Document · PDF

KPMG Rapportage feitenonderzoek Rachmaninoffplantsoen - gemeente Utrecht (12 oktober 2022).pdf

Commissie Ruimtelijke Ordening en Grondzaken (2022-2026) 8 december 2022, gemeente UtrechtBij agendapunt: Raadsbrief Onderzoek en vervolg ontwikkeling parkeerterrein Rachmaninoffplantsoen16.897 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Rapportage Feitenonderzoek KPMG feitenonderzoek Rachmaninoffplantsoen - gemeente Utrecht ― 12 oktober 2022

KPMG Advisory N.V. Forensic Investigations Postbus 74500 1070 DB Amsterdam

Vertrouwelijk Gemeente Utrecht De heer J. Brömbacher Stadsplateau 1 3521 AZ UTRECHT

Laan van Langerhuize 1 1186 DS Amstelveen Telefoon (020) 656 7890 www.kpmg.nl

Ref.: LS/LW/mg/A2200026083

Amstelveen, 12 oktober 2022 Geachte heer Brömbacher, In overeenstemming met onze opdrachtbevestiging van 3 mei 2022, ‘Feitenonderzoek vastgoedontwikkeling Rachmaninoffplantsoen’, doen wij u hierbij onze rapportage toekomen naar aanleiding van de door ons uitgevoerde werkzaamheden in het kader van dit feitenonderzoek. Wij bedanken de opdrachtgever en medewerkers van de gemeente Utrecht voor hun medewerking bij het verrichten van onze werkzaamheden en de totstandkoming van onze rapportage. Tot het verstrekken van nadere toelichting zijn wij gaarne bereid. Hoogachtend, KPMG Advisory N.V.

L.C. Stolk Partner

© 2022 KPMG Advisory N.V., een naamloze vennootschap en lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

Inhoudsopgave 1. Introductie

5. Project ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’

1.1

Aanleiding onderzoek

5.1

Afbakening deelontwikkelingen

1.2

Doel en scope van het onderzoek

5.2

Tijdlijn Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67

1.3

Aard en beperkingen

5.3

Transformatieproject Rachmaninoffplantsoen 61-67

1.4

Aanpak en de werkzaamheden

1.5

Leeswijzer

6.1

Tijdlijn Initiatief Weltevreden

6.2

Initiatief Weltevreden

7. Concept-memo 2 april 2021

2. Beantwoording onderzoeksvragen

6. Project ‘Initiatief Weltevreden’

2.1 Introductie

2.2 Onderzoeksvraag 1

7.1

Tijdlijn concept-memo

2.3 Onderzoeksvraag 2

7.2

Introductie concept-memo

2.4 Onderzoeksvraag 3

7.3

Achtergrond concept-memo

7.4

Beeld en perceptie van de aanleiding van het gesprek op 2 april

3.1 Introductie

7.5

Doel en inhoud volgens betrokkenen

3.2 Procesinrichting verkoop grond

7.6

Verslaglegging

3.3 Procesinrichting Utrechts Planproces

7.7

Communicatie omtrent concept-memo

3.4 Ontwikkeling Rachmaninoffplantsoen

7.8

Niet betrekken concept-memo besprekingen raad

Bijlagen

3. Normenkader projectontwikkeling

4. Relevante context en kaders 4.1 Context samenwerking marktpartijen en gemeente

4.2 Kader samenwerking met marktpartijen rondom ontwikkeling

4.3 Definitie toezeggingen of wekken van verwachtingen

4.4 Besluitvormingsproces gemeente rondom ontwikkelingen

1. Introductie

1. Introductie 1.1

Aanleiding onderzoek

In oktober 2018 heeft de gemeente Utrecht een parkeerterrein bij het Rachmaninoffplantsoen in eigendom verkocht aan de ontwikkelaar Rachmaninoffhuis B.V., een 100%-dochteronderneming van Egeria Real Estate Development B.V. (hierna: Egeria). Het terrein werd volgens de gemeente verkocht voor een marktconforme prijs, gebaseerd op een taxatie als parkeerterrein. Het parkeerterrein is direct daarna echter door Egeria doorverkocht aan een derde partij, een belegger tegen een hogere prijs. De gemeente Utrecht wenste in dit kader onderzoek uit te laten voeren naar de feiten en omstandigheden rondom de rol die de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) gespeeld heeft in mogelijke toekomstige vastgoedontwikkeling op het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht. 1.2

Doel en scope van het onderzoek

Het doel van het onderzoek is het verschaffen van inzicht in de relevante feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan de grondtransactie en de mogelijke toekomstige vastgoedontwikkeling op het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht. Hierbij wenst u specifiek inzicht te krijgen in de rol die de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) in dit kader heeft gespeeld. Om nader inzicht te krijgen in deze casus, zijn door de gemeente de volgende onderzoeksvragen gedefinieerd: 1. Zijn er vanuit de gemeente – in welke rol of vorm dan ook, zowel bestuurlijk als ambtelijk – voor de datum van het sluiten van de koopovereenkomst van het parkeerterrein richting marktpartijen verwachtingen gewekt ten aanzien van de mogelijkheden om te komen tot ontwikkeling op het parkeerterrein aan het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht?

2. Rondom de bespreking van 2 april 2021 en het concept-memo daarvan: Wat is het volledige beeld rondom het overleg, de perceptie van de aanleiding, het doel en de inhoud volgens betrokkenen, de verslaglegging, de verdere communicatie hierover en archivering hiervan en het niet betrekken van dit concept-memo bij de informatie naar de gemeenteraad, terwijl deze informatie inmiddels in het WOB-dossier was opgenomen? 3. Wat zijn, op basis van uw bevindingen, uw verbetervoorstellen voor de gemeentelijke organisatie en het bestuur in hun handelen richting marktpartijen in vergelijkbare toekomstige situaties? Hierbij betrekt u ook uw beeld over het handelen van de gemeente in de grondtransacties van het parkeerterrein en het vaststellen van het intentiedocument; is dat, ook gezien andere voorbeelden van binnenstedelijke transformaties in den lande, een logische, verklaarbare en correcte manier van handelen? 1.3

Aard en beperkingen

Aard van de opdracht Wij hebben deze opdracht uitgevoerd in overeenstemming met Nederlands recht en de eventueel van toepassing zijnde beroepsregelgeving. De opdracht is niet gericht op het rapporteren van bevindingen met betrekking tot het functioneren, handelen of nalaten van individuele (rechts)personen. Onze opdracht betreft een feitenonderzoek. De aard van de uitgevoerde werkzaamheden vormt geen controle-, assurance- of beoordelingsopdracht in overeenstemming met auditing of andere standaarden. Een en ander impliceert dat aan onze rapportage geen zekerheid met betrekking tot de getrouwheid van financiële of andere informatie kan worden ontleend. Het is de bedoeling dat u op basis van onze rapportage inzake deze adviesopdracht uw eigen conclusies ten behoeve van uw besluitvorming trekt. Wij benadrukken dat KPMG geen beslissingen neemt namens of participeert in enig besluitvormingsproces van uw organisatie.

1. Introductie Onze bevindingen zijn gebaseerd op en beperkt tot de in paragraaf 1.4 vermelde werkzaamheden en zijn tevens gebaseerd op de aan ons ter beschikking gestelde informatie en informatie verkregen uit interviews. De aard van de opdracht brengt met zich mee dat wij geen juridisch advies verstrekken. Voor zover wij gedurende de opdracht of in ons rapport verwijzen naar relevante wet- en regelgeving dient dit derhalve niet beschouwd te worden als het verstrekken van een juridisch advies. Beperkingen Volledigheidshalve merken wij op dat KPMG ten aanzien van de beantwoording van onderzoeksvraag 1 en 2 afhankelijk is geweest van de beschikbaarheid van (relevante) informatie binnen de gemeente Utrecht (en de bereidheid van medewerkers tot medewerking) bij het weergeven van een zo volledig mogelijk beeld van de casuïstiek. In overleg met opdrachtgever is besloten geen voormalig medewerkers en bestuurders van de gemeente (anders dan de destijds betrokken wethouder) te bevragen in het kader van het onderzoek. Dit komt voort uit de onderzoeksvragen waar specifiek de rol van de gemeente object van onderzoek is. Het onderzoek focust zich derhalve niet op het handelen of het nalaten van handelen door individuele medewerkers.

