Middenhuur Meer grip op groei DEF.pdf

MIDDENHUUR: MEER GRIP OP GROEI EEN ONDERZOEK NAAR DE REALISATIE VAN GEMEENTELIJKE DOELEN VOOR WONINGEN IN HET MIDDENHUURSEGMENT

1

MIDDENHUUR: MEER GRIP OP GROEI

EEN ONDERZOEK NAAR DE REALISATIE VAN GEMEENTELIJKE DOELEN VOOR WONINGEN IN HET MIDDENHUURSEGMENT

26 januari 2023 Eindrapport 2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪ ▪ ▪

Paul Venhoeven (voorzitter) Sjoerd Keulen Nanda ’t Lam (vanaf 1 december 2022)

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪ ▪ ▪

Gert Jan de Vries Vince van Houten Naomi Meys

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

INHOUDSOPGAVE DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT .................................................................... 7 1

DOELSTELLING ONDERZOEK............................................................... 7

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ..................................................... 8

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W ...................................15

4

NAWOORD REKENKAMER ...................................................................21

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN .................................................................24 1

INLEIDING ..............................................................................................24

1.1

Aanleiding ...............................................................................................24

1.2

Doel en onderzoeksvragen .....................................................................25

1.3

Werkwijze en afbakening onderzoek .......................................................26

1.4

Leeswijzer ...............................................................................................27

2

BELEID VOOR MIDDENHUUR ...............................................................29

2.1

Beleid voor middenhuur ..........................................................................29

2.1.1 Actieplan Middenhuur .............................................................................30 2.1.2 Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen (2018-2022) ................................33 2.1.3 Woonvisie (2019) ....................................................................................34 2.1.4 Stadsakkoord Wonen (2019)...................................................................36 2.1.5 Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (RSU 2040) ......................................37 2.1.6 Evaluatie Actieplan Middenhuur (2021) ...................................................37 2.1.7 Aanscherping voorwaarden Actieplan Middenhuur (2022) ......................38 2.1.8 Coalitieakkoord Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat (2022) .......................................................39 2.2

Meervoudig sturen ..................................................................................39

2.3

Rijksoverheid werkt aan middenhuurbeleid .............................................42

3

BEOORDELING BELEID IN OPZET .......................................................44

3.1

Belangrijkste bevindingen .......................................................................45

3.2

Toelichting op de bevindingen.................................................................45

3.2.1 Beleidsdoelen niet SMART geformuleerd................................................45 3.2.2 Relatie tussen doelen en instrumenten onduidelijk ..................................46

4

4

VOORRAAD EN ONTWIKKELING MIDDENHUUR .................................49

4.1

Belangrijkste bevindingen .......................................................................50

4.2

Toelichting op de bevindingen.................................................................50

4.2.1 Beperkt zicht op omvang middenhuursegment........................................50 4.2.2 Weinig systematisch zicht op de middenhuurproductie ...........................52 4.2.3 Over verwachte start bouw wordt twee keer per jaar gerapporteerd, betrouwbaarheid prognoses niet vast te stellen.......................................55 4.2.4 Op macroniveau geen verband waarneembaar tussen handelen gemeente en ontwikkeling middenhuursegment......................................57 5

WERKING MIDDENHUURBELEID .........................................................60

5.1

Belangrijkste bevindingen .......................................................................61

5.2

Toelichting op de bevindingen.................................................................61

5.2.1 Elementen van meervoudig sturen zijn in de praktijk herkenbaar, maar onduidelijk is of ook meervoudig wordt gestuurd .....................................61 5.2.2 Aanpak is slecht navolgbaar en projectgebonden, dat maakt leren en verantwoorden moeilijk ...........................................................................64 6

CASESTUDY’S .......................................................................................67

6.1 Thomas à Kempisplantsoen .........................................................................69 6.1.1 Achtergrond ...............................................................................................69 6.1.2 Actuele ambitie ten aanzien van middenhuur ............................................70 6.1.3 Initiatiefnemers, betrokkenen en belanghebbenden...................................70 6.1.4 Reconstructie van het proces ....................................................................71 6.1.5 Sturen door de gemeente ..........................................................................75 6.2 ‘De Mix’ ........................................................................................................76 6.2.1 Achtergrond ...............................................................................................76 6.2.2 Actuele ambitie ten aanzien van middenhuur ............................................77 6.2.3 Initiatiefnemers, betrokkenen en belanghebbenden...................................77 6.2.4 Reconstructie van het proces ....................................................................78 6.2.5 Sturen door de gemeente ..........................................................................80 6.3 Wonderwoods ..............................................................................................83 6.3.1 Achtergrond

...............................................................................................83 6.3.2 Actuele ambitie ten aanzien van middenhuur ............................................83 5

6.3.3 Initiatiefnemers, betrokkenen en belanghebbenden...................................84 6.3.4 Reconstructie van het proces ....................................................................84 6.3.5 Sturen door de gemeente ..........................................................................85 6.4 Leeuwesteyn ................................................................................................86 6.4.1 Achtergrond ...............................................................................................86 6.4.2 Actuele ambitie ten aanzien van middenhuur ............................................86 6.4.3 Initiatiefnemers, betrokkenen en belanghebbenden...................................87 6.4.4 Reconstructie van het proces ....................................................................87 6.4.5 Sturen door de gemeente ..........................................................................89 BIJLAGE 1

VERANTWOORDING ...................................................................92

BIJLAGE 2

MEERVOUDIG STUREN ..............................................................95

BIJLAGE 3

PLANCAPACITEIT SYSTEMATIEK ..............................................99

BIJLAGE 4

GERAADPLEEGDE BRONNEN..................................................100

6

DEEL I 1

BESTUURLIJK RAPPORT

DOELSTELLING ONDERZOEK

Aanleiding Nederland heeft te maken met een fors woningtekort. Ook in Utrecht is dit het geval. Voor het goed functioneren van de woningmarkt is het van belang dat er voldoende betaalbare huur- en koopwoningen beschikbaar zijn en blijven, naast (goedkopere) sociale huurwoningen en (duurdere) woningen in de vrije sector. Juist door grote prijsstijgingen is dit zogenoemde middensegment steeds sterker onder druk komen te staan. Ook omdat de rijksoverheid tot voor kort nauwelijks beleid had geformuleerd dat specifiek ziet op (beschikbaarheid in) dit middensegment, heeft de gemeente Utrecht zelf ambities en beleid ontwikkeld. Een voorbeeld daarvan is het Actieplan Middenhuur (uit 2014, geactualiseerd in 2017), dat is gericht op het vergroten van het aanbod van middenhuurwoningen en het waarborgen van de prijs-kwaliteitverhouding van deze woningen. Daarnaast heeft de gemeente Utrecht in 2018 meervoudig sturen geïntroduceerd. Deze aanpak moet bijdragen aan een gestructureerde gemeentelijke werkwijze om doelen, onder andere voor het middenhuursegment, te kunnen realiseren. De kern van de aanpak begint met de vaststelling dat woningbouwprojecten vaak ingewikkelde processen zijn met veel doelen en belangen. Elk project heeft daarnaast zijn specifieke kenmerken.

De ingewikkeldheid en bijzonderheid van elk project vraagt om een specifieke aanpak, waarbij gericht beleidsinstrumenten worden ingezet. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ (2018) werd de ambitie opgenomen dat in 2040 25% van de woningvoorraad tot het middensegment1 zou moeten behoren. In het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022) richt de ambitie zich op nieuw op te starten projecten: van de daarin te realiseren woningen moet 35% tot het middensegment behoren. Op basis van vier casestudy’s hebben we onderzocht hoe en in hoeverre de gemeente erin slaagt door het toevoegen van huurwoningen in het middensegment aan deze ambities bij te dragen. Centrale vraag De centrale vraag van ons onderzoek is: In hoeverre slaagt de gemeente Utrecht erin de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment te vergroten en wat is de betekenis en het effect van het meervoudig sturen daarbij? Deze rapportage bestaat uit twee delen: I. het bestuurlijk rapport en II. de nota van bevindingen. In dit eerste deel gaan we in op de hoofdconclusie, deelconclusies en 1 Bestaat in de gemeente Utrecht uit betaalbare koopwoningen en middenhuurwoningen.

