Middenhuur Meer grip op groei DEF.pdf

17 Gemeente Utrecht (2017). Raadsvoorstel Actieplan Middenhuur (4366194).

32

bijvoorbeeld eigendomspositie van grond)18. Net als het Actieplan Middeldure Huur uit 2014 bevat het geactualiseerde Actieplan Middenhuur uit 2017 geen expliciete doelstelling voor het percentage of de hoeveelheid middenhuurwoningen dat de gemeente wil realiseren. Box 2.1

De voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur.

Met de actualisatie van het Actieplan Middenhuur in december 2017 moesten huurwoningen in het middensegment aan de volgende voorwaarden voldoen om als middenhuurwoning gedefinieerd te worden: ▪ ▪ ▪ ▪

De huurprijs19 van middenhuurwoningen start bij de liberalisatiegrens (€ 710,69) en kent een maximum van € 950,-; Stijging van de huurprijs wordt aan een maximum gebonden (gelijk aan de ontwikkeling van de consumentenprijsindex); Voor middenhuurwoningen geldt een exploitatieperiode van minimaal twintig jaar; Middenhuurwoningen hebben een gebruiksoppervlak (GBO) tussen de minimaal 50 m2 en minimaal 80 m2.20 Het GBO is gekoppeld aan de aanvangshuurprijs. De grootte van de woning bepaalt daarmee de aanvangshuurprijs. Voor middenhuurwoningen die qua GBO aan de ondergrens zitten (50 m2) wordt ook een aanvangshuur aan de ondergrens (liberalisatiegrens) gerekend. Middenhuurwoningen die qua GBO aan de bovengrens zitten (80 m2) hebben ook een aanvangshuur aan de bovengrens (€ 950,- (prijspeil 2017).

2.1.2 COALITIEAKKOORD RUIMTE VOOR IEDEREEN (2018-2022) Het tegengaan van een tekort aan sociale huurwoningen en het voorzien in voldoende (huur)woningen in het middensegment is een primaire doelstelling voor de partijen die van 2018 tot 2022 het college vormen (D66, GroenLinks en ChristenUnie). Het college streeft ernaar dat in 2040 25% van de Utrechtse woningvoorraad tot het middensegment behoort21. Ten aanzien van de middenhuurambitie wordt in het coalitieakkoord gesteld dat “(…) in het middensegment veel te weinig betaalbare huur- en koopwoningen [zijn] om aan de marktvraag te voldoen”.

Om het streefpercentage van 25% middensegment te realiseren betekent dit volgens het college dat er een stevige inhaalslag in de middenhuurcategorie moet worden gemaakt. Dit gebeurt door nieuwe woningen te bouwen in (waar mogelijk) een hoger tempo. Hoe

18 Uit interviews met betrokkenen (op beleids- en projectniveau) is geen specifieker zicht ontstaan op de

afwegingen die bij de keuze van instrumenten een rol spelen. 19 Bij de genoemde bedragen gaat het om prijspeil 2017. In 2022 is de liberalisatiegrens € 763,47 en de bovengrens van het middenhuursegment € 1.027,26. 20 Voor het stationsgebied en de binnenstad zijn de grenzen van het GBO kleiner: ondergrens is minimaal 40 m2 en de bovengrens is minimaal 60 m2. 21 Het middensegment was dat segment waarvoor een (kale) huur- of hypotheeklast gold van minimaal € 710 en maximaal € 950 per maand.

33

omvangrijk die inhaalslag moet zijn wordt verder niet uitgewerkt. Om ambities te kunnen realiseren blijft het Actieplan Middenhuur onverminderd van kracht22. Daarnaast wil de coalitie de (regie)rol van de gemeente in bouwprojecten invulling geven via meervoudige sturing23. Op dit laatste element gaan we in paragraaf 2.2 nader in.

2.1.3 WOONVISIE (2019) De gemeente Utrecht heeft in 2019 een Woonvisie vastgesteld, die de gemeente gebruikt als instrument om richting en invulling te geven aan haar woonbeleid24. Verhoging van het bouwtempo, betere menging van stadswijken en een focus op duurzaamheid staan in deze visie centraal25. Middenhuur wordt in de woonvisie als een belangrijke schakel gezien in de woningmarkt bij het realiseren van de doelen van het woonbeleid. Door de stijgende huizenprijzen is het voor huishoudens met midden- en lagere inkomens steeds lastiger om een (betaalbare) koopwoning te vinden. Het gat dat tussen sociale huur en het onderste deel van de vrije sector (zowel huur als koop) is ontstaan moet onder meer worden opgevuld door middenhuur26. In de Woonvisie wordt daarom benadrukt dat het maken van een inhaalslag in dat segment noodzakelijk is. Met het oog hierop is in de Woonvisie een overzicht opgenomen van de richting waarin verschillende segmenten, waaronder dat van de middenhuur, zich in de visie van het gemeentebestuur dienen te ontwikkelen (zie figuur 2.2). Deze gewenste richting per gebied is in de woonvisie niet verder (kwantitatief of anderszins) ingevuld of onderbouwd. Het aandeel middenhuur zou overigens in alle wijken (sterk of licht) moeten toenemen.

22 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p. 26. 23 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p. 21. 24 Gemeenten zijn sinds 2022 verplicht een woonvisie op te stellen met een looptijd van maximaal vijf jaar. De

gemeente Utrecht hanteert dit instrument al geruime tijd (sinds 2010). 25 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans, p.5. 26 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans, p. 43

34

Figuur 2.2

Kaart met gewenste ontwikkeling woningvoorraad per gebied 27.

Deze gewenste ontwikkeling op wijkniveau moet volgens de ambtelijke organisatie verder worden uitgewerkt in omgevingsvisies. Zo wordt in de Omgevingsvisie Binnenstad Utrecht 2040 (2022) het volgende gezegd over middenhuur: “[In de binnenstad] is er relatief minder sociale huur, middenhuur en betaalbare koop. (…) Dit betekent dat waar mogelijk woningen worden toegevoegd in deze categorieën.”28 Niet voor iedere wijk is op dit moment een omgevingsvisie ontwikkeld. Tabel 2.2 bevat een overzicht van de beschikbare omgevingsvisies. Daarin is uiteengezet of en zo ja hoe doelen ten aanzien van het midden(huur)segment op wijkniveau zijn uitgewerkt. De omgevingsvisies bevatten geen verdere (kwantitatieve) uitwerking van de gewenste ontwikkelingen van het midden(huur)segment. Een uitzondering is de omgevingsvisie Kanaleneiland en Transwijk.

27 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans. 28 Gemeente Utrecht (2022). Omgevingsvisie Binnenstad Utrecht 2040, pp. 77-78.

35

Tabel 2.2

Overzicht van inhoud over het midden(huur)segment in de beschikbare omgevingsvisies.

Omgevingsvisie

Inhoud over het midden(huur)segment

Beurskwartier en Lombokplein (2017)

Er wordt gesproken van een ‘substantieel deel woningen met een middenhuur’. Verder zijn alleen de aantallen per woningoppervlakte beschreven.

Vleuten-De Meern

In de omgevingsvisie staat dat er weinig nieuwbouw wordt verwacht. De gemeente wil

(2018)

meer variatie in woningen. Het middensegment en middenhuur specifiek worden niet genoemd.

Lunetten (2020)

De gemeente wil in Lunetten meer betaalbare seniorenwoningen realiseren. Over middenhuur of het middensegment wordt niet geschreven.

Werkspoorkwartier

Hier is geen woningbouw voorzien.

(2021) Binnenstad (2021)

Eén van de doelen is dat er in 2040 meer betaalbare huur- en koopwoningen zijn. Bij nieuwbouw of transformatie kiest de gemeente voor ‘een zo gevarieerd mogelijk aanbod aan betaalbare huur- en koopwoningen. Dit betekent dat waar mogelijk woningen worden toegevoegd in de categorieën: sociale huur, middenhuur en (innovatieve vormen van) betaalbare koop.’