Uit de door ons uitgevoerde werkzaamheden zijn geen (aanvullende) signalen naar voren gekomen die hebben geleid tot de behoefte om deze voormalig medewerkers en/of bestuurders alsnog te betrekken in het onderzoek. Wij hebben voor deze opdracht zowel gebruikgemaakt van voor ons beschikbare schriftelijke en digitale informatie als mondeling verkregen informatie. Dit impliceert dat de juistheid en de volledigheid van de in dit rapport opgenomen informatie afhankelijk zijn van deze aan ons ter beschikking gestelde beschikbare informatie. Voor een nadere toelichting ten aanzien van de beperking van de schikbare informatie, verwijzen wij naar pagina 11.

Volledigheidshalve merken wij op dat wij in de informatievoorziening vanuit de gemeente geen beperkingen hebben ervaren rondom de beschikbaarstelling van de beschikbare informatie. Aanvullend merken wij ten aanzien van onderzoeksvraag 3 op, dat de verbetervoorstellen gebaseerd zijn op de mate waarin dit project afwijkt van de beschikbare interne normenkaders, dan wel in hoeverre de interne normenkaders niet toereikend zijn of aangescherpt kunnen worden om als toetsingskader te dienen. Het beeld of het handelen van de gemeente, in relatie tot andere voorbeelden van binnenstedelijke transformaties in den lande, een logische, verklaarbare en correcte manier van handelen is, is feitelijk beschreven op basis van de signalen die hieromtrent uit het onderzoek naar het Rachmaninoffplantsoen zijn gebleken, zonder hierbij andere binnenstedelijke transformaties in het onderzoek te betrekken. Het onderzoek is gericht op het rapporteren van feitelijke bevindingen. Het is aan u als opdrachtgever om eventuele conclusies te trekken op basis van de gerapporteerde onderzoeksbevindingen. Wij benadrukken dat KPMG geen beslissingen neemt namens, of participeert in, enig besluitvormingsproces van uw organisatie. KPMG accepteert geen enkele verantwoordelijkheid voor het gebruik van onze werkzaamheden of rapportage voor enig ander doel anders dan het doel waarvoor het rapport is opgesteld. 1.4

Aanpak en de werkzaamheden

In deze paragraaf zijn de verrichte werkzaamheden op hoofdlijnen beschreven, conform de in de opdrachtbevestiging onderkende onderdelen van de opdracht.

1. Introductie Fase 1: Oriënterende fase

•

In deze fase hebben wij onder meer de volgende werkzaamheden uitgevoerd:

Een interview afgenomen met een medewerker van de gemeente Utrecht; wij verwijzen naar bijlage I voor een overzicht van de gevoerde interviews.

•

Kennisgenomen van het vigerende normenkader ten aanzien van verkoop van grond en vastgoedontwikkeling, en dit nader geanalyseerd.

•

In samenwerking met de gemeente Utrecht, aan de hand van voor het onderzoek relevante zoektermen, e-maildata veiliggesteld.

•

Een e-mailreview uitgevoerd op basis van in het kader van het onderzoek relevante zoektermen ten aanzien van de e-mailboxen van bij het project betrokken medewerkers (zie bijlage VI voor een toelichting op het digitale onderzoek).

•

Op 22 juni 2022 hebben wij schriftelijk vragen gesteld aan Egeria; vervolgens hebben wij op 13 juli kennisgenomen van hun reactie en deze integraal verwerkt in onze (concept)rapportage (zie bijlage II en III).

•

In het kader van de voortgang van het onderzoek hebben wij diverse procesmatige afstemmingen met de opdrachtgever gehad.

•

De rapportage opgesteld.

•

Kennisgenomen van het feitenrelaas opgesteld door de Interne Audit Dienst van de gemeente Utrecht.

•

Op hoofdlijnen kennisgenomen van de reeds beschikbare documentatie ten aanzien van interne besluitvorming rondom de grondtransactie en (mogelijke) toekomstige vastgoedontwikkeling (zoals opgenomen in het door de Interne Audit Dienst opgenomen feitenrelaas).

•

Drie verkennende interviews afgenomen ten aanzien van het interne besluitvormingsproces rondom de verkoop en herinrichting van het parkeerterrein aan het Rachmaninoffplantsoen.

•

Gesproken met drie medewerkers van de gemeente Utrecht. In het rapport zijn de medewerkers en bestuurders van de gemeente niet herleidbaar weergegeven. Dit komt voort uit de geformuleerde onderzoekvragen, waarbij specifiek onderzoek is gedaan naar de rol van de gemeente Utrecht ten aanzien van deze casus (en niet het handelen of het nalaten van handelen van individuen).

•

Een plan van aanpak voor het verdiepende onderzoek opgesteld en afgestemd met u als opdrachtgever.

Fase 2: Onderzoeksfase In deze fase hebben wij de volgende werkzaamheden uitgevoerd: •

De in de oriëntatiefase ontvangen informatie zoals opgenomen in het feitenrelaas van de gemeente Utrecht nader geanalyseerd.

•

Kennisgenomen van aanvullend beschikbaar gestelde informatie door de gemeente Utrecht in de oriëntatiefase van het feitenonderzoek.

Fase 3: Rapporteren van bevindingen Naar aanleiding van de door ons uitgevoerde werkzaamheden hebben wij een rapport van feitelijke bevindingen opgesteld ter beantwoording van de onderzoeksvragen. Op 19 juli 2022 is het eerste conceptrapport voorgelegd aan opdrachtgever. De van opdrachtgever ontvangen reacties van 22 juli 2022, 25 augustus 2022 en de mondelinge reactie van 30 augustus 2022 op de eerste conceptrapportage, hebben wij bij de samenstelling van het tweede conceptrapport in beschouwing genomen. De schriftelijk ontvangen reactie van opdrachtgever op 19 en 30 september hebben wij vervolgens in de samenstelling van het derde conceptrapport in beschouwing genomen.

1. Introductie Naar aanleiding van het derde concept is verzocht een aanvullend interview te houden met de voormalige wethouder. Naar aanleiding van dat interview is het vierde conceptrapport uitgebracht. Op 12 oktober is het definitieve rapport uitgebracht aan opdrachtgever. 1.5 Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd: •

In hoofdstuk 1 zijn de aanleiding, de scope en het doel, alsmede de verrichte werkzaamheden in het kader van deze opdracht beschreven.

•

In hoofdstuk 2 zijn de onderzoeksvragen beantwoord. Dit hoofdstuk dient in samenhang te worden gelezen met de informatie zoals opgenomen in de volgende hoofdstukken.

•

Hoofdstuk 3 schetst de voor het onderzoek relevante normenkaders in relatie tot projectontwikkeling en de te beantwoorden onderzoeksvragen.

•

De in hoofdstuk 4 beschreven algemene context en kaders zijn relevant voor de beantwoording van de onderzoeksvragen en een juiste interpretatie van de beantwoording.

•

In hoofdstuk 5 is op hoofdlijnen inzicht gegeven in het verloop van het project ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ relevant voor de beantwoording van de onderzoeksvragen.