7

aanbevelingen. De nota van bevindingen bevat de onderzoeksuitkomsten waarop deze conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd. De nota kwam tot stand door de uitvoering van het beleid in de praktijk van verschillende projecten af te zetten tegen vooraf opgestelde normen. Werkwijze Dit onderzoek hebben we uitgevoerd in de periode maart-september 2022. Op basis van documentstudie en gesprekken met betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie hebben we zicht gekregen op het beleid zoals dat door de gemeente Utrecht is ontwikkeld en wordt uitgevoerd. We hebben op basis van openbare en interne gegevens en in afstemming met betrokkenen vanuit de Opgaveorganisatie Ruimte en Onderzoek en Advies een kwantitatief beeld ontwikkeld van de omvang en ontwikkeling van het middenhuursegment in de gemeente Utrecht. Tenslotte hebben we in vier casestudy’s onderzocht op welke manier de ambitie voor middenhuur in de praktijk gestalte krijgt. Een uitgebreide toelichting op de onderzoeksmethode is in bijlage 1 opgenomen. We willen op deze plek iedereen die aan dit onderzoek heeft meegewerkt en heeft bijgedragen hartelijk danken voor de beschikbaar gestelde tijd en inspanning.

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen komt de rekenkamer tot de volgende hoofdconclusie met drie deelconclusies. Bij de deelconclusies formuleren we één of meer aanbevelingen en geven we een korte toelichting. HOOFDCONCLUSIE Bouwen is een kwestie van lange adem. De toename op enig moment van het aantal woningen in het middensegment is afhankelijk van beslissingen die vele jaren eerder zijn genomen of in gang gezet. De gemeente Utrecht voert sinds 2014 actief beleid om het aanbod van woningen in het middensegment te vergroten. Dit is een ingewikkelde en uitdagende opgave. Om aan deze en andere opgaven gestructureerd te kunnen werken is in 2018 de aanpak van meervoudig sturen geïntroduceerd. Het middenhuursegment is tussen 2019 en 2021 met ongeveer 1.800 middenhuurwoningen gegroeid, maar blijft als percentage in de totale woningvoorraad (die ook is toegenomen) vrijwel stabiel (11%: zie figuur 1). De rekenkamer concludeert dan ook dat niet vastgesteld kan worden op welke manier het gemeentelijk beleid bijdraagt aan het bereiken van het doel van een vergroot midden(huur)segment. Om beter te waarborgen dat de geambieerde groei van dit segment in de toekomst ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd achten wij het noodzakelijk dat de gemeente meer specifiek uitgewerkte doelen stelt voor middenhuur, meer zicht heeft op de realisatie en meer structuur aanbrengt in de wijze van sturen. 8

Deze hoofdconclusie volgt uit 3 deelconclusies: Ten eerste concluderen we dat de gestelde doelen voor het middenhuursegment niet voldoende specifiek zijn geformuleerd. Ook ontbreekt een concretisering van de doelen op wijkniveau. Daardoor zijn deze onvoldoende richtinggevend. In projecten zien we een stapeling van ambities, waardoor het realiseren van de ambities voor middenhuur lastig is. Ten tweede concluderen we dat de gemeente Utrecht beperkt zicht heeft op het aantal middenhuurwoningen dat daadwerkelijk is gerealiseerd. Utrecht stuurt op het aantal middenhuurwoningen dat zij in de toekomst verwacht te realiseren en rapporteert daarover. De gemeente kan zich daardoor niet verantwoorden over productie en doelbereik. Tot slot concluderen we dat niet kan worden vastgesteld hoe binnen de gemeentelijke inzet de aanpak van meervoudig sturen bijdraagt aan het bereiken van de gestelde doelen. In de Utrechtse praktijk herkennen we weliswaar elementen van deze aanpak, maar omdat andere elementen ontbreken kunnen wij niet vaststellen of en hoe ook daadwerkelijk meervoudig wordt gestuurd. De aanpak die we in de onderzochte projecten zien beoordelen we als ongestructureerd, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden. Figuur 1

De ontwikkeling in de woningvoorraad en het aandeel middenhuur daarbinnen.

Totale woningvoorraad 160.000

Omvang middenhuursegment 159.670

156.678

153.845

120.000 80.000 18.219 (11,4%)

18.204 (11,6%)

16.448 (10,6%)

40.000 0 2019

2020

2021

Juist omdat bouwen een kwestie van de lange adem is en het uiteindelijke doel ook pas over jaren kan worden bereikt is er nu tijd om bij te sturen zodat het doel niet uit het oog verloren wordt. Hieronder volgt een infographic met de samenvatting van de hoofdconclusie en aanbevelingen. De deelconclusies en aanbevelingen worden vervolgens benoemd en kort toegelicht.

9

10

DEELCONCLUSIE 1: DOELEN ZIJN NIET SPECIFIEK EN ONVOLDOENDE RICHTINGGEVEND OP WIJKNIVEAU

Doelen zijn alleen geformuleerd voor het totale middensegment en niet specifiek voor middenhuur. Verder zijn de doelen niet gericht uitgewerkt op wijkniveau waardoor deze niet richtinggevend genoeg zijn voor de bouwprojecten. Op projectniveau stapelen ambities, waardoor het vasthouden van de ambities voor middenhuur lastig is. AANBEVELINGEN 1 EN 2: 1. Zorg dat gemeentelijke doelen voor middenhuur specifiek, meetbaar en navolgbaar worden geformuleerd; 2. Zorg voor een meetbare en navolgbare uitwerking van deze doelen op wijkniveau en in concrete projecten.

Specifiek, meetbare en navolgbare doelen nodig De coalitieakkoorden uit 2018 en 2022 stellen doelen voor het middensegment en geven daarmee richting aan de beoogde ontwikkeling van dit segment. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ (2018) werd de ambitie opgenomen dat in 2040 25% van de woningvoorraad tot het middensegment zou moeten behoren. In het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022) richt de ambitie zich op nieuw op te starten projecten: van de daarin te realiseren woningen moet 35% tot het middensegment behoren. Het middensegment bestaat uit betaalbare koopwoningen en middenhuurwoningen. De voorgenoemde doelen zijn echter niet op de niveaus van middenhuur en betaalbare koop specifiek gemaakt. Het is daardoor onduidelijk wat het aandeel middenhuur in de woningvoorraad van 2040 moet zijn. Ook zijn de doelen onvoldoende richtinggevend binnen concrete projecten, omdat niet duidelijk is hoeveel procent van de woonverdeling middenhuur moet zijn. Wij bevelen daarom aan om de doelen voor middenhuur specifiek, meetbaar en navolgbaar te formuleren. Box I: Geen specifieke doelen binnen het middensegment Bij ‘De Mix’ in Overvecht was aanvankelijk het plan om 150 woningen te realiseren, waarvan 130 middenhuurwoningen en 20 betaalbare koopwoningen.

Uitkomsten van het inwonerparticipatietraject en de inzet van het BPD Woningfonds leiden uiteindelijk tot de keuze voor een plan met alleen middenhuur, waarbij het aantal woningen ten opzichte van het eerdere plan wordt verhoogd naar 180 woningen. De koopwoningen op het plein komen te vervallen. De verschillende opties passen binnen de doelstelling om 25% woningen in het middensegment te realiseren, maar hebben een heel verschillende uitkomst.

