaren door extra inspanningen al bij kunnen dragen aan de ambities van onze gemeente. Door deze nota heen, staan kaders met voorbeelden van zowel geslaag- de projecten, als projecten die we in de toekomst anders en beter willen aanpakken. Ontwikkelend beheer
8
Al de genoemde gemeentelijke ambities hebben consequenties voor de gewenste inrichting, het gebruik en het onderhoud van de openbare ruimte. De afgelopen jaren zien we dat het vakgebied van beheer zich heeft ontwikkeld van een voornamelijk technische aangelegenheid (functioneel beheer) naar een werkveld waar steeds meer aandacht is voor tevredenheid en betrokkenheid van de gebruikers van de openbare ruimte. Denk aan de ontwikkeling van speelplekken, waarbij het van belang is dat de speelplek meegroeit met de veranderende behoefte van de inwoners in een wijk. Ontwikkelend beheer betekent dat er vanuit een (nog) bredere scope naar de toekomst van de openbare ruimte moet worden gekeken.
Gemeente Utrecht
Flexibele, multifunctionele en modulaire openbare ruimte We zijn steeds meer bezig om de openbare ruimte flexibel en multifunctioneel in te richten. Bij de aanschaf van deze inrichting wordt het gemeentelijk beleid voor gebruik van duurzame materialen en circulariteit (nota Utrecht Circulair 2020-2023) toegepast. We kennen in Utrecht al veel voorbeelden waarbij we de inrichting van de openbare ruimte voor een kortere of langere periode aanpassen, zodat deze optimaal aansluit bij de gebruiksbehoefte. Hierbij valt te denken aan de verzinkbare openbare toiletten (Uriliften), bankjes die gemakkelijk in zijn geheel zijn te verplaatsen, of lantaarnpalen waarbij de verlichtingmodules makkelijk te vervangen zijn door andere modules. Ook de trappen van de Jaarbeurs zijn een vorm van flexibele en daarmee multifunctioneel te gebruiken ruimte; trappen van en naar het Station, zitruimte tijdens de lunchpauze en podium bij evenementen. Ook de betonrand langs de Rooseveldboulevard is multifunctioneel te gebruiken, bijvoorbeeld als zitplek of als een randje voor kinderen om op te spelen of te lopen. In grote gebiedsontwikkelingen zoals Leidsche Rijn en het Stationsgebied wordt al middels placemaking de ruimte tijdelijk ingericht.
Zo kan de sportcontainer makkelijk worden verplaatst en bestaan het skatepark en de freerunbaan uit een modulair systeem dat gemakkelijk naar een andere plek kan worden verplaatst. Ook op andere plekken in de stad zijn inmiddels tijdelijke sportcontainers geplaatst, namelijk in Sportpark Zuilense Vecht en in Park de Gagel. Ook de principes 'groen tenzij' en 'onverhard tenzij' zorgen ervoor dat de openbare ruimte multifunctioneler gebruikt kan worden. Zo draagt het vergroenen en klimaatbestendig maken van speelplekken bij aan een multifunctionelere openbare ruimte. Immers, de speelplekken worden aantrekkelijker, dragen bij aan de tijdelijke opvang van water en kunnen zorgen voor koele plekken in de buurt voor jong en oud op warme dagen. Verbinding met ambities op andere beleidsvelden Ontwikkelend beheer betekent dus dat objecten in de openbare ruimte niet standaard worden vervangen door nieuwe objecten met dezelfde functionaliteit, maar zoveel mogelijk worden vervangen door objecten die tegemoet komen aan de veranderende behoeften in de maatschappij (o.a. de thema’s in Gezond Stedelijk Leven) en deze behoeften op een zo duurzaam mogelijke manier invullen. Hierbij passen we de nota Inkoop- en Contractmanagement (doelmatig en duurzaam bijdragen aan een gezond Utrecht) uit 2020 toe.
We streven ernaar om steeds invulling te geven aan de ambities uit andere beleidsnotities die van invloed zijn op de openbare ruimte. Denk hierbij aan: het streven naar een gezonde leefomgeving (nota “Gezondheid voor iedereen, volksgezondheidsbeleid 2019-2023”), het streven naar een diervriendelijke openbare ruimte (nota Dierenwelzijn), het streven naar een toegankelijke openbare ruimte, (agenda “Utrecht voor iedereen toegankelijk”), het gebruik van duurzame materialen, duurzaam opgewekte stroom etc. (nota Utrecht Circulair 2020-2023). Hiertoe behoren ook de (op dit moment) nog aan te bieden Visie Klimaatadaptatie en Visie Water en Riolering. Zo creëren we een fysieke leefomgeving die de gebruikers stimuleert om te sporten, te spelen en elkaar te ontmoeten in een aantrekkelijke, groene openbare ruimte, waarbij mensen zo weinig mogelijk last hebben van hittestress en wateroverlast. Kortom, een openbare ruimte die bestand is tegen klimaatontwikkelingen en bijdraagt aan Gezond Stedelijk Leven voor iedereen. Dit geldt niet alleen voor gebieden waar grootschalig wordt vervangen. Ook in het dagelijks onderhoud liggen er veel kansen om bij te dragen aan een gezond, veilig en inclusief Utrecht.
Door bijvoorbeeld in het groenonderhoud te werken met mensen uit de Participatiewet, door op een andere manier te maaien waardoor we biodiversiteit kunnen stimuleren en door andere materiaalkeuzes te maken.
9
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
> Voorbeeld: Wanneer in een bepaalde straat de riolering vervangen moet worden, onderzoeken Uitwerking van ontwikkelend beheer Ten behoeve van het integrale werken, gaat Stadsbedrijven groot onderhoud en vervangingsinvesteringen integraal programmeren. Dat vraagt om een meerjarige programmering van groot onderhoud en vervangingsinvesteringen, zodat er vanuit andere initiatieven en opgaven (van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie) tijdig op aangehaakt kan worden. Voor een deel van de objecten, met name riolering gebeurde dit al en werd zo ‘werk met werk’ gemaakt. Deze integrale programmering van groot onderhoud en de vervangingsopgaaf van objecten zal in eerste instantie gaan over de komende vijf jaar. Een dergelijke planperiode is noodzakelijk om ontwikkelend te beheren, omdat op deze manier voldoende tijd ontstaat om ambities en opgaven te verbinden aan groot onderhoud en vervangingsinvesteringen. Bestemmingsplannen en participatietrajecten vergen al snel enkele jaren, voordat over gegaan kan worden naar realisatie. Dat betekent dat planperioden van een jaar (zoals in het verleden veel werd gehanteerd binnen de beheersorganisatie) te kort zijn voor andere initiatiefnemers om in mee te gaan.