•

Hoofdstuk 6 geeft op hoofdlijnen inzicht in het verloop van ‘Initiatief Weltevreden’ in het kader van de beantwoording van de onderzoeksvragen.

•

Hoofdstuk 7 geeft inzicht in de relevante aspecten van de totstandkoming van het concept-memo van 2 april 2021 in het kader van de beantwoording van de onderzoeksvragen.

2. Beantwoording onderzoeksvragen

2. Beantwoording onderzoeksvragen 2.1

Introductie

In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksvragen beantwoord. De beantwoording van de onderzoeksvragen is gebaseerd op het door KPMG Advisory N.V. (hierna: ‘KPMG’) uitgevoerde onderzoek op basis van de in ons onderzoek betrokken onderliggende bescheiden alsmede de hierop verkregen toelichtingen. Dit hoofdstuk dient in samenhang te worden gelezen met de informatie opgenomen in de hiernavolgende hoofdstukken. Het doel van het onderzoek is het verschaffen van inzicht in de relevante feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan de grondtransactie en de mogelijke toekomstige vastgoedontwikkeling op het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht. Hierbij wenst u specifiek inzicht te krijgen in de rol die de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) in dit kader heeft gespeeld. Het onderzoek focust zich derhalve niet op het handelen of nalaten van individuele (oud-)medewerkers of derde partijen. 2.2

Onderzoeksvraag 1

Zijn er vanuit de gemeente – in welke rol of vorm dan ook, zowel bestuurlijk als ambtelijk – voor de datum van het sluiten van de koopovereenkomst van het parkeerterrein richting marktpartijen verwachtingen gewekt ten aanzien van de mogelijkheden om te komen tot ontwikkeling op het parkeerterrein aan het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht? In de volgende paragraaf is onderzoeksvraag 1 beantwoord. Vervolgens is een aantal paragrafen opgenomen waarin relevante context inzake deze onderzoeksvraag nader is toegelicht. De beantwoording van de onderzoeksvraag moet in het licht van deze relevante context worden bezien.

2.2.1 ‘Beantwoording onderzoeksvraag 1’ Rekening houdend met de inherente beperking om ‘het wekken van verwachtingen’ of ‘het doen van toezeggingen’ achteraf (door afhankelijkheid van bewaarde vastleggingen) te toetsen (door het ontbreken van een formele norm), blijken uit de beschikbare documentatie geen vanuit de gemeente mogelijk gewekte verwachtingen of toezeggingen richting marktpartijen ten aanzien van de mogelijkheden om te komen tot ontwikkeling op het parkeerterrein op het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht. In relatie tot het door een marktpartij verondersteld ‘exclusieve recht’ verwijzen wij hieromtrent specifiek naar onderstaande toelichting. Tijdens het onderzoek is een e-mail d.d. 29 juni 2017 van Egeria aan medewerkers van de gemeente aangetroffen. Deze e-mail heeft betrekking op het gesprek met de wethouder waar door de marktpartij in het reeds bekende concept-memo van 2 april 2021 naar is verwezen. In de e-mail is onder andere het volgende aangegeven (zie voor meer informatie paragraaf 2.2.7): “Het vastleggen van de vandaag besproken concrete processtappen en planning alsmede het eerder met de wethouder besproken exclusieve recht om te mogen studeren op een mogelijk 2e fase project ter plaatse van het parkeerterrein.

Deze zal dan gaan voldoen aan het huidige gemeentelijke beleid voor sociale woningen en middeldure woningen.” Het hierboven door een marktpartij aangehaalde veronderstelde exclusieve recht uit de e-mail van Egeria komt niet meer ter sprake in de communicatie over de nadere invulling van het afsprakenkader, de anterieure overeenkomst en aanvullende allonge. Het aangehaalde exclusieve recht wordt ook niet herkend door de in het onderzoek gesproken betreffende wethouder en medewerkers en blijkt ook niet uit de reactie van Egeria (zie 2.2.7).

2. Beantwoording onderzoeksvragen Volledigheidshalve wijzen wij nogmaals op de benodigde besluitvorming rondom het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) en de gemeenteraad (hierna: raad) rond eventuele ontwikkeling op het parkeerterrein. Voor ‘Initiatief Weltevreden’ is uitsluitend de initiatieffase van het UPP 1-traject inzake gebiedsontwikkeling afgerond. De definitiefase, waarin (nader) onderzoek wordt verricht naar de haalbaarheid en kansen van het project en de randvoorwaarden is niet afgerond. Voor de ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ zijn alle fases van het UPP 0-traject formeel doorlopen en afgerond (zie 2.2.2). Volledigheidshalve merken wij op dat het onderzoek inherente beperkingen kent ten aanzien van de volledigheid van de voor het onderzoek beschikbare informatie die invloed kan hebben op de beantwoording van de onderzoeksvraag (zie 2.2.5). Alvorens deze onderzoekvraag te beantwoorden, is het belangrijk de context van deze onderzoeksvraag nader te duiden. 2.2.2. ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ De gesloten koopovereenkomst van het parkeerterrein maakt deel uit van het project ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’. Voor deze transformatie is een omgevingsvergunning afgegeven voor de transformatie van kantoorpand Rachmaninoffplantsoen 61-67, inclusief de verkoop van het parkeerterrein (door de gemeente).

De benodigde betrokkenheid en besluitvorming van medewerkers op ambtelijk niveau, het college en de gemeente is voor dit type ontwikkeling gedefinieerd in het Utrechts Planproces type 0 (UPP 0-traject), plotontwikkeling. Voor de ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ zijn alle fases van het UPP 0-traject formeel doorlopen en afgerond. Vanuit de gemeente eindigt dit traject met de overdracht van het parkeerterrein aan ontwikkelaar Egeria in februari 2019. Volledigheidshalve merken wij op dat dit traject een transformatie betreft en eventuele ontwikkeling op het parkeerterrein geen onderdeel is van het

project ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’. 2.2.3 ‘Initiatief Weltevreden’ In februari 2020 is een intentiedocument opgesteld door de gemeente voor de ontwikkeling van een woontoren op het Rachmaninoffplantsoen. Dit intentiedocument maakt deel uit van ‘Initiatief Weltevreden’. De onderzoeksvraag heeft onder andere betrekking op de vraag of in het project ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ verwachtingen zijn gewekt richting marktpartijen om te komen tot ontwikkeling op het parkeerterrein. In het kader van het ‘Initiatief Weltevreden’ is een initiatiefvoorstel voor de bouw van een woontoren ingediend door Egeria (waaronder gebiedsontwikkeling op het parkeerterrein). De benodigde betrokkenheid en besluitvorming inzake ‘Initiatief Weltevreden’ volgt uit het UPP 1-traject inzake gebiedsontwikkeling. Voor dit traject is uitsluitend de initiatieffase afgerond, waarbij een intentiedocument is opgesteld en is goedgekeurd door het college. De definitiefase, waarin (nader) onderzoek wordt verricht naar de haalbaarheid en kansen van het project en de randvoorwaarden, is (nog) niet afgerond. Later in deze samenvatting gaan wij specifiek in op eventueel richting marktpartijen gewekte verwachtingen.