11

Uitwerking doelen op wijkniveau ontbreekt Daarnaast zien we dat de gemeentelijke doelen voor middenhuur onvoldoende zijn uitgewerkt op het niveau van wijken. In de Woonvisie (2019) is alleen in kwalitatieve zin de richting van de beoogde ontwikkeling van het middensegment op wijkniveau weergegeven. Deze richting moet volgens de gemeente een meer kwantitatieve uitwerking krijgen in omgevingsvisies. Niet voor alle wijken in de stad zijn echter omgevingsvisies uitgewerkt. In de omgevingsvisies die wel bestaan wordt in vrijwel alle gevallen alleen op algemene en kwalitatieve wijze uitwerking gegeven aan gemeentelijke doelen voor het middensegment en/of middenhuur. Binnen de door ons onderzochte woningbouwprojecten leidt dat tot een 1:1 toepassing van de algemene doelstelling voor het middensegment naar het projectniveau. Naast de doelstelling voor het middensegment kent de gemeente Utrecht nog meer ambities die zij in de publieke ruimte wil realiseren. In de praktijk leidt het gebrek aan specificering en uitwerking van gemeentelijke ambities op wijkniveau tot een stapeling van die ambities in projecten. Het maken van keuzes tussen die ambities is ingewikkeld en maakt het realiseren van de doelstelling voor middenhuur lastig. Doordat een vertaling van deze doelstelling naar wijkniveau ontbreekt is de doelstelling onvoldoende richtinggevend binnen concrete projecten.

Wij bevelen daarom aan om doelstellingen voor middenhuur op wijkniveau uit te werken. Box II: Doelen niet richtinggevend genoeg Mede omdat volgens de Woonvisie (2019) het middensegment moet toenemen in wijk West is ervoor gekozen om op het Thomas à Kempisplantsoen middenhuurwoningen te realiseren. Voor West zijn doelen ten aanzien van het middensegment niet uitgewerkt op wijkniveau. Daardoor is de gemeentebrede ambitie van 25% middenhuur toegepast op het project. Deze ambitie wordt niet gerealiseerd: uiteindelijk resulteert een bandbreedte van 16-23% middenhuur in dit project. Door doelen voor het midden(huur)segment kwantitatief uit te werken op wijkniveau kan door projectmanagers en gebiedscoördinatoren steviger worden gestuurd op het inpassen van middenhuur binnen concrete projecten.

DEELCONCLUSIE 2: ZICHT OP VERWACHTE MIDDENHUURPRODUCTIE, MAAR GEEN VERANTWOORDING OVER REALISATIE Om de ontwikkelingen in het middenhuursegment te monitoren, rapporteert de gemeente Utrecht over de verwachte start van de bouw. Op de daadwerkelijke realisatie van woningen in dit segment heeft de gemeente beperkt zicht. Daarover kan dan ook niet gerapporteerd worden aan de gemeenteraad. Dat belemmert het zicht op hoe de gemeentelijke inzet bijdraagt aan doelbereik.

12

AANBEVELING 3: 3. Hanteer een systematiek die ook zicht biedt op het aantal middenhuurwoningen dat daadwerkelijk is gerealiseerd en rapporteer daarover aan de gemeenteraad.

Beperkt zicht op middenhuurproductie Om de ontwikkeling in het middenhuursegment te monitoren, rapporteert de gemeente Utrecht over het aantal middenhuurwoningen dat zij verwacht in aanbouw te nemen. Dit gebeurt twee keer per jaar voor de korte termijn (de komende drie jaar) en de lange termijn (tot 2040). Over het aantal woningen dat daadwerkelijk in aanbouw is genomen, wordt beperkt gerapporteerd. Dat gebeurt in de jaarstukken, maar alleen op het niveau van het totale middensegment, en niet specifiek voor middenhuur. Het aantal woningen dat in een gegeven jaar in aanbouw is genomen is ook niet per definitie gelijk aan het aantal gerealiseerde woningen in dat jaar. Op de daadwerkelijke middenhuurproductie is beperkt zicht. Daarover wordt dan ook niet aan de gemeenteraad gerapporteerd, ondanks dat de raad regelmatig om een kwantitatief overzicht van het aantal daadwerkelijk gerealiseerde middenhuurwoningen vraagt. Daardoor bestaat zowel binnen de gemeente als voor de gemeenteraad geen goed zicht op doelbereiking. Woningbouwprojecten duren van initiatief tot daadwerkelijke realisatie gemiddeld acht jaar. Omdat de gemeente Utrecht sinds 2014 middenhuurbeleid voert zouden de eerste resultaten de komende jaren zichtbaar moeten worden. Het is daarom van belang beter in beeld te krijgen hoe dat beleid bijdraagt aan gestelde doelen.

Wij bevelen daarom aan om een systematiek te hanteren die zicht biedt op het aantal middenhuurwoningen dat daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Daarmee kan ook verantwoording worden afgelegd aan de gemeenteraad over doelbereiking en daarmee de doeltreffendheid van het gevoerde beleid.

DEELCONCLUSIE 3: ONDUIDELIJK OP WELKE MANIER IN GEMEENTELIJKE INZET MEERVOUDIG STUREN BIJDRAAGT AAN REALISATIE DOELEN Het is niet duidelijk hoe de gemeentelijke inzet in de praktijk bijdraagt aan het realiseren van de doelen voor middenhuur. In projecten zijn elementen van meervoudig sturen zichtbaar, maar onduidelijk is hoe deze benadering bijdraagt aan het realiseren van doelen. De aanpak zoals we die in de casussen hebben onderzocht beoordelen we als ongestructureerd, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden.

13

AANBEVELING 4: 4. Breng een duidelijke structuur aan in de manier waarop in woningbouwprojecten op doelrealisatie wordt gestuurd.

De gemeentelijke aanpak binnen projecten is ongestructureerd, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden Meervoudig sturen is in 2018 geïntroduceerd als sturingsprincipe in het ruimtelijk domein, dat zou moeten bijdragen aan een meer gestructureerde aanpak in concrete projecten. In de praktijk van het gemeentelijk handelen zijn elementen van meervoudig sturen herkenbaar, zoals de inzet van veel en veel verschillende instrumenten. Box III: Instrumentenmix in Leeuwesteyn Om meervoudig te kunnen sturen op projectniveau moet aan vijf elementen worden voldaan. Eén van die elementen is het inzetten van instrumenten uit vier verschillende rollen (richting geven, verbinden, reguleren, stimuleren). Dit gebeurt in alle onderzochte projecten. Ter illustratie hebben we voor bouwvelden 13b en 14a in project Leeuwesteyn de vier rollen en bijbehorende instrumenten die zijn ingezet uiteengezet: ▪ Richting geven: stedenbouwkundig plan Leeuwesteyn, selectieleidraad, tender; ▪

Verbinden: ontwikkelovereenkomst, warmhouden relatie met betrokken marktpartijen

▪

door structureel overleg; Reguleren: anti-speculatiebeding, Actieplan Middenhuur, bestemmingsplan bouwvelden;

▪

Stimuleren: meedenken over meerwaardeafdracht, grondprijzenbrief.