Komende jaren zal de tijdshorizon van de programmering verder worden uitgebreid, om trajecten met een nog langere aanlooptijd (zoals projecten in het kader van de warmtetransitie) ook mee te kunnen nemen. De gemaakte programmering zal vervolgens op gebiedsniveau afgestemd worden met belanghebbenden, om een werkbaar schaalniveau te bereiken en een prioritering aan te kunnen brengen. Hiervoor is intensievere samenwerking nodig tussen de beheerorganisatie en de ontwikkelorganisatie op het gebied van de openbare ruimte. Maar ook moet afstemming worden gezocht met de ontwikkelaars en beheerders van
we gelijk of dit zodanig gepland kan worden dat de weg ook gelijk gerenoveerd of vervangen kan worden. Dat is ‘werk met werk’ maken. Ontwikkelend beheer houdt in dat er dan bijvoorbeeld ook gelijk gekeken wordt welke andere opgaven en ambities er in dit gebied liggen, die tegelijkertijd meegenomen kunnen worden. Denk bijvoorbeeld aan het herinrichten van de weg van 50 km/uur naar 30 km/uur. Dit zorgt er voor dat de luchtkwaliteit verbetert en de geluidshinder afneemt, waarbij ook de mogelijkheid van infiltratie van hemelwater en het zoveel mogelijk vervangen van asfalt door groen wordt meegenomen.
De Utrechtse openbare ruimte dient bestand te zijn tegen de gevolgen van klimaatontwikkelingen de ondergrondse infrastructuur (kabels en leidingen), zoals nutsvoorzieningen. Ten slotte is de betrokkenheid van inwoners van belang. In eerste instantie komt de inbreng van bewoners via de initiatieven die wijken naar voren brengen in de programmeringsfase, maar bij de voorbereiding van projecten zullen de inwoners vanzelfsprekend ook direct betrokken worden. In de praktijk blijkt dat er soms onvoldoende budget is voor de financiering van al de ambities en opgaven die er liggen vanuit het beleid. Dat vraagt om keuzes bij de formulering van integrale projecten. In de uitvoeringsfase zal regie gevoerd moeten worden op de integrale beheerprojecten, omdat er binnen die projecten afhankelijkheden zijn tussen partners/partijen en de verschillende onderdelen in een project. De vertraging die hieruit kan voortvloeien moet door het voeren van regie worden voorkomen, omdat die vertraging kan leiden tot overlast, risico’s en kostenverhoging. Verder is voor een goede inrichting en beheer van de bovengrond, ook een goede inrichting en beheer van de ondergrond noodzakelijk. De ondergrond is namelijk mede bepalend voor hetgeen wat er boven de grond gebouwd en ingericht kan worden. Dat betekent dat er regie nodig is op de inrichting van die ondergrond, om ambities te kunnen realiseren.
Mede omdat we in Utrecht steeds meer de hoogte en de diepte ingaan, het aantal kabels en leidingen toeneemt en er nieuwe ruimtevragers zijn, zoals koude- warmteopslag. Ook vergroening (bijvoorbeeld ruimte voor de wortels van bomen) vraagt om een goede inrichting en beheer van de ondergrond. De structurele aandacht voor de ondergrond staat nu nog in de kinderschoenen, maar vraagt van ons dat we goed naden- ken over hoe we de ondergrond inrichten, toezicht houden op het gebruik en beheren.
10
11
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
De Dafne Schippersbrug De Dafne Schippersbrug is een unieke brug die meerdere functies integreert. Het dubbele grondgebruik – de vloer van het fietspad is het dak van de school – maakt dat eenvoudig onderhoud niet volstaat.
12
13
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Deze andere manier van werken (ontwikkelend beheer) heeft invloed op de benodigde kennis en houding van de organisatie. Het toevoegen van capaciteit en competenties voor strategisch beheer, beheerbeleid, integrale programmering en de regievoering door Stadsbedrijven, zijn voorwaarden voor het daadwerkelijk kunnen uitvoeren van ontwikkelend beheer. Er worden in de organisatie daarom plannen gemaakt en acties ondernomen om hier invulling aan te geven. De financiële behoeften die voortvloeien uit de visie zijn opgenomen in de financiële behoefte en daarmee onderdeel van de financiële strategie (zie hoofdstuk 4). Overigens zal beheer natuurlijk ook zorg blijven dragen voor het goed onderhouden van de openbare ruimte met het oog op veiligheid, functionaliteit en een positieve beleving van inwoners. Niet in de laatste plaats staat beheer ook al jaren voor het zorgvuldig omgaan met het kapitaal dat de gemeente heeft geïnvesteerd in de openbare ruimte.
Bijvoorbeeld middels het integreren van de ondergrond in omgevingsplannen en het gebruik van mantelbuizen, zodat we ook het beheer én toezicht op een duurzame manier tegen aanvaardbare investeringen kunnen uitvoeren en organiseren. Dit vraagt om een versterking van de organisatie. Ter vergelijking: in Utrecht houden slechts enkele personen zich bezig met de ondergrond, terwijl dat er in Rotterdam ongeveer 50 zijn. Een aandachtspunt is de samenwerking tussen de beheerorganisatie en de ontwikkelorganisatie. Om ontwikkelend beheer goed vorm te geven is het noodzakelijk om elkaar goed te betrekken in de werkprocessen die leiden tot de programmering en uitvoering van integrale projecten. Hierin worden in 2020 en 2021 de benodigde stappen gezet. Er is reeds een Stuurgroep Openbare Ruimte opgericht. De stuurgroep is een platform op IRM’ers-niveau (Integraal Resultaatverantwoordelijke Managers) voor het behandelen van en besluiten over onderwerpen binnen de openbare ruimte, die de afzonderlijke opgaven en/of organisatieonderdelen overstijgen, zoals de bedoelde werkprocessen voor de integrale programmering.