Utrecht Science

In de omgevingsvisie staat dat de gemeente woningen wil realiseren voor studenten en

Park (2022)

inwoners die werken op het Utrecht Science Park. ‘De woningen voor de doelgroep USP medewerkers vallen zoveel mogelijk in het sociale huur- en middenhuursegment. Het gaat daarbij vooral om één- en tweepersoonshuishoudens. In de Woonvisie ‘Utrecht beter in balans’, het Actieplan Middenhuur (opgenomen in de bijlage bij de woonvisie) en in de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019, gemeente Utrecht (overheid.nl) staan afspraken over prijzen, toewijzing en woningtypes.’ Onderdeel van de omgevingsvisie is een proefverkaveling waarbij een voorbeeld wordt gegeven van een uitwerking met 50% sociale huur en 50% middenhuur.

Kanaleneiland en

In de omgevingsvisie staat: ‘Voor het middensegment houden we een bandbreedte aan

Transwijk (2022)

van 25 tot 40% met een nadruk op betaalbare koop.’ Hierbij staat de toelichting dat middenhuur voor veel huishoudens een tussenstap is richting koop. Als het gaat over middenhuur wordt in de omgevingsvisie verwezen naar het stedelijk beleid. De gemeente stelt bijvoorbeeld eisen aan de huurprijs en de huurprijsstijging bij nieuwe middenhuurwoningen.

2.1.4 STADSAKKOORD WONEN (2019) Omdat de gemeente niet zelf bouwt en niet eenzijdig (woon)ambities aan de stad kan en wil opleggen, wordt actieve samenwerking met maatschappelijke en marktpartijen en bewoners gezocht. In het Stadsakkoord Wonen staat hoe de gemeente samen met ontwikkelaars, beleggers en corporaties afspraken maakt over het realiseren van doelstellingen uit het

36

coalitieakkoord29. De gezamenlijke doelen zijn het uitbreiden van het aantal woningen in de middeldure vrije huursector, doorstroom van scheefwoners en het duurzamer maken van woningen. Via een hoger bouwtempo moet ervoor gezorgd worden dat onder meer in het middensegment een inhaalslag wordt gerealiseerd30. Voor middenhuur is de ambitie om “de komende vijf jaar overeenkomsten [te] sluiten voor de realisatie van 4.500 middenhuurwoningen in de stad Utrecht.” Ook komt er “een centraal aanspreekpunt bij de gemeente Utrecht voor sociale huur en middenhuur om de inzet op productie en beschikbare locaties op elkaar af te stemmen”31. Met corporaties worden afspraken gemaakt die ertoe moeten bijdragen dat de doorstroming van en naar middenhuurwoningen verbetert. In het Stadsakkoord staat dat de afspraken jaarlijks worden geëvalueerd en zo nodig bijgesteld32. 2.1.5 RUIMTELIJKE STRATEGIE UTRECHT 2040 (RSU 2040) In de RSU 2040 beschrijft de gemeente op hoofdlijnen de ruimtelijke visie die zij heeft voor de stad richting het jaar 2040. Het is met nadruk geen (concreet) plan of ontwerp. In de RSU 2040 wordt een “indicatief beeld van de beoogde ontwikkeling” geschetst33. Voor het middensegment worden vooral de doelen zoals die in het coalitieakkoord uit 2018 en de Woonvisie zijn geformuleerd en uitgewerkt, herhaald.

2.1.6 EVALUATIE ACTIEPLAN MIDDENHUUR (2021) Het Actieplan is in 2021 geëvalueerd. Aangegeven wordt dat sinds 2017 “de voorwaarden uit het Actieplan middenhuur in ruim 30 anterieure overeenkomsten voor nieuwbouwprojecten [zijn] opgenomen”34. Wat dit betekent voor de ontwikkeling van het aantal middenhuurwoningen, wordt in de evaluatie niet nader (kwantitatief) geduid. Maar zoals vermeld in paragraaf 2.1.1 bevat het Actieplan Middenhuur geen expliciete (kwantitatieve) doelstelling die gehaald moest worden. Uit gesprekken die de gemeente in het kader van de evaluatie heeft gevoerd met betrokkenen (beleggers, ontwikkelaars, corporaties, gemeentelijke projectmanagers) komt duidelijk het beeld naar voren dat “het Actieplan positief wordt beoordeeld”35. In de evaluatie wordt ook een aantal knelpunten benoemd. Eén daarvan is de stapeling van ambities van de kant van de gemeente. Met de toevoeging van de ambitie voor middenhuur kan dat leiden tot “het minder kunnen realiseren van andere ambities”36. Ook wordt opgemerkt dat een te strikte sturing op de koppeling tussen prijs en oppervlakte als te beperkt wordt opgevat. “Er is namelijk geen enkele financiële prikkel om op een andere

29 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p.5. 30 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p. 10. 31 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p. 24. 32 Gemeente Utrecht (2019). Stadsakkoord wonen, p. 3. 33 Gemeente Utrecht (2021). Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040, p. 8. 34 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.1 35 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.1 36 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.2

37

manier kwaliteit aan de woning toe te voegen dan het realiseren van extra meters woonoppervlakte”37. In de begeleidende raadsbrief geeft de gemeente aan dat “gezien de evaluatie wij geen noodzaak [zien] om fundamentele wijzigingen door te voeren in het Actieplan”38. 2.1.7 AANSCHERPING VOORWAARDEN ACTIEPLAN MIDDENHUUR (2022) Een aantal voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur is in maart 2022 aangepast. De aanpassingen waren in eerste instantie geformuleerd in samenspraak met marktpartijen die zijn aangesloten bij het Development Network Utrecht (DNU). Daarmee had de gemeente draagvlak gecreëerd om de aanpassingen door te voeren. Deze aanpassingen zijn door de gemeenteraad nog verder geamendeerd alvorens deze zijn vastgesteld. Het gaat om de volgende aanpassingen39: ▪ De methodiek om de consumentenprijsindex (CPI) te berekenen (nodig voor het bepalen van de jaarlijkse indexatie van de bovengrens van het middenhuursegment en de jaarlijkse maximale huurprijsstijging) wordt aangepast naar de Rijksmethodiek. ▪ Aan de toepassing van de koppeling tussen huurprijs en GBO wordt een derde categorie ‘Nieuw Hoogstedelijk’ toegevoegd. Deze zal van toepassing zijn op de Merwedekanaalzone. Middenhuurwoningen die daar gebouwd worden zullen tussen de minimaal 40 en minimaal 80 m2 GBO zijn met een minimaal gemiddelde van 60 m2 GBO.

▪ In de zone ‘Stedelijk’ (de hele gemeente Utrecht met uitzondering van de zones ‘Bestaand Hoogstedelijk’ en ‘Nieuw Hoogstedelijk’) zal een minimaal gemiddelde van ▪

▪

65 m2 worden gehanteerd. Middenhuurwoningen uit projecten die op gemeentelijke grondlocaties worden gerealiseerd moeten 25 jaar worden verhuurd in het middenhuursegment (voorheen was dit 20 jaar). Na 25 jaar is dan geen meerwaardeafdracht meer verschuldigd. De minimale inkomsteneis voor een middenhuurwoning mag niet hoger zijn dan 42x de maandhuur.

Geïnterviewde vertegenwoordigers van marktpartijen geven aan zich zorgen te maken over deze aangescherpte voorwaarden. In combinatie met stijgende bouwkosten en toenemende onzekerheid maken de aanscherpingen het realiseren van woningbouwprojecten met daarin middenhuur financieel minder aantrekkelijk40. Binnen de ambtelijke organisatie geeft men aan dat het verder aanscherpen van de voorwaarden door de raad zonder daarover in overleg te gaan met marktpartijen het vertrouwen in de gemeente kan schaden41. Ook dat bemoeilijkt het realiseren van middenhuurprojecten in Utrecht42. 37 Gemeente Utrecht (2021). Evaluatie actieplan middenhuur, p.3 38 Gemeente Utrecht (2021). Raadsbrief Evaluatie Actieplan middenhuur, p. 2. 39 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbesluit Wijziging voorwaarden middenhuur. 40 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews met vertegenwoordigers van marktpartijen actief in Utrecht. 41 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews gemeente Utrecht. 42 Rekenkamer Utrecht (2022). Interviews gemeente Utrecht.