2. Beantwoording onderzoeksvragen 2.2.4 ‘Samenwerking met marktpartijen’ Binnen de gemeente Utrecht vinden op meerdere plekken verschillende gebiedsontwikkelingen plaats. De gemeente ontwikkelt gebieden om de doelen uit de Ruimtelijke Strategie Utrecht (hierna: RSU) te realiseren. Onderdeel van de doelen uit de RSU is om nieuwe woningen te ontwikkelen om aan de grote vraag naar woningen te kunnen voldoen. In dit kader heeft de gemeente diverse beleidskaders opgesteld die het uitgangspunt vormen voor de beoordeling van nieuwe plannen van externe marktpartijen om (woningen) te mogen ontwikkelen binnen de gemeente Utrecht. De gemeente Utrecht bouwt en ontwikkelt zelf als gemeente geen woningen. Op dit vlak werkt de gemeente Utrecht samen met externe marktpartijen. De hiervoor beschreven wederzijdse afhankelijkheid zorgt ervoor dat een goede samenwerking voor zowel de gemeente als de marktpartijen belangrijk is. Hiermee kan de gemeente voldoen aan het realiseren van de woningopgave. Voor de marktpartijen kan dit resulteren in commerciële rendementen. 2.2.5 ‘Beschikbare informatie’ Op dagelijkse basis bestaat intensief contact met externe partijen die ontwikkelvoorstellen voorleggen aan de gemeente, met name vanuit het organisatieonderdeel Ruimte. Dit contact kan zowel schriftelijk, fysiek als telefonisch plaatsvinden.

Er is, zo begrijpen wij, binnen de gemeente geen specifiek formeel beleid omtrent samenwerking met externe marktpartijen en de documentatie hiervan. Uit de aan ons ter beschikking gestelde informatie komt geen vastlegging van de wijze waarop communicatie met externe partijen plaats dient te vinden naar voren. Samenwerking met dergelijke marktpartijen gebeurt op dit moment op basis van professionele oordeelsvorming en ervaring van individuele medewerkers in dit veld. Wij hebben ons in dit onderzoek gebaseerd op de relevante beschikbare informatie (zie verrichte werkzaamheden) die uit verschillende bronnen is verzameld. Wij benadrukken hierbij dat dit leidt tot een inherente beperking

ten aanzien van de volledigheid van de informatie, die invloed kan hebben op de beantwoording van de onderzoeksvraag. Specifiek formeel beleid omtrent de communicatie met externe marktpartijen en de documentatie hiervan in één gestructureerd projectdossier zou een deel van de beperking ten aanzien van de beschikbaarheid van informatie richting de toekomst kunnen ondervangen. Volledigheidshalve merken wij op dat wij in de informatievoorziening vanuit de gemeente geen beperkingen hebben ervaren rondom de beschikbaarstelling van de wel beschikbare informatie. 2.2.6 ‘Definitie wekken van verwachtingen’ Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag is het van belang te definiëren wat wordt verstaan onder het wekken van verwachtingen. In het kader van de beantwoording van de onderzoekvraag heeft de gemeente de begrippen ‘het wekken van een verwachting’ of ‘doen van een toezegging’ als volgt nader gedefinieerd: “het proces rondom wekken van verwachtingen en doen van toezeggingen wordt gezien als een proces waarbij signalen van een ander verwachtingen wekken (i.c. een ambtenaar of bestuurder van de gemeente), waarop degene die verwachtingen hierdoor krijgt (i.c. de ontwikkelaar) gaat handelen.

Dit is niet louter gebaseerd op toezeggingen en de mogelijkheid van een individuele ambtenaar om toezeggingen waar te maken, maar subtieler en meer afhankelijk van gedrag en inhoud van besprekingen en berichten.” In het onderzoek is derhalve gekeken of, uit de beschikbare informatie en vastleggingen, situaties blijken waar mogelijk sprake zou kunnen zijn van gewerkte verwachtingen of gemaakte toezeggingen. De nader gedefinieerde begrippen betreffen zachte normen waar een subtiel proces aan ten grondslag ligt. Op basis van het voorgaande kent het onderzoek derhalve een inherente beperking doordat wij bovenstaande elementen achteraf (door afhankelijkheid van bewaarde vastleggingen) toetsen (zachte norm). Deze beperking heeft invloed op de beantwoording van de onderzoekvraag.

2. Beantwoording onderzoeksvragen In het kader van de geformuleerde onderzoekvraag is het van belang te benadrukken dat een eventuele gewekte verwachting of toezegging niet zonder de benodigde betrokkenheid en besluitvorming van medewerkers op ambtelijk niveau, het college en de gemeente kan worden gerealiseerd. De benodigde betrokkenheid en besluitvorming is per type ontwikkeling specifiek gedefinieerd in het Utrechts Planproces. Wij begrijpen op basis van interviews dat het derhalve in de praktijk beperkt mogelijk is om als individuele ambtenaar invloed uit te oefenen op de gehele keten van besluitvorming binnen de gemeente Utrecht. Eventuele invloed op de besluitvorming van het college en/of de raad beperkt zich tot de keuzes van ambtenaren in het voorbereiden van stukken aan deze organen. In de stukken die ambtelijk worden voorbereid, worden op basis van de beschikbare informatie het college en de raad ingelicht over de voorstellen waarover zij dienen te besluiten. 2.2.7 ‘Communicatie tussen gemeente en Egeria – 29 juni 2017’ Op basis van de verrichte werkzaamheden is in hoofdstuk 3 op hoofdlijnen het verloop van de projecten ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ en ‘Initiatief Weltevreden’ beschreven, inclusief de rol van de gemeente en de betrokken externe marktpartijen.

Op basis van de verrichte werkzaamheden is één e-mail aangetroffen die in het kader van de beantwoording van de onderzoeksvraag relevant is om specifiek aan te halen. Deze e-mail heeft betrekking op het gesprek met de wethouder waar door de marktpartij in het reeds bekende concept-memo van 2 april 2021 naar is verwezen. Het concept-memo is onderdeel van ‘Initiatief Weltevreden’ maar verwijst terug naar een afspraak die tijdens het project ‘Transformatie Rachmaninoffplantsoen 61-67’ reeds zou zijn gemaakt om een 2e fase met nieuwbouw op het parkeerterrein van het Rachmaninoffplantsoen te gaan realiseren. Gerelateerd aan de afspraak waarnaar wordt verwezen in het conceptmemo, is een e-mail van Egeria aan medewerkers van de gemeente d.d.

29 juni 2017 aangetroffen inzake een gesprek tussen de gemeente en Egeria. In deze e-mail is ingegaan op enkele restricties ter zake van programmering en prijsstelling die de gemeente voornemens zou zijn op te leggen rondom de transformatie van het kantoorgebouw op het Rachmaninoffplantsoen. In de e-mail geeft Egeria een vijftal redenen waarom de gemeente af zou moeten zien van het opleggen van deze restricties. Vervolgens is aangegeven dat de marktpartij ondanks de bezwaren tegen de restricties bereid is om eenmalig tot een afsprakenkader te komen. Hierbij wordt een aantal voorstellen die gedaan zouden zijn door de gemeente benoemd waarmee Egeria zegt akkoord te kunnen gaan (inclusief nuancering van de gehanteerde omschrijving). Ten slotte is in de voornoemde e-mail aangegeven dat aan de goedkeuring de volgende voorwaarden worden verbonden: “Het vastleggen van de vandaag besproken concrete processtappen en planning alsmede het eerder met de wethouder besproken exclusieve recht om te mogen studeren op een mogelijk 2e fase project ter plaatse van het parkeerterrein. Deze zal dan gaan voldoen aan het huidige gemeentelijke beleid voor sociale woningen en middeldure woningen.'” Uit de e-mailreview blijkt dat binnen de gemeente tussen ambtenaren via email (op 3 juli 2017) wordt gecommuniceerd over de vastlegging van het gesprek door Egeria in de e-mail van 29 juni 2017.

Uit de onderlinge communicatie blijkt onder andere het volgende: “De weergave van ons gesprek is niet correct. Wat ze schrijven onder “jullie hebben voorgesteld…..etc.” klopt niet. Wij hebben namelijk voorgesteld de lijn van het actieplan midden huur te volgen […].” Uit de e-mailreview komt echter niet naar voren of, dan wel op welke wijze terugkoppeling is gegeven aan Egeria naar aanleiding van de door hen gemaakte vastlegging van het gesprek en specifiek het door Egeria daarin beschreven veronderstelde exclusieve recht.