14
De kwaliteit van de openbare ruimte is van belang voor de gezondheid en welzijn van onze inwoners
15
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
3. Onderhouds- en vervangingsbehoefte groen
openbare verlichting
verharding
In de afgelopen periode hebben we hard gewerkt aan het in beeld brengen van de basis. De Utrechtse openbare ruimte telt duizenden objecten, variërend van wegen tot speeltoestellen. Al deze openbare ruimte moet worden onderhouden en beheerd, om de stad goed te laten functioneren. Om te bepalen wat de structurele financiële onderhoudsen vervangingsbehoefte is, is het noodzakelijk om te weten welk deel in
Onderhoud en herinrichting Orinocodreef
beheer is van de gemeente Utrecht, welke kwaliteit er wordt gerealiseerd, wat de kwaliteitsambities zijn en wanneer de openbare ruimte moet worden vervangen. Indicatoren die we daarvoor gebruiken zijn de hoeveelheden van het areaal, de leeftijden, kwaliteitsambities en wat de huidige kwaliteit is. Daarnaast is bepaald, aan de hand van inspecties, wat het achterstallig
Wanneer: 2016-2021 Waar: Overvecht Wie: Stadsbedrijven, Ruimte, Wijken, Buurt
onderhoud is en hoe die is opgebouwd. Naast de gemeten kwaliteit van de
In 2016 wordt geconstateerd dat de verharding van de Orinocodreef aan vervanging toe is. Vanuit Stadsbedrijven wordt het initiatief genomen om ‘werk met werk’ te maken. Het onderhoud van de verharding zou gecombineerd moeten worden met het versmallen van het wegprofiel en snelheidsbeperkende maatregelen. Vanuit Wijken wordt aangegeven dat de bewoners meer speel-en leefruimte willen met brede trottoirs, meer groen en verbeterde waterafvoer. Partijen binnen de gemeente worden bij elkaar gebracht, maar er ontstaat discussie over opdrachtgeverschap en risicoverdeling, waardoor het proces vertraagt. Uiteindelijk gaat een deel van het budget verloren, doordat het ergens anders aan wordt uitgegeven. Daarnaast is er binnen de gemeente geen capaciteit beschikbaar om dit project integraal aan te sturen. In 2019 ligt er wel een plan, maar is er geen zicht op uitvoering. In 2020 staat vanuit Stadsbedrijven ook de vervanging van de riolering op het programma. Indien er voldoende budget beschikbaar is vanuit Ruimte en Wijken, kan het plan in 2021 volledig worden uitgevoerd. Dan wordt het onderhoud en de vervanging van de verharding, de riolering, de openbare verlichting, het groen gecombineerd met het verbeteren van de veiligheid en de wensen van de buurt.
16
16
openbare ruimte is ook in kaart gebracht in hoeverre inwoners tevreden zijn.
3.1 Hoeveel openbare ruimte hebben we? Wat hebben we in beheer? Deze vraag is essentieel om te beantwoorden wat de onderhouds- en vervangingsbehoefte is. In de openbare ruimte staat een groot aantal objecten. In figuur 1 is te zien dat het zwaartepunt van het areaal voor de gemeente Utrecht, net als bij elke gemeente, ligt op het beheren van het groen, bomen en de verhardingen.
17
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
groen
verharding
oppervlaktewater
beeldende kunst
civiele constructies
12.360.000 m2
13.151.949 m2
816 ha
421 st
2.847 st
bomen
openbare verlichting
VRI
speelobjecten
wegmarkeringen en bebording
159.000 st
56.578 st
441 st
5.116 st
148.095 st
Figuur 1: Overzicht areaal gemeente Utrecht * er is geen symbool voor riolering. Riolering hoort bij ‘Water- en rioleringsvisie’
> Wat is de openbare ruimte De ‘openbare ruimte’ zoals in deze nota beschreven, bestaat uit: • openbaar toegankelijke buitenruimte; • in beheer en onderhoud van de gemeente Utrecht (dat wil zeggen de gemeente Utrecht houdt het in stand en heeft hiervoor middelen beschikbaar).
18
Busstation Leidsche Rijn in de avond Voorbeeld van een project waarbij het gebruik van het materiaal en de installaties, technisch gezien steeds complexer worden en dus meer specialistische kennis vraagt voor het onderhoud en de instandhouding.
19
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
3.1.1 Openbare ruimte per wijk Per wijk verschilt de hoeveelheid openbare ruimte. Figuur 2 geeft de verhoudingen groen en verharding per wijk aan. Vooral in de nieuwere wijken als Leidsche Rijn en Vleuten – De Meern is relatief veel openbare ruimte. Dit komt doordat hier een groot deel van de wijk niet is bebouwd of bestaat uit buitengebied. In de binnenstad is er weinig groene openbare ruimte. Door de structuur van de binnenstad zal het aantal vierkante meters nooit sterk toenemen. Maar er ligt wel een opgave om met gerichte vergroening bezoekers en inwoners van de binnenstad een aangenamere ervaring te bieden. Zeker gezien de toenemende kans op hittestress tijdens warme dagen.
Renovatie klassieke openbare verlichting: de Steegarmatuur
Daarnaast komen er tot 2040 in Utrecht naar schatting nog 60.000 woningen bij. Dit biedt veel kansen om bijvoorbeeld op huidige bedrijventerreinen, met nu nog minimale hoeveelheden openbare ruimte en groen, meer en betere openbare ruimte te maken. Hiermee wordt bijgedragen aan de doelstellingen van de gemeente om te werken aan een veilige en gezonde fysieke leefomgeving.