Andere elementen die structuur kunnen geven aan de gemeentelijke aanpak - zoals 1) een expliciete afweging over de keuze en inzet van instrumenten resulterend in een 2) onderbouwde instrumentenmix die toegesneden is op een project waarbij 3) periodiek wordt nagegaan in hoeverre doelen ook worden gerealiseerd - ontbreken. Daarnaast zijn de geïnterviewden vanuit de gemeente die betrokken zijn bij de onderzochte projecten niet bekend met meervoudig sturen. We kunnen daarom niet vaststellen in hoeverre en op welke manier het meervoudig sturen bijdraagt aan het realiseren van de doelen voor middenhuur. We stellen wel vast dat het Actieplan Middenhuur als regulerend instrument door alle betrokkenen positief wordt beoordeeld. Tegelijkertijd is onduidelijk hoe het Actieplan Middenhuur bijdraagt aan de groei van het middenhuursegment. We zien dat het al dan niet realiseren van gemeentelijke ambities sterk afhankelijk is van de professionaliteit, deskundigheid en inzet van projectmanagers. In de onderzochte projecten leidt dat ook tot resultaat. Maar we stellen wel vast dat het handelen van de gemeente in deze projecten ongestructureerd, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden is. Dat kan tot een ondoelmatige en ondoeltreffende gemeentelijke inzet leiden. Daarnaast bemoeilijkt

14

dit het interne leerproces en het afleggen van verantwoording aan de gemeenteraad over de manier waarop aan doelrealisatie wordt gewerkt. Wij bevelen daarom aan om de manier waarop in projecten aan doelrealisatie wordt gewerkt beter te structureren. Dat kan door het meervoudig sturen van een duidelijke en daarmee praktische en organisatorische vertaling te voorzien, onder meer tot uitdrukking komend in een heldere en tijdige keuze tussen verschillende gemeentelijke ambities, het vervolgens bepalen van de gemeentelijke aanpak om gekozen doelen te helpen realiseren en het periodiek monitoren of die aanpak ook leidt tot het realiseren van gestelde doelen. Zo kan binnen woningbouwprojecten met daarin middenhuur op een gestructureerde manier worden gewerkt aan doelrealisatie. Een meer gestructureerde manier van werken kan projectmanagers helpen om hun expertise doelgerichter en eenduidiger in te zetten. Het maakt de gehanteerde aanpak binnen projecten ook duidelijker navolgbaar waardoor intern beter van elkaar kan worden geleerd. Vervolgens kan aan de gemeenteraad ook op een meer inzichtelijke wijze worden gerapporteerd over de manier waarop de werkwijze bijdraagt aan het realiseren van de doelen.

Box IV: Samenwerking in Wonderwoods Volgens de marktpartijen die betrokken zijn bij het realiseren van Wonderwoods spelen bij het vertalen van gemeentelijke ambities naar een haalbaar project de gemeentelijke programmadirecteur en projectmanager een belangrijke en constructieve rol. Daarbij is het wel belangrijk om altijd transparant te blijven over de keuzes die worden gemaakt gedurende het proces. Sturingsprincipes zoals meervoudig sturen zouden daar volgens de projectmanager bij kunnen helpen.

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

Geachte leden van de Rekenkamer, Het afgelopen jaar heeft u onderzoek gedaan naar de realisatie van gemeentelijke doelen voor woningen in het middenhuursegment. We danken u voor het rapport en met name voor de waardevolle wijze waarop de casussen zijn uitgewerkt. Deze casussen geven een goed beeld van de complexe werkelijkheid van gebiedsontwikkelingen en de wijze waarop wij daarin opereren. We zijn verheugd met de constatering dat het Actieplan Middenhuur als regulerend instrument door alle betrokkenen positief wordt beoordeeld en in de praktijk goed functioneert. Dit is bij de introductie van elk nieuw instrument geen vanzelfsprekendheid. Met het Actieplan Middenhuur liep de gemeente Utrecht in 2014 en 2017 voorop om voor dit cruciale segment beleidskaders te stellen. Dit actieplan is in een tijd opgezet, dat weinig gemeenten een dergelijk actieplan hadden. Het heeft het denken over de kaderstelling van 15

kwetsbare segmenten voor de volkshuisvesting een impuls gegeven. In navolging van de gemeentelijke actieplannen is nu ook het Rijk kaders aan het opstellen voor de middenhuur. Zie hiervoor de kamerbrief over regulering middenhuur van 9 december 2022. Binnen de context van het onderzoek is het goed de volgende noties in ogenschouw te nemen. Het middensegment, bestaande uit middenhuur en betaalbare koop is een segment waar we veel minder invloed op hebben dan op het sociale segment. Naast de wettelijke regelgeving hebben we daar bijvoorbeeld de prestatieafspraken met corporaties om onze doelen te bereiken. Het middensegment is echter zeer belangrijk voor een goede volkshuisvesting met voldoende betaalbare en kwalitatief goede woningen. Uit de Monitor Wonen blijkt dat het aandeel middensegment in Utrecht daalt van 27% in 2020 naar 23% in 2021. Oorzaken zijn de snel stijgende markt- en WOZ-waarde in een gespannen woningmarkt. Oftewel door marktontwikkelingen erodeert het aandeel woningen in het middensegment. We onderkennen dat dit vraagt om een blijvende grote inspanning op de realisatie van woningen in het middensegment. Hiervoor zetten we onder andere de actieplannen ‘Middenhuur’, ‘Betaalbare Koopwoningen’ en ‘Utrechtse Wooncoöperaties’ in en verkennen we mogelijkheden om woningen duurzaam in het middensegment te houden.

We zien al jaren dat het aandeel middensegment onder druk staat in Utrecht. Als dit aandeel achterblijft, kan dit op lange termijn zorgen voor een onevenwichtige opbouw van de Utrechtse samenleving. Vanuit dit perspectief is elke bijdrage – inclusief het rapport van de Rekenkamer - zeer welkom om tot versterking van het middensegment te komen. Vanuit deze achtergrond hebben we in 2014 het actieplan geïntroduceerd als stimuleringsmiddel voor de productie van middenhuur. Hiermee moedigen we zonder wettelijke regulering de productie in dit segment aan. Eind 2017 is het Actieplan een meer kwalitatief kader geworden bij nieuwbouw en hebben we de focus meer op het reguleren van het middenhuursegment gelegd. We zetten in op een mix van instrumenten van privaatrechtelijke overeenkomsten, gereduceerde grondprijzen en duurzaam overleg met marktpartijen. Met name de gereduceerde grondprijs is te classificeren als stimulans om middenhuur te realiseren. Inzet op voldoende kwalitatief goede woningen voor onze middeninkomens is actueler dan ooit. We pakken als gemeente hierin de regie, maar zijn niet de ontwikkelende partij. In gebiedsontwikkelingen zijn we als gemeente afhankelijk van vele, vaak ook externe, factoren. Gedurende de looptijd van een gebiedsontwikkeling wijzigt Rijksbeleid en stellen opeenvolgende coalities nieuwe doelen en eisen.

Het kader voor de gebiedsontwikkeling is dus niet tijdens de geheel looptijd gelijk en dit heeft zijn weerslag op de uitkomsten van gebiedsontwikkelingen. Zoals u concludeert is bouwen een kwestie van lange adem. De doorlooptijd is gemiddeld acht jaar. Op dit moment begint ons beleid uit 2014 en in mindere mate uit 2017 haar eerste vruchten af te werpen. De meeste opgeleverde woningen tussen 2019 en 2021, waar het onderzoek naar kijkt, zijn grotendeels nog gebaseerd op voorgaand beleid. Het is dus wellicht te vroeg om nu al definitieve uitspraken te doen over de effectiviteit van ons beleid en onze kaders voor het middenhuursegment. 16

REACTIE OP DE CONCLUSIES DEELCONCLUSIE 1: DOELEN ZIJN NIET SPECIFIEK EN ONVOLDOENDE RICHTINGGEVEND OP WIJKNIVEAU De constatering van de Rekenkamer dat specifieke doelstellingen op de middenhuur ontbreken is correct. Het was echter destijds een keuze om geen onderscheid te maken tussen huur en koop in het middensegment. In zowel het vorige als het huidige coalitieakkoord hebben wij doelstellingen geformuleerd voor het gehele middensegment. Dit middensegment bestaat uit middenhuur én uit betaalbare koop. We vinden het immers van belang dat er voor middeninkomens voldoende woningen beschikbaar zijn, zowel in de huurals de koopsector. Specifiekere doelen voor middenhuur en betaalbare koop afzonderlijk beperken de mogelijkheden in een project om te kunnen zoeken naar een optimum voor de vele doelen die bij een project worden meegegeven, zoals duurzaamheid, groen, parkeren etc. Het kunnen variëren in het woonprogramma kan de ontwikkelaar ruimte geven, terwijl tegelijkertijd dit niet nadelig is voor onze ambitie voor voldoende woningen die geschikt zijn voor middeninkomens. Wij streven naar een stedelijke woningvoorraad die in 2040 voor 25% uit woningen in het middensegment (betaalbare koop en middenhuur) bestaat. Dit willen we bereiken door bij nieuwe projecten te sturen op 35% middensegment per project (een van de maatregelen uit het huidige coalitieakkoord).