38

2.1.8 COALITIEAKKOORD INVESTEREN IN UTRECHT: KIEZEN VOOR GELIJKE KANSEN, BETAALBAAR WONEN EN KLIMAAT (2022) In het door GroenLinks, D66, ChristenUnie, PvdA en Student&Starter in 2022 gesloten coalitieakkoord is de wooncrisis opgenomen als één van de drie belangrijkste onderwerpen voor de periode 2022-2026. In het coalitieakkoord is geen percentage opgenomen over de (op termijn) gewenste omvang van het middenhuursegment. De betrokken partijen spreken wel af dat bij woningbouwprojecten 35% van de op te leveren woningen tot het middensegment moet behoren. Daarnaast wordt de periode van 25 jaar waarbinnen een woning niet aan het middensegment mag worden onttrokken als een ondergrens gezien. “Middenhuur moet middenhuur blijven. Woningen in de middenhuur moeten tenminste 25 jaar, maar liefst zo lang mogelijk, in het middensegment beschikbaar blijven. Eventuele onttrekking van woningen in het middensegment (bijvoorbeeld door verkoop) kan alleen wanneer de totale voorraad middenhuur niet slinkt”43.

2.2

MEERVOUDIG STUREN

De gemeente Utrecht kiest bij het realiseren van haar ambities ten aanzien van woningbouw voor de benadering van het meervoudig sturen. Deze sturingsfilosofie is eerder ontwikkeld door wetenschappers van de TU Delft om richting te geven aan vaak complexe gebiedsontwikkelingen en -transformaties44. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ wordt die aanpak voor het eerst benoemd: “De gemeente geeft invulling aan haar regierol via meervoudige sturing: we geven richting (via onze visie en ambities), we reguleren (via bijvoorbeeld bestemmingsplannen), we verbinden (bijvoorbeeld via het Stadsakkoord) en we stimuleren (zoals door het herinvesteren van de meerwaardeafdracht van corporaties, grond(prijs)beleid en het benutten van de opbrengsten van erfpachtconversie). Om de versnelling in de woningbouw te realiseren, richten we daar de gemeentelijke organisatie op in. Hier stellen we extra middelen voor beschikbaar”45. Eerder al gaf het college in een toelichting op het Actieplan Middenhuur (2017) aan “in te zetten op een mix van de instrumenten van privaatrechtelijke overeenkomsten, gereduceerde grondprijzen voor de categorie middenhuur en duurzaam overleg met marktpartijen om de ambities uit het Actieplan Middenhuur te realiseren”46.

De gemeente heeft in bouwprojecten vaak een regierol, waarin ze gebruikmakend van uiteenlopende instrumenten probeert gemeentelijke ambities in projecten te realiseren.

43 Gemeente Utrecht (2022). Coalitieakkoord Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen

en klimaat, p.32-33 44 Verheul, Wouter Jan (2017), Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak. 45 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p.25. 46 Gemeente Utrecht (2017). Actieplan Middenhuur (voorstel aan de Raad), (4366194).

39

In de Woonvisie uit 2019 is het meervoudig sturen verder uitgewerkt en wordt nader onderbouwd waarom deze aanpak wenselijk is: “Het geheel maakt de opgave groot en complex en vraagt om meervoudig sturen (…); we zetten onze instrumenten dus in samenhang in voor de bredere ambitie. (…) Meervoudig sturen betekent dat de gemeente hieraan richting geeft, reguleert, verbindt en stimuleert. Dit alles in samenhang met andere opgaven zoals mobiliteit, energie, voorzieningen, groen en werkgelegenheid. Met meervoudig sturen kunnen we scenariogericht inspelen op (gebiedsspecifieke) ontwikkelingen, met de visie en lange termijndoelen als richtinggevende koers”47. Meervoudig sturen is dus meer dan het gelijktijdig inzetten van verschillende (typen) instrumenten. De opgave om meer woningen in het middensegment te realiseren vraagt volgens de uitwerking in de Woonvisie om een aanpak die: ▪ samenhangend is; ▪ richting geeft, reguleert, verbindt én stimuleert; ▪ in samenhang wordt ontwikkeld met andere grote opgaven; ▪ waarbij scenariogericht wordt ingespeeld op (gebiedsspecifieke) ontwikkelingen; ▪ resulteert in gerichte inzet van instrumenten, die per situatie kan verschillen; ▪ en daarom om periodieke monitoring en evaluatie vraagt. Meervoudig sturen vindt bovendien niet in een vacuüm plaats. Meervoudig sturen kan beter slagen op het moment dat ‘de basis op orde’ is.

“Zo kunnen zij [gemeenten, (RKU)] hun expertise over instrumentarium, allianties en business cases via opleidingen en kennisnetwerken verstevigen. Op veel plekken ontbreekt de mens- en slagkracht om adequaat te reageren op marktinitiatieven. Ook geldt dat gemeenten gebiedstransformaties kunnen faciliteren door slim met bezwarende normen om te gaan, lokale regeldruk te verminderen en het programma van eisen voor locaties reëel te houden”48. Wij interpreteren dit zo dat de gemeentelijke organisatie mensen, middelen en regelgeving op zodanige wijze op orde heeft dat meervoudig kan worden gestuurd. In dit onderzoek hebben we met name gekeken naar de aspecten van beleid en regelgeving. Box 2.2

Een uitleg van het meervoudig sturingsmodel.

Meervoudig sturen De notie van meervoudig sturen is door bestuurskundigen van de TU Delft49 ontwikkeld als een manier van omgaan met complexe stedelijke gebiedstransformaties. Bij die transformaties spelen vaak zeer uiteenlopende belangen en ambities: het verhogen van de woningbouwproductie, verduurzaming en vergroening, menging, doorstroming, et cetera. Ambities laten zich niet realiseren door uitsluitend te sturen op (handhaving van) wet- en regelgeving, of op basis van financiële prikkels. Daar komt bij dat elke transformatie, elk project anders is en een andere aanpak vraagt. Meervoudig sturen vraagt om een op maat 47 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans, p.13 48 Verheul, W.J. (2017). Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak, p. 2 49 Vgl: Verheul, W.J. (2017). Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak; Wouter Jan

Verheul & Erwin Heurkens (2021). Meervoudige waardecreatie van publieke en private projecten in stedelijke ontwikkeling, in: Grondzaken en gebiedsontwikkeling april 2021, nummer 2.

40

gesneden, specifieke aanpak voor elk project: een specifieke instrumentenmix ontstaat en wordt ingezet, maar dat deze wel is ingebed in kaderstellend, meer generiek beleid. Meervoudig sturen betekent dat de gemeente meerdere rollen en instrumenten tegelijkertijd kan en moet gebruiken om ambities ten aanzien van de woningmarkt te realiseren. Vier typen rollen kunnen daarbij onderscheiden worden. Elk van de rollen brengt een specifiek (type) instrumentarium met zich: ▪ Richting geven op basis van visievorming; ▪ Reguleren op basis van wet- en regelgeving; ▪ Verbinden op basis van afspraken met andere (maatschappelijke en markt-) partijen; ▪ Stimuleren op basis van ondersteuning of voorbeeldgedrag.

Dat kan als volgt worden verbeeld:

Figuur 2.3

Het principe van meervoudig sturen volgens de Woonvisie (2019)50.

50 Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans.

41

2.3

RIJKSOVERHEID WERKT AAN MIDDENHUURBELEID

Rijksbeleid is op veel terreinen randvoorwaardelijk voor wat gemeenten al dan niet kunnen doen, en kan grenzen (en mogelijkheden) aangeven voor de reikwijdte van gemeentelijk beleid. Beleid en regelgeving van de rijksoverheid richt zich met name op de (gereguleerde) sociale huursector en, in mindere mate, op de koopsector (via de hypotheekrenteaftrek). Beleid dat zich (ook) richt op het midden(huur)segment is beperkt. Vanaf 1 januari 2021 is het voor woningbouwcorporaties gemakkelijker gemaakt om middenhuurwoningen te bouwen. Vanaf die datum is de zogeheten markttoets opgeschort. Dit is een goedkeuringsprocedure door de Autoriteit Woningcorporaties die geldt voor bijvoorbeeld investeringen door woningcorporaties in middenhuurwoningen. De opkoopbescherming maakt het vanaf 1 januari 2022 voor gemeenten mogelijk om in bepaalde buurten de opkoop van woningen door beleggers en investeerders te verbieden. De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft in het Programma Betaalbaar Wonen (2022) – onderdeel van de Nationale Woon- en Bouwagenda - een aantal maatregelen aangekondigd die ertoe moeten bijdragen dat tot 2030 totaal 900.000 woningen gebouwd zullen worden. Daarvan moeten 50.000 middenhuurwoningen door corporaties gerealiseerd worden en 300.000 middenhuur- en betaalbare koopwoningen door marktpartijen.