Verharding m2
Wanneer: 2018 - 2019 Waar: Historische binnenstad Wie: Gemeente
Groen m2
350 300 250 200 150 100 50 0 1
openbare verlichting
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1 West
3 Overvecht
5 Oost
7 Zuid
9 Leidsche Rijn
2 Noordwest
4 Noordoost
6 Binnenstad
8 Zuidwest
10 Vleuten - De Meern
In 2019 is het typisch Utrechtse Steegarmatuur geheel gerenoveerd en omgebouwd naar led. Hiermee leveren we een bijdrage aan circulariteit, doordat het oorspronkelijke ontwerp behouden blijft. Dit kenmerkende armatuur wordt toegepast sinds de jaren 60 (vorige eeuw) in de historische binnenstad van Utrecht. De armaturen zijn niet alleen geheel opgeknapt maar ook constructief verbeterd waardoor ze eenvoudiger te onderhouden zijn, maar ook eenvoudiger te fabriceren door slimmere sluitingen en bevestigingen. De oude lampen zijn vervangen door moderne led-units waarvan het bijzondere is dat ze niet, de vaak bij led voorkomende hoge helderheid hebben, maar een warmere en minder hinderlijke uitstraling. Hierdoor neemt de effectiviteit van het armatuur ook toe. Het nieuw opgenomen vermogen is 25 Watt en wordt gedimd in de nachtelijke uren. Het vermogen van het oude armatuur is 40 Watt. De eerste armaturen zijn vorig jaar geplaatst in de hofjes van de Keukenstraat.
Figuur 2: Verhouding verhardingen en groen in vierkante meter per wijk
20
21
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
3.2 Wat is de leeftijd van de openbare ruimte? De openbare ruimte heeft geen oneindige levensduur; noch technisch, noch maatschappelijk bezien. Door regelmatig onderhoud uit te voeren, proberen we de technische levensduur te verlengen. Als een object in de openbare ruimte het einde van de technische levensduur bereikt, kan deze niet meer met (groot) onderhoud in stand worden gehouden. Het object moet dan opnieuw worden aangelegd (‘vervangen’). Dat is een opgave en een toenemend probleem voor heel naoorlogs Nederland. Ook in Utrecht is veel van de openbare ruimte aangelegd in de jaren zestig van de vorige eeuw. Veel van de objecten in de Utrechtse openbare ruimte beginnen op leeftijd te raken en vragen om vernieuwingen. Het kan zijn dat de openbare ruimte simpelweg te oud of versleten is. Maar ook veranderende maatschappelijke wensen en groei van de stad als geheel, leiden tot een vraag om ingrijpen, waarbij we nieuwe functies en gebruiksmogelijkheden mogelijk maken. En tot slot verandert ook onze smaak. De inrichting van 30, 40 of 50 jaar geleden wordt, afhankelijk van het object, nu soms te sober, gedateerd, ouderwets en onaantrekkelijk gevonden.
Overvecht
1974 Noordwest
1995 West
3.2.1 Theoretische levensduur De leeftijd levert een theoretische voorspelling van de periode waarin de openbare ruimte moet worden vervangen. Met name voor verhardingen biedt dit meer inzicht in de onderhouds- en vervangingsbehoefte voor de toekomst. Hierbij baseren we ons op landelijke kennis van ervarings- en gedragsmodellen ontwikkeld door het landelijk kenniscentrum voor de openbare ruimte CROW.
Noordoost
1992
1980
Leidsche Rijn
Binnenstad
2005
1999
Oost
1984
Vleuten - De Meern
1992
In figuur 3 zijn de gemiddelde aanlegjaren te zien van de verhardingen in de gemeente Utrecht. Te zien is dat met name in Overvecht en Zuid (o.a. Kanaleneiland) al een groot deel van de verhardingen vervangen had moeten worden. In deze wijken zijn al initiatieven gestart voor herinrichting. Waarbij wij al kunnen aansluiten om werk met werk te maken. Wanneer we de leeftijden van verhardingen bekijken op basis van het aanlegjaar, dan zien we dat al een groot deel van de verhardingen ouder is dan veertig jaar en theoretisch vervangen had moeten worden.
Zuidwest
1984
Zuid
1975
Wanneer verhardingen te lang blijven liggen, zoals nu gebeurt, kunnen ze nog wel op niveau worden gehouden, maar nemen de onderhoudskosten toe. Het risico van uitstel van vervanging is dat er vaker dagelijks onderhoud (reparaties oneffenheden) en groot onderhoud (aanbrengen nieuwe deklagen) moet plaatsvinden. Vaak wordt in dit geval de vergelijking getrokken met een houten raamkozijn waar overheen wordt geschilderd, terwijl de kozijnen van binnen aan het rotten zijn. Figuur 3: Gemiddelde aanlegjaar verhardingen per wijk
22
23
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Leeftijd is een indicator waarmee we kwaliteit en de onderhouds- en vervangingsbehoefte voorspellen. De wijze van aanleg, de duurzaamheid van de gebruikte materialen en de gebruiksintensiteit zijn factoren die de kwaliteit beïnvloeden en daarmee de feitelijke levensduur bepalen
3.2.2 Vooruitzien met leeftijd, handelen op kwaliteit Leeftijd is een eerste indicator waarmee we kwaliteit en de onderhouds- en vervangingsbehoefte kunnen voorspellen. De wijze van aanleg, de duurzaamheid van de gebruikte materialen en de gebruiksintensiteit (bijvoorbeeld van zwaar verkeer) zijn belangrijke factoren die de kwaliteit beïnvloeden en daarmee de feitelijke levensduur bepalen. Om die reden wordt de theoretische analyse aangevuld met inspectiegegevens. Deze inspectiegegevens zijn leidend voor het bepalen van de behoefte aan groot onderhoud en vervanging op de korte termijn. Voor de korte termijn (tot 4 jaar) wordt de onderhouds- en vervangingsbehoefte bepaald op basis van inspecties van de kwaliteit van de openbare ruimte. Alle gegevens worden bijeengebracht in beheerssystemen. Vervolgens wordt dit afgezet tegen de door de raad vastgestelde normen en de normen van het CROW. Door de inspecties kan nauwkeurig worden bepaald welke inspanningen nodig zijn om het onderhoud uit te voeren, vervangingen te ramen en achterstallig onderhoud te berekenen. Voor veel objecten in de openbare ruimte blijken inspecties op basis van kwaliteit, zoals beschreven in paragraaf 3.3, een betere indicator te zijn voor het bepalen van de onderhoudsbehoefte. Hier is niet (of minder) sprake van een vervangingsgolf op basis van aanlegjaren.
Inspecties zijn dan ook een cruciaal onderdeel van het beheer van de openbare ruimte. Met inspecties hebben we zicht op de actuele conditie van objecten in de openbare ruimte en dat vormt, zoals blijkt uit het voorgaande, een belangrijke basis om conditie en risico’s te monitoren en de benodigde maatregelen en kosten voor de komende jaren te programmeren.