Inmiddels zien we echter dat de markt dusdanig is veranderd, dat onderscheid maken binnen het middensegment naar huur en koop noodzakelijk is geworden. Zie hiervoor aanbeveling 1. We onderschrijven de conclusie dat een concretisering van onze doelen op wijkniveau wenselijk is. Dit gaat helpen om de doelstellingen voor middenhuur concreter te maken en daarmee beter te kunnen sturen op de realisatie. De raad heeft hiervoor in de begroting middelen beschikbaar gesteld om de uitwerking op wijkniveau verder vorm te geven de komende jaren. Deze middelen zullen worden ingezet om omgevingsvisies op te stellen voor de wijken, waarvoor deze nu nog ontbreekt. Hiermee krijgen we een volledig gemeente dekkend stelsel van de Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) inclusief woonvisie op het hoogste abstractieniveau via omgevingsvisies naar projecten, waarin concrete doestellingen kunnen worden opgenomen voor het bouwprogramma inclusief het aandeel middenhuur. DEELCONCLUSIE 2: ZICHT OP VERWACHTE MIDDENHUURPRODUCTIE, MAAR GEEN VERANTWOORDING OVER REALISATIE We onderschrijven dat het lastig is om exact inzicht te geven in de gerealiseerde middenhuur. De noodzaak hiervoor ontbrak, omdat er alleen een doelstelling geformuleerd is voor het gehele middensegment en niet specifiek op de middenhuur. De gemeente heeft wel zicht op het doelbereik, het doel is immers 25% middensegment in 2040.

Dit neemt niet weg 17

dat inzicht in gerealiseerde middenhuur nuttig kan zijn, zie hiervoor onze reactie op de derde aanbeveling. Sinds 2017 houden we via het MPR en de Peilstok systematisch de jaarlijks verwachte middenhuurproductie bij. Iedere MPR en iedere peilstok zijn publiek toegankelijk. Doordat de raad twee keer per jaar (MPR en peilstok) zicht heeft op de omvang van de plancapaciteit, is de raad in staat om bij SPvE's en bestemmingsplannen bij te sturen als zij dat noodzakelijk acht. Juist omdat wij in Utrecht de definitie van plancapaciteit zodanig hanteren (zie pagina 36), zijn er voor de raad voldoende momenten om bij te sturen. Wanneer wij alleen harde plannen opnemen in MPR en peilstok met een onherroepelijk bestemmingsplan, ontnemen we de raad de mogelijkheid om vroegtijdig bij te kunnen sturen. DEELCONCLUSIE 3: ONDUIDELIJK OP WELKE MANIER IN GEMEENTELIJKE INZET MEERVOUDIG STUREN BIJDRAAGT AAN REALISATIE DOELEN; De aanpak zoals we die in de casussen hebben onderzocht beoordelen we als ongestructureerd, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden. De Utrechtse werkwijze werkt inderdaad minder gestructureerd en planmatig dan de Rekenkamer terugziet in de theorie van meervoudig sturen. Wij hebben meervoudig sturen op maat gemaakt om zo beter grip te hebben op projecten en adaptief om te kunnen gaan met wisselende omstandigheden, die zich tijdens een project voordoen.

Onze werkwijze hanteren wij om binnen de specifieke omstandigheden van het project en het wisselende krachtenveld te komen tot een optimale integrale doelrealisatie. Hierbij passen we de principes van meervoudig sturen dusdanig toe om hier in de praktijk het beste resultaat op te halen. We herkennen de conclusie van het onderzoek dat onze werkwijze in de praktijk afwijkt van de theorie van meervoudig sturen. Juist hierdoor behalen we resultaten voor de stad en haar inwoners. Onze focus ligt niet eenzijdig op het bereiken van de doelen voor middenhuur. In de projecten willen we een veelheid aan ambities realiseren. Hierdoor hebben we in de gemeente een systematiek om via tussenbesluiten van de raad tot een integrale weging te komen van alle doelen. We zijn ons bewust van de stapeling van ambities op het gebied van onder meer wonen (inclusief alle segmenten), groen, duurzaamheid, mobiliteit, etc. Binnen de ruimtelijke projecten streven we naar een zo optimaal mogelijk integraal resultaat. Hoe het optimum vervolgens is samengesteld, is een besluit van de raad. Deze besluitvorming is getrapt en bij elke fase komt de raad in positie om de inzet voor het project aan te scherpen en te prioriteren.

We onderschrijven dat we vanuit het perspectief van middenhuur wellicht betere resultaten halen, als we de doelstellingen voor dit segment ten opzichte van alle andere ambities als dominant en hard uitgangspunt vaststellen voor de projecten. Effect hiervan is dat dit ten koste zal gaan van bijvoorbeeld andere ambities in het woonprogramma (bijvoorbeeld aandeel sociale huur of betaalbare koop), duurzaamheid, groen, parkeren, stedenbouw, etc. De projecten Wonderwoods en Thomas a 18

Kempisplantsoen illustreren dit. Deze zouden bij harde eisen op het middensegment niet gerealiseerd worden, danwel met een ander kwaliteitsniveau. De wisselwerking tussen raad, college en de ambtelijke organisatie in het opstellen en vaststellen van kaders, het richting geven en het maken van bestuurlijke afwegingen speelt een belangrijke rol in onze projectaanpak. Door het samenspel van deze drie-eenheid wordt de raad in staat gesteld om gefaseerd kaders te stellen, bij te sturen en een go of no go te geven aan een project en het college te controleren. In eerste instantie geeft de raad richting via de RSU en de omgevingsvisies. Vervolgens neemt de raad bij gebiedsontwikkeling in de diverse fasen van het Utrechts Planproces (UPP) expliciet besluiten, die uiteindelijk leiden tot het eindbesluit voor de realisatie van een project. Naar aanleiding van het coalitieakkoord wordt het UPP aangescherpt. In het kader van dit proces kunnen we – in samenspraak met de raad – bezien of de positie van de raad verder kan worden geoptimaliseerd, zodat – indien gewenst – beter gestuurd kan worden op bijvoorbeeld de doelen ten aanzien van middenhuur. Tevens kunnen we bezien hoe we aan de voorkant van gebiedsontwikkelingen de raad kaders kunnen laten meegeven over de te gebruiken instrumenten en beleidsinhoud.

Tijdens de uitvoering geeft dit het college de ruimte om, binnen dit kader, te sturen op voortgang en realisatie. HOOFDCONCLUSIE: ER KAN NIET VASTGESTELD WORDEN OP WELKE MANIER HET GEMEENTELIJK BELEID BIJDRAAGT AAN HET BEREIKEN VAN HET DOEL VAN EEN VERGROOT MIDDEN(HUUR)SEGMENT Wellicht had een vergelijking met andere gemeenten meer inzicht en duiding kunnen geven in de effectiviteit van ons instrument middenhuur ten opzichte van het instrumentarium dat andere gemeenten inzetten. De casusbeschrijvingen laten zien dat onze inzet op middenhuur loont en ons actieplan werkt. In een overspannen woningmarkt hebben we zonder bestuursrechtelijke instrumenten voor dit segment een behoorlijk aantal woningen (1800 woningen) kunnen toevoegen. Dit neemt niet weg dat conform de hoofdconclusie niet objectief is vast te stellen op welke manier het gemeentelijk beleid daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van een vergroot midden(huur)segment. Er zijn vele factoren en omstandigheden die het onmogelijk maken sec het gemeentelijk beleid op effectiviteit te kunnen beoordelen.