Dat leidt ertoe dat landelijk 39% van de totale woonvoorraad toebehoort aan het segment middenhuur en betaalbare koop51. Dat wil de minister onder meer doen door tot een (verdere) regulering van de middenhuursector te komen. Die regulering bestaat onder andere uit de introductie van huurprijsbescherming in het middensegment52. Op het moment dat dit rekenkamerrapport werd opgesteld waren deze voorstellen nog niet in vastgesteld beleid omgezet.

51 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) (2022).

Programma Betaalbaar wonen. 52 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening), Programma Betaalbaar wonen, p.23-24

42

Leeuwesteyn 43

3

BEOORDELING BELEID IN OPZET

In het vorige hoofdstuk hebben we het beleid, de doelen en de instrumenten van de gemeente voor middenhuur beschreven. In dit hoofdstuk beoordelen we dit beleid zoals dat in opzet is geformuleerd. Daarmee beantwoorden we de eerste twee onderzoeksvragen: 1) Welke doelen heeft de gemeente Utrecht gesteld over de kwantiteit en kwaliteit van huurwoningen in het middensegment en hoe zijn deze onderbouwd? 2) Welke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking om deze doelen te bereiken? In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. De bevindingen, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 3.1 tot onze beoordeling. In deze figuur leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende uitwerking en de beoordeling. Tabel 3.1

Normen en criteria ‘beleid middenhuur’.

44

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. Het probleem waarop het beleid zich richt is helder: het aanbod van woningen in het middensegment schiet tekort. De beleidsdoelen voor middenhuur zijn echter niet SMART geformuleerd en daardoor slecht meetbaar.

2. Het is niet duidelijk hoe afzonderlijke beleidsinstrumenten en de aanpak van meervoudig sturen aan de oplossing van het probleem van een tekortschietend aanbod in het middensegment gaan bijdragen.

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

3.2.1 BELEIDSDOELEN NIET SMART GEFORMULEERD Het probleem waarop het beleid zich richt is helder: het aanbod van woningen in het middensegment schiet tekort. De beleidsdoelen voor middenhuur zijn echter niet SMART geformuleerd en daardoor slecht meetbaar. In deze paragraaf beoordelen we de doelen die de gemeente heeft vastgesteld ten aanzien van het middenhuursegment. Het is van belang dat deze doelen SMART zijn geformuleerd. We stellen vast dat het probleem waarop het beleid van de gemeente Utrecht zich richt in beleidsdocumenten helder is beschreven: er is een gebrek aan betaalbare woningen, onder andere in het middenhuursegment. De omvang van dit tekort in het middensegment is echter niet gespecificeerd. Ten aanzien van het doel uit 2018 is de omvang van het middenhuursegment door een gebrek aan kwantitatieve gegevens niet betrouwbaar vast te stellen (zie verder Hoofdstuk 4). Dat maakt het meten van de voortgang op de doelrealisatie lastig. Wij constateren dat doelen voor middenhuur niet SMART zijn geformuleerd. Vooral de meetbaarheid schiet tekort. Niet meetbare doelen hebben als nadeel dat het lastig navolgbaar is of het college op de juiste weg is. Dat maakt het moeilijker om hierover verantwoording af te leggen aan gemeenteraad en inwoners.

Het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ (2018) stelt als doel dat in 2040 de woningvoorraad voor 25% uit het middensegment bestaat (zie figuur 3.2). In het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022) is geen soortgelijk doel opgenomen.

45

De doelstelling daarin is om bij woningbouwprojecten een segmentering van onder andere 35% middensegment toe te passen. Ook is het doel om gerealiseerde woningen in het middensegment minimaal 25 jaar voor dit segment te behouden.

Figuur 3.2

Verdeling woningvoorraad die in het coalitieakkoord (2018) wordt nagestreefd.

Beide doelen richten zich op het volledige middensegment. Dit segment bestaat uit middenhuur- en betaalbare koopwoningen. Er wordt onvoldoende specifiek gemaakt in welke mate deze subcategorieën bij moeten dragen aan de algehele doelstellingen. Het is daarmee onduidelijk wat de omvang van het middenhuursegment moet zijn in 204053 (doel 2018) of hoe groot het aandeel aan middenhuurwoningen moet zijn in nieuwbouwprojecten (doel 2022). Doordat specifieke doelstellingen voor middenhuur ontbreken, is de realisatie van deze doelen niet goed meetbaar. Het doel uit 2018 lijkt tijdgebonden met een einddatum in 2040, maar het coalitieakkoord bevat geen tussendoelen of mijlpalen en bijbehorende data. Deze staan evenmin in beleidsdocumenten waarin het woonbeleid verder uiteen is gezet. Dat maakt het behalen van het einddoel in de tussentijd niet navolgbaar. 3.2.2

RELATIE TUSSEN DOELEN EN INSTRUMENTEN ONDUIDELIJK

Het is niet duidelijk hoe afzonderlijke beleidsinstrumenten en de aanpak van meervoudig sturen aan de oplossing van het probleem van een tekortschietend aanbod in het middensegment gaan bijdragen.

53 Ook in beleidsdocumenten waarin het woonbeleid verder is uitgewerkt wordt dit doel ten aanzien van de

middenhuurambitie niet verder geconcretiseerd.

46

In deze paragraaf beoordelen we de vraag of de manier waarop de gemeente beleidsinstrumenten inzet navolgbaar aansluit op de oplossing van het gesignaleerde probleem. Als de inzet van de gemeente niet aansluit op het oplossen van het probleem waarop het beleid zich richt dan kan dat leiden tot ondoeltreffendheid en ondoelmatigheid. Onduidelijk is welke instrumenten worden ingezet om de productie van middenhuurwoningen te (blijven) stimuleren. Het rapport van Stec Groep (2017) is weliswaar als bijlage aan het Actieplan Middenhuur toegevoegd, maar de gemeente specificeert niet welke instrumenten daaruit in de toekomst wel of niet zullen worden toegepast. Er wordt ook geen update gegeven over de zes stimuleringsmaatregelen uit het Actieplan Middeldure Huur uit 2014 en of deze nog steeds van kracht zijn/blijven. Het Actieplan Middenhuur bevat daarmee sinds 2017 geen maatregelen meer om productie van middenhuurwoningen te stimuleren. Het is daarmee niet geheel duidelijk hoe het toepassen van het Actieplan Middenhuur het tekort aan middenhuurwoningen in de gemeente Utrecht tegen moet gaan54. Meervoudig sturen moet een structuur bieden waarbinnen doelstellingen ten aanzien van het woonbeleid (en daarmee ook de doelstellingen voor het midden(huur)segment) kunnen worden gerealiseerd.

Zoals we beschreven in paragraaf 2.2 kan meervoudig worden gestuurd aan de hand van vier rollen met ieder een eigen instrumentarium: richting geven, reguleren, verbinden en stimuleren55. In welke mate de verschillende rollen kunnen worden toegepast wordt niet expliciet gemaakt. En dus is ook niet helder welke instrumenten wanneer al dan niet kunnen worden ingezet. Hoe meervoudig sturen concreet bij zal dragen aan doelrealisatie in onder andere het middenhuursegment is daarmee onduidelijk.

54 Zoals we in Hoofdstuk 2 beschreven zet de gemeente Utrecht zich sinds 2014 aan de hand van het Actieplan

Middeldure Huur in om het aanbod in het middenhuursegment te vergroten. Daarin stonden zes concrete acties beschreven om de productie van middenhuurwoningen in Utrecht te stimuleren. Met de actualisatie van het Actieplan Middeldure Huur naar het Actieplan Middenhuur in 2017 is de focus van een inzet op productie verschoven naar het borgen van een juiste prijskwaliteitverhouding van middenhuurwoningen: “Naast de inzet op productie [ligt] het accent in deze actualisatie op [het borgen van] een redelijke prijskwaliteitverhouding van middenhuurwoningen”. 55 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen. En Gemeente Utrecht (2019). Woonvisie: Utrecht beter in Balans.