24
25
Gemeente Utrecht
Renovatie openbare ruimte (loopdekken) Albert van Dalsumlaan
Gemeente Utrecht
verharding
3.3 Welke kwaliteit willen we realiseren in de openbare ruimte?
Wanneer: 2017-2019 Waar: Utrecht-Oost Wie: Gemeente, 19 Verenigingen van Eigenaren
De gemeente zorgt er in beginsel voor dat de gehele openbare ruimte op een basis onderhoudskwaliteitsniveau wordt onderhouden. In de afgelopen jaren (2005, 2013) zijn er door de raad besluiten genomen over het kwaliteitsniveau van het onderhoud in de openbare ruimte. In 2016 is via de Commissiebrief S&R: Beeldkwaliteit openbare Ruimte; van KIOR naar CROW de raad geïnformeerd over de overstap van de Utrechtse KIOR-methodiek naar de CROW-beeldmaatlatten.
Bij dit project is de ‘openbare ruimte’ vastgekoppeld aan de onderliggende gebouwen. En dat zijn privé-eigendommen. Bij 19 woningblokken, ongeveer 450 adressen, ligt ongeveer 4000 m2 (ruim een half voetbalveld…) aan gietasfalt over garageboxen en bergingen. Dit heet een loopdek. Jarenlang was onduidelijk wie er voor welk stuk onderhoud van dit loopdek verantwoordelijk was.
Door middel van een groot aantal ‘beeldmaatlatten’ omschrijft deze systematiek 5 niveaus (van A+ tot D) van beeldkwaliteit. Hierbij geldt dat A+ het hoogste niveau is en D de laagste. Voor de metingen betekent dit dat wanneer 90% van de openbare ruimte voldoet aan het vastgestelde niveau, het niveau is gehaald conform het CROW. Op basis van de in eerdere jaren vastgestelde ambitieniveaus, geeft de raad sturing aan de kwaliteit die wordt gerealiseerd buiten op straat. Hoe hoger het niveau, hoe hoger de beheerinspanning en het bedrag dat moet worden besteed om de kwaliteit in lijn te brengen met de afgesproken ambities in de nota Kwaliteit Openbare Ruimte.
In het verleden stonden gemeente en bewoners lijnrecht tegenover elkaar. Want wie draait op voor het onderhoud en dus de kosten? Na gedegen onderzoek naar schades aan de garageboxen en bergingen, besloot de gemeente het voortouw te nemen in het onderhoud van de loopdekken. Tijdens het onderzoek naar de schades bleek namelijk dat de bouwkundige details van de loopdekken niet goed zijn. Hierdoor kon regenwater in de constructie komen en uiteindelijk zorgde dit voor lekkages naar onderliggende gebouwen. Daadwerkelijk starten met het onderhoud was niet gemakkelijk; de 19 Verenigingen van Eigenaren moesten op een lijn komen en bewaakten bij het vervangen van het gietasfalt allemaal het belang van hun eigen eigendom. Het lukte om alle partijen om de tafel te krijgen en het vertrouwen van (de Verenigingen van) Eigenaren te winnen. Alle 19 VvE’s werkten mee. Alle bouwkundige details zijn nu aangepast zodat het regenwater niet meer in de constructie loopt. Behalve 4000 m2 gietasfalt zijn er ook 1300 meter aan afdekkappen (van aluminium en beton) vervangen en 150 nieuwe regenafvoeren. 1200 m2 voegwerk, 450 meter hekwerk en een complete loopbrug van 25 meter tussen twee woningblokken zijn vervangen. Bewoners hebben actief meegedacht in de uitvoering om zo de overlast te verminderen. Na afloop van de werkzaamheden per woonblok, zijn borden opgehangen met gebruikersregels.
Zo houdt de gemeente samen met de bewoners, de loopdeken zo lang mogelijk in goede staat. Het project is eind 2019 afgerond.
26
Het ambitieniveau voor de openbare ruimte in gemeente Utrecht is CROW-score ‘B’, met ‘A-accenten’ op een aantal bewuste plekken in de gemeente zoals aangegeven in de Kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte. Deze basiskwaliteit garandeert dat de openbare ruimte veilig en functioneel en prettig in gebruik is. De ‘A-accenten’ zijn gericht op het vergroten van de beleving van de openbare ruimte en gaan in de praktijk vooral over meer reiniging (zwerfafval en onkruid op verharding) en meer aandacht voor straatmeubilair (banken, afvalbakken). Op bedrijventerreinen wordt het groen vanaf 2021 onderhouden op CROW-niveau C.
CROW-niveau
Uitzonderingen
Grijs
B
Geen
Groen
B
Bedrijventerreinen op CROW-niveau C.
Schoon
B
Winkel- en wandelgebied binnenstad, stationsgebied, winkelcentra, centrum Leidsche Rijn en alle parken worden onderhouden op CROW-niveau A.
Tabel 1: Vastgestelde kwaliteitsambities
27
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
3.4 Welke kwaliteit realiseren we in de openbare ruimte? Het is belangrijk om de kwaliteit van het areaal te monitoren. Zo kunnen we achterhalen of we voldoen aan de wettelijk gestelde eisen conform het BBV en of we de ambities halen, zoals die door de raad zijn gesteld. De kwaliteit van het areaal relateren we dan ook vooral aan deze twee doelstellingen. Er geldt namelijk een harde ondergrens, die in de hele openbare ruimte moet worden gegarandeerd. De ondergrens wordt bepaald door de wettelijke zorgplicht die in het Burgerlijk wetboek en de Wegenwet is belegd bij de gemeente. Dit komt er op neer dat de gebruiker altijd op een normale, ongehinderde en veilige manier van de openbare ruimte gebruik moet kunnen maken. De gemeente draagt hiervoor continue zorg en voorkomt schades en aansprakelijkheidsstellingen. Bij de ondergrens hoort ook het voorkomen van kapitaalvernietiging. Te weinig of te laat onderhoud mag niet leiden tot hogere kosten of een kortere levensduur. Als praktisch hulpmiddel hierbij stellen we dat de onderhoudsniveaus niet onder het CROW-niveau C mogen komen. Wanneer dit wel gebeurt is er sprake van kapitaalvernietiging.