REACTIE OP DE AANBEVELINGEN AANBEVELING 1. ZORG DAT GEMEENTELIJKE DOELEN VOOR MIDDENHUUR SPECIFIEK, MEETBAAR EN NAVOLGBAAR WORDEN GEFORMULEERD Deze aanbeveling nemen we over. Recent zien we dat de doelgroep voor middenhuur en de doelgroep voor betaalbare koop niet meer geheel overeenkomen. Tot nu toe zijn we ervan 19

uitgegaan dat er geen onderscheid bij de doelgroep middeninkomens was ten aanzien van huren of kopen. Dit resulteerde in één doelstelling voor het hele middensegment, namelijk 25% van de woningvoorraad is middensegment in 2040. Echter, steeds vaker zien we dat middeninkomens aangewezen zijn op huur omdat de koopmarkt onbereikbaar is. Koop heeft voor een deel van deze doelgroep wel de voorkeur. Dit maakt het wenselijk om explicieter op de afzonderlijke omvang van zowel de betaalbare koop als op het middenhuursegment te sturen dan in het verleden en hier vol op in te blijven zetten in ons beleid. Actie: Waar dit van toepassing is, zullen we onderscheid aanbrengen in huur en koop binnen het middensegment en concrete percentages benoemen. AANBEVELING 2. ZORG VOOR MEETBARE EN NAVOLGBARE UITWERKING VAN DEZE DOELEN OP WIJKNIVEAU EN IN CONCRETE PROJECTEN Deze aanbeveling nemen we over en past binnen de reeds ingezette weg om op wijkniveau meetbare en concrete doelen te formuleren. Voor de omgevingsvisies Kanaleneiland en Transwijk geeft u aan dat we dit al doen. Het is een voorbeeld dat laat zien dat we als gemeente continu ontwikkelen en verbeteren. De uitwerking naar concrete wijk- en gebiedsvisies inclusief meetbare doelstellingen vergt de inzet van middelen. Deze zijn in de meerjarenbegroting opgenomen, waardoor we hier de komende jaren uitvoering aan gaan geven.

Actie: In nieuwe wijk- en gebiedsvisies nemen we, waar dit van toepassing is, concrete en meetbare doelstellingen op voor het middenhuursegment. AANBEVELING 3. HANTEER EEN SYSTEMATIEK DIE OOK ZICHT BIEDT OP HET AANTAL MIDDENHUURWONINGEN DAT DAADWERKELIJK IS GEREALISEERD EN RAPPORTEER DAAROVER AAN DE GEMEENTERAAD Deze aanbeveling nemen we deels over. Onze systematiek van monitoren heeft een breder doel dan alleen het monitoren van middenhuur. We zien geen aanleiding om deze systematiek in zijn geheel aan te passen. Wel zullen we binnen onze huidige systematiek aanvullend informatie opnemen over het aantal gerealiseerde middenhuurwoningen. De hiervoor benodigde informatie is beschikbaar. Door een combinatie van gegevens van Utrecht in cijfers met het Meerjaren Perspectief Ruimte (MPR) kan het gewenste inzicht worden verkregen. Door gerealiseerde middenhuur in relatie tot de prognoses toe te voegen aan onze verantwoordingsinformatie, is het gewenste inzicht sneller en beter inzichtelijk.

20

Actie: Komend jaar komt er een programmabegroting nieuwe stijl. In dit proces zullen we zorgdragen dat er een indicator met opgeleverde woningen in de middenhuur toegevoegd wordt. Vanaf 2024 zullen we hierover rapporteren aan de raad. AANBEVELING 4. BRENG EEN DUIDELIJKE STRUCTUUR AAN IN DE MANIER WAAROP IN DE WONINGBOUWPROJECTEN OP DOELREALISATIE WORDT GESTUURD. Deze aanbeveling nemen we niet over. Het Utrechts Plan Proces (UPP) biedt een duidelijke structuur en is gericht op doelrealisatie. We zien het meervoudig sturen als een inspirerende theorie, maar niet als doel op zich. Wij geven de voorkeur aan een uitwerking die op maat is voor Utrecht en in de praktijk op effectieve wijze leidt tot betekenisvolle maatschappelijk gewenste resultaten. We zijn ervan overtuigd dat we een voor ons - in de complexe werkelijkheid – een professionele en adequate werkwijze hebben, waarbij we de raad op de juiste momenten in positie brengen om doelen en kaders te stellen. Deze werkwijze heeft een bredere scope dan sec middenhuur. Het onderzoek heeft voor ons niet vanuit een integraal perspectief aangetoond dat er omissies zijn in onze werkwijze. Actie: Geen. Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor haar reactie op ons rapport. Wij zien dat het college grotendeels instemt met onze conclusies en aanbevelingen 1 en 2 overneemt. In reactie op aanbeveling 2 wil het college doelen voor middenhuur uitwerken in nog op te stellen omgevingsvisies voor verschillende wijken. Daarbij willen we aangeven dat in omgevingsvisies die al zijn vastgesteld doelen voor middenhuur vaak niet (toetsbaar) zijn uitgewerkt. Het college geeft vervolgens aan onze aanbeveling 3, over het zicht bieden op het aantal middenhuurwoningen dat is gerealiseerd, deels over te nemen. Het college wil ook vasthouden aan de bestaande systematiek waarbij over geplande bouw wordt gerapporteerd. Onze aanbeveling was bedoeld als een aanvulling daarop, en we stellen met instemming vast dat deze voorgestelde aanvulling wordt overgenomen. 21

Ten aanzien van aanbeveling 4 stelt het college terecht dat ‘meervoudig sturen’ geen doel op zichzelf is. Maar meervoudig sturen in het ruimtelijk domein was wel een doel dat het college zichzelf stelde. Wij constateren dat de aanpak zoals we die in de casussen aantroffen ongestructureerd was, onvoldoende navolgbaar en projectgebonden. Daarom is het sturen op een meer gestructureerde werkwijze voor ons belangrijk. Wij zien de behandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

22

Leeuwesteyn 23

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

Het vinden van een betaalbare woning is in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog zelden zo moeilijk geweest als nu. Er wordt ook wel gesproken over een wooncrisis.2 Dat geldt ook en wellicht juist ook voor Utrecht. Door de hoge vraag stijgen huizenprijzen in Utrecht explosief, terwijl het aanbod van woningen in de goedkopere segmenten beperkt meegroeit of zelf krimpt3. Met verschillende maatregelen probeert de gemeente deze wooncrisis tegen te gaan. Dat gebeurt bijvoorbeeld door het bijbouwen van ongeveer 60.000 woningen in de periode tot 20404, het invoeren van de zelfbewoningsplicht voor nieuwbouwwoningen en het instellen van de opkoopbescherming. Zelfbewoningsplicht houdt in dat wie een nieuwbouwhuis koopt, er zelf in moet gaan wonen. Opkoopbescherming behelst dat woningen met een WOZ-waarde tot € 487.000, -5 niet zonder vergunning mogen worden verhuurd6. Ook wil de gemeente het aantal woningen in het middensegment (middenhuur en betaalbare koop) vergroten7. Sinds 2014 hanteert de gemeente het Actieplan Middenhuur8. In december 2021 is ook een Actieplan Betaalbare Koopwoningen vastgesteld9. Deze plannen moeten ertoe bijdragen dat het aanbod aan koop- en huurwoningen voor middeninkomens in Utrecht voldoende stijgt. Dit onderzoek richt zich op middenhuur. Dat doen we om twee redenen. In de eerste plaats is het middensegment een belangrijk onderdeel van de woningmarkt.