47

‘De Mix’ 48

4

VOORRAAD EN ONTWIKKELING MIDDENHUUR

In dit hoofdstuk gaan we in op het inzicht dat bij de gemeente Utrecht bestaat in de voorraad van en ontwikkeling in het totale aantal middenhuurwoningen. Daarnaast bespreken we in hoeverre de ontwikkeling in de beschikbaarheid van middenhuurwoningen het gevolg is van het gevoerde beleid. Daarmee beantwoorden we de derde en vierde onderzoeksvraag: 3. Hoe ontwikkelt zich in Utrecht de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? 4. In hoeverre zijn ontwikkelingen in de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment aantoonbaar gevolg van gemeentelijk beleid? In paragraaf 4.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 4.2. De bevindingen, afgezet tegen de bijbehorende normen, leiden in figuur 4.1 tot onze beoordeling. In deze figuur leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en beoordeling. Figuur 4.1

Normen en criteria ‘ontwikkeling middenhuur’.

49

4.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente heeft beperkt zicht op de omvang van het middenhuursegment. 2. De gemeente heeft weinig systematisch zicht op het aantal gerealiseerde middenhuurwoningen. 3. De gemeente rapporteert twee keer per jaar over het aantal middenhuurwoningen dat zij verwacht te realiseren. Deze prognoses zijn gebaseerd op de (harde) plancapaciteit, maar wegens een gebrek aan meerjarige gegevens is de betrouwbaarheid van deze (harde) plancapaciteit niet vast te stellen. 4. Op macroniveau is geen verband vast te stellen tussen het handelen van de gemeente en de ontwikkeling van het Utrechtse middenhuursegment.

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

4.2.1 BEPERKT ZICHT OP OMVANG MIDDENHUURSEGMENT De gemeente heeft beperkt zicht op de omvang van het middenhuursegment. In het coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen (2018) is een aantal kwantitatieve ambities opgenomen ten aanzien van het middensegment, waar middenhuur onderdeel van uitmaakt. Dat maakt het van belang dat de gemeente de omvang van dit segment monitort. In 2018 was dit nog niet mogelijk. Er waren geen betrouwbare gegevens beschikbaar op basis waarvan de voorraad en de ontwikkeling van onder meer het middensegment koop en huur 50

over de voorgaande jaren in beeld kon worden gebracht56. Binnen de gemeente Utrecht ontbrak daardoor inzicht in de ontwikkeling van woonsegmenten en de effecten van beleid daarop. Sinds 2018 is de gemeente Utrecht bezig om een beter en meer volledig (kwantitatief) beeld te krijgen van de Utrechtse woningvoorraad, segmenten daarbinnen en verschuivingen daarin. Daarvoor is een woningdashboard ontwikkeld waarmee inzicht wordt gegeven in onder meer de verdeling in de Utrechtse woningvoorraad naar eigendom en prijssegmenten. De data daarvoor waren en zijn niet voor ieder woonsegment voorhanden. Van koopwoningen kunnen gegevens gemakkelijk worden verkregen en met woningcorporaties zijn leveringsafspraken57 gemaakt. Voor woningen die worden verhuurd door private actoren – die het grootste deel van de geliberaliseerde huurmarkt uitmaken – worden geen huurprijzen vastgelegd. Dit is praktisch onmogelijk. Het gaat namelijk om private huurovereenkomsten die nergens gedeponeerd of geregistreerd hoeven te worden. Inzicht krijgen in de omvang van de geliberaliseerde huurmarkt en verdeling daarbinnen (middenhuur, vrijesectorhuur) is daardoor lastig58. Dat maakt ook het vergelijken van de omvang van het middenhuursegment tussen Utrecht en dat van andere (grote) Nederlandse steden onmogelijk.

Om toch enig zicht te krijgen op de omvang van de bestaande voorraad wordt de omvang van het midden- en vrijesectorhuursegment geschat aan de hand van een model. Dit gebeurt op basis van de WoON-enquête die eens per drie jaar in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties wordt uitgevoerd. Ongeveer tweeduizend Utrechters verstrekken daarvoor informatie over hun huurwoning, waaronder de huurprijs. Deze informatie wordt jaarlijks gekoppeld aan de actuele waarden van zeven variabelen (onder meer de WOZ-waarde van de woning) om een schatting te maken van de huurprijzen van alle Utrechtse woningen in de geliberaliseerde huurmarkt59. Omdat het model is gebaseerd op de laatste WoON-enquête uit 2018 is de betrouwbaarheid van het model – en daarmee ook de schattingen van de omvang van het vrijesector huursegment – niet met zekerheid vast te stellen60. Dat maakt de betrouwbaarheid van het zicht op de ontwikkelingen in het middenhuursegment beperkt61.

56 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 57 Corporaties leveren jaarlijks gegevens aan de gemeente over hun voorraad en verdeling van woningen over

het sociale en geliberaliseerde huursegment (en de huurprijzen daarbij). 58 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. 59 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht. En voor verdere uitleg zie het Dashboard Wonen (Gemeente Utrecht), via Dashboard2020 - Wonen - Utrecht (incijfers.nl). 60 Wanneer de huurprijzen in werkelijkheid harder zijn gestegen dan de WOZ-waarden (dat is op basis van de laatste WoON enquête onduidelijk), dan leidt dit tot een onderschatting van de huurprijzen in het model en valt de omvang van het middenhuursegment hoger uit dan dat het daadwerkelijk is. 61 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview gemeente Utrecht.

51

Met die kanttekening laat figuur 4.2 op basis van data uit het Utrechtse model de ontwikkeling van de totale Utrechtse woningvoorraad zien, met het aandeel middenhuur daarbinnen. Het middenhuursegment is van 2019 tot 2021 met ongeveer 1.800 woningen gegroeid, maar blijft in relatie tot de totale woningvoorraad (die ook is toegenomen) stabiel (11%). Van 2020 tot 2021 is nagenoeg geen stijging in absolute aantallen middenhuur waarneembaar. Dat duidt erop dat in die periode bijna evenveel woningen uit het middenhuursegment zijn verdwenen als toegevoegd (aan de hand van productie en/of liberalisatie). Op basis van het eerder genoemde model van de gemeente Utrecht schuift een middenhuurwoning uit het segment wanneer de geschatte huurprijs de geïndexeerde bovengrens62 van het segment ontstijgt. Figuur 4.2

De ontwikkeling in de woningvoorraad en het aandeel middenhuur daarbinnen 63.

Totale woningvoorraad

160.000

Omvang middenhuursegment 159.670

156.678

153.845

120.000

80.000

40.000 18.219

18.204

16.448 0 2019

2020

2021

4.2.2 WEINIG SYSTEMATISCH ZICHT OP DE MIDDENHUURPRODUCTIE De gemeente heeft weinig systematisch zicht op het totaal aantal gerealiseerde middenhuurwoningen. Om te kunnen sturen op het behalen van de vastgestelde doelstelling is het van belang dat systematisch wordt bijgehouden hoeveel middenhuurwoningen er zijn gerealiseerd. De gemeente poogt daar sinds het coalitieakkoord uit 2018 meer grip op te krijgen. Over opgeleverde projecten met daarin middenhuur wordt beperkt gerapporteerd. Zo wordt (sinds 62 Voor de gemeente Utrecht is dat €1.027,26 in 2022. 63 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van het Dashboard Wonen (Gemeente Utrecht), via Dashboard2020 -

Wonen - Utrecht (incijfers.nl)

52

2021) alleen over de voortgang van woningbouwprojecten met meer dan 250 woningen gerapporteerd in het jaarlijkse Meerjaren Perspectief Ruimte (MPR). Daarin wordt het aantal te realiseren en gerealiseerde woningen per project benoemd, maar daarbij wordt niet aangegeven tot welke segmenten deze woningen behoren. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat de middenhuurproductie wordt gemonitord aan de hand van de ‘start bouw’ (het aantal in aanbouw te nemen woningen). Hierover wordt gerapporteerd in de jaarstukken. In de jaarstukken over 2018 en 2019 wordt concreet over het middenhuursegment gerapporteerd. Vanaf de jaarstukken over 2020 wordt alleen over start bouw van het totale middensegment (zowel betaalbare koop als middenhuur) gerapporteerd. Daardoor is er geen (systematisch) zicht op het aantal in aanbouw genomen middenhuurwoningen. Ook wordt hiermee voor de gemeenteraad niet voldoende inzichtelijk gemaakt hoeveel middenhuurwoningen er vanaf 2020 in aanbouw zijn genomen. Daarnaast is ‘start bouw’ in een gegeven jaar niet per definitie gelijk aan de daadwerkelijke productie in dat jaar. De uitvoerende fase van een woningbouwproject kan immers een jaartermijn overstijgen, vertraging oplopen of in uiterste gevallen compleet stil komen te liggen.