2. Beantwoording onderzoeksvragen In de documentatie is geen vastlegging van het gesprek aangetroffen vanuit de gemeente om achteraf te toetsen of sprake is van gewekte verwachtingen of gedane toezeggingen vanuit de gemeente, die hebben geleid tot het door Egeria in de e-mail beschreven veronderstelde exclusieve recht om te mogen studeren op een mogelijke 2e fase. Uit de e-mailreview blijkt diverse communicatie over de nadere invulling van het afsprakenkader, waarin het in de e-mail benoemde exclusieve recht echter niet meer ter sprake komt. Het in de hiervoor benoemde e-mail met het door Egeria beschreven exclusieve recht komt ook niet terug in de anterieure overeenkomst (d.d. 8 maart 2018) en aanvullende allonge (d.d. 2 oktober 2018).

verwijzen naar bijlage III waarin de uiteenzetting van Egeria is opgenomen als reactie op de in dit onderzoek aan hen gestelde vragen. Egeria heeft verzocht hun uiteenzetting als één geheel te lezen en derhalve integraal toe te voegen aan de rapportage. Derhalve zijn onderdelen van deze reactie niet los verwerkt in dit rapport. Wij vragen de lezer kennis te nemen van deze reactie in samenhang met de in dit rapport geschetste bevindingen. Met het uitvoeren van een e-mailreview op zoektermen, het interviewen van medewerkers en het benaderen van Egeria, zijn naar onze mening die informatiebronnen in het onderzoek betrokken waarmee, rekening houdend met de inherente beperking en proportionaliteit, zo goed mogelijk antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvraag.

Uit interviews met medewerkers en de destijds betrokken wethouder komt tevens naar voren dat zij niet bekend zijn met het door Egeria in de e-mail beschreven veronderstelde exclusieve recht om te mogen studeren op een mogelijke 2e fase. Desgevraagd heeft de destijds betrokken wethouder bevestigd dat destijds geen toezeggingen zijn gedaan dan wel verwachtingen zijn gewekt vanuit de kant van de gemeente hieromtrent. In overleg met opdrachtgever is besloten geen voormalig medewerkers en bestuurders (anders dan de destijds betrokken wethouder) van de gemeente te bevragen in het kader van het onderzoek. Dit komt voort uit de onderzoeksvragen waar specifiek de rol van de gemeente object van onderzoek is. Het onderzoek focust zich derhalve niet op het handelen of nalaten van handelen door individuele medewerkers. Uit de door ons uitgevoerde werkzaamheden zijn geen (aanvullende) signalen naar voren gekomen die hebben geleid tot de behoefte om deze voormalig medewerkers en/of bestuurders alsnog te betrekken in het onderzoek. Als onderdeel van het onderzoek hebben wij Egeria benaderd en verzocht medewerking te verlenen aan het onderzoek. Egeria heeft aangegeven bereid te zijn schriftelijk een reactie te willen geven op eventuele vragen.

Wij © 2022 KPMG Advisory N.V., een naamloze vennootschap en lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

2. Beantwoording onderzoeksvragen 2.3

Onderzoeksvraag 2

Rondom de bespreking op 2 april 2021 en het concept-memo daarvan: wat is het volledige beeld rondom het overleg, de perceptie van de aanleiding, doel en inhoud volgens betrokkenen, de verslaglegging, de verdere communicatie hierover en archivering hiervan en het niet betrekken van dit concept-memo bij de informatie naar de raad, terwijl deze informatie inmiddels in het WOBdossier was opgenomen? 2.3.1 ‘Beantwoording onderzoeksvraag 2’ Op 2 april 2021 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de gemeente Utrecht en een externe ontwikkelaar, Mooi Ontwikkelt B.V. (hierna Mooi Ontwikkelt). Aanleiding De aanleiding van het gesprek is het bericht vanuit de gemeente om het vaststellen van het intentiedocument voor ‘Initiatief Weltevreden’ door het college (tijdelijk) niet door te laten gaan. Reden hiervoor is de parkeerproblematiek en de maatschappelijke en politieke onrust die is ontstaan na de transformatie van een voormalig kantoorpand door deze ontwikkelaar. Doel en inhoud Uit e-mails en interviews komt naar voren dat dit gesprek is geïnitieerd door Mooi Ontwikkelt en Egeria. Dit kennismakingsgesprek had tot doel de (tijdelijke) stopzetting van het besluitvormingsproces van het initiatiefdocument te bespreken.

Inhoudelijk is tijdens het gesprek ingegaan op: • een oplossing voor de parkeerproblematiek rondom het getransformeerde gebouw op Rachmaninoffplantsoen; • het aanhouden van het voorleggen van het intentiedocument aan het

•

college ter vaststelling; een bredere discussie en voorstel tot vervolggesprek met de betrokken wethouder inzake een nieuw woningfonds midden-huur van de betrokken ontwikkelaar.

Verslaglegging Uit de e-mailreview is vast komen te staan dat Mooi op 9 april 2021 een gespreksverslag (concept-memo) van het overleg d.d. 2 april 2021 aan de gemeente Utrecht heeft toegestuurd. Op 13 april 2021 is door de gemeente per e-mail een reactie gestuurd richting Egeria en Mooi Ontwikkelt, naar aanleiding van het ontvangen gespreksverslag (concept-memo). In deze reactie is aangegeven dat vanuit de gemeente het doel van het gesprek een kennismakingsgesprek was. De gemeente geeft aan het besprokene anders te hebben onthouden dan hetgeen is weergegeven in het concept-memo. Aanvullend is aangegeven dat de gemeente niet inhoudelijk wil reageren op het concept-memo. De gemeente geeft enkel een reactie op de in het concept-memo genoemde vervolgacties. Op basis van de uitgevoerde werkzaamheden blijkt geen nadere informatie omtrent de het doel en de inhoud van het overleg van 2 april 2021. Archivering Op basis van de aan ons beschikbaar gestelde informatie komt niet naar voren dat het concept-memo separaat (naast in e-mails) is gearchiveerd. Volledigheidshalve merken wij op dat geen integraal onderzoek op alle serverlocaties heeft plaatsgevonden.

2. Beantwoording onderzoeksvragen Informatievoorziening aan de raad Uit de beschikbare documentatie komt naar voren dat de informatievoorziening naar het college en de raad is voorbereid vanuit het betrokken ambtelijk projectteam. Uit de e-mailreview en de aan ons verstrekte informatie komt niet naar voren dat in de periode rondom de beantwoording van de schriftelijke vragen aan de gemeenteraad (juli 2021 september 2021) intern binnen de gemeente is gesproken over het conceptmemo, dan wel over het al dan niet opnemen van dit concept-memo bij de beantwoording van de schriftelijke vragen. Uit het onderzoek blijkt niet dat het concept-memo in de voornoemde periode bewust niet is opgenomen bij de informatievoorziening aan de raad. Pas na de beantwoording van de schriftelijke vragen, in februari 2022, blijkt uit de e-mailreview dat er specifieke communicatie bestaat over het conceptmemo. Hierin komt het ter sprake in het kader van de informatieverzameling voor het WOB-verzoek.