Dit segment wordt beschouwd als de smeerolie tussen de sociale huursector en koopsector10. Daarnaast vormt middenhuur een fundamenteel onderdeel van de woningvoorraad om de stad gemengd te houden11. Er is echter een toenemend tekort aan betaalbare (huur)woningen in de gemeente Utrecht, waardoor de doorstroming op de woningmarkt stagneert. Dit zorgt voor problemen

2 NOS, (2021). Collectie: Wooncrisis. Geraadpleegd via https://nos.nl/collectie/13877-wooncrisis 3 Ten opzichte van 2020 is het aandeel sociale huur van de totale woningvoorraad met 1 procentpunt gestegen,

het aandeel middenhuur met 1 procentpunt gedaald, het aandeel goedkope koop met 2 procentpunten gedaald en het aandeel betaalbare koop met 2 procentpunten gedaald. Zie Gemeente Utrecht (2022), Utrecht Monitor: Voorraad woningen, via Voorraad woningen | Utrecht Monitor (schaduw) (utrecht-monitor.nl). 4 Gemeente Utrecht (2021). Wonen. Geraadpleegd via https://www.utrecht.nl/wonen-en-leven/wonen/ 5 Prijspeil 1 juli 2022. 6 Gemeente Utrecht, Raadsbrief Opkoopbescherming, 25 februari 2022 (9800839) 7 Gemeente Utrecht (2022). Coalitieakkoord 2022-2026: Investeren in Utrecht. Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat. 8 Destijds bekend als ‘Actieplan Middeldure huur’, zie Gemeente Utrecht (8 juli 2014), Commissiebrief Actieplan middeldure huur. 9 Gemeente Utrecht, Raadsvoorstel Betaalbare Koopwoningen, 23 december 2021 (8982981). 10 Platform 31 Middeldure huur als smeerolie. Geraadpleegd via https://www.platform31.nl/wat-wedoen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/particuliere-huurmarkt/middeldure-huur-als-smeerolie 11 Van Gijzel, R. in Trouw (2021). Het lukt maar niet om het tekort aan huurwoningen op te lossen. Geraadpleegd via https://www.trouw.nl/economie/het-lukt-maar-niet-om-het-tekort-aan-huurwoningen-op-te-lossen~b3c705c0/

24

zoals lange wachtlijsten in de huursector voor starters (de koopsector is gezien de huidige woningprijzen nauwelijks een optie) en een slechtere doorstroom van oudere woningbezitters die hun huis willen verkopen en een woning willen huren12. In de tweede plaats heeft de gemeente een complexe rol in het realiseren en behouden van woningen in het middenhuursegment. Omdat de gemeente zelf geen woningen bouwt, is zij daarvoor afhankelijk van andere partijen. De gemeente kan enigszins sturen op het type woningen dat wordt gerealiseerd bij nieuwbouw, maar sturen op de bestaande voorraad is een stuk complexer. Met name door samenwerking te zoeken probeert de gemeente andere partijen te beïnvloeden, opdat gemeentelijke ambities op dit terrein verwezenlijkt kunnen worden13.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

In dit onderzoek willen we zicht krijgen op de beschikbaarheid van middenhuurwoningen en de mate waarin de gemeente met de instrumenten die haar ter beschikking staan erin slaagt om de doelen voor die beschikbaarheid te realiseren. Daarbij is in 2018 gekozen voor het zogenoemde ‘meervoudig sturen’ als sturingsprincipe bij het richting geven aan ruimtelijke opgaven. We bekijken in hoeverre de benadering van meervoudig sturen in de praktijk wordt toegepast en tot welke effecten dit leidt. De centrale vraag van het onderzoek is: In hoeverre slaagt de gemeente Utrecht erin de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment te vergroten en wat is de betekenis en het effect van het meervoudig sturen daarbij? De centrale vraag is uitgewerkt in zes onderzoeksvragen: 1) Welke doelen heeft de gemeente Utrecht gesteld over de kwantiteit en kwaliteit van 2) 3) 4) 5)

huurwoningen in het middensegment en hoe zijn deze onderbouwd? Welke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking om deze doelen te bereiken? Hoe ontwikkelt zich in Utrecht de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? In hoeverre zijn ontwikkelingen in de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment aantoonbaar gevolg van gemeentelijk beleid? In hoeverre sluit de aanpak van de gemeente Utrecht in de praktijk aan bij het concept van meervoudig sturen?

12 Platform 31. Middeldure huur als smeerolie. Geraadpleegd via https://www.platform31.nl/wat-we-

doen/kennisdossiers/kennisdossier-woningmarkt/particuliere-huurmarkt/middeldure-huur-als-smeerolie 13 Gemeente Utrecht (2019), Woonvisie: Utrecht beter in balans, p. 4

25

6) In hoeverre draagt het concept van meervoudig sturen bij aan de realisatie van

gemeentelijk beleid ten aanzien van de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd. Aan het begin van elk hoofdstuk zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen met daarbij een beoordeling naar de mate waarin aan de normen wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs) opgenomen. Daarbij verwijzen wij ook naar de bevinding(en) waarop dit oordeel is gebaseerd. Rood betekent dat er niet aan de norm wordt voldaan. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd (toelichting op deze werkwijze is opgenomen in bijlage 1): ▪ Data-analyse ▪ Documentstudie ▪ Gesprekken ▪ Casestudy’s ▪ Groepsgesprek medewerkers gemeente ▪ Overkoepelende analyse en rapportage

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek duidelijk af te bakenen: ▪ Middenhuur: De beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment is ons object van onderzoek. Op basis van casusonderzoek willen we breder zicht krijgen op de mate waarin het in de praktijk lukt om de beschikbaarheid van huurwoningen in het middensegment te vergroten en welke instrumenten de gemeente inzet. Onze focus ligt daarbij op het gemeentelijk beleid. ▪ Casusselectie: Met de geselecteerde casussen hebben we spreiding nagestreefd op wijktype (aan de hand van de doelen per wijk volgens de Woonvisie), projectstatus (in ontwikkeling/ gerealiseerd) en projecttype (transformatie/nieuwbouw). ▪ Periode: Utrechts beleid voor middenhuur bestaat sinds 2014. We kijken naar ontwikkelingen vanaf 2014 tot en met medio 2022.

26

1.4

LEESWIJZER

De nota van bevindingen bestaat uit zes hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk gaan we in op het beleid rondom middenhuur. Het derde hoofdstuk gaat over de beleidsdoelen en de onderbouwing ervan. In het vierde hoofdstuk geven we inzicht in de realisatie van middenhuurwoningen en de relatie tussen het handelen van de gemeente en het bereiken van de doelen. Tot slot gaan we in hoofdstuk vijf in op de uitwerking van meervoudig sturen en de effecten ervan. In hoofdstuk zes staan de rapportages van de casestudy’s.

Het geheel heeft vier bijlagen: de verantwoording van het onderzoek, achtergrondinformatie over meervoudig sturen, een beschrijving van de systematiek waarmee de gemeente Utrecht de betrouwbaarheid van prognoses start bouw op de korte termijn waarborgt en de geraadpleegde bronnen.

27

Thomas à Kempisplantsoen 28

2

BELEID VOOR MIDDENHUUR

In dit hoofdstuk beschrijven we het beleid van de gemeente Utrecht voor middenhuur. We beginnen met het Actieplan Middenhuur en de ontwikkeling daarvan vanaf 2014. Vervolgens gaan we in op het beleid zoals dat zich sinds 2018 heeft ontwikkeld. Daarbij besteden we expliciet aandacht aan het meervoudig sturen omdat dat door de gemeente is omarmd als organiserend principe voor haar ruimtelijk beleid. We sluiten af met de laatste ontwikkelingen bij het Rijk. Beleid van de rijksoverheid kan voorwaardenscheppend zijn voor wat gemeenten kunnen doen. Dit hoofdstuk bevat geen normenkader, bevindingen of beoordeling. Het heeft als doel om de context te schetsen waarin de gemeente probeert middenhuur te realiseren. Daarna geven we in hoofdstuk 3 een beoordeling over het beleid.