De gemeenteraad vraagt dan ook regelmatig64 om een inzichtelijk, kwantitatief overzicht van de daadwerkelijke middenhuurproductie. Uit een raadsbrief van januari 2022 blijkt dat de ambtelijke organisatie dat overzicht niet heeft: ‘Helaas hebben we op dit moment geen overzicht voorhanden met alle in middenhuur opgeleverde woningen met bijbehorende huurniveaus en oppervlakten. Hiervoor zullen we de data van alle projecten moeten samenvoegen en bewerken om dit overzicht te maken’65. De gemeente Utrecht kan geen goed zicht bieden in de jaarlijkse middenhuurproductie. Op verzoek van de rekenkamer heeft de ambtelijke organisatie alsnog uit meerdere bestanden een overzicht samengesteld met de tussen 2018 en 2020 opgeleverde bouwprojecten waarin middenhuurwoningen zijn gerealiseerd. Op basis van dat overzicht hebben we de productie van middenhuurwoningen tussen 2018 en 2020 kunnen reconstrueren. Deze productie hebben we afgezet tegen de totale jaarlijkse woningproductie (zie figuur 4.3). Op basis van deze figuur concluderen we dat de totale woningbouwproductie tussen 2018 en 2020 vrij constant is gebleven, maar dat het aandeel gerealiseerde middenhuur in absolute en relatieve zin afneemt (van 40% in 2018 naar 14% in 2020). Voor wat betreft het aantal opgeleverde middenhuurwoningen dient hierbij een kanttekening te worden geplaatst.

Het Actieplan Middenhuur stelt – sinds de actualisatie in 2017 – namelijk een aantal voorwaarden waaraan een middenhuurwoning in de gemeente 64 O.a. tijdens de commissievergadering Energietransitie, Duurzaamheid en Wonen van 9 december 2021:

Agenda Utrecht - Commissie Energie(transitie), Duurzaamheid en Wonen donderdag 9 december 2021 10:00 23:00 - iBabs RIS (bestuurlijkeinformatie.nl) 65 Gemeente Utrecht (2022). Raadsbrief Beantwoording vragen Middenhuur commissie EDW 9 december 2021, p. 2, via Document Viewer - U-reka Gemeente Utrecht

53

Utrecht moet voldoen (zie paragrafen 2.1.1 en 2.1.6). Op woningbouwprojecten met daarin middenhuurwoningen die vóór de actualisatie waren opgestart en/of in onderhandeling waren, zijn de voorwaarden echter niet van toepassing. Doordat gebiedsontwikkelingen gemiddeld acht jaar duren66 voldoen nagenoeg alle middenhuurwoningen die tussen 2018 en 2020 zijn opgeleverd niet of niet volledig aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur. Op één opgeleverd project uit 2020 zijn de voorwaarden wél van toepassing. Dat maakt dat 23 van de in totaal 2.258 gerealiseerde middenhuurwoningen tussen 2018 en 2020 daadwerkelijk middenhuurwoningen zijn volgens de Utrechtse definitie. De geproduceerde middenhuurwoningen in figuur 4.3 kunnen dus (nagenoeg allemaal) niet aangemerkt worden als middenhuurwoning volgens de Utrechtse definitie67. Alleen op basis van de aanvangshuurprijs behoren zij tot het middenprijssegment. Gelet op de prijsontwikkeling in de huurmarkt is het aannemelijk dat een aanzienlijk deel van deze woningen nu niet meer binnen het middenhuursegment valt. Omdat de gemeente Utrecht geen zicht heeft op de actuele huurprijzen van deze gerealiseerde middenhuurwoningen is niet met zekerheid vast te stellen hoeveel van deze woningen op basis van de huurprijs nu nog tot het middensegment behoren. Figuur 4.3

De ontwikkeling van de middenhuurproductie ten opzichte van de totale productie in de gemeente Utrecht (opgeleverd in 2018-2020) 68. Totale productie

Omvang middenhuurproductie

4000 3.411 3.164

3.086

3000

2000 1.245 1000

527

486

0 2018

2019

2020

66 Gemeente Utrecht (2022). Reactie op het ambtelijk hoor en wederhoor. 67 Een middenhuurwoning in Utrecht moet aan de voorwaarden uit het Actieplan Middenhuur voldoen om als

middenhuurwoning aan te kunnen worden gemerkt. 68 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van interne cijfers van de gemeente Utrecht en cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, zie StatLine - Voorraad woningen en niet-woningen; mutaties, gebruiksfunctie, regio (cbs.nl).

54

4.2.3 OVER VERWACHTE START BOUW WORDT TWEE KEER PER JAAR GERAPPORTEERD, BETROUWBAARHEID PROGNOSES NIET VAST TE STELLEN De gemeente rapporteert twee keer per jaar over het aantal middenhuurwoningen dat zij verwacht te realiseren. Deze prognoses zijn gebaseerd op de (harde) plancapaciteit, maar wegens een gebrek aan meerjarige gegevens is de betrouwbaarheid van deze (harde) plancapaciteit niet vast te stellen. Om te kunnen sturen op het realiseren van 25% middensegment in 2040 is het niet alleen van belang dat systematisch wordt bijgehouden hoeveel middenhuurwoningen er zijn gerealiseerd, maar ook hoeveel er nog gerealiseerd gaan worden. Daarover wordt twee keer per jaar gerapporteerd. Het gaat dan om prognoses ‘start bouw’ (alle in aanbouw te nemen woningen) op de korte (de komende drie jaar) en lange (tot 2040) termijn. Hier is voor gekozen omdat “we als gemeente steviger kunnen sturen tot het moment van start bouw (en niet gedurende de feitelijke bouwfase”69. Deze prognoses zijn onderverdeeld naar verschillende woonsegmenten, waaronder middenhuur. In mei van ieder jaar wordt in het MPR gerapporteerd over de eerste prognoses. In september worden deze prognoses in de zogenoemde Peilstok (geïntegreerd in de Tweede Bestuursrapportage) bijgesteld. Om tot de prognoses te komen werkt men binnen de gemeente Utrecht met een plancapaciteit.

Deze valt uiteen in een ‘harde’ en ‘zachte’ plancapaciteit. Daarbij is vooral de harde plancapaciteit (en de betrouwbaarheid daarvan) van belang. Van harde plancapaciteit is binnen de gemeente Utrecht sprake wanneer projecten aan één van de volgende vijf criteria voldoen70: ▪ Er is een intentiedocument/startdocument bestuurlijk vastgesteld door het college; ▪ Er is een omgevingsvisie71 vastgesteld; ▪ Het project maakt onderdeel uit van de gemeentelijke grondexploitaties; ▪ Het project maakt onderdeel uit van de vastgestelde prestatieafspraken tussen de gemeente en woningcorporaties; ▪ Het project valt direct onder Vergunningen, Toezicht en Handhaving met een bouwsom van meer dan € 1 miljoen. Daarmee hanteert de gemeente Utrecht een ruimere definitie van harde plancapaciteit dan de rijksoverheid. Het Rijk definieert plancapaciteit als hard wanneer projecten “zonder wijzigingsbevoegdheid door de gemeenteraad zijn vastgesteld en/of onherroepelijk zijn

69 Gemeente Utrecht (2020). Meerjaren Perspectief Ruimte 2020, p. 19. 70 Gemeente Utrecht (2022). Meerjaren Perspectief Ruimte 2022, p. 14. 71 In de omgevingsvisie staat al het gemeentelijk beleid over de leefomgeving. Het gaat daarbij om de wijken en

buurten, maar ook winkelcentra en parken. In de omgevingsvisie staat wat de gemeente wil verbeteren, maar ook dat wat behouden of beschermd dient te worden. Voor meer informatie zie Omgevingsvisie | Gemeente Utrecht Omgevingsvisie.