In het kader van de beantwoording van deze onderzoekvraag is de volgende invulling nader overeengekomen in de opdrachtbevestiging: “….de verbetervoorstellen gebaseerd zijn op de mate waarin dit project afwijkt van de beschikbare interne normenkaders, dan wel in hoeverre de interne normenkaders niet toereikend zijn of aangescherpt kunnen worden om als toetsingskader te dienen. Het beeld of het handelen van de gemeente in relatie tot andere voorbeelden van binnenstedelijke transformaties in den lande, een logische, verklaarbare en correcte manier van handelen is, is feitelijk beschreven op basis van de signalen die hieromtrent uit het onderzoek naar het Rachmaninoffplantsoen zijn gebleken, zonder hierbij andere binnenstedelijke transformaties in het onderzoek te betrekken.” 2.4.1 ‘Beantwoording onderzoeksvraag 3’ Handelen gemeente ten opzichte van andere transformaties

De raad is door middel van een raadsbrief (d.d. 21 april 2022) geïnformeerd dat deze informatie niet eerder met hen is gedeeld. In de raadsbrief is aangegeven dat het concept-memo naar boven is gekomen tijdens de werkzaamheden rondom het voorbereiden van de informatie van het WOB-verzoek. De informatie uit de e-mailreview bevestigt dit beeld.

Het beeld van het handelen van de gemeente in relatie tot andere voorbeelden van binnenstedelijke transformaties in den lande wijkt volgens de medewerkers van de gemeente op basis van de verrichte interviews niet af van de reguliere procesgang. Hierbij is aangegeven dat de benodigde betrokkenheid en besluitvorming van medewerkers op ambtelijk niveau, het college en de gemeente is verlopen conform het daarvoor gedefinieerde van toepassing zijnde type ontwikkeling in het Utrechts Planproces.

2.4

Verbetervoorstellen – normenkader handelen richting marktpartijen

Onderzoeksvraag 3

Wat zijn, op basis van uw bevindingen, uw verbetervoorstellen voor de gemeentelijke organisatie en bestuur in haar handelen richting marktpartijen in vergelijkbare toekomstige situaties? Hierbij betrekt u ook uw beeld over het handelen van de gemeente in de grondtransacties van het parkeerterrein en het vaststellen van het intentiedocument; is dat, ook gezien andere voorbeelden van binnenstedelijke transformaties in den lande, een logische, verklaarbare en correcte manier van handelen?

Op basis van de e-mailreview en onze interviews is een aantal punten geïdentificeerd welke mogelijk voor verbetering vatbaar zijn.

2. Beantwoording onderzoeksvragen Communicatie met marktpartijen

Vastlegging afwegingen afstemming marktpartijen

De gemeente en de daarbij betrokken ambtenaren zijn aan de ene kant afhankelijk van de samenwerking met marktpartijen (met een sterke commerciële drive) voor de realisatie van nieuwe woningen en herontwikkeling van kantoorpanden, maar dienen aan de andere kant objectief de wenselijkheid en realiseerbaarheid van projecten te bepalen. Er is, zo begrijpen wij, binnen de gemeente geen specifiek formeel beleid omtrent communicatie met externe marktpartijen anders dan de formele documentatie volgend uit het UPP. Communicatie met dergelijke marktpartijen en de vastlegging daarvan gebeurt op dit moment op basis van professionele oordeelsvorming en ervaring van individuele medewerkers in dit veld. Het belang van dergelijke communicatie blijkt uit de onderzoeksvraag, die in de kern gaat over communicatie voorafgaand aan de formele documentatie volgend uit het UPP. Het nader formaliseren van het normenkader rond deze communicatie met marktpartijen en het gestructureerd vastleggen van deze communicatie in een te archiveren projectdossier (voor relevante projecten in dit onderzoek niet beschikbaar) kan eventuele misverstanden hierover in de toekomst wegnemen en geeft ambtenaren en betrokken wethouders duidelijkheid over wat wel en niet wenselijk is in dit kader.

Om te komen tot een voorstel dat acceptabel is voor zowel de gemeente als de marktpartij, wordt in sommige gevallen door ambtenaren meegedacht over de wijze waarop partijen invulling kunnen geven aan hun plannen. In lijn met het eerste verbetervoorstel bestaat geen geformaliseerd normenkader inzake deze afstemmingen met marktpartijen en het vastleggen van de relevante overwegingen. Door afwegingen van afstemmingen met marktpartijen gestructureerd vast te leggen in een projectdossier, kan onduidelijkheid in latere onderhandeling met deze partijen worden voorkomen en indien nodig achteraf verantwoording afgelegd worden inzake de gemaakte afwegingen.

Reageren op vastleggingen communicatie met marktpartijen

Gemeentelijk besluitvormingsproces De besluitvorming en de (politieke) verantwoordelijkheid voor de projecten liggen bij het college en de gemeenteraad. Derhalve is het in de praktijk beperkt mogelijk om als individuele ambtenaar invloed uit te oefenen op de gehele keten van besluitvorming binnen de gemeente Utrecht. De rol van de betrokken ambtenaren hierin zou explicieter richting marktpartijen kunnen worden gecommuniceerd. Door deze rol expliciet te communiceren, zouden misverstanden inzake mogelijke toezeggingen en het wekken van verwachtingen hieromtrent kunnen worden voorkomen.

In lijn met het voorgaande punt begrijpen wij dat het vaker voorkomt dat marktpartijen (eenzijdige) gespreksverslagen opstellen. De wijze waarop en mate waarin de gemeente hierop reageert is niet vastgelegd. Deze reactie hangt derhalve af van de professionele oordeelsvorming van de betrokken ambtelijk medewerker. Door een duidelijk normenkader voor het reageren op dit soort verslagen op te stellen (en ook te communiceren met marktpartijen) wordt (eventuele) onduidelijkheid ten aanzien van mogelijk gewekte verwachtingen of toezeggingen in latere onderhandeling met deze partijen voorkomen. © 2022 KPMG Advisory N.V., een naamloze vennootschap en lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Limited, een Engelse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

3. Normenkader projectontwikkeling

3. Normenkader projectontwikkeling 3.1

Introductie

Dit hoofdstuk schetst de voor het onderzoek relevante normenkaders in relatie tot projectontwikkeling en de te beantwoorden onderzoeksvragen. Voor de totstandkoming van grondtransacties en gebiedsontwikkelingen is binnen de gemeente Utrecht een aantal beleidskaders van toepassing. Deze betreffen de ‘Nota Grondbeleid’ en het ‘Utrechts Planproces’. Deze kaders worden hieronder op hoofdlijnen nader toegelicht voor zover van toepassing op de grondtransactie (de verkoop van een parkeerplaats aan externe marktpartij Egeria) en de mogelijke toekomstige vastgoedontwikkeling op het Rachmaninoffplantsoen te Utrecht. 3.2

Procesinrichting verkoop grond

In de Nota Grondbeleid (d.d. 28 maart 2017) is het door de gemeente Utrecht gevoerde grondbeleid opgenomen. Aanvullend wordt in dit document de werking van de instrumenten rondom het grondbeleid beschreven. In het Utrechts grondbeleid is ook het Grondprijsbeleid opgenomen. Conform het Grondprijsbeleid maakt de gemeente Utrecht gebruik van functionele grondprijsbepaling. De gemeente Utrecht bepaalt de grondwaarde aan de hand van de marktwaarde van de grond. Hierbij maakt de gemeente Utrecht conform het beleid in beginsel gebruik van de ‘genormeerde residuele waardemethode’. Volgens deze methode is de waarde van de grond een afgeleide van het verschil tussen de opbrengsten en de kosten van de bestemming die daarop wordt gerealiseerd. Jaarlijks stelt het college de Grondprijzenbrief vast, waarin de grondprijzen (bandbreedtes) voor de verschillende functies worden geactualiseerd. Uit de Nota Grondbeleid kan worden opgemaakt dat het college de bevoegdheid houdt om gemotiveerd af te wijken van de in de Grondprijzenbrief genoemde grondprijzen. Voor de te hanteren grondprijzen worden externe taxaties opgevraagd door het taxatieteam van de gemeente Utrecht.

3.3

Procesinrichting Utrechts Planproces

Door de gemeente Utrecht is in 2010 het Utrechts Planproces (UPP) vastgesteld. Vanaf juni 2019 is er sprake van een aangepast Utrechts Planproces (UPP). In het UPP zijn sinds 2010 de volgende vijf typen UPPtrajecten gedefinieerd: •

UPP 0: Plotontwikkeling

•

UPP 1: Gebiedsontwikkeling

•

UPP 2: Bouwvlekontwikkeling

•

UPP 3: Bereikbaarheidsproject

•

UPP 4: Buitenruimteontwikkeling

In het aangepaste UPP vanaf juni 2019 is opgenomen dat de gemeente geen startdocument meer opstelt, vanaf dat moment stelt de gemeente voor UPP 0, 1 en 2 een intentiedocument op. In dit document beoordeelt de gemeente of het initiatief voldoende kansrijk is. Fases binnen UPP In de basis volgt de gemeente voor ieder ontwikkelproject dezelfde fases. De benodigde betrokkenheid en besluitvorming van medewerkers op ambtelijk niveau, het college en de gemeenteraad verschilt per UPP-traject. De fases vanuit het UPP zijn de volgende: •

initiatieffase;

•

definitiefase;

•

ontwerpfase;

•

voorbereidingsfase;

•

realisatiefase;

•

beheerfase.

De verschillende fases zijn hierna kort toegelicht.

3. Normenkader projectontwikkeling Initiatieffase

Ontwerpfase

In deze fase stelt de gemeente een intentiedocument (vóór 2019 ‘startdocument’) op. In het intentiedocument beschrijft de gemeente de uitgangspunten voor het project. Het intentiedocument is erop gericht om een globale analyse te geven van de wenselijkheid en haalbaarheid van het initiatief. Hierbij zijn niet, zoals voorheen in het startdocument, de voorgestelde programma’s beschreven. Indien de gemeente het initiatief voldoende kansrijk acht, stelt het college het intentiedocument vast. Pas na vaststelling door het college kan de volgende fase van het UPP gestart worden.

In de ontwerpfase wordt het plan uitgewerkt binnen het door de gemeente vastgestelde kader. Dit doet de ontwikkelende partij in de vorm van een Voorlopig en Definitief Bouwplanontwerp (of de gemeente zelf in de vorm van een tracé-ontwerp in het geval van een bereikbaarheidsproject).

Definitiefase In de definitiefase wordt (nader) onderzoek verricht naar haalbaarheid en kansen van het project en worden randvoorwaarden (kaders, eisen, wensen) geformuleerd voor de verdere uitwerking. Dit gebeurt in principe door de gemeente, maar een ontwikkelende partij verricht hier vaak voorbereidend werk. Eveneens wordt in de definitiefase antwoord gegeven op de vraag of het initiatief doorgaat en zo ja, onder welke voorwaarden dit initiatief door kan gaan. In het beslisdocument van deze fase zijn de randvoorwaarden en kaders van een project verwoord. Afhankelijk van het type planproces betreft dit een Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE), een Bouwenvelop (BE) of een Integraal Programma van Eisen (IPvE). Het beslisdocument betreft altijd een product en een besluit van de gemeente. Aan het eind van de definitiefase wordt het beslisdocument voorgelegd aan het college of de raad (afhankelijk van het type UPP-project) ter besluitvorming ten aanzien van de inhoudelijke en financiële kaders van het project.

Afhankelijk van het type UPP wordt in deze fase eerst een Stedenbouwkundig Plan (SP) opgesteld om de ruimtelijke vertaling in bouwblokken en de maatvoering van de openbare ruimte te verwerken (vaak bij meerdere bouwplannen in één projectgebied). Het SP wordt in principe opgesteld door de ontwikkelende partij en getoetst door de gemeente aan de vastgestelde randvoorwaarden. Bij projecten met gronduitgifte door de gemeente, zal de gemeente het SP samen / in overleg met de ontwikkelende partijen opstellen. Daarnaast worden in deze fase onderzoeken in het kader van het bestemmingsplan uitgevoerd en vindt de voorbereiding voor het bouwrijp maken plaats. Bij de projecten waarbij de gemeente geen gronden uitgeeft, zijn deze werkzaamheden de verantwoordelijkheid van de ontwikkelende partij. Voorbereidingsfase In de voorbereidingsfase vindt de bouwvoorbereiding plaats (technische voorbereiding bij bereikbaarheidsprojecten). Hierin dient de ontwikkelende partij een bouwaanvraag/omgevingsvergunningaanvraag in, vindt de technische voorbereiding voor de gebouwen of tracés plaats en vindt verkoop (indien van toepassing) plaats. Daarnaast wordt in deze fase de bestemmingsplanprocedure doorlopen, wordt het bouwrijp maken voorbereid en uitgevoerd en vindt de voorbereiding van het woonrijp maken plaats.

Deze fase wordt afgerond met een gunning van de aanbesteding van het bouwwerk, met bouwrijpe grond en met een vigerend bestemmingsplan.

3. Normenkader projectontwikkeling Realisatiefase De realisatiefase start bij de daadwerkelijke bouw, de ‘eerste paal’ van de bouwwerkzaamheden (inclusief inrichting van het werkterrein, etc.). De afronding van deze fase vindt plaats na de oplevering van de gebouwen of ingebruikname van het tracé / de buitenruimte en (indien van toepassing) na de oplevering van de bijbehorende openbare ruimte en overdracht naar Beheer. Beheerfase Deze fase ziet toe op het beheren van het opgeleverde gebouw. De oplevering van het gebouw is derhalve gereed. 3.4

Ontwikkeling Rachmaninoffplantsoen

De benodigde betrokkenheid en besluitvorming van medewerkers op ambtelijk niveau, het college en de gemeenteraad verschilt per UPP-traject. In de volgende hoofdstukken gaan wij specifiek in op het van toepassing zijnde type UPP-traject en de daarbij behorende fases die voor de in het onderzoek betrokken projecten van toepassing zijn. Vooruitlopend op de volgende hoofdstukken merken wij op dat voor de beantwoording van de onderzoeksvragen twee UPP-trajecten van toepassing zijn. •

Ten aanzien van de ‘Transformatie van het Rachmaninoffplantsoen 61-67’ betreft dit een UPP 0-traject, waarbij alle relevante fases zijn doorlopen – en afgerond.

•

Het hierna ingediende initiatiefvoorstel ‘Initiatief Weltevreden’ van Egeria voor de bouw van een tweede woontoren betreft een UPP 1-traject, waarbij uitsluitend de initiatieffase formeel is afgerond.