2.1

BELEID VOOR MIDDENHUUR

Voor het actuele woonbeleid van de gemeente Utrecht is in de eerste plaats het Actieplan Middenhuur (2014, geactualiseerd in 2017) van belang. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor iedereen’ (2018) zijn ambities geformuleerd ten aanzien van middenhuur. De ambities uit dit akkoord zijn onder meer verwerkt in de Woonvisie (2019), het Stadsakkoord Wonen (2019) en de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (2021). In het coalitieakkoord ‘Investeren in Utrecht: Kiezen voor gelijke kansen, betaalbaar wonen en klimaat’ (2022-2026) zijn doelen ten aanzien van het middensegment verder aangescherpt. Een tijdlijn met de verschillende beleidsdocumenten staat in figuur 2.1.

29

Figuur 2.1

Tijdlijn van beleid voor middenhuur.

2.1.1 ACTIEPLAN MIDDENHUUR De gemeente Utrecht kent sinds 2014 een ‘Actieplan Middeldure Huur’ dat zich richt op de vergroting van de beschikbaarheid van middenhuurwoningen in de stad14. Dit plan bevat geen concrete doelstelling voor het percentage of de hoeveelheid middenhuurwoningen dat het college wil halen. Er wordt wel verwezen naar het coalitieakkoord ‘Utrecht maken we samen’ (2014), maar ook daarin staat geen doelstelling geformuleerd. In het Actieplan Middeldure Huur zijn zes maatregelen opgenomen die moesten helpen om de productie van middenhuurwoningen te stimuleren en daarmee het aanbod in het middenhuursegment te vergroten. Die maatregelen waren vooral gericht op het actief en gericht benaderen van marktpartijen over mogelijkheden tot deelname aan bouwprojecten in Utrecht. Voorbeelden zijn het opstellen van een bidbook met de vijftien meest kansrijke ontwikkellocaties voor beleggers, of het bieden van ondersteunende maatregelen om marktpartijen te helpen bij het tot stand brengen van projecten.

14 Gemeente Utrecht (2014), Actieplan Middeldure Huur, 8 juli 2014 (14.044732)

30

Bij de zes maatregelen wordt ook de in de Grondprijzenbrief 2013 opgenomen categorie ‘beleggershuurwoning’ genoemd. Voor deze categorie is een aparte, verlaagde, grondprijs bepaald. Daardoor is het realiseren van woningbouwprojecten met daarin middenhuur (financieel) aantrekkelijker. Deze maatregel was eerder al ingevoerd, maar in het plan werd benadrukt dat deze van kracht zou blijven. In een commissiebrief uit 2015 voorspelt het college dat er (nog steeds) een jaarlijks tekort van 250 tot 1.200 middenhuurwoningen zal zijn. Daarom worden in deze brief aanvullende maatregelen aangekondigd die onder meer moeten resulteren in het vervangen van sociale huurwoningen door middenhuurwoningen. Met name woningcorporaties zouden daarin moeten voorzien, onder meer door het ‘liberaliseren’ van bestaande huurwoningen. Liberalisatie moest tot een groter aanbod van middensegmentwoningen leiden15. Gemeente en corporaties zouden daarover (prestatie)afspraken moeten maken. In 2017 voert Stec Groep in opdracht van de gemeente een onderzoek uit naar het instrumentarium dat ingezet werd of zou kunnen worden om de kwaliteit en de groei van het aantal middenhuurwoningen in Utrecht te waarborgen16. In haar rapportage identificeert Stec Groep negen (typen) instrumenten waarmee op kwaliteit van middenhuurwoningen gestuurd kan worden.

Tabel 2.1

De negen instrumenten uit het rapport van Stec Groep.

Instrument

Destijds door gemeente al toegepast?

1. Middeldure huur als bestemmingsplancategorie – het opnemen van middenhuurwoningen wordt dan (via een verordening) afdwingbaar, ook wanneer projecten op grond van anderen dan de gemeente worden gerealiseerd.

Nee, dat kon op dat moment nog niet.

2. Het maken van (generieke) prestatieafspraken met beleggers, vergelijkbaar met

Nee.

de prestatieafspraken die worden gemaakt met corporaties. 3. Sturing via gronduitgifte in erfpacht, waarbij de gemeente eisen kan stellen aan de toekomstige erfpachter.

Ja, maar met ruimte om dit meer te doen.

15 Gemeente Utrecht (2015). Commissiebrief Stand van Zaken Actieplan Middeldure Huur, 19 mei 2015

(15.505183) 16 Stec groep (2017). Inzicht in instrumentarium middeldure huur Utrecht. Dit onderzoek kwam er nadat de gemeenteraad in een motie (2016/192) het college opriep ‘binnen de publiek en privaatrechtelijke mogelijkheden die voor de gemeente openstaan de afspraken met marktpartijen over aantallen woningen en de hoogte van de huurprijs van middeldure huurwoningen voor langere tijd te borgen’.

31

Instrument

Destijds door gemeente al toegepast?

4. (Anterieure overeenkomst) via kruimelgevallenregeling bij transformaties: In

Nee.

sommige gevallen kan de gemeente bij een noodzakelijke bestemmingsplanwijziging kiezen voor het versneld maken van privaatrechtelijke afspraken met marktpartijen over de toevoeging van middenhuur. 5. Privaatrechtelijke afspraken bij de verkoop van grond.

Ja, maar met ruimte om dit meer te doen.

6. Gemeentelijk grondprijsbeleid ten aanzien van middenhuur. De gemeente kan ervoor kiezen om bij middenhuur een gereduceerd grondprijstarief te hanteren.

Ja.

7. Richtinggevend beleid ten aanzien van middenhuur, bijvoorbeeld via een

Min of meer.

Actieplan Middenhuur. 8. Aanvullende (prestatie)afspraken met corporaties, al dan niet in nadere afstemming met beleggers.

Nee, dat kon op dat moment nog niet.

9. Het organiseren van ‘beleggerstafels’ om marktpartijen (en corporaties) aan de voorkant van soms langdurige processen van ruimtelijke ontwikkeling te

In het verleden al toegepast.

interesseren.

Het rapport vormt de basis voor de actualisatie van het Actieplan Middeldure Huur (2014) in december 2017. In een raadsbrief met een update over het Actieplan Middenhuur uit april 2017 stelt het college vast dat dit Actieplan haar vruchten afwerpt: de productie van middenhuurwoningen door marktpartijen is ‘flink’ toegenomen. Tegelijkertijd wordt vastgesteld dat de prijs-kwaliteitverhouding van deze woningen uit balans raakt: de oppervlakte van middenhuurwoningen neemt steeds verder af, terwijl woningen met een oppervlakte van 60-90 m2 die bij uitstek aansluiten bij de vraag van de doelgroep duurder worden en qua huurprijs buiten het middensegment komen te vallen. Deze woningen worden daarmee onbereikbaar voor de doelgroep. Eén en ander leidt in de zomer van 2017 tot een raadsvoorstel voor actualisering van het Actieplan Middenhuur17. Waar in het Actieplan Middeldure Huur uit 2014 het accent vooral lag op het stimuleren van marktpartijen om in dit segment actief te worden, wordt in het Actieplan Middenhuur uit 2017 de nadruk vooral op regulering gelegd. Het rapport van Stec Groep is als bijlage aan het Actieplan Middenhuur toegevoegd. Op grond van welke overwegingen instrumenten uit dit overzicht door de gemeente worden ingezet, wordt niet nader toegelicht. Aangenomen mag worden dat die inzet wordt bepaald door de kenmerken van een specifieke gebiedsontwikkeling (zoals