Evaluatie Tijdelijke Terrassen 2021 Gemeente Utrecht.pdf
Tekst van het document
EVALUATIE TIJDELIJKE TERRASSEN 2021, GEMEENTE UTRECHT 25 MAART 2022
EVALUATIE TIJDELIJKE TERRASSEN 2021, GEMEENTE UTRECHT 25 MAART 2022
Status: Eindrapport Datum: 25 maart 2022 Een product van: Bureau Stedelijke Planning bv Silodam 1E 1013 AL Amsterdam 020 - 625 42 67 www.stedplan.nl BSP-Amsterdam@sweco.nl Team Vrije tijd Anouk Nelemans MSc Drs. Paul Rodenburg Drs. Toine Hooft Voor meer informatie: Drs. Toine Hooft, toine.hooft@sweco.nl Review: Drs. Toine Hooft In opdracht van: Gemeente Utrecht
De in dit document verstrekte informatie mag uitsluitend worden gebruikt in het kader van de opdracht waarvoor deze is opgesteld. Elk ander gebruik behoeft de voorafgaande schriftelijke toestemming van Bureau Stedelijke Planning BV©. Projectnummer: 20210342 Referentie: 20210342_Evaluatie Tijdelijke Terrassen 2021 Gemeente Utrecht_250322
INHOUDSOPGAVE
MANAGEMENT SAMENVATTING
6
INLEIDING
11
1
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN ................... 13
2
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021 ................. 16 2.1 STEUN IN DE RUG VAN HORECAONDERMERS 2.2 BREED DRAAGVLAK VOOR TIJDELIJKE TERRASSEN 2.3 MAAR, KNELPUNTEN IN DE BINNENSTAD 2.4 KLACHTENANALYSE 2.5 KRACHTENVELD
3
CONCLUSIES EN LESSEN VOOR DE TOEKOMST ................................................ 33 3.1 VOOR- EN NADELEN VAN TIJDELIJKE UITBREIDING TERRASSEN 3.2 MOGELIJKHEDEN VOOR DE TOEKOMST
BIJLAGE 1 RESULTATEN ENQUETE
6
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
MANAGEMENT SAMENVATTING
In 2021 is van 28 april tot 1 november de terrasruimte in Utrecht tijdelijk verruimd. De tijdelijke terrassen werden vergund zodat horecaondernemers perspectief houden op omzet, om werkgelegenheid te behouden en een bijdrage te leveren aan combinatiebezoek aan de binnenstad. Dat is ook van groot belang voor de ondernemers in de detailhandel en voor de culturele sector.1 In verband met de coronapandemie moest 1,5 meter afstand worden gehouden. In opdracht van de gemeente Utrecht heeft Bureau Stedelijke Planning de evaluatie van de tijdelijke terrassen verzorgd. Het doel van de evaluatie is feiten, ervaringen en meningen te verzamelen om daaruit lering te trekken en mogelijk te gebruiken voor toekomstig beleid. In deze samenvatting zijn de belangrijkste resultaten van de evaluatie gepresenteerd. 181 TIJDELIJKE TERRASVERGUNNINGEN VERLEEND
In 2021 hebben 248 horecaondernemers een vergunning aangevraagd. Daarvan zijn 181 vergunningen verleend. Dit omvatte 141 terrassen, 40 eilandterrassen en 0 satellietterrassen2. Ruim 80% betreft een uitbreiding van bestaand terras; bij bijna een vijfde (32 horecagelegenheden) is een volledig nieuw terras gecreëerd. Een ‘nieuw’ terras houdt in dat de horecazaak voorheen, in de reguliere situatie, geen terras had. Ruim de helft (56%) van de tijdelijke terrassen zijn in de binnenstad3 gelegen (101 van de 181 tijdelijke terrassen). Dit is in verhouding met het totaal aantal horecazaken gevestigd in de binnenstad van Utrecht: bijna 50%. STEUN IN DE RUG VOOR HORECAONDERNEMERS
De horeca is relatief zwaar getroffen door de coronamaatregelen. In de afgelopen twee jaar is de horeca geruime tijd dicht geweest (tijdens lockdowns), dan wel werd beperkt in openingstijden en bezoekersaantallen. Daarbij komen de internationale reisbeperkingen. De gevolgen: minder klandizie, sterk achterblijvend bezoek aan en omzetten van de horeca. Transactiedata van ABNAMRO tonen aan dat dit zowel in de eerste als in de tweede golf het geval was.4 Kortom, horecaondernemers kunnen een steuntje in de rug goed gebruiken. De tijdelijke uitbreiding van terrassen helpt daarbij. 1 Raadsbrief Uitwerkingsbesluit “Tijdelijke uitbreiding terrassen en satellietterrassen”, 23 oktober 2020 2 Terras is een terras direct grenzend aan de horecagelegenheid, eilandterras is een terras dat niet direct aansluit op de
horecagelegenheid (bijvoorbeeld onderbroken door de straat zoals op een plein of parkeerplek), satellietterras is een terras dat niet in de directe nabijheid van het horecabedrijf ligt en waar de exploitatie plaatsvindt vanuit een mobiele bar 3 d.w.z. de wijk Binnenstad 4 Zo blijkt uit transactiedata van ABN Amro. Zie onder meer ABN Amro, Prognose sector Leisure, Herstel gloort voor vrijetijdseconomie (23-03-2021).
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
7
BREED DRAAGVLAK VOOR TIJDELIJKE TERRASSEN
Maar liefst 93% van alle geënquêteerden (in totaal 5.600; binnenstad- en horecabezoekers, horecaondernemers en -medewerkers en omwonenden) vindt het (heel) goed dat horecaondernemers in Utrecht tijdelijk extra terrasruimte hebben gekregen. Een vergelijkbaar percentage (88%) vindt het een goed idee als tijdelijke terrasuitbreidingen langer van kracht blijven. Daarbij is het belangrijk te expliciteren dat de enquête open stond in de periode dat de coronamaatregelen nog voor onbekende tijd voorzien waren. Momenteel is het bekend dat veel van de coronamaatregelen zijn afgelopen. De enquête is ingevuld in de context van de toen geldende coronamaatregelen (waaronder de 1,5 meter). De uitkomsten gaan niet over de eventuele wens voor een meer permanente uitbreiding. Ook was de enquête enkel gefocust op de tijdelijke terrassen en niet andere mogelijke ruimtelijke invullingen. Op andere functies/invullingen kan evenzeer positief worden gereageerd. Daarnaast is er een uitsplitsing gemaakt naar groepen. De verschillen tussen de diverse responsgroepen volgen in paragraaf 2.1 en Bijlage 1. De drie belangrijkste positieve effecten zijn: 1. Verbetering van de sfeer (genoemd door 72% van de respondenten).
Voorbeelden die zijn genoemd zijn onder andere meer levendigheid (sommige tijdelijke terrassen waren geplaatst op plekken waar in een reguliere situatie geen terrassen zijn), zo nu en dan een nettere inrichting van de ruimte (zoals verbeterd terrasmeubilair) en vermindering van overlast van hangende groepen. 2. Extra omzet voor horecaondernemers (71%). De verruiming van de terrassen heeft het mogelijk gemaakt dat horecaondernemers de weggevallen capaciteit (veroorzaakt door de 1,5 meter maatregel) (soms deels) konden compenseren. 3. Leuk om naar het terras te gaan (70%). Mensen vinden het leuk om naar het terras te gaan en vinden het hierom fijn dat de mogelijkheid er was om naar een terras te gaan ondanks de coronamaatregelen. Door de tijdelijke verruiming van de terrassen waren er voldoende plekken aanwezig. Uit de verschillende interviews en tijdens de participatiebijeenkomst is naar voren gekomen dat een verbetering van de sfeer locatie- en contextafhankelijk is. Waar de een (bijvoorbeeld een horecabezoeker) de levendigheid apprecieert, concludeert de ander (bijvoorbeeld een omwonende) dat de leefbaarheid onder druk komt. Het is dus gebiedsgericht een zoektocht naar de juiste balans tussen levendigheid en leefbaarheid.
MAAR KNELPUNTEN IN DE BINNENSTAD
Ondanks het brede draagvlak voor de tijdelijke terrassen en de vele plekken waar het goed gaat ervaren omwonenden ook overlast, met name in de binnenstad. Het gros van de klachten en bewaren heeft namelijk betrekking op de tijdelijke terrassen in de binnenstad. Ook zijn omwonenden in de binnenstad het meest
8
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
kritisch over de tijdelijke terrassen van iedereen. Uit de enquête blijkt dat 15% van hen het (helemaal) niet goed vindt dat terrassen tijdelijk zijn uitgebreid (versus 8% van de omwonenden in de overige wijken); 24% wil tijdelijke terrassen ook niet continueren (versus 13% buiten de binnenstad). De overlast die omwonenden in de binnenstad ervaren heeft te maken met dat tijdelijke terrassen 1) ten koste gaan van ander gebruik openbare ruimte (zoals ruimte voor fiets- en of autoparkeren, loopruimte of winkeluitstallingen) en leiden tot 2) (extra) geluidsoverlast (onder meer door toegenomen drukte op plekken en doordat terrassen soms dichter bij een woning zijn geplaatst) en 3) (extra) hinder (belemmering in doorstroming en toegankelijkheid). Uit de evaluatie van 2020, de afgenomen interviews, de participatiebijeenkomst van 31 januari 2022 en de analyse van bezwaren en klachten in de periode 28 april tot 1 november 2021 (de periode van de tijdelijke terrassen) blijkt dat de overlast voornamelijk naar voren komt op een tiental locaties in de binnenstad, binnen de singels5.
TERUG NAAR NORMAAL
Het feit dat de grote meerderheid van zowel ondernemers, bewoners, bezoekers en andere partijen in de evaluatie de tijdelijke uitbreiding van terrassen een goede maatregel vindt, betekent niet dat het definitief maken van de (tijdelijke) terrassen automatisch mogelijk en wenselijk is. De beoordeling van de aanvragen voor de tijdelijke terrassen is gebaseerd op tijdelijkheid. De nadruk lag op het economisch belang en het veilig samenkomen (ruimte voor de ondernemer en bezoeker). Uit de interviews binnen de gemeente is naar voren gekomen dat de beoordeling in normale omstandigheden anders zou lopen. De beoordeling is dan meer gericht op de beleidsambities en beoordeling welke mogelijkheden er nog meer zijn op basis van een integrale toets, onder andere aan ambities en principes uit de omgevingsvisie. Met het vervallen van de anderhalve meter maatregel per 18 februari 2022 in de horeca vervalt de belangrijkste reden voor het vergunnen van tijdelijke terrassen en mag de vergunning voor het tijdelijk terras niet meer gebruikt worden. De vergunning voor het tijdelijke terras blijft van kracht tot en met 30 oktober 2022, maar er kan geen gebruik van gemaakt worden als de 1,5 meter maatregel niet van kracht is. Ondernemers kunnen nog steeds een tijdelijk terras aanvragen.
Of zij hier weer gebruik van zullen maken hangt af van hoe corona zich ontwikkelt en of er opnieuw een 1,5 meter maatregel wordt afgekondigd. Elke aanvraag voor een regulier terras wordt volgens de normale procedures beoordeeld. In de afweging wordt dan weer gekeken naar de andere in de openbare ruimte aanwezige en/of gewenste functies, belangen, onderlinge 5
Van hoog naar laag, op basis van samengestelde ranglijst bezwaren en klachten: 1. Ganzenmarkt, 2. Oudegracht zuid (tussen Hamburgerbrug en Ledig Erf) + Lange Nieuwstraat 3. Voorstraat, 4. Mariaplaats, 5. Domplein, 6. Ledig Erf, Tolsteegbrug en -barrière en Twijnstraat, 7. Catharijnekade en Korte Koestraat, Oudegracht midden (tussen Stadhuisbrug en Hamburgerbrug) + Korte Nieuwstraat, 9. Korte Jansstraat en 10. Janskerkhof
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
9
wisselwerking en effecten. De beoordeling van reguliere terrassen vraagt om een brede(re) beleidsmatige onderbouwing en integrale afweging ten opzichte van de tijdelijke terrassen. Naast de beleidsmatige onderbouwing en integrale afweging is ook participatie met de omgeving van belang. Daarnaast kan eventueel aan het vigerend terrassenbeleid (Beleidsregel terrassen gemeente Utrecht, versie 22-11-21) een toekomstvisie terrassen worden toegevoegd, waaruit duidelijk blijkt welke afwegingen leidend zijn voor uitbreiding van terrassen. Met de resultaten van de evaluatie in het achterhoofd pleiten wij voor zorgvuldigheid in besluitvorming, procedures, klachtenafhandeling en communicatie. Het gaat erom dat een eventuele wens tot uitbreiding van de terrassen in de (binnen)stad gebaseerd is op een brede(re) beleidsmatige onderbouwing passend binnen de visie en het beleid van de komende jaren. Vanuit deze evaluatie valt globaal een onderscheid te maken naar: • Binnen het centrum: “terughoudendheid gepast”. Uit de evaluatie is gebleken dat in de Utrechtse binnenstad er veel goed is gegaan met de tijdelijke terrassen, maar ook de meeste knelpunten zich hier manifesteren. Dit is niet vreemd. Binnen het centrum is de publieke ruimte schaars, de druk op de ruimte groot en de balans tussen de vele centrumfuncties het meest precair.
Gegeven het al grote terrasaanbod en de wisselwerking met andere centrumfuncties is er na het aflopen van de crisismaatregel tijdelijke terrassen daarom beperkt ruimte om extra (permanente) terrassen te maken. In het centrum is dan ook terughoudendheid gepast. • Buiten het centrum: “zorgvuldigheid gepast”. Gebieden buiten het centrum zijn kansrijker voor terrasuitbreiding. Er is minder druk op de (publieke) ruimte en de balans tussen levendigheid en leefbaarheid (nog) niet uit evenwicht. Een eventuele uitbreiding buiten het centrum zorgt voor betere spreiding van bezoek over de stad en biedt daarmee ook verlichting aan de (druk op de) binnenstad. Hier zou minder terughoudend naar terrassen gekeken kunnen worden dan binnen het centrum, al blijft een integrale afweging en draagvlak vanuit de (directe) omgeving noodzakelijk. Buiten het centrum is dan ook zorgvuldigheid gepast. In onderstaand samenvattend schema staan de (ruimtelijke) leerpunten die tijdens de evaluatie naar voren zijn gekomen. De leerpunten gaan niet over het plots omzetten van tijdelijke terrassen naar permanent. Het doel is om inzichtelijk te hebben wat mogelijke effecten kunnen zijn voor de toekomstige, zorgvuldige, integrale afwegingen die in de stad gemaakt gaan worden. De leidraad blijft de omgevingsvisie en het blijft voor elk punt van belang dat de invulling van de ruimte integraal wordt afgestemd.
Daarbij is het belangrijk te expliciteren dat de leerpunten niet tegen elkaar zijn afgewogen.
10
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
LEIDRAAD: OMGEVINGSVISIE LEERPUNTEN Nieuwe terrassen buiten de binnenstad
Stedelijke ambities
•
•
Over het algemeen goed ervaren.
Het is belangrijk een integrale
Zorgt tevens voor meer spreiding
afweging te maken met alle
van bezoek in de stad, levendigheid
disciplines. De ruimte kan niet
buiten het centrum, en placemaking.
onbeperkt worden uitgegeven.
Parkeerplaatsen
Inspraak en participatie direct omwonenden
•
•
Op enkele plekken zijn
voor/dichter bij de buren uitkomt
voor tijdelijke terrassen. Dit was over
kan overlast en/of hinder ontstaan.
het algemeen goed bevallen.
Inspraak en participatie is van belang om problemen te voorkomen.
Eilandterrassen •
Er zijn geen ongelukken gebeurd
Mate van bewoning
door eilandterrassen. Wel waren er
•
woonfunctie is het over het algemeen
coronatijd.
rustiger. Een terras kan hier de rust verstoren en voor (geluids)overlast zorgen.
Op een onbenutte plek met voldoende ruimte verbeterde het
Nieuwe terrassen binnen de binnenstad
tijdelijk terras de aantrekkelijkheid.
•
Op plekken in de binnenstad waar
Dit kan overigens ook met andere
door de plaatsing van geheel nieuwe
ruimteclaims.
terrassen de drukte van bezoekers sterk was toegenomen zijn meer
Meer flexibiliteit tijdelijke terrassen •
In buurten met een dominante
minder verkeersbewegingen in
Onbenutte plekken •
Als een (verruimd) terras
parkeerplaatsen tijdelijk opgeheven
meldingen, klachten en bezwaren
Met tijdelijke terrassen kan
binnengekomen.
flexibeler ingespeeld worden op eventuele ontwikkelingen of wensen
Looproutes
en placemaking in vergelijking tot
•
Eén van de belangrijkste ambities van
de permanente terrasvergunningen
een aantrekkelijke binnenstad is
in Utrecht met onbeperkte
ruimte voor de voetganger.
geldigheidsduur.