Verharding Groen Bomen Civiele constructies Bebording Openbare verlichting VRI’s Spelen
0%
10%
A+
A
20%
B
30%
C
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
D
Figuur 4: overzicht kwaliteit openbare ruimte volgens CROW-beeldkwaliteitsmaatlatten. Areaal dat niet 90% scoort op A en B-niveau heeft achterstand op ambitieniveau. Areaal dat aangemerkt is als D is achterstallig onderhoud op basis van wet- en regelgeving. Voor Spelen geldt dat de speelobjecten vier keer per jaar worden geïnspecteerd en op basis hiervan op B-niveau worden gehouden.
Door het CROW zijn de wet- en regelgeving geborgd in de normen en beheersystematieken, die ook in Utrecht worden gebruikt. De arealen die een beoordeling op D-niveau hebben conform de beeldkwaliteitsmaatlatten van het CROW rekenen we tot het wettelijk achterstallig onderhoud. Om dit terug te brengen naar het ambitieniveau, zijn investeringen in groot onderhoud en/of vervangingen nodig. Ook kan het zijn dat er wel voldaan wordt aan wet- en regelgeving, maar er achterstallig onderhoud is op de door de raad vastgestelde beeldkwaliteiten. Er is dan sprake van achterstallig onderhoud op de ambitie. De vastgestelde ambitie voor Utrecht is CROW-beeldkwaliteit B met een toegestane vastgestelde afwijking van 10% van het areaal. In figuur 4 is te zien dat er voor civiele constructies, bebording en groen achterstallig achterstand is op de ambitie. Ook zien we in figuur 4 figuur dat een deel van de openbare ruimte wordt beoordeeld met een D. Een groot deel van de bebordingen scoort een D-kwaliteit, maar het vervangen van bebording is relatief goedkoop in vergelijking met civiele constructies en verhardingen. Verder zie je in de figuur dat er op de civiele constructies en bij verharding ook een percentage scoort op D-niveau. In de volgende paragraaf wordt dieper ingegaan op de betekenis van deze kwaliteitsmetingen voor de bepaling van het achterstallig onderhoud in de gemeente Utrecht.
28
29
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
3.5 Welk deel is achterstallig onderhoud? In de vorige paragraaf concludeerden we dat een deel van het areaal niet voldoet aan de wettelijke kwaliteit en een deel van het areaal niet voldoet aan het ambitieniveau dat is vastgesteld door de raad. Voor Utrecht betekent dit dat wanneer arealen niet voldoen aan de vastgestelde ambities (CROW-beeldkwaliteit B met een toegestane vastgestelde afwijking van 10% van het areaal) en de wet- en regelgeving (al het areaal met CROW-beeldkwaliteit D), er dan sprake is van achterstalligheid op vastgestelde kwaliteitsniveaus. In de programmabegroting Openbare Ruimte en Groen is de financiële omvang van het achterstallig onderhoud als prestatie-indicator opgenomen. Een financiële inschatting van de benodigde werkzaamheden om het achterstallig onderhoud weer op orde te krijgen, komt uit op €45 miljoen tot €55 miljoen. Dit achterstallig onderhoud is in beeld gebracht door middel van inspecties. Inspecties geven namelijk inzicht in objecten, waarvan het onderhoud niet tijdig volgens het onderhoudsplan is uitgevoerd. In onderstaande tabel 1 is te zien dat het financiële achterstallig onderhoud vooral wordt veroorzaakt door verhardingen. Het onderhouden en vervangen van verhardingen is duur, waardoor het achterstallig onderhoud voor dit type openbare ruimte snel oploopt.
Objectsoort
Achterstallig onderhoud
Zekerheidspercentage
Verhardingen
€ 35,7 mln
95% - 100%
Civiele constructies
€ 7,6 mln
90%
Groen
€ 5,6 mln
95% - 100%
Wegmarkeringen en bebording
€ 1,4 mln
70%
OVL / VRI / Installaties
-
95% - 100%
Spelen
-
95% - 100%
Totaal
€ 50 mln
90%
Totaal met bandbreedte
€ 45 mln - € 55 mln
100%
3.5.1 Ontwikkeling achterstallig onderhoud Eind 2014 was het achterstallig onderhoud € 95 miljoen. Het achterstallig onderhoud raamden we eind 2018 op € 89 miljoen. Dit baseerden we op de uitkomsten van slechts gedeeltelijk uitgevoerde inspecties en daarom vooral op inschattingen van achterstallig onderhoud van de objecten die we toen in beeld hadden. In de programmabegroting is nu jaarlijks € 18,9 miljoen gereserveerd voor vervangingsinvesteringen waarmee de verwachting was dat de achterstand langzaam zou worden ingelopen met ongeveer één miljoen euro per jaar. In de nieuwe berekeningen zijn we het achterstallig onderhoud echter anders gaan waarderen, waardoor er een ander beeld ontstaat van de hoogte van het achterstallig onderhoud.
Tabel 2: verdeling achterstalligheid per beheerdiscipline
Het zekerheidspercentage geeft een indicatie van de betrouwbaarheid van het bedrag aan achterstallig onderhoud. Dit percentage is gebaseerd op hoe goed alle objecten in beeld zijn, zowel wat betreft het areaal als de kwaliteit. Een percentage van 95%100% geeft aan dat alle objecten in beeld zijn. Bij kunstwerken is de kwaliteit van de oeverconstructies nog niet volledig in beeld, waardoor het zekerheidspercentage iets lager ligt (90%). Wegmarkeringen en bebording is 70%, omdat ook hier het areaal en de kwaliteit ervan nog niet volledig in beeld is. Door de nu al bekende achterstalligheid te extrapoleren is bij deze twee objectsoorten het achterstalligonderhoud geraamd. Het achterstallig onderhoud is dus het totale bedrag dat nodig is per object, waarbij het zekerheidspercentage aangeeft welk deel van dit bedrag onderbouwd is door inspecties.