55

geworden”72. De ambtelijke organisatie geeft aan dat bewust voor deze ruimere definitie is gekozen om de gemeenteraad in staat te stellen (beter) te sturen op de doelen uit het coalitieakkoord: “Doordat de raad twee keer per jaar (MPR en Peilstok) zicht heeft op de omvang van de plancapaciteit, is de raad in staat om bij SPvE’s en bestemmingsplannen bij te sturen als zij dat noodzakelijk acht.”73 Wanneer alleen plannen opgenomen zouden worden waarvoor een onherroepelijk bestemmingsplan is vastgesteld kan op projectniveau niet meer worden bijgestuurd door de gemeenteraad. Wij zien aan de hand van ons casusonderzoek echter ook dat de ruimere Utrechtse definitie de betrouwbaarheid van de voorspellende waarde van de harde plancapaciteit negatief kan beïnvloeden. Zo wordt bijvoorbeeld bij de sloop-nieuwbouwontwikkeling op het Thomas à Kempisplantsoen in het startdocument de volgende onderzoeksvraag over middenhuur gedefinieerd: “Welke mogelijkheden biedt deze locatie om ook een bijdrage te leveren aan de stadsbrede ambitie om meer middenhuurwoningen te realiseren?”74. De woningvoorraad op het plantsoen moet daarbij voor 25% uit het middensegment bestaan75. Omdat het startdocument in 2019 bestuurlijk is vastgesteld, behoort de 25% middenhuurambitie tot de harde plancapaciteit binnen de gemeente Utrecht.

Uit het Stedenbouwkundig Programma van Eisen dat vervolgens in februari 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld lezen we dat “het percentage middenhuurwoningen minimaal 16% en maximaal 25% bedraagt”76. Het percentage middenhuur valt in de harde plancapaciteit daardoor lager uit dan dat bij het bestuurlijk vaststellen van het startdocument twee jaar daarvoor was voorzien. Dit soort wijzigingen in de harde plancapaciteit bemoeilijkt het sturen op het bereiken van de doelen uit de coalitieakkoorden uit 2018 en 2022. Het is daarom van belang om de betrouwbaarheid van de (harde) plancapaciteit vast te stellen. De gemeente Utrecht hanteert een systematiek (zie daarvoor bijlage 3) om de betrouwbaarheid van de voorspellingen op de korte termijn (de komende drie jaar) te waarborgen. Deze systematiek moet leiden tot “(…) reëlere prognoses start bouw voor de korte termijn”77. Om de betrouwbaarheid van de voorspellingen voor de lange termijn (tot 2040) te waarborgen lijkt zo’n systematiek niet te worden toegepast. De betrouwbaarheid van de (harde) plancapaciteit kunnen we niet vaststellen. Dat kan alleen door per jaar de middenhuurproductie af te zetten tegen de verwachte middenhuurproductie voor dat jaar uit de planvoorraad van een paar jaar daarvoor. Om de betrouwbaarheid van

72 ABF Research in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. Inventarisatie

Plancapaciteit Oktober 2021, p. 11. 73 Gemeente Utrecht (2022). Reactie op het ambtelijk hoor en wederhoor. 74 Mitros en Portaal (2019). Startdocument Herontwikkeling Thomas à Kempisplantsoen, p. 11. 75 In lijn met de ambitie uit het Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen (2018), en dit blijkt ook uit het Thomas à Kempisplantsoen ambitie- en uitgangspuntendocument van de gemeente Utrecht, Mitros en Portaal (2020) waarin de ambitie van 25% middenhuur wordt benoemd. 76 Gemeente Utrecht (2022). Stedenbouwkundig Programma van Eisen Thomas à Kempisplantsoen, p. 18. 77 Gemeente Utrecht (2020). Meerjaren Perspectief Ruimte 2020, p. 19.

56

die analyse te vergroten zouden we dat voor een aantal achtereenvolgende jaren moeten doen. Binnen de gemeente Utrecht zijn de daarvoor benodigde gegevens niet voorhanden. Met die kanttekening laat figuur 4.4 de totale harde plancapaciteit en segmentverdeling daarbinnen zien voor de lange termijn (van 2022-2040). Deze gegevens dateren uit 2022. Het aandeel middenhuur bedraagt 17%. Het totale middensegment (middenhuur, betaalbare koop) bedraagt 24%. Dat percentage ligt 11% onder de doelstelling uit het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022) om bij woningbouwprojecten een segmentering van onder andere 35% middensegment toe te passen. Figuur 4.4

De segmentverdeling in de harde plancapaciteit 2022-2040 in absolute aantallen78.

16000

14.635

12000 9.466 7.584

8000

7.120

4000

2.973 1.616

0 Studenten onzelfstandig

Sociale huur

Middenhuur

Betaalbare koop Vrijesector huur

Koop > NHG

4.2.4 OP MACRONIVEAU GEEN VERBAND WAARNEEMBAAR TUSSEN HANDELEN GEMEENTE EN ONTWIKKELING MIDDENHUURSEGMENT Op macroniveau is geen verband vast te stellen tussen het handelen van de gemeente en de ontwikkeling van het Utrechtse middenhuursegment. Om het middensegment in 2040 uit 25% van de woningvoorraad te laten bestaan is het van belang dat de inspanning die de gemeente levert leidt tot een groei van dat segment. We zien dat de gemeente afspraken over middenhuur vastlegt in startdocumenten, Stedenbouwkundig Programma’s van Eisen (SPvE’s) en anterieure overeenkomsten. Daarmee weet de gemeente marktpartijen en woningcorporaties aan zich te binden. Gelet op de hiervoor besproken ontwikkeling in het (geschatte) middenhuursegment (zie 4.2.1) zien we de omvang van het middenhuursegment (op macroniveau) echter te weinig toenemen. In

78 Rekenkamer Utrecht (2022) op basis van de ambtelijke reactie op het ambtelijk hoor en wederhoor.

57

hoeverre dat het gevolg is van het gemeentelijk handelen is niet vast te stellen. De ambtelijke organisatie geeft aan dat een gebiedsontwikkeling gemiddeld acht jaar duurt. De doorwerking van het middenhuurbeleid zou daarmee ook pas na acht jaar zichtbaar moeten zijn in de ontwikkeling van het middenhuursegment. Omdat de gemeente Utrecht sinds 2014 aan de hand van het Actieplan Middeldure Huur actief middenhuurbeleid voert zou dat in 2022 moeten zijn. Omdat dit rekenkameronderzoek in 2022 is uitgevoerd maakt dat de zichtbaarheid van het gemeentelijk handelen in de ontwikkeling van het middenhuursegment (nog) beperkt. De gemeente Utrecht stuurt echter op geplande start bouw. In de prognoses voor de komende jaren zouden effecten van het middenhuurbeleid zichtbaar moeten zijn. Zoals vermeld in paragraaf 4.2.3 is dat niet het geval.

58

Wonderwoods 59

5

WERKING MIDDENHUURBELEID

In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag in hoeverre de aanpak van de gemeente Utrecht, zoals we die terugzien in de onderzochte cases, aansluit bij het concept van meervoudig sturen en bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities voor middenhuur. Daarmee beantwoorden we de vijfde en zesde onderzoeksvraag: 5. In hoeverre sluit de aanpak van de gemeente Utrecht in de praktijk aan bij het concept van meervoudig sturen; 6. In hoeverre draagt het concept van meervoudig sturen bij aan de realisatie van gemeentelijk beleid ten aanzien van de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? In paragraaf 5.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 5.2. De bevindingen, afgezet tegen de bijbehorende normen, leidt in figuur 5.1 tot onze beoordeling. In deze figuur leggen we ook direct de relatie tussen de onderzoeksvraag, de norm(en) en bijbehorende criteria en de beoordeling. Figuur 5.1

Normen en criteria ‘resultaten en meervoudig sturen’.

60

5.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. In de Utrechtse praktijk zijn elementen van meervoudig sturen herkenbaar. Omdat andere (structurerende) elementen ontbreken, kunnen we niet vaststellen of en hoe meervoudig wordt gestuurd. 2. De aanpak van de gemeente en inzet van instrumenten in projecten is slecht navolgbaar en projectgebonden. Dit bemoeilijkt leren en verantwoorden.