Doorstroming en toegankelijkheid van looproutes zijn van belang voor de aantrekkelijkheid en leefbaarheid. Plaatsing van terrasmeubilair •
Gedurende de twee jaar van de tijdelijke maatregel werden de tijdelijke terrassen steeds meer onttrokken aan openbare ruimte en daarmee minder aantrekkelijk (zoals het plaatsen van windschermen en parasols). De plaatsing van objecten vergroot de ruimtelijke impact.
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
11
INLEIDING
In 2020, in 2021 en ook voor dit jaar kunnen horecaondernemers in Utrecht een vergunning aanvragen (in 2020 werd het gedoogd) om hun terras tijdelijk uit te breiden of een terras te maken. Deze tijdelijke terrassen zijn alleen toegestaan als er volgens de landelijke regels 1,5 meter afstand gehouden moet worden in de horeca. De gemeente beoordeelt of dit op de locatie van het tijdelijke terras veilig kan. In het online horecaloket van de gemeente Utrecht is meer informatie te vinden over de regels en voorwaarden van de tijdelijke verruiming van terrassen. Vanaf 18 februari 2022 is het niet meer verplicht in de horeca om 1,5 meter afstand te houden, een mondkapje te dragen en een vaste zitplaats te hebben6. Na het vervallen van de 1,5 meter regel is de vergunning nog twee weken geldig.
Tijdelijke terrassen zijn alle extra terrasruimtes die tijdens de coronamaatregel tijdelijke uitbreiding terrassen zijn aangevraagd en goedgekeurd (tijdelijk gedoogd of vergund). Het gaat hierbij niet om reguliere terrassen die het gehele jaar, en dus ook zonder de anderhalve meter maatregel, uitgezet mogen worden. De gemeente Utrecht heeft Bureau Stedelijke Planning gevraagd de tijdelijk verruimde terrassen in Utrecht die in de periode van 28 april tot 9 oktober 2021 vergund en van 9 oktober tot 1 november gedoogd waren in verband met corona te evalueren. Dit is de tweede evaluatie van de tijdelijke uitbreiding van de terrassen, in 2020 heeft de eerste evaluatie plaatsgevonden. Doel van de nu voorliggende evaluatie is feiten, ervaringen en meningen te verzamelen om daaruit lering te trekken en mogelijk te gebruiken voor toekomstig beleid. Het is belangrijk te expliciteren dat het onderzoek is uitgevoerd in de periode dat de coronamaatregelen nog voor onbekende tijd voorzien waren. Momenteel is het bekend dat veel van de coronamaatregelen zijn afgelopen. Zo is de enquete ingevuld in de context van de toen geldende coronamaatregelen (waaronder de 1,5 meter). De uitkomsten gaan niet over de eventuele wens voor een meer permanente uitbreiding. Ook was het onderzoek enkel gefocust op de tijdelijke terrassen en niet andere mogelijke ruimtelijke invullingen.
Op andere functies kan evenzeer positief of negatief worden gereageerd. AANPAK EVALUATIE TIJDELIJKE TERRASSEN 2021
De evaluatie van de tijdelijke terrassen is opgebouwd uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel omvat een analyse van de horeca in Utrecht en de zaken met tijdelijke verruimde terrassen. Dit geeft een helder beeld van de aantallen verleende tijdelijke terrasvergunningen en locaties. 6 Geen vaste zitplaats bij minder dan 500 bezoekers. Op 25 februari 2022 vervalt de vaste zitplaats in zijn geheel.
12
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
Het tweede onderdeel omvat de ervaringen met de tijdelijke terrassen in de periode van 28 april tot 1 november 2021. De ervaringen zijn verzameld d.m.v. een enquête, diepte-interviews, een participatiebijeenkomst en een klachtenanalyse. • De enquête heeft open gestaan van 13 tot en met 23 januari 2022 op het Denk-Mee Utrecht platform. Bekendheid over deze enquête is verspreid via een sociale mediacampagne van de gemeente Utrecht, DUIC en verschillende organisaties (Binnenstad030, Koninklijke Horeca Nederland (KHN) en Centrummanagement Utrecht CMU)). Binnen deze enquête kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende groepen respondenten namelijk; horecabezoekers, binnenstadbezoekers, omwonenden, horecamedewerkers, horecaondernemers, en overige. • In januari en februari 2022 is een interviewronde gehouden met mensen vanuit verschillende afdelingen binnen de gemeente Utrecht7 en met overkoepelende organisaties van belanghebbenden 8. • Op 31 januari 2022 is een participatiebijeenkomst georganiseerd waarbij bewoners, ondernemers, overkoepelende organisaties5, gemeente Utrecht en Bureau Stedelijke Planning uitgenodigd waren. • Bij de afdeling VTH van de gemeente Utrecht zijn de klachtmeldingen en bezwaarschriften opgevraagd.
Er is een selectie gemaakt van horecaondernemingen met een tijdelijk vergund terras en de periode 28 april tot 1 november 2021 (de periode dat de tijdelijke terrassen er waren). Daarbij is het lastig om onderscheid te maken tussen de klachten over het oorspronkelijke of tijdelijke terras. De analyse van de klachten geeft dus meer een indicatie van de situatie, dan dat hier harde conclusies uit getrokken kunnen worden. • Op basis van bovenstaande input zijn de belangrijkste partijen en belangen in de evaluatie van de tijdelijke terrassen op een rij gezet. In dat krachtenveld spelen ondernemers en omwonenden de belangrijkste rol. Ten slotte zijn, in het derde hoofdstuk, de conclusies met voor- en nadelen van de tijdelijke terrassen en een aantal adviespunten voor de toekomst beschreven. LEESWIJZER
De evaluatie bestaat uit de volgende hoofdstukken: •
De impact van corona en overzicht van de tijdelijke terrassen (hoofdstuk 1). Het
•
aantal vergunde terrassen, het aantal terras uitbreidingen tegenover geheel nieuwe terrassen en de locaties worden in beeld gebracht. Analyse van de afgelopen periode met de tijdelijke terrassen (hoofdstuk 2). De ervaringen met de tijdelijke terrassen worden uiteengezet. Daarbij wordt het krachtenveld aangeduid.
•
De voor-en nadelen van de tijdelijke terrassen en adviespunten voor de toekomst
•
(hoofdstuk 3). De leerpunten die tijdens de evaluatie naar voren zijn gekomen worden omschreven. Enquête resultaten (Bijlage 1). De enquête wordt gepresenteerd.
7 Crowd management; Economische Zaken; Gezondheid; Landschap/Stedenbouw; Mobiliteit; Openbare Orde en
Veiligheid; Projectmanagement Binnenstad; Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving; en Wijkbureau Binnenstad 8 Binnenstad030; CMU; KHN; SOLGU; Utrecht Marketing; en VIDIUS
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
13
1 HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
HORECA STERK GETROFFEN DOOR DE CORONACRISIS
In Nederland, net zoals in veel andere landen, is de horecabedrijfstak het sterkst getroffen door de coronacrisis. Op 15 maart 2020 moest de horeca sluiten tot 1 juni 2020. Later dat jaar kwam Nederland wederom in een lockdown die van 14 oktober 2020 tot 5 juni 2021 aanhield. Ook eind 2021 was er opnieuw sprake van een lockdown wat van 19 december 2021 tot 26 januari 2022 heeft geduurd. In de perioden tussen en na de lockdowns werden vroegere sluitingstijden, afstandsmaatregelen en een maximum aantal bezoekers voor binnen- en buitenruimte ingesteld. Nachtclubs en discotheken waren gesloten. Daarbij komen de internationale reisbeperkingen: internationale congressen, intercontinentaal toerisme en grote evenementen waren weggevallen. Uitwisselingen van studenten en werknemers (expats) staan op een laag pitje en iedereen werkt meer vanuit huis. De gevolgen zijn minder klandizie, sterk achterblijvend bezoek aan en omzetten van de horeca. Transactiedata van ABN-AMRO tonen aan dat dit zowel in de eerste als in de tweede golf het geval was9. De toegevoegde waarde van de horeca bedrijfstak kromp met 40,6% in 2020.
Het omzetverlies was tijdens de tweede lockdown het grootst bij cafés met als uitschieter in het eerste kwartaal van 2021 (afname van 76% omzet ten opzichte van een jaar eerder), gevolgd door hotels (afname van 72%) en restaurants (afname van 56% omzet).10 Kortom, horecaondernemers kunnen een steuntje in de rug goed gebruiken. De tijdelijke uitbreiding van terrassen helpt daarbij. JAAR
KWARTAAL CAFES
HOTELS
RESTAURANTS
FASTFOOD, IJSSALONS, ETC.
2019
IV
0,4
4,8
4
4,7
2020
I
-15,6
-12,4
-12,6
-5,2
2020
II
-66
-79
-58,9
-29,1
2020
III
-10,7
-32,5
-6,3
0,4
2020
IV
-73,9
-68
-60,2
-20,5
2021
I
-76,3
-72
-56,1
-9,2
TABEL 1 OMZETONTWIKKELING: %-WAARDEVERANDERING T.O.V. EEN JAAR EERDER Bron: CBS, 2021
9 Zo blijkt uit transactiedata van ABN Amro. Zie onder meer ABN Amro, Prognose sector Leisure, Herstel gloort voor
vrijetijdseconomie (23-03-2021). 10 Bronnen: CBS, Corona en de horeca (24-8-2021).
14
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
BELEIDSREGEL CORONA; TIJDELIJKE UITBREIDING TERRASSEN
Naar aanleiding van de 1,5 meter maatregel kwamen horecaondernemers in een moeilijke situatie terecht. Zij konden niet meer de normale capaciteit uitzetten en om dat te compenseren werd de tijdelijke uitbreiding van terrassen ingesteld in Utrecht. Op 28 april 2021 werd de beleidsregel Corona; “tijdelijke uitbreiding terrassen” geldend. Het verstrekken van een vergunning en de toetsing hiervan vindt plaats door de gemeente en is onderhevig aan voorwaarden. Zo zijn er specifieke openingstijden voor tijdelijke terrassen, er moet 1,5 afstand gehouden worden en is muziek op het tijdelijke terras verboden. Mocht het terras voor een gebouw staan, dan moet er toestemming verkregen worden van de gebruiker of eigenaar van het pand. Wanneer het terras niet wordt gebruikt, moet het worden leeggemaakt zodat de toegankelijkheid niet in het geding komt. Het tijdelijke terras mag alleen gebruikt worden als de verplichte coronaregel van 1,5 meter afstand houden geldt. Wanneer de 1,5 meter regel wordt afgeschaft mag tot 2 weken na het afschaffen van de regel het tijdelijke terras er zijn. Veel andere Nederlandse gemeenten hebben ook de maatregel tijdelijke terrassen toegepast.11 TIJDELIJK (UITGEBREIDE) TERRASSEN IN UTRECHT 2021
In 2021 hebben 248 horecaondernemers een vergunning aangevraagd waarvan 181 een tijdelijk terras vergund hebben gekregen. Dit omvatte 141 terrassen, 40 eilandterrassen en 0 satellietterrassen12. Het merendeel (82%) van deze vergunningen betrof een uitbreiding van het bestaande terras, 32 horecazaken creëerden een geheel nieuw terras (Figuur 1). Een ‘nieuw’ terras houdt in dat de horecazaak voorheen, in de reguliere situatie, geen terras had.
Uitbreiding bestaand terras of creatie nieuw terras 150
149
Binnen de singels (vergunde tijdelijke terrassen) 150
125
125
100
100
75
75
50
32
25
0
0
Nieuw
83
50
25
Bestaand
98
Ja
Nee
FIGUUR 1 VERGUNNING TIJDELIJK TERRAS Bron: Gemeente Utrecht, 2022 11 Bron: Rijksoverheid “De Nederlandse aanpak en maatregelen”; Gemeente Utrecht “Tijdelijke terras, vergunning
aanvragen” 12 Terras is een terras direct grenzend aan de horecagelegenheid, eilandterras is een terras dat niet direct aansluit op de horecagelegenheid (bijvoorbeeld onderbroken door de straat zoals op een plein of parkeerplek), satellietterras is een terras dat niet in de directe nabijheid van het horecabedrijf ligt en waar de exploitatie plaatsvindt vanuit een mobiele bar
HORECA IN UTRECHT EN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN
15
Ruim de helft (56%) van de tijdelijke terrassen zijn in de binnenstad gelegen (101 van de 181 tijdelijke terrassen). Hiervan bevinden 98 tijdelijke terrassen zich binnen de singels (Figuur 1). Dit komt redelijk overeen met het aantal horecazaken in de binnenstad van Utrecht; bijna 50% van de horeca in Utrecht is in de binnenstad gevestigd.13 Daarnaast zijn 67 aanvragen geweigerd. Twee hoofdredenen voor het weigeren van de vergunningaanvraag waren dat er niet genoeg ruimte overbleef door de ligging van het tijdelijk terras of dat de aanvraag van de horecazaak te weinig informatie gaf voor de beoordeling. In enkele gevallen had een horecazaak (nog) geen exploitatievergunning (voornamelijk lunchrooms).
FIGUUR 2 HORECAZAKEN15 IN UTRECHT MET OF ZONDER TIJDELIJK TERRAS IN 2021 Bron: Gemeente Utrecht, 2022
13 Horecazaken omvat alle horeca uit de branches café, discotheek, lunchroom, pannenkoeken, café-restaurant,
restaurant, bezorg/halen, fastfood, grillroom, koffiehuis, ijssalon, crêpes-wafels-donuts, koffiebar, hotel, hotelrestaurant, coffeeshop, shisha lounge, feestzaal, horeca overig. Bron: Locatus
16
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
2 ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
2.1 STEUN IN DE RUG VAN HORECAONDERMERS Het doel van de tijdelijke terrassen is dat de horecaondernemers perspectief houden op omzet, om werkgelegenheid te behouden en een bijdrage te leveren aan combinatiebezoek aan de binnenstad (Figuur 3). Dat is ook van groot belang voor de ondernemers in de detailhandel en voor de culturele sector.14 De meerderheid van de geënquêteerden (71%) geeft aan dat het goed is dat ondernemers omzet kunnen compenseren in een economisch lastige periode. “De horecaondernemers zijn 50 weken gesloten geweest en hebben hierom geen inkomsten kunnen krijgen. De tijdelijke terrassen zijn een steun in de rug” (Koninklijke Horeca Nederland) “In de binnenstad van Utrecht beïnvloeden alle sectoren (horeca, cultuur, detailhandel) elkaar. Als een van de sectoren goed draait of juist dicht is, heeft dit een invloed op de andere sectoren. Indirect hebben de tijdelijke terrassen voor meer omzet geleid” (Centrummanagement Utrecht)
Ook tijdens de participatiebijeenkomst kwam naar voren dat omwonenden (die tevens wel overlast ervaren) de noodzaak begrijpen en sympathie hebben voor de horecaeigenaren. Wel geven zij nadrukkelijk aan dat de overlast serieus genomen moet worden, en de tijdelijke terrassen niet omgezet moeten worden naar permanente terrassen. “Als bewoner wil ik dat (d.w.z. steunen van ondernemers) nu best doen maar de wil om nu mee te werken mag echt niet gebruikt worden als de discussie komt om tijdelijkheid opeens naar permanent om te zetten”
Doel Tijdelijke Terrassen
(bewoner tijdens de participatiebijeenkomst).
Perspectief houden op omzet Werkgelegenheid behouden Combinatiebezoek
FIGUUR 3 DOEL VAN DE TIJDELIJKE TERRASSEN Bron: Gemeente Utrecht, 2020 14 Raadsbrief Uitwerkingsbesluit “Tijdelijke uitbreiding terrassen en satellietterrassen”, 23 oktober 2020
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
17
2.2 BREED DRAAGVLAK VOOR TIJDELIJKE TERRASSEN Er is een breed draagvlak voor de tijdelijke terrassen in Utrecht. Uit de enquête blijkt dat 93% van de geënquêteerden het (heel) goed vindt dat horecaondernemers tijdelijk extra terrasruimte hebben gekregen. Dit is vergelijkbaar met de uitkomst van de enquete van eind 2020; toen was dit 91%. Het is belangrijk te expliciteren dat de enquete open stond in de periode dat de coronamaatregelen nog voor onbekende tijd voorzien waren. Momenteel is het bekend dat veel van de coronamaatregelen zijn afgelopen. De enquete is ingevuld in de context van de toen geldende coronamaatregelen (waaronder de 1,5 meter). De uitkomsten gaan niet over de eventuele wens voor een meer permanente uitbreiding. Ook was de enquête enkel gefocust op de tijdelijke terrassen en niet andere mogelijke ruimtelijke invullingen. Op andere functies kan evenzeer positief worden gereageerd. Daarnaast is er is wel een verschil in draagvlak tussen de diverse responsgroepen. Bij de omwonenden in de binnenstad is dit aandeel het laagst (77% van de omwonenden binnenstad vergeleken met 88% van de omwonenden in de overige wijken). Van de omwonenden in de binnenstad vindt 15% het (helemaal) niet goed dat er sprake was van tijdelijk extra terrasruimte (8% van de omwonenden in de overige wijken).
Ook een behoorlijk deel van de horecaondernemers (17%) vind het (helemaal) niet goed dat sommige horecazaken tijdelijk extra terrasruimte hebben gekregen. Een verklaring kan zijn dat een aantal horecazaken geen vergunning heeft gekregen en hierdoor ontevreden is met de tijdelijke terrassen. 2%
2% 3%
0%
9%
Heel goed Goed Neutraal Niet goed Helemaal niet goed
84%
Geen mening
FIGUUR 4 ENQUETEVRAAG: WAT VINDT U ERVAN DE HORECAONDERNEMERS IN UTRECHT TIJDELIJK EXTRA TERRASRUIMTE HEBBEN GEKREGEN?
Eenzelfde beeld komt naar voren als wordt gevraagd of mensen het een goed idee vinden dat de tijdelijke terrasuitbreidingen langer van kracht blijven (in de context van de toen geldende coronamaatregelen zoals de 1,5 maatregel); 88% van de geënquêteerden vindt dit een goed idee. Maar ook hier is dit aandeel bij de omwonenden het laagst (67% van de omwonenden binnenstad, 80% van de omwonenden overige wijken). Daarbij vindt 24% van de omwonenden uit de binnenstad het geen goed idee (13% van de omwonenden overige wijken), bij de horecaondernemers is dit 11%.
18
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
VERBETERING VAN DE SFEER
Een veelgenoemd effect is dat de tijdelijke terrassen tot een verbetering van de sfeer hebben geleid (72% van alle geënquêteerden, 59% van de omwonenden binnenstad). Met de komst van de tijdelijke terrassen is de levendigheid vergroot. Andere voorbeelden die zijn genoemd zijn op bepaalde plekken een nettere inrichting van de ruimte (zoals verbeterd terrasmeubilair) en vermindering van overlast van hangende groepen. Uit de verschillende interviews en tijdens de participatiebijeenkomst is naar voren gekomen dat een verbetering van de sfeer wel erg locatie en context afhankelijk is. Er moet dus gebiedsgericht worden gezocht naar een balans van levendigheid en leefbaarheid. “Aan de ene kant maken de tijdelijke terrassen sommige plekken leuker. Dit komt omdat deze plekken niet goed functioneerden. Aan de andere kant zijn er in het kader van tijdelijkheid terrassen toegestaan op plekken waar al veel levendigheid was. Het functioneren was hier verslechterd. Het werd niet leuker, de balans was zoek” (landschapsarchitect, Gemeente Utrecht)
FIGUUR 5 TIJDELIJK TERRAS IN DE LANGE SMEESTRAAT Bron: Gemeente Utrecht, 2022
SPREIDING VAN BEZOEK
De tijdelijke uitbreiding van terrassen zorgde voor spreiding van bezoek over de stad. Ook buiten het centrum en aan de randen van de stad waren meer plekken om terecht te kunnen. VEILIG SAMENKOMEN
Een andere positieve ervaring is dat de tijdelijke terrassen zorgen voor een veilige manier om elkaar te ontmoeten. Ruim de helft van de geënquêteerden geeft aan dat ze een positieve ervaring hebben met de tijdelijke terrassen, omdat het zorgt voor een veilige manier van ontmoeten (58%) en dat er 1,5 meter afstand gehouden kan worden (55%).
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
19
“Samenkomen is in de buitenlucht veiliger dan binnenshuis tijdens de coronapandemie” (adviseur volksgezondheid, Gemeente Utrecht)
Verder verschilt het effect op de gezondheid per doelgroep. Over het algemeen zijn de tijdelijke terrassen voor ondernemers en bezoekers positief voor de gezondheid. Daarentegen is het voor de omwonenden die bijvoorbeeld wakker liggen en mensen die van rust en ruimte houden negatief. “Werkgelegenheid en inkomsten in de horeca dragen ook bij aan gezondheid. Daarnaast kan het samenkomen op een terras eenzaamheid tegengaan” (adviseur volksgezondheid, Gemeente Utrecht)
Daarnaast kan het effect dubbel zijn. Een bewoner kan het sociale aspect van de tijdelijke terrassen positief ervaren, wat goed is voor de mentale gezondheid, maar als dezelfde bewoner ‘s nachts wakker ligt is het tevens slecht voor de (fysieke) gezondheid.
2.3 MAAR, KNELPUNTEN IN DE BINNENSTAD Ondanks het brede draagvlak voor de tijdelijke terrassen en de vele plekken waar het goed gaat zijn er ook een aantal knelpunten, met name in de binnenstad. Op sommige plekken veroorzaken de tijdelijke terrassen hinder, overlast of wordt de balans tussen functies verstoort. “De tijdelijke maatregel gaf meer druk op de openbare ruimte. Sommige plekken konden dit aan (waar ruimte is), andere plekken waren minder geschikt” (projectmanager binnenstad, Gemeente Utrecht).
24% 10%
18%
21%
7% 4%
Als binnenstadbezoeker
Als omwonende binnenstad
13%
9% 11%
Als omwonende overige wijken
2% 4% 4% Als horecaondernemer
Ik vind dat het ten koste gaat van ander gebruik van de openbare ruimte Ik vind dat het zorgt voor hinder Ik vind dat het zorgt voor (extra) geluidsoverlast FIGUUR 6 ENQUETEVRAAG: OM WELKE REDEN HEB JE OVERLAST ERVAREN VAN DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN UTRECHT? MEERDERE ANTWOORDEN WAREN MOGELIJK15
15 In de bijlage staan de antwoorden van elke groep. Het figuur geeft aan hoeveel procent van de responsgroep de
beschreven overlast heeft ervaren. Bijvoorbeeld 10% van de binnenstadbezoekers vindt de tijdelijke terrassen ten koste gaan van ander gebruik van de openbare ruimte, 7% van de binnenstadbezoekers vindt dat de tijdelijke terrassen voor hinder zorgen, en 4% van de binnenstadbezoekers vindt dat de tijdelijke terrassen voor (extra) geluidsoverlast zorgen.
20
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
DOORSTROMING BELEMMERT, HINDER IN TOEGANKELIJKHEID
Eén van de knelpunten is dat de tijdelijke terrassen incidenteel op bepaalde plekken de doorstroming hebben belemmerd. Dit komt doordat de tijdelijke terrassen op bepaalde plekken veel loopruimte wegnemen. Met name op smalle stoepen en drukke looproutes werd de doorstroming belemmerd. “Op bepaalde plekken nemen de tijdelijke terrassen te veel loopruimte weg. Een voorbeeld is een horecabedrijf aan de Twijnstraat bij Ledig Erf. Op plekken waar er wel genoeg ruimte overblijft is het prima, zoals een horecabedrijf aan de oostwand op het Ledig Erf” (bewoner tijdens de participatiebijeenkomst)
Daarnaast is er hinder in de toegankelijkheid van looproutes en sommige terrassen ervaren (8% van alle geënquêteerden, 11% van de binnenstadbezoekers, 25% van de omwonenden binnenstad, 16% omwonenden overige wijken). Ondanks dat er over het algemeen aandacht voor is, wordt soms de doorgaande looproute en worden soms zelfs geleidelijnen versperd. SOLGU heeft aangegeven dat het goed zou zijn om beheerders van terrassen dit regelmatig zelf te laten controleren. Daarnaast moeten ook de tijdelijke terrassen zelf toegankelijk zijn voor iedereen, ook voor mensen met beperkingen. SOLGU heeft bijvoorbeeld aangegeven dat er op Neude tijdelijke terrassen stonden waar je met een loophulpmiddel niet kan komen door de trottoirbanden. Hier zouden aanpassingen gemaakt moeten worden. “Pleinen als de Neude zijn wel geschikt voor het aanbrengen van tijdelijke terrassen, maar dan moeten er wel eerst aanpassingen worden aangebracht, zoals het verlagen van de trottoirbanden rond het plein” (beleidsmedewerker SOLGU)
FIGUUR 7 REGULIERE EN TIJDELIJKE TERRASSEN OP NEUDE Bron: Gemeente Utrecht, 2022
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
21
Dit voorbeeld laat zien dat vanuit het perspectief van openbare ruimte, toegankelijkheid en ook andere criteria elke aanvraag en situatie apart beoordeeld en ingevuld moet worden. Zo moet er bijvoorbeeld bij de plaatsing van de tijdelijke terrassen gekeken worden naar de looproutes. Dit betekent elke keer opnieuw maatwerk in de vergunningverlening met waar nodig specifieke voorwaarden waar de aanvrager een paragraaf over opneemt. “Het is goed dat er algemene voorwaarden m.b.t. toegankelijkheid aan de tijdelijke terrassen zijn toegevoegd, echter moet per situatie de toegankelijkheid bekeken worden” (beleidsmedewerker SOLGU) “Een voorbeeld waar er goed rekening is gehouden met looproutes is de Mariaplaats. Bij de smalle stoepen is gewerkt met een looproute tussen de gevel en terrassen en bij de bredere stoepen is gewerkt met een looproute buiten de terrassen om” (beleidsmedewerker SOLGU)
GELUIDSOVERLAST, MET NAME VOOR DIRECT OMWONENDEN
Sommige omwonenden geven aan geluidsoverlast te hebben ervaren van de tijdelijke terrassen (21% van de omwonenden binnenstad, 11% van de omwonenden overige wijken). Ook in de participatiebijeenkomst is besproken dat drukte op de terrassen op bepaalde plekken tot veel geluidsoverlast heeft geleid. Dit heeft soms voor een verstoorde nachtrust gezorgd, overdag werd de werkdag soms verstoord. Voorbeelden die tijdens de participatiebijeenkomst zijn genoemd zijn de Mariaplaats en de Catharijnekade / Korte Koestraat. Wel golden er gedurende het jaar verschillende vervroegde sluitingstijden en is de horeca gesloten geweest. Op deze momenten was er minder of geen geluidsoverlast. Ook een bewoner die geluidsoverlast heeft ervaren heeft aangegeven dat het begrijpelijk is dat we allemaal met corona een beetje inschikken. De wil om nu mee te werken in het kader van tijdelijkheid mag echter niet gebruikt worden voor een eventuele beslissing over permanente terrassen. “Aan de andere kant is in situaties geluidsoverlast juist minder geworden omdat de tafels en stoelen verder uit elkaar staan en mensen hierdoor niet over elkaar heen hoeven schreeuwen. Daarnaast moesten de eilandterrassen om 22u dicht” (ondernemer tijdens de participatiebijeenkomst)
Enkele bewoners geven aan dat de plekken met discussie rondom tijdelijke terrassen gaat tussen direct omwonenden en ondernemers. Daarbij zouden onder andere bezoekers geen stakeholder moeten zijn. Dit geldt ook voor buren van een paar huizen verderop. De impact van de tijdelijke terrassen valt op de direct omwonenden. Voor mensen die geen last ervaren van de tijdelijke terrassen is de keuze makkelijk gemaakt.
22
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
“Waarom tellen de omwonenden niet zwaarder mee in de overweging?” (bewoner tijdens de participatiebijeenkomst) “Als de direct omwonenden geen overlast ervaren is het geen probleem dat de tijdelijke terrassen er staan, maar op momenten dat er overlast wordt ervaren zou er actie ondernomen moeten worden” (bewoner tijdens de participatiebijeenkomst)
BALANS TUSSEN FUNCTIES ZOEK, TIJDELIJKE TERRASSEN TEN KOSTE VAN ANDERE INVULLING VAN DE OPENBARE RUIMTE
Op bepaalde plekken raakte de balans tussen andere functies zoek door de toevoeging van de tijdelijke terrassen. Daarnaast gingen de tijdelijke terrassen ten koste van een andere invulling van de openbare ruimte. Van de geënquêteerden vindt 7% dat de tijdelijke terrassen ten koste gaan van ander gebruik van de openbare ruimte. Dit wordt met name gesteld door omwonenden van de binnenstad (24%), omwonenden in de overige wijken (13%) en binnenstadbezoekers (10%). De tijdelijke terrassen hebben de plaats ingenomen van onder andere niet commerciële ruimte, winkeluitstallingen, fiets en auto parkeerplekken en laden en lossen. Deze functies verschuiven naar andere plekken, terwijl de ruimte al beperkt is in de stad. “Er zit druk op de balans tussen wonen, werken, horeca, ondernemers, etc. De balans is op veel plekken niet in evenwicht met de verruimde terrassen” (adviseur wijkbureau binnenstad, Gemeente Utrecht)
Anderzijds zijn de terrassen op bijvoorbeeld parkeerplaatsen ook door mensen als positief beschouwd en zijn sommige plekken aantrekkelijker geworden door de tijdelijke terrassen. Dit komt doordat deze plekken niet goed functioneerden: bijvoorbeeld leeg terrein of overvloedig geparkeerde fietsen. Echter kunnen andere functies een gebied ook aantrekkelijker maken.
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
23
FIGUUR 8 TIJDELIJK TERRAS OP PARKPEERPLEKKEN EN TIJDELIJKE UITBREIDING VAN BESTAAND TERRAS OP EEN LEGE PLEK (FOTO ONDER) Bron: Gemeente Utrecht, 2022
Een integrale afweging voor de permanente invulling van de openbare ruimte is van belang. Desondanks zijn de tijdelijke terrassen een goede maatregel in het kader van corona, de coronaregels (waaronder de 1,5 meter) en de voorwaarde dat de terrassen tijdelijk zijn. “Zolang corona nog heerst (horecazaken periodes dicht, 1,5 meter maatregel) is deze tijdelijke maatregel nog prima. Voor de overgang naar een permanente situatie moet een integrale afweging worden gemaakt tussen verschillende ruimteclaims” (adviseur wijkbureau binnenstad, Gemeente Utrecht)
De invulling van de openbare ruimte moet per gebied beoordeeld worden. Zo wil de gemeente de Catharijnekade op termijn mogelijk vergroenen. Dit is niet mogelijk als hier permanent terras wordt toegestaan. Het is belangrijk om te kijken naar de ambities en andere functies en invullingen dan terras. Door middel van een integrale aanpak is het eventueel wel mogelijk verschillende functies naast elkaar in te passen, echter is bij het vergunnen van terrassen in Utrecht de ruimte permanent vergeven.
FIGUUR 9 TIJDELIJK TERRAS AAN DE CATHARIJNEKADE Bron: Misset Horeca, 2020
24
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
DIFFERENTATIE IN DE BINNENSTAD
Naast de knelpunten die met name in de binnenstad voorkomen zijn er ook veel plekken in de binnenstad waar het goed is gegaan met de tijdelijke terrassen. Deze plekken worden gekenmerkt door bepaalde elementen. Op onbenutte plekken en plekken waar hangende groepen verblijven kunnen de tijdelijke terrassen de plek aantrekkelijker maken. Daarnaast zijn de tijdelijke terrassen over het algemeen goed bevallen bij vrijgemaakte parkeerplaatsen en ruime stoepen. Ook is gebleken dat het oversteken van de weg in het geval van eilandterrassen niet tot verkeersongelukken heeft geleid. Wel waren er minder verkeersbewegingen in coronatijd. In de binnenstad in het bijzonder is maatwerk, een integrale aanpak en zorgvuldigheid belangrijk waarbij per plek wordt beoordeeld of er knelpunten en/of kansen liggen.
FIGUUR 10 TIJDELIJKE UITBREIDING VAN TERRAS OP BREDE STOEP Bron: Gemeente Utrecht, 2022
KNELPUNTEN IN HET PROCES
Naast bovenstaande knelpunten zijn er ook knelpunten in het proces geconstateerd. Er kan verbetering plaatsvinden omtrent de communicatie over de tijdelijke terrassen, het beter betrekken van de buurt en de direct omwonenden, en de afhandeling van klachten en participatie. Communicatie en betrekken van de buurt Voor sommige bewoners was de komst van het tijdelijk terras in hun omgeving een grote verrassing. Zonder dat dit direct is gecommuniceerd naar de buurt toe was er een tijdelijke vergunning uitgegeven. Daarbij was een expliciet onderdeel van de vergunningaanvraag dat ondernemers een tijdelijk terras in overleg met de buurt konden plaatsen, maar dit is niet overal gebeurd. Het is belangrijk dat de communicatie verbeterd en dat de buurt echt wordt betrokken. Tijdens de participatiebijeenkomst is naar voren gekomen dat het juist goed gaat op de plekken waar communicatie tussen ondernemers en bewoners plaatsvindt. Voorbeelden die zijn genoemd zijn horecazaken aan de Twijnstraat aan de Werf en Predikherenstraat. Koninklijke Horeca Nederland heeft aangegeven dat tijdelijke uitbreiding van de terrassen in de meeste gevallen in goed overleg is verlopen en
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
25
ook veel bewoners en bezoekers positief stonden tegenover de tijdelijke uitbreiding van de terrassen. Schijn participatie Een aantal bewoners heeft het gevoel dat er geen actie wordt ondernomen als zij aan de bel trekken. Hierdoor ontstaat het gevoel dat de tijdelijke terrassen een voldongen feit zijn en participatie alleen maar een ‘check the box’ is. Tijdens de participatiebijeenkomst gaf een bewoner bijvoorbeeld aan dat er niet op het bezwaarschrift is gereageerd tegen de vergunning van het tijdelijke terras van een horecabedrijf aan de Twijnstraat i.v.m. loopruimte. Doordat afspraken niet worden nagekomen zijn bewoners het vertrouwen in de politiek kwijt. Toen afgelopen jaar de 1,5 meter was verdwenen zijn de tijdelijke terrassen door middel van een gedoogsituatie verlengt tot 1 november, terwijl de voorwaarde van de tijdelijke terrassen de 1,5 meter maatregel is. Bewoners geven aan dat er beter moet worden geluisterd naar de knelpunten op bepaalde plekken en actie moet worden ondernomen als zij aangeven dat er zaken niet goed lopen. “Als bewoner heb je het gevoel dat je in de steek wordt gelaten omdat afspraken niet nagekomen worden. Toen afgelopen jaar puntje bij paaltje kwam mochten terrassen langer openblijven dan eerder was afgesproken. Nu is wederom 1,5 meter de situatie, als dit wordt opgeheven zullen er weer horeca-eigenaren zijn die naar de gemeente stappen.
Het vertrouwen is kwijt” (bewoner tijdens de participatiebijeenkomst)
Klachtafhandeling De klachtafhandeling en de ervaringen met handhaving wordt door bewoners en ondernemers verschillend ervaren. Een aantal bewoners heeft het gevoel dat handhaving geen actie onderneemt aan de hand van klachten. Daarnaast zitten er lange procedures verbonden aan de middelen waarmee je kan klagen (slimmelden, contact handhaving) en duurt het lang voordat de eerste reactie binnenkomt. Een voorbeeld is de wettelijke beslistermijn van 8 weken over een handhavingsverzoek van derden16. In een tijdelijke situatie is dit een groot deel van de tijd. Vanuit de ondernemers is de ervaring dat handhaving zeer veelvuldig in de stad aanwezig is en regelmatig aanspreekt. Ook de afdeling VTH van de gemeente Utrecht heeft aangegeven veelvuldig met handhavers in de stad aanwezig te zijn. Als handhaving iets ziet wordt er actie ondernomen. Echter als iets binnen een vergunning valt, kan er niet worden opgetreden. Ze gaan wel het gesprek aan met de ondernemer. Voorwaarden voor de tijdelijke terrassen Binnenstad030 heeft aangegeven dat de sluitingstijden van de terrassen belangrijk zijn in het kader van geluidsoverlast. Binnenstad030 vond het een goede 16 Artikel 4.13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
26
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
tegemoetkoming aan de wensen van bewoners dat de tijdelijke terrassen om 22u gesloten moesten zijn. Echter geldt dit alleen voor tijdelijke terrassen die niet aan een bestaand terras grenzen. Bij uitbreiding van al bestaande terrassen zijn de sluitingstijden gekoppeld aan de sluitingstijden van het regulier terras. Een wens vanuit Binnenstad030 is dat deze sluitingstijden ook voor de verruimde bestaande terrassen geldt, behalve waar gemotiveerd is dat het goed gaat (bijvoorbeeld Neude). Mogelijk kan ook gedifferentieerd worden tussen terrassen van verschillende geluidsniveaus (koffietent versus café) en kan rekening gehouden worden met de mate van bewoning.
FIGUUR 11 TIJDELIJK TERRAS AAN DE GEVEL Bron: Gemeente Utrecht, 2022
Op sommige locaties blijven bewoners en ondernemers botsen. Hier zal, indien een nieuwe periode van de tijdelijke terrassen van start gaat als de 1,5 meter maatregel terugkomt, de nadruk op moeten liggen. Het is belangrijk om op zoek te gaan naar werkbare oplossingen door contact te leggen tussen bewoners en ondernemers op plekken waar het niet goed gaat. Koninklijke Horeca Nederland en Centrummanagement Utrecht onderstrepen in een gezamenlijke reactie17 dat de ondernemers in de coronaperiode hard zijn geraakt en het noodzakelijk is om hen waar mogelijk tegemoet te komen. Koninklijke Horeca Nederland en Centrummanagement Utrecht wijzen op het brede draagvlak en gegeven aan dat er naast de plekken waar discussies spelen, veel plekken zijn waar het goed gaat en dat op deze plekken graag gekeken wordt naar de mogelijkheden. Koninklijke Horeca Nederland en Centrummanagement Utrecht zouden graag meedenken naar aanleiding van de omgevingsvisie in bijvoorbeeld gebiedsprofielen en dynamisch programmeren 18. 17 Reactie betreft input vanuit CMU en KHN op evaluatie van het toestaan/verlenging van tijdelijke terrassen, 4
februari 2022 18 Dynamisch programmeren is een flexibele programmering waarbij ruimte op sommige momenten een andere functie heeft dan op andere momenten (bijvoorbeeld ’s ochtends een laad en los plek, ’s middags een pop-up fietsenstalling, groenvoorziening, terras of meer ruimte voor de voetganger). Zie 10 punten herstelnota Utrecht 2021-2026, Utrecht Marketing, de samenwerkende Utrechtse musea (SUM), INRETAIL, Koninklijke Horeca Nederland en Centrummanagement Utrecht
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
27
2.4 KLACHTENANALYSE Deze paragraaf omvat de analyse van de ingediende klachten en bezwaarschriften m.b.t. de tijdelijke terrassen. De klachten en bezwaren zijn door de afdeling VTH van de gemeente Utrecht geanonimiseerd aangeleverd. Het klachtenoverzicht bestaat uit horecazaken met een tijdelijk terras in 2021. Omdat dit niet apart wordt genoteerd, blijkt het lastig om onderscheid te maken tussen de klachten over het oorspronkelijke of tijdelijke terras. De analyse van de klachten geeft dus meer een indicatie van de situatie, dan dat hier harde conclusies uit getrokken kunnen worden. PROCEDURE VAN KLACHTEN
Wanneer een klacht wordt ingediend wordt een inspecteur gekoppeld aan de klacht. De inspecteur controleert of de klacht tegenstrijdig is met de geldende wetgeving en schakelt handhaving in die controle zullen uitvoeren op locatie. Handhaving geeft aan bij de ondernemer wat de klacht betreft en controleert of er wetten worden overtreden. Bij wetsovertreding wordt actie ondernomen. Overlast betekent niet dat er standaard een wetsovertreding plaatsvindt. Een voorbeeld hiervan is overlast door stemgeluid. Stemgeluid wordt buiten beschouwing gelaten bij het bepalen van geluidsniveaus op een onverwarmd en onoverdekt terras dat onderdeel is van de inrichting, tenzij het als een binnenterrein wordt aangemerkt19. Wanneer een klacht binnenkomt over geluidsoverlast op basis van stemgeluid wordt er geen wet overtreden (m.u.v. binnenterrein). Handhavers gaan wel in gesprek met de horecazaak om hen te attenderen op de overlast. Naast het behandelen van ontvangen klachten geeft VTH aan dat ze ook regelmatig zelf in de stad lopen en waar nodig ondernemers aanspreken als zij constateren dat het tijdelijk terras niet aan de voorwaarden voldoet. KLACHTEN IN DE PERIODE APRIL TOT NOVEMBER 2021
De klachten zijn gefilterd op de periode waarin de tijdelijke terrassen waren toegestaan20. Resultaat is alle klachten bij horecazaken met een tijdelijk terras in de periode van 28 april tot 1 november 2021. Daarbij zijn de klachten waarvan zeker is dat ze niet over een tijdelijk terras gingen eruit gehaald. Zo zijn de klachten over geluidsoverlast binnen de horecazaak, kanoverhuur, afval en drugs niet meegenomen21. De klachten zijn gecategoriseerd op aard van de klacht. Er kan geen onderscheid gemaakt worden tussen klachten over het reguliere of het tijdelijke terras. Alleen de klachten waarin specifiek een klacht over tijdelijk terras is vermeld, kunnen 19 Activiteitenbesluit milieubeheer – Artikel 2.18 20 28 april tot 1 november 2021 21 In totaal zijn 11 meldingen waarvan het zeker is dat het geen betrekking heeft op een tijdelijk terras uit het
overzicht gehaald
28
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
met zekerheid aan de tijdelijke terrassen verbonden worden. Er zijn 13 meldingen gedaan waarin specifiek is vermeld dat de klacht over een tijdelijk terras ging. Deze meldingen gingen over overschrijding van de tijdelijke terrasuitbreidingen (afmetingen). In totaal zijn 128 klachten ingediend in de periode van 28 april tot 1 november 2021 (Tabel 2). Ter vergelijking, in 2019 waren er 90 klachten in dezelfde periode bij dezelfde horecazaken ingediend (d.w.z. de horecazaken met klachten én een tijdelijk terras in de periode van 28 april tot 1 november 2021). Een vierde van de klachten ging over geluidsoverlast. Er kan echter niet worden vastgesteld dat deze geluidsoverlast door het tijdelijk terras werd veroorzaakt of dat de overlast (ook) door het reguliere terras ontstaat. Aan de andere kant kunnen o.a. omwonenden wel geluidsoverlast ervaren van het tijdelijk terras, maar hier geen melding over doen omdat zij de horeca willen steunen of een klachtmelding zinloos vinden. Van de 128 klachten werden 24 klachten (19%) ingediend over horecazaken met een geheel nieuw terras. De overige horecazaken hadden een tijdelijke uitbreiding van een al bestaand terras. Dit komt overeen met het aandeel nieuw gecreëerde tijdelijke terrassen (18% van de tijdelijke terrassen is nieuw). Het merendeel van de klachten gaat over horecazaken binnen de singels (58%). AARD VAN KLACHT
AANTAL MELDINGEN TOTAAL
AANTAL MELDINGEN BIJ GEHEEL NIEUW TERRAS
Geluidsoverlast
35
2
Terras algemeen (geen
29
10
Overtreding coronaregels
26
2
Tijdelijk terras – overschrijding
13
0
Illegaal terras22
12
10
Openingstijden en open na
9
0
Toegankelijkheid
2
0
Rookoverlast
2
0
Totaal
128
24
specificatie van de aard)
afmetingen
sluitingstijd
TABEL 2 AANTAL EN AARD VAN KLACHTEN VAN HORECAZAKEN MET EEN TIJDELIJK TERRAS IN UTRECHT Bron: Gemeente Utrecht, 2022
22 Een illegaal terras is een tijdelijk terras dat is neergezet ondanks weigering van de vergunning
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
29
Uit het klachtenoverzicht komen een aantal globale locaties naar voren waar een relatief groot aandeel meldingen is gedaan: • Ganzenmarkt (19 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op overtreding van de coronaregels (7), terras algemeen (4), openingstijden (4), geluidsoverlast (2) en toegankelijkheid (2). •
Oudegracht zuid, tussen Hamburgerbrug en Ledig Erf + Lange Nieuwstraat (18 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op illegaal terras (10), terras
• •
•
• •
•
algemeen (7) en geluidsoverlast (1). Domplein (10 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op geluidsoverlast (8) en rookoverlast (2). Voorstraat (9 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op terras algemeen (6), overschrijding van de tijdelijke terrasuitbreiding (2) en overtreding van de coronaregels (1). Korte Jansstraat (6 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op geluidsoverlast (3), overschrijding van de tijdelijke terrasuitbreiding (2) en open na sluitingstijd (1). Mariaplaats (4 meldingen). Alle 4 de meldingen hadden betrekking op overschrijding van de tijdelijke terrasuitbreiding. Catharijnekade en Korte Koestraat (4 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op geluidsoverlast (2), overtreding van de coronaregels (1) en openingstijden (1). Korte Nieuwstraat, ten hoogte van Oudegracht midden: tussen Stadhuisbrug en Hamburgerbrug (4 meldingen). Deze meldingen hadden betrekking op
geluidsoverlast (2) en overtreding van de coronaregels (2). BEZWAARSCHRIFTEN
In totaal zijn 84 bezwaarschriften ingediend waarvan 62 unieke locaties betreffen. Deze bezwaarschriften zijn voornamelijk ingediend tegen vergunningen voor een tijdelijk terras in de binnenstad (87%). Van de 62 unieke locaties hebben 7 horecazaken een geheel nieuw terras gekregen (11%). De bezwaarschriften zijn dus niet gefocust op plekken waar een geheel nieuw terras is gecreëerd. Procentueel gezien is het aantal bezwaarschriften over nieuwe locaties juist laag. Van alle tijdelijke terrassen is 18% nieuw, terwijl 11% van de bezwaarschriften zijn ingediend bij horecazaken met een geheel nieuw terras. Uit de bezwaarschriften komen de volgende globale locaties naar voren waar een relatief groot aandeel bezwaren zijn ingediend: • Ledig Erf, Tolsteegbrug en -barrière en Twijnstraat (10 bezwaarschriften) • Ganzenmarkt (6 bezwaarschriften) • Janskerkhof (6 bezwaarschriften) • Mariaplaats (6 bezwaarschriften) • Voorstraat (5 bezwaarschriften) • Oudegracht (4 bezwaarschriften), waarvan; − Oudegracht midden: tussen Stadhuisbrug en Hamburgerbrug (2 bezwaarschriften) − Oudegracht zuid: tussen Hamburgerbrug en Ledig Erf (2 bezwaarschriften)
30
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
OVERZICHT AANDACHTSPUNTLOCATIES
Er zijn een tiental globale aandachtspuntlocaties geïdentificeerd op basis van de klachtmeldingen en bezwaarschriften. Dit beeld komt overeen met de informatie die is verzameld uit de vorige evaluatie, de interviews en de participatiebijeenkomst. Op deze locaties is het niet alleen kommer en kwel, ook positieve ervaringen zijn op deze locaties naar voren gekomen. Een voorbeeld is dat een onbenutte plek of een plek met bijvoorbeeld veel geparkeerde auto’s of fietsen aantrekkelijker is geworden. Op de aandachtspuntlocaties is zorgvuldigheid van belang. GLOBALE AANDACHTSPUNTLOCATIE
AANTAL KLACHT AANTAL MELDINGEN BEZWAARSCRHIFTEN
Ganzenmarkt
19
6
Oudegracht zuid + Lange
18
2
Voorstraat
9
5
Mariaplaats
4
6
Domplein
10
0
Ledig Erf, Tolsteegbrug en
0
10
Catharijnekade en Korte Koestraat
4
2
Oudegracht midden + Korte
4
2
Korte Jansstraat
6
0
Janskerkhof
0
6
Nieuwstraat
-barrière en Twijnstraat
Nieuwstraat
TABEL 3 OVERZICHT AANDACHTSPUNTLOCATIES Bron: Gemeente Utrecht, 2022
ERVARINGEN MET DE TIJDELIJKE UITGEBREIDE TERRASSEN IN 2021
31
2.5 KRACHTENVELD In de evaluatie van de tijdelijke terrassen is duidelijk geworden dat er meerdere partijen en belangen zijn. Het is belangrijk om dan een onderscheid te maken in de direct betrokkenen (ondernemers en omwonenden) en andere groepen voor wie een tijdelijk terras belangrijk kan zijn (zoals werknemers, bezoekers van horeca en bezoekers van de binnenstad). Direct belanghebbenden zijn ondernemers en bewoners. Dit zijn ook de partijen waar we in de enquête, gespreksronde en participatiebijeenkomst de meeste informatie gehaald hebben. • Ondernemers: met oog voor hun gasten hebben de ondernemers vooral economisch belang bij de tijdelijke terrassen. Het tijdelijk terras biedt tijdens de anderhalve meter maatregel wat extra ruimte om tijdens corona verloren (terras)omzet te compenseren. Niet alle ondernemers hebben ruimtelijk mogelijkheid tijdelijk terras te exploiteren. • Bewoners: uitgaande van een leefbare woonomgeving ervaren bewoners de lusten en lasten van de tijdelijke horecaterrassen. Belangrijk onderscheid tussen de mensen die direct aan het tijdelijk terras wonen en de andere inwoners van de (binnen)stad. De kleine groep direct omwonenden draagt de grootste lasten.