30
Achterstallig Onderhoud eind 2014 (NGK 2016-2019)
Achterstallig onderhoud eind 2019 (Kadernota beheer OR)
€ 11,7 mln
€ 6 mln
2a Verhardingen 2b Civiele constructie 2c Openbare verlichting 2d Verkeersregelinstallaties
€ 83,4 mln
€ 44 mln
Totaal
€ 95,1 mln
Tussen € 45 en € 55 mln
1 Groen: openbaar groen, bomen en landgoederen
Tabel 3: Overzicht ontwikkeling achterstallig onderhoud
31
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
bomen
Vervangen bomen en vergroten biodiversiteit Wanneer: Eerste fase oktober 2019 – maart 2020, tweede fase 2023 Waar: Carnegiedreef, Overvecht Wie: Stadsbedrijven in samenwerking met bewoners en Natuur- en Milieugroep Overvecht
Op de middenbermen en tussen de fietspaden van de Carnegiedreef staan honderden bomen. Dit zijn Robinia’s. 63 bomen hebben een onvoldoende toekomstverwachting. Samen met bewoners en Natuur- en Milieugroep Overvecht is een toekomstbestendig ontwerp gemaakt voor alle Robinia’s op de Carnegiedreef. Ook is de bodem onderzocht en is nagedacht over de structuur waarin de bomen staan en de boomsoort. 3.5.2 Verklaring verschil achterstallig onderhoud We zijn het achterstallig onderhoud anders gaan waarderen en bekijken. De verklaring voor de daling van het achterstallig onderhoud is dan ook dat er het afgelopen jaar, dankzij de uitgevoerde inspecties, een beter inzicht is verkregen in het areaal en in de kwaliteit van dit areaal. Hierdoor kon de daadwerkelijke achterstand berekend worden. Met name voor de verhardingen is nauwkeurig in beeld gebracht waar het achterstallig onderhoud specifiek zit. Eerder werd een complete weg meegenomen in de berekeningen van achterstallig onderhoud, nu worden ze beoordeeld op wegvakniveau. Ook is er voor openbare verlichting anders gemeten dan voorheen. Bij de vorige berekeningen voor achterstalligheid is uitgegaan van de theoretische levensduur van de verlichting. Nu wordt gestuurd vanuit technische inspecties en rekenen we alleen de verlichting die ook daadwerkelijk vervangen moet worden.
In 2016 waren er veel onzekerheden rondom de kwaliteit van het areaal. Deze onzekerheid is destijds vertaald in een hogere post onvoorzien in het volume achterstallig onderhoud. In bijlage 2 is er een overzicht gegeven van de huidige normen en inspectieregimes.
32
Een deel van de Carnegiedreef, tussen de Marowijnedreef en Rio Negrodreef, ligt naast park de Gagel. De Carnegiedreef sluit in het nieuwe plan meer aan op het park. Verschillende boomsoorten staan niet meer in een strakke rij, maar zijn in groepjes geplant. Naast de Robinia’s groeien daar straks ook berken, kersen, amberbomen en drie soorten esdoorn. Hiermee is de biodiversiteit van het gebied vergroot. Het andere deel van de bomen op de Carnegiedreef, tussen de Rio Negrodreef en Einsteindreef, blijft in een strakke structuur staan. Daar zorgen de honingboom en drie soorten Christusdoorn voor diversiteit. We vervangen de bomen in twee fases. De eerste fase voeren we uit tussen oktober 2019 en maart 2020. Dan kappen we 35 bomen en planten we 46 nieuwe bomen. Dat doen we op de Carnegiedreef tussen de Rio Negrodreef en Einsteindreef. De tweede fase voeren we vier jaar later uit. Dan kappen we 28 bomen en planten we 21 nieuwe bomen. Dat betreft de Carnegiedreef tussen de Marowijnedreef en de Rio Negrodreef.
33
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
3.5.3 Conclusie Slechts een klein deel van het areaal kampt met achterstallig onderhoud. Echter doordat Utrecht veel openbare ruimte heeft, is de achterstalligheid wel een forse kostenpost. Bij het wegwerken van het achterstallig onderhoud houden we rekening met het bereikbaar houden van de stad, de grootschalige herinrichtingsplannen en de financiële mogelijkheden die beschikbaar zijn. In hoofdstuk vier wordt in het financiële scenario uitgelegd hoe het achterstallig onderhoud, rekening houdend met de hiervoor genoemde randvoorwaarden, binnen een redelijke termijn van maximaal tien jaar weggewerkt kan worden. De keuze voor de tijdsperiode van tien jaar sluit aan bij de regels uit de BBV, dat vereist dat achterstallig onderhoud binnen een redelijke termijn weggewerkt dient te worden. De keuze voor deze tijdsperiode hangt tevens samen met de belastbaarheid van de organisatie en de stad. Indien voor een nog kortere periode gekozen zou worden, dan kan dat bijvoorbeeld invloed gaan hebben op de bereikbaarheid van de stad.
3.6 Hoe tevreden zijn inwoners over de openbare ruimte?
Ik rij dagelijks over de Waterlinieweg. Het ziet er allemaal heel degelijk en goed uit. Utrecht wordt zo goed bereikbaar. Complimenten gemeente
De tevredenheid wordt bepaald door kenmerken van de openbare ruimte en de activiteiten die er kunnen plaatsvinden, maar ook van de gebruiker zelf. Een rondje lopen met de hond, een middag buitenspelen, winkelen of zo snel mogelijk op je werk proberen te komen, stellen allemaal andere eisen. Verantwoorden op tevredenheid begint daarom met de erkenning dat niet iedereen in de gemeente hetzelfde wil en daarmee ook niet met hetzelfde tevreden zal zijn. In algemene zin gaat het er om dat de openbare ruimte van Utrecht een positieve ervaring biedt. Daarbij telt het hele pakket: inrichting, gebruiksmogelijkheden, onder- houdskwaliteit, serviceniveaus en communicatie. In de programmabegroting Openbare Ruimte en Groen 2020 is naast het inspecteren van de beeldkwaliteit niveaus aan de hand van een schouw, ook de mening van inwoners over het schoonniveau van de gemeente als prestatie-indicator benoemd. De waardering voor de verhardingen in de gemeente is 6,6. Al meerdere jaren achtereen blijkt dat ruim twee derde van de Utrechters (zeer) tevreden is over het groen in de buurt, zoals grasveldjes en bomen. Daarnaast laten de resultaten van de Utrecht monitor in 2018 een waardering zien op stadsniveau van 6,7 voor groen. Dit cijfer is sinds 2013 stabiel.