5.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

5.2.1 ELEMENTEN VAN MEERVOUDIG STUREN ZIJN IN DE PRAKTIJK HERKENBAAR, MAAR ONDUIDELIJK IS OF OOK MEERVOUDIG WORDT GESTUURD In de Utrechtse praktijk zijn elementen van meervoudig sturen herkenbaar. Omdat andere (structurerende) elementen ontbreken, kunnen we niet vaststellen of en hoe meervoudig wordt gestuurd. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor iedereen’ uit 2018 werd aangekondigd dat de gemeente Utrecht haar regierol in het ruimtelijk domein zou invullen via meervoudig sturen (zie hiervoor paragraaf 2.2). Deze aanpak sloot aan bij de voorgestelde aanpak zoals die in 2017 in het Actieplan Middenhuur was omschreven als “een combinatie van ambitie, stimuleringsmaatregelen en constructief overleg”79. Meervoudig sturen zou ook moeten

79 Gemeente Utrecht (2017), Actieplan Middenhuur, p. 72.

61

bijdragen aan een meer gestructureerde en meer gerichte manier van werken in vaak complexe woningbouwprojecten80. Om dit mogelijk te maken zou de organisatie hierop aangepast worden en zouden extra middelen ter beschikking worden gesteld81. Meervoudig sturen zoals de gemeente Utrecht dat hanteert, is gebaseerd op een notie die door bestuurskundigen van de TU Delft is ontwikkeld. Zoals we in paragraaf 2.2 uiteen hebben gezet moet een gemeente een aantal zaken op orde hebben om meervoudig te kunnen sturen. Het gaat dan om (kennis over) beschikbaar instrumentarium, samenwerking met marktpartijen, organisatorische capaciteit, et cetera. Dat wordt ook wel ‘de basis op orde’ genoemd. Vervolgens komt binnen concrete projecten meervoudig sturen tot stand. Op basis van de literatuur over de notie hebben we een aantal criteria ontwikkeld waaraan meervoudig sturen in de praktijk zou moeten voldoen: 1. Er is een nulmeting uitgevoerd: elk project kent zijn eigen specifieke kenmerken en uitdagingen. Om de gemeentelijke inzet te kunnen bepalen is het van belang dat één en ander goed in kaart is gebracht; 2. Mede op basis van die nulmeting vindt vooraf een expliciete afweging plaats over de inzet van instrumenten binnen een project; 3.

Omdat het bij woningbouw of gebiedsontwikkelingen vaak gaat om ingewikkelde projecten, waar veel belanghebbenden bij zijn betrokken, verwacht je bij de inzet van instrumenten een spreiding over de vier kwadranten van het meervoudig sturen; 4. Ook daardoor kent elk project zijn eigen, beredeneerde instrumentenmix; 5. De inzet van instrumenten wordt periodiek gemonitord. Daar waar nodig vindt op basis daarvan aanpassing of bijsturing plaats. Hieronder geven we onze bevindingen weer over de wijze waarop deze aanpak in de praktijk werkt en uitwerkt. Ten aanzien van ‘de basis op orde’ hebben we in Hoofdstuk 2 vastgesteld dat de gemeente Utrecht in verschillende beleidsdocumenten ambities ten aanzien van de ontwikkeling van het midden(huur)segment heeft geformuleerd. We concludeerden over de beleidsambities ten aanzien van het middensegment en middenhuur echter dat deze niet concreet en navolgbaar zijn geformuleerd, en dat ze op wijkniveau niet gericht zijn uitgewerkt. Zo kennen niet alle wijken omgevingsvisies, en niet in alle omgevingsvisies zijn ambities navolgbaar uitgewerkt en/of worden tussen ambities duidelijke keuzes gemaakt. Daarnaast hebben we niet kunnen vaststellen of en hoe de gemeentelijke organisatie is aangepast aan de aanpak van meervoudig sturen, en of hieraan daadwerkelijk financiële middelen zijn besteed82.

80 Zie bijvoorbeeld Woonvisie 2019, p. 15: ‘Om zo veel mogelijk passend aanbod te creëren zetten we onze

instrumenten gericht in, ook om ruil te faciliteren. Dat kan per situatie verschillen’. 81 Gemeente Utrecht (2018), Coalitieakkoord Ruimte voor iedereen, p. 25. 82 Zoals in het Coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ was aangekondigd. Zie hiervoor, paragraaf 2.2.

62

Betrokken projectmanagers, gebiedscoördinatoren en een geïnterviewde programmadirecteur zijn niet bekend met de notie of de toepassing ervan.

Het gebrek aan concrete uitwerking van gemeentebrede ambities heeft in projecten tenminste twee samenhangende effecten: 1) gemeentebrede ambities worden 1:1 van toepassing verklaard op projecten; en 2) projecten krijgen te maken met een stapeling van (uiteenlopende) ambities, die nooit allemaal gerealiseerd kunnen worden. Naast middenhuur kent de gemeente ook een ambitie om het aanbod aan sociale huur tenminste op peil te houden (35% van de totale woonvoorraad). Daarnaast kent de gemeente ambities ten aanzien van verduurzaming, vergroening, publieke ruimte, parkeren, circulair bouwen, verdichten, menging, et cetera. Een betrokkene bij één van de casussen stelt daarover dat “als je alle ambities van de gemeente zou willen realiseren, nooit een project zal worden gerealiseerd”83. De uitdaging is dan, in de woorden van een betrokken projectmanager, om via een proces van onderhandeling tot een haalbaar project te komen84. Op dit laatste komen we in paragraaf 5.2.2 terug. Om vast te stellen of ook binnen woningbouwprojecten met daarin middenhuur meervoudig wordt gestuurd hebben we de eerdergenoemde criteria getoetst aan de door ons onderzochte casussen. Wij constateren dat niet aan alle criteria wordt voldaan. Zo zien we wel dat binnen de projecten de gemeente Utrecht veel en veel verschillende instrumenten inzet om ambities te realiseren.

Deze ingezette instrumenten kunnen ook geplot worden in het kwadrant van meervoudig sturen (criterium 3). Naast de instrumenten die in figuur 2.4 (paragraaf 2.2) worden genoemd zijn dat onder meer: ▪ Actieplan Middenhuur; ▪ (Afzien van de) meerwaardeafdracht; ▪ Gereduceerd grondprijstarief; ▪ Participatietrajecten met inwoners en omwonenden; ▪ Overleg om relaties warm te houden. Het Actieplan Middenhuur is een belangrijk instrument in het gemeentelijk beleid. Over dat Actieplan wordt door alle betrokkenen (binnen en buiten de gemeente) positief geoordeeld. Het Actieplan wordt opgevat als een voorwaardenscheppend, regulerend instrument. “Het Actieplan geeft duidelijkheid en vergemakkelijkt zo onderhandeling en afstemming over de inpassing van middenhuur in projecten”. Een ander criterium waaraan tot op zekere hoogte wordt voldaan is het uitvoeren van een nulmeting. Aan de start van een project wordt een intentiedocument opgesteld. Hierin staan alle onderzoeksvragen gedefinieerd over hoe de initiatiefnemer(s) denk(t)(en) alle gemeentelijke stedenbouwkundige ambities in het project te kunnen realiseren. Dit document

83 Rekenkamer Utrecht (2022). Interview extern betrokkene. 84 Rekenkamer Utrecht (2022). Rondetafelgesprek betrokkenen gemeente Utrecht.

63

kan worden opgevat als een nulmeting (criterium 1) bij de start van een project: wat treffen we hier aan en wat zijn de uitdagingen van het gebied? Uiteindelijk resulteren keuzes die met name in het SPvE en in anterieure overeenkomsten worden vastgelegd. Wat we niet hebben gezien in de casestudy’s, zijn andere (structurerende) criteria van het meervoudig sturen zoals het maken van een expliciete afweging over de inzet van instrumenten (criterium 2), resulterend in een projectgebonden beredeneerde instrumentenmix (criterium 4) waarop periodiek wordt gemonitord (criterium 5). Aan een aantal criteria van meervoudig sturen wordt dus zeker voldaan. Zo zet de gemeente verschillende en verschillende typen instrumenten in. Er is sprake van een gemeentebreed beleidskader dat richting geeft aan de opgave ten aanzien van het middensegment. We hebben echter ook vastgesteld dat dit beleidskader op onderdelen onvoldoende concreet is uitgewerkt. Daarnaast hebben we niet kunnen vaststellen of en hoe het meervoudig sturen een organisatorische vertaling heeft gekregen, en (onder meer in projecten) wordt toegepast. Dat heeft een aantal gevolgen voor de aanpak in die projecten.