4. Relevante context en kaders

4. Relevante context en kaders Uit de interviews die wij hebben gevoerd en de informatie die wij hebben ontvangen zijn enkele algemene bevindingen naar voren gekomen ten aanzien van ontwikkeling van de projecten op het Rachmaninoffplantsoen. De algemene bevindingen hebben betrekking op de context en het kader waarbinnen met marktpartijen wordt samengewerkt door de gemeente en het besluitvormingsproces van de gemeente rond gebiedsontwikkelingen. De in dit hoofdstuk beschreven context en kaders zijn relevant voor de beantwoording van de onderzoeksvragen en een juiste interpretatie van de beantwoording. 4.1

Context samenwerking marktpartijen en gemeente

Binnen de gemeente Utrecht vinden op meerdere plekken verschillende gebiedsontwikkelingen plaats. In dit kader heeft de gemeente diverse beleidskaders opgesteld (o.a. de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040, Utrecht beter in balans d.d. juli 2019 en lokale Visie Welgelegen d.d. 18 december 2014). Onderdeel van de doelen in deze beleidskaders is om nieuwe woningen te ontwikkelen om aan de grote vraag naar woningen te kunnen voldoen. Deze visies (evenals de overige vigerende beleidskaders) vormen het uitgangspunt van waaruit gekeken wordt naar nieuwe plannen van externe marktpartijen om (woningen) te mogen ontwikkelen binnen de gemeente Utrecht. De gemeente Utrecht bouwt en ontwikkelt als gemeente zelf geen woningen, zo komt naar voren uit onze interviews. Op dit vlak werkt de gemeente Utrecht samen met externe marktpartijen, zoals projectontwikkelaars die plannen indienen om bestaande gebouwen te transformeren, Utrechts grondgebied te ontwikkelen of nieuwe woningen te (laten) bouwen. Vanuit organisatieonderdeel Ruimte vindt op regelmatige basis contact plaats tussen dit soort externe partijen die de gemeente Utrecht benaderen met nieuwe initiatieven. In dit soort gesprekken wordt, zo begrijpen wij, door externe partijen gepolst wat de mogelijkheden zijn rondom door hen

voorgestelde plannen. De hiervoor beschreven wederzijdse afhankelijkheid zorgt ervoor dat een goede samenwerking voor zowel de gemeente als de marktpartijen belangrijk is. Hiermee kan de gemeente voldoen aan het realiseren van de woningopgave. Voor de marktpartijen kan dit resulteren in commerciële rendementen. 4.2

Kader samenwerking met marktpartijen rondom ontwikkeling

Op dagelijkse basis bestaat intensief contact met externe partijen die ontwikkelvoorstellen voorleggen aan de gemeente. Dit contact kan zowel schriftelijk, fysiek als telefonisch plaatsvinden. In dergelijke gesprekken bespreekt men plannen die nog helemaal uitgewerkt moeten worden, tot concrete voorstellen die (bijna) inhoudelijk in het Utrechts Planproces opgenomen kunnen worden. Vanuit de gemeente houden medewerkers van organisatieonderdeel Ruimte zich met name bezig met dit contact. In dergelijke gesprekken en contactmomenten wordt, zo begrijpen wij, per voorstel bekeken of dit past binnen de vereisten en de (woning)wensen van de gemeente Utrecht. Hierbij wordt ook gekeken of deze plannen passen binnen de door de gemeente opstelde visies. Op basis van onze gesprekken begrijpen wij dat binnen ontwikkelingstrajecten, zoals de transformatie van het kantoorgebouw (Rachmaninoffplantsoen 61-67), intensief wordt samengewerkt met marktpartijen. In dit kader wordt veelvuldig overleg gepleegd, telefonisch overleg gevoerd of contact onderhouden via e-mail. Dit beeld komt ook naar voren uit de door ons uitgevoerde e-mailreview. Er is, zo begrijpen wij, binnen de gemeente geen specifiek formeel beleid omtrent communicatie of de vastlegging daarvan met externe marktpartijen anders dan de formele documentatie volgend uit het UPP.

4. Relevante context en kaders Communicatie met dergelijke marktpartijen en de vastlegging daarvan gebeurt op dit moment op basis van professionele oordeelsvorming en ervaring van individuele medewerkers in dit veld. 4.3

Definitie toezeggingen of wekken van verwachtingen

In het kader van de beantwoording van de onderzoekvraag heeft de gemeente de begrippen ‘het wekken van een verwachting’ of ‘doen van een toezegging’ als volgt nader gedefinieerd: “…het proces rondom wekken van verwachtingen en doen van toezeggingen wordt gezien als een proces waarbij signalen van een ander verwachtingen wekken (i.c. een ambtenaar of bestuurder van de gemeente), waarop degene die verwachtingen hierdoor krijgt (i.c. de ontwikkelaar) gaat handelen. Dit is niet louter gebaseerd op toezeggingen en de mogelijkheid van een individuele ambtenaar om toezeggingen waar te maken, maar subtieler en meer afhankelijk van gedrag en inhoud van besprekingen en berichten.” In het onderzoek is derhalve gekeken of uit de beschikbare informatie en vastleggingen, situaties blijken waar mogelijk sprake zou kunnen zijn van gewerkte verwachtingen of gemaakte toezeggingen. De nader gedefinieerde begrippen betreffen zachte normen waar een subtiel proces aan ten grondslag ligt. Op basis van het voorgaande kent het onderzoek derhalve een inherente beperking doordat wij bovenstaande elementen achteraf (afhankelijkheid bewaarde vastleggingen) toetsen (zachte norm). Deze beperking heeft invloed op de beantwoording van de onderzoekvraag.

De gemeente heeft volledigheidshalve aangegeven dat volop jurisprudentie bestaat over de vraag of een partij zich kan beroepen op verwachtingen en toezeggingen. Hiervan is aangegeven dat dit leerstukken betreffen waar de gemeente mee bekend is en die volgens de gemeente ook geborgd zijn in de organisatie.

4.4

Besluitvormingsproces gemeente rondom ontwikkelingen

Uit de met ons gedeelde informatie komt naar voren dat de besluitvorming rondom ontwikkelprojecten binnen de gemeente Utrecht plaatsvindt op verschillende niveaus. Dit betreft de voorbereiding van bestuurlijke besluitvorming op ambtelijk niveau, besluitvorming door het college en ten slotte besluitvorming door de gemeenteraad. Op basis van onze gesprekken komt naar voren dat de voorbereidende werkzaamheden behorende bij individuele ontwikkeltrajecten worden uitgevoerd op ambtelijk niveau. Medewerkers van organisatieonderdeel Ruimte werken initieel de plannen uit die vervolgens kunnen worden voorgelegd aan het college. Dit doen zij in combinatie met andere ambtelijke afdelingen relevant voor de desbetreffende ontwikkeling. In het geval van de ontwikkelingen op het Rachmaninoffplantsoen (UPP 0en UPP 1-trajecten) betekent dit dat ambtenaren het startdocument/ intentiedocument (in samenwerking met de initiatiefnemer) en het hierin beschreven voorstel voorbereiden. Dit voorstel dient vervolgens ter vaststelling te worden voorgelegd aan het college. Indien het college het niet eens is met de invulling van het plan, kan het besluiten om het plan terug te sturen naar het ambtelijk niveau. Nadat het college een startdocument/intentiedocument heeft goedgekeurd, werken de betrokken ambtenaren vervolgens de mogelijke ontwikkeling verder uit.

Hierbij is aangegeven dat de betrokken ambtenaren de plannen uitwerken binnen de kaders zoals vastgesteld door het college en de raad. Op het moment dat er een volledig voorstel ligt, dient hiervoor wederom goedkeuring te worden verkregen van het college. Hierna biedt het college in het geval van een UPP 1-traject een plan voor besluitvorming aan bij de raad. Deze kan vervolgens besluiten om het plan op diverse gronden te verwerpen of te accepteren.

4. Relevante context en kaders Wij begrijpen op basis van interviews dat het derhalve in de praktijk beperkt mogelijk is om als individuele ambtenaar invloed uit te oefenen op de gehele keten van besluitvorming binnen de gemeente Utrecht. Eventuele invloed op de besluitvorming van het college en/of de raad beperkt zich tot de keuzes die ambtenaren maken in het voorbereiden van stukken aan deze organen. In de stukken die ambtelijk worden voorbereid, worden op basis van de beschikbare informatie het college en de raad ingelicht over de voorstellen waarover zij dienen te besluiten. Op basis van de hiervoor beschreven functiescheiding is het derhalve niet mogelijk eventuele gewekte verwachtingen of toezeggingen zonder instemming van het college of de raad ten uitvoer te brengen.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Utrecht&id=52b91f43-8ac8-4c4b-acff-0412e2510ddd