Met het aannemen van Motie 387- Geen zesjescultuur wij willen een 7 scoren op de kwaliteit van de openbare ruimte heeft de Utrechtse gemeenteraad het college opgeroepen zich in te spannen om minimaal een 7 te halen als het gaat om de bewonersbeleving van de kwaliteit van de openbare ruimte. Het gebruik van de publieke ruimte wordt steeds intensiever. In de huidige omstandigheden levert een extra inspanning niet per definitie meer bewonerswaardering op. Met de inzet op ontwikkelend beheer en het versneld wegwerken van het achterstallig onderhoud in 10 jaar willen we de komende jaren een bijdrage leveren aan de verhoging van de kwaliteit en beleving van de openbare ruimte. Wij verwachten dat de waardering van inwoners geleidelijk omhoog zal gaan door het versneld uitvoeren van achterstallig onderhoud en door realisatie van projecten waarin verbeteringen in de openbare ruimte worden doorgevoerd. 35
34
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
4. De financiële opgave en strategie In het kader van “duurzaam begroten” is een financiële strategie ontwikkeld. Duurzaam begroten gaat over inzicht in de totale financiële behoefte over meerdere jaren, aan de hand van actuele beheerplannen en het gelijkmatig verdelen van kosten over meerdere jaren. Het vormen van een voorziening groot onderhoud en het activeren van investeringen zijn instrumenten waarmee de kosten geëgaliseerd kunnen worden. Sterke schommelingen in kosten en de daarmee samenhangende jaarlijks benodigde financiële middelen worden op deze wijze voorkomen. Activeren zorgt er daarnaast voor dat de vervanging aan het einde van de levensduur financieel mogelijk is.
Inzicht in de financiële opgave ontstaat door inzicht in de onderhouds- en vervangingsbehoefte. In het vorige hoofdstuk beschreven we deze behoefte door te kijken naar de indicatoren kwaliteit, leeftijd en hoeveelheid van het areaal. We zagen dat er met name voor verhardingen een theoretische vervangingsgolf zit aan te komen. Ook concludeerden we dat het volume van het achterstallig onderhoud nu ligt tussen de 45 en 55 miljoen euro en is opgebouwd uit achterstanden bij verhardingen, groen en civiele constructies zoals bruggen, viaducten en kades. De indicatoren kwaliteit, leeftijd en hoeveelheid vormen ook de input voor het bepalen van de financiële opgave. In dit hoofdstuk beschrijven we dat er structureel meer geld nodig is om de openbare ruimte goed te kunnen onderhouden en dat er geld nodig is om in (maximaal) de komende tien jaar het achterstallig onderhoud weg te werken. In de eerste paragraaf wordt beschreven wat de financiële opgave is. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf beschreven wat de financiële opgave is inclusief het wegwerken van het achterstallig onderhoud. In de financiële strategie in paragraaf 4.3 wordt beschreven op welke wijze we invulling hebben gegeven aan “duurzaam begroten” en hoe we de financiële opgave willen bekostigen.
36
37
Gemeente Utrecht
Gemeente Utrecht
Renovatie en herinrichting Waterlinieweg
verharding
Wanneer: April tot juli 2017 Waar: 11 km dwars door Utrecht Oost en Lunetten Zuid tot aan de A12 Wie: Gemeente Utrecht, Stadsbedrijven en Ruimte, provincie Utrecht, Rijk
Utrecht wil dat het openbaar vervoer een steeds aantrekkelijker alternatief wordt voor de auto. Het wegnemen van knelpunten hoort daarbij. De bussen hadden vaak vertraging door files op de Waterlinieweg. Met geld van de provincie en het rijk is een nieuwe busstrook aangelegd, waardoor het openbaar vervoer beter doorstroomt. “Ik woon al 15 jaar in Utrecht en rij dagelijks over de Waterlinieweg en wil jullie toch nog zeggen dat ik nog nooit heb meegemaakt dat wegwerkzaamheden in de stad zo snel en vlot verliepen. Het ziet er allemaal heel degelijk en goed uit en de omleidingen waren heel helder en goed aangegeven. Ook de uitleg op de website is uitgebreid en duidelijk. Maak je niet vaak mee. Utrecht wordt zo echt goed bereikbaar. Complimenten gemeente!”
Het wegdek van de Waterlinieweg is vervangen voor geluidsreducerend asfalt. De vangrails in de bermen langs de weg en in de middenberm zijn verwijderd en de middenberm is vergroend. Er zijn betonbanden aangebracht, zoals gebruikelijk is bij een 70km-weg, het beton is voor 20% hergebruikt. “De helft is nu klaar. Vlot gedaan met weinig hinder. Resultaat is prachtig. Eindelijk een wegprofiel dat past bij 70 km Hulde voor de prestatie”
Onderhoud geeft helaas hinder. Ook bij deze werkzaamheden is er geluids- en verkeershinder geweest, maar dit hebben we vooraf met omwonenden en bedrijven gecommuniceerd. Door buiten de spits te werken, maar wel in de avond, ’s nachts en enkele weekenden, is de periode van hinder voor verkeer, buurt, wijk en stad beperkt gebleven. Daardoor hebben we de werkzaamheden in drie maanden afgerond.
38
4.1 Hoeveel geld hebben we en hoeveel is er nodig voor onderhoud en vervanging? In 2020 werken we met een begroting van circa 55,4 miljoen euro voor het beheren van de bestaande openbare ruimte. Dit budget is opgebouwd uit grofweg de posten voor vervanging (€ 18,9 miljoen) en groot en dagelijks onderhoud (€ 36,5 miljoen). Het onderhoud van groen en bomen en verhardingen zijn daarin de grootste onderhoudsposten. De 55,4 miljoen euro is wat nu beschikbaar is en waar we de openbare ruimte voor onderhouden. Dit bedrag is exclusief straatreiniging.
> Straatreiniging In deze nota worden geen cijfers genoemd over de benodigde budgetten voor straatreiniging. Het beschikbare budget voor straatreiniging is voor 2020 €15,2 miljoen. Dit is niet meegenomen in de berekeningen van het beschikbare en benodigde budget van deze nota. Deze nota gaat in op vervangingen en daarmee samenhangende investeringen.