Eindrapport regioplan Mensenhandel zichtbaar maken (1).pdf

Mensenhandel zichtbaar maken Leren van onderzoek in Ede en Utrecht

Mensenhandel zichtbaar maken Leren van onderzoek in Ede en Utrecht

- EINDRAPPORT -

Auteurs Laura Buimer, MSc Annemieke Mack, MSc Prof. dr. Masja van Meeteren (Radboud Universiteit) Yannick Bleeker, MSc Met medewerking van Marije Kuin, MSc Ania Kononow (Talentenlab)

Amsterdam, 10 februari 2022 Publicatienr. 19189 © 2022 Regioplan, in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, CoMensha, de gemeente Ede en de gemeente Utrecht Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave Samenvatting

1

1 Omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht 1.1 Achtergrond 1.2 Onderzoekverantwoording 1.3 Leeswijzer

8 8 11 14

2 Omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht 2.1 Registratie in Ede 2.2 Registratie in Utrecht 2.3 Geregistreerde signalen van mensenhandel 2.4 Kenmerken van slachtoffers, daders en facilitators 2.5 Ontstaan, ontwikkeling en beëindiging van de uitbuitingssituatie

1 1 3 5 6 9

3 Gemeentelijke context in Ede 3.1 Inrichting van het veld 3.2 Aandachtsgebieden 3.3 Aanpak van mensenhandel

13 13 15 17

4 Aard van mensenhandel in Ede 4.1 Aard van seksuele uitbuiting 4.2 Aard van criminele uitbuiting 4.3 Aard van arbeidsuitbuiting

23 23 25 27

5 Conclusies Ede 5.1 Aard en omvang van mensenhandel 5.2 Effectieve informatieverzameling en -uitwisseling

31 31 33

6 Gemeentelijke context in Utrecht 6.1 Inrichting van het veld 6.2 Aandachtsgebieden 6.3 Aanpak van mensenhandel

36 36 38 39

7 Aard van mensenhandel in Utrecht 7.1 Aard van seksuele uitbuiting 7.2 Aard van criminele uitbuiting 7.3 Aard van arbeidsuitbuiting

45 45 49 51

8 Conclusies Utrecht 8.1 Aard en omvang van mensenhandel 8.2 Effectieve informatieverzameling en -uitwisseling

59 59 64

9 Conclusies en aanbevelingen 9.1 Conclusies 9.2 Aanbevelingen

67 67 71

Bijlage 1 – Literatuurlijst

77

Bijlage 2 – Overzicht respondenten interviews

78

Bijlage 3 – Methoden omvangschatting

80

Bijlage 4 – Elementen Kader Aanpak Mensenhandel

84

3

Samenvatting

S

Samenvatting

Aanleiding Gemeenten krijgen een steeds grotere rol in de aanpak van mensenhandel. Zij hebben echter veelal beperkt zicht op de aard en de omvang van mensenhandel in hun gemeente. CoMensha en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben daarom aan Regioplan gevraagd om daar onderzoek naar te doen. Dit onderzoek vond plaats in gemeenten Ede en Utrecht, die tevens mede-opdrachtgever waren. Het doel van het onderzoek was om seksuele, criminele en arbeidsuitbuiting in beeld te brengen en te onderzoeken in hoe dit beeld verscherpt kan worden. De lessen die we hebben geleerd van Ede en Utrecht zijn ook relevant voor andere gemeenten die bezig zijn de lokale aanpak van mensenhandel vorm te geven en vragen hebben over het zichtbaar maken van mensenhandel.

Onderzoeksvragen De centrale vraag in dit onderzoek luidt: Wat is de aard en de omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht, wat is de meest effectieve wijze om dit in kaart te brengen en permanent te blijven monitoren en hoe kan deze kennis bijdragen aan de bestuurlijke en beleidsmatige ontwikkelingen in het veld?

Deze onderzoeksvraag is op te delen in specifiekere vragen naar de aard en de omvang van mensenhandel en de belemmeringen om meer zicht te krijgen op mensenhandel. Aard en omvang van mensenhandel 1. Hoe kan de aard van seksuele uitbuiting, van arbeidsuitbuiting en van criminele uitbuiting het best worden beschreven? In termen van: a. Kenmerken van daders en slachtoffers b. Handelingen van daders c. Doel van de uitbuiting d. Door de dader ingezette middelen e. Ervaren slachtofferschap f. Risicofactoren voor slachtofferschap en daderschap g. Ontstaan, verloop en beëindiging van de uitbuitingssituatie h. Bewust en onbewuste facilitators en hun rol i. Risicosectoren j. Mate waarin sprake is van criminele netwerken 2. Wat is de (geschatte) omvang van seksuele uitbuiting, criminele uitbuiting en arbeidsuitbuiting? a. Welke definitie hanteren verschillende organisaties bij het signaleren en registreren van mensenhandel? b. Hoeveel signalen van mensenhandel zijn er bij instanties bekend? c. Voor Ede: is het mogelijk om iets te zeggen over de (geschatte) omvang van arbeidsuitbuiting van slachtoffers die in vakantieparken verblijven? 3. Voor Utrecht: kan informatie over daders en slachtoffers worden vertaald in dader- en slachtofferprofielen? Belemmeringen om meer zicht te krijgen op mensenhandel 4.

Welke belemmeringen zijn er voor effectieve informatieverzameling en -uitwisseling in Ede en Utrecht? a. Hoe kunnen deze belemmeringen worden weggenomen? 5. Wat zijn randvoorwaarden voor een effectieve informatieverzameling? 6. Hoe kunnen in Ede en Utrecht lessen ten aanzien van het wegnemen van belemmeringen en informatie over de aard en de omvang van mensenhandel worden geborgd? a. Welke partijen zijn nodig om zicht op mensenhandel te behouden? b. Op welke wijze kunnen zij zicht op mensenhandel behouden?

1

Onderzoeksaanpak In dit onderzoek is mensenhandel vanuit verschillende invalshoeken belicht (mixed method triangulation): we hebben gebruikgemaakt van kwalitatieve en kwantitatieve informatie, gesproken met professionals en (potentiële) slachtoffers en ons gericht op verschillende risicolocaties. We hebben de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: - Kick-offbijeenkomst met betrokken partijen. Aan het begin van het onderzoek hebben we in beide gemeenten een bijeenkomst georganiseerd met lokale en regionale experts op het gebied van mensenhandel. Zij adviseerden over de onderzoeksaanpak en te betrekken partijen. - Registratie- en dossieronderzoek. We hebben de belangrijkste lokale/regionale partijen in de signalering van mensenhandel gevraagd om hun registraties van mensenhandelsignalen tussen 2015 en 2020 te delen. Verschillende partijen uit het zorg- en veiligheidsdomein hebben specifieke informatie over deze casussen geüpload naar het CBS, die de registraties anonimiseerde en beschikbaar stelde voor analyse. - Groepsgesprekken en interviews met (wijk)professionals. Om zicht te krijgen op seksuele en criminele uitbuiting hebben we groepsgesprekken en interviews gehouden met professionals die actief zijn in wijken waar zorgen zijn over deze fenomenen.

In Ede hebben we ook gesprekken gehouden met medewerkers van zorginstellingen, omdat daar bij instanties zorgen speelden over seksuele uitbuiting van deze doelgroep. - Interviews met arbeidsmigranten. Om zicht te krijgen op arbeidsuitbuiting hebben we ons gericht op plaatsen waar veel arbeidsmigranten te vinden zijn. In Ede sloten we aan bij een handhavingscontrole op een vakantiepark en in Utrecht bezochten we een dagopvang van dakloze arbeidsmigranten. We zijn met hen in gesprek gegaan over eventuele ervaringen met arbeidsuitbuiting. Dit onderzoek vond plaats tijdens de coronapandemie, waardoor we niet alle activiteiten die we beoogden uit konden voeren. Hierdoor hebben we geen schatting kunnen maken van het aantal signalen van mensenhandel dat niet bij instanties in beeld is, ofwel het dark number.

Bevindingen Ede Aard en omvang van mensenhandel In Ede komen seksuele, criminele en arbeidsuitbuiting voor. Er gaat relatief veel aandacht uit naar arbeidsuitbuiting, omdat er veel arbeidsmigranten in de gemeente verblijven op vakantieparken. Hierdoor is er in vergelijking met andere vormen van mensenhandel veel bekend over kenmerken van slachtoffers en daders van arbeidsuitbuiting. Een belangrijke risicogroep voor arbeidsuitbuiting bestaat uit Oost-Europese arbeidsmigranten. Het gaat om mannen en (in mindere mate) vrouwen van tussen de 20 en 40 jaar oud, die weinig economisch perspectief hebben in het land van herkomst. Daarom gaan zij vaak akkoord met een zeer laag loon en slechte arbeidsomstandigheden in Nederland. Daders zijn vaak malafide uitzendbureaus. Deze uitzendbureaus komen telkens bij de gemeente in beeld als er slechte arbeidsvoorwaarden worden gesignaleerd, maar balanceren vaak op het randje van uitbuiting en slecht werkgeverschap. Hierdoor zijn ze moeilijk aan te pakken. Professionals benoemen als risicogroep voor seksuele uitbuiting jonge vrouwen of meisjes, die beïnvloedbaar zijn vanwege bijvoorbeeld een instabiele thuissituatie of een licht verstandelijke beperking. De risicogroep voor criminele uitbuiting beschrijven professionals als jonge mannen of jongens, die gevoelig zijn voor geld en status. Ook zij zijn vaak gemakkelijk beïnvloedbaar.

Op daders en van seksuele en criminele uitbuiting hebben professionals weinig zicht. Belemmeringen voor het zicht op mensenhandel Een beperkt zicht op mensenhandel komt onder meer doordat professionals kunnen vrezen dat zij signalen niet herkennen als deze zich voordoen. Met name het zicht op daders van mensenhandel is slecht. Specifiek voor criminele uitbuiting is er wel aandacht voor het in beeld brengen van daders. Bij crimineel gedrag door een groep wordt namelijk een groepsaanpak ingezet, waarbij instanties in kaart brengen welke personen betrokken zijn en wat hun rol in het geheel is. Op deze manier kunnen de belangrijkste spelers van een groep in beeld komen, in plaats van alleen jongeren te straffen voor een klein vergrijp (terwijl zij misschien slachtoffer zijn van criminele uitbuiting). 2

Wanneer er signalen zijn, registreren professionals deze, ook als het gaat om vage signalen. Dit gebeurt echter niet altijd even gestructureerd en de registraties zijn soms niet voor elke medewerker toegankelijk. In de gemeente Ede is sprake van een goede samenwerking tussen de domeinen Zorg en Veiligheid. Organisaties hebben periodieke overleggen, waar signalen worden uitgewisseld tussen professionals. Door de samenwerking tussen Zorg en Veiligheid zijn ketenpartners in staat om casuïstiek vanuit beide perspectieven te benaderen en niet alleen daders aan te pakken, maar ook slachtoffers snel opvang en ondersteuning aan te bieden. Dit voorkomt langdurig en herhaald slachtofferschap. De aandachtsfunctionarissen mensenhandel vervullen een actieve rol in Ede door professionals met elkaar te verbinden en de regie over een casus te houden.

Bevindingen Utrecht Aard en omvang van mensenhandel Ook in Utrecht komen seksuele, criminele en arbeidsuitbuiting voor. Vooral seksuele uitbuiting krijgt veel aandacht in Utrecht, waardoor deze vorm van uitbuiting relatief goed in beeld is. Op basis van de registratiedata en gesprekken met professionals onderscheiden we tien profielen van slachtoffers van mensenhandel in Utrecht. Deze profielen zijn niet uitputtend en een versimpelde versie van de werkelijkheid, maar ze geven een beeld van de typen slachtoffers die in de signalen van mensenhandel uit Utrecht voorkomen. Ook in Utrecht is er weinig bekend over daders van mensenhandel. Seksuele uitbuiting

Slachtoffer van een loverboy

Slachtoffer van sextortion

Kwetsbare sekswerker

Slachtoffer van een (inter)nationaal netwerk

Slachtoffer werkzaam in massagesalons

Criminele uitbuiting

Drugshandel/-smokkel en ernstige delicten

Geldezel/katvanger

Gedwongen diefstal

Een jonge vrouw/meisje wordt verliefd op een loverboy. Het slachtoffer heeft vaak een instabiele thuissituatie en is beïnvloedbaar, bijvoorbeeld omdat zij een licht verstandelijke beperking heeft. De dader heeft een naaktfoto of seksvideo van een jonge vrouw/meisje of een homoseksuele jongeman/jongen. Het slachtoffer is vaak gevoelig voor schade aan de eigen reputatie of die van naasten, waardoor de dader hem/haar kan chanteren en aanzetten tot sekswerk. Een vrouw van in de 20/30 is vrijwillig begonnen met sekswerk, maar is kwetsbaar voor uitbuiting wegens achterliggende problematiek (bijvoorbeeld schulden, een drugsverslaving of crimineel netwerk). Een (inter)nationaal netwerk stelt Oost-Europese vrouwen illegaal te werk op verschillende plekken in Nederland. Slachtoffers leven geïsoleerd en spreken vaak geen Nederlands of Engels. Buitenlandse vrouwen die in een massagesalon seksuele handelingen aanbieden. Zij spreken nauwelijks Nederlands of Engels, slapen op hun werkplek en beschikken niet over hun eigen identificatiebewijs. Jonge mannen of jongens die streven naar snel geld en status wordt gevraagd om een klein klusje voor iemand te doen (bijvoorbeeld op de uitkijk staan voor de politie), waarna de situatie snel escaleert naar zwaardere criminaliteit.

De dader dwingt het slachtoffer tot (al dan niet) bewust faciliteren van een criminele organisatie doordat diens woning, auto, bankrekening of een telefoonabonnement worden gebruikt. De slachtoffergroep is divers: jonge mannen/jongens die snel geld en status willen of zeer kwetsbare personen of een ouder van de dader. Minderjarige slachtoffers worden gedwongen tot (winkel)diefstal. Dit profiel komt voor bij Roma-families.

3

Arbeidsuitbuiting

Ongedocumenteerde arbeidsmigranten

Arbeidsmigrant

Arbeidsmigranten zonder een verblijfsvergunning van buiten de EU worden onder dwang (bv. bedreiging, geweld) illegaal tewerkgesteld in Nederland. Zij spreken geen Nederlands/Engels en vermijden instanties vanwege hun verblijfsstatus. Arbeidsmigranten komen vooral uit Oost-Europa en zijn naar Nederland gekomen bij gebrek aan economisch perspectief in het land van herkomst. Deze groep geniet weinig juridische bescherming en zal zich niet snel uitspreken tegen slechte arbeidsvoorwaarden uit angst hun werk en huisvesting te verliezen.

Belemmeringen voor het zicht op mensenhandel In Utrecht geven verschillende wijkprofessionals aan dat zij niet goed weten op welke signalen ze moeten letten als het gaat om mensenhandel. Ook weten ze soms niet welke signalen ze moeten registreren en wanneer ze andere instanties moeten betrekken. Zij ervaren een hoge drempel om een signaal te melden bij de politie. De wijze van registratie en daarbij gehanteerde definities verschilt tussen organisaties, wat het combineren van signalen vanuit verschillende invalshoeken bemoeilijkt. Specifiek voor arbeidsuitbuiting zou het volgens betrokkenen helpen als er een meldpunt is voor uitbuiting dat in beeld is bij arbeidsmigranten. Professionals die seksuele en criminele uitbuiting kunnen signaleren, wijzen op een capaciteitstekort. Hierdoor onderzoeken zij vooral signalen van vormen van mensenhandel die al bekend zijn en is er geen ruimte voor uitgebreider en proactief onderzoek naar onbekendere vormen van uitbuiting. Daarom zijn zij afhankelijk van meldingen van omwonenden die overlast ervaren, terwijl de meldingsbereidheid in risicobuurten vaak laag is. Het betrekken van medewerkers van woningbouwcorporaties helpt hierbij, omdat zij werken met lokale sleutelfiguren die misstanden in hun buurt melden. Binnen de Utrechtse wijken weten professionals elkaar goed te vinden en bestaan periodieke overleggen.

Tussen wijken is er echter minder samenwerking, waardoor een casus die naar een andere wijk verplaatst uit het zicht van instanties kan verdwijnen.

Conclusies en aanbevelingen Uit de analyse van het zicht op mensenhandel in Ede en Utrecht trekken we verschillende conclusies die ook relevant zijn voor andere gemeenten. Conclusies Bestaande beeld van mensenhandel bevestigd door signalen van instanties, maar ook nieuwe inzichten. Ons onderzoek bevestigt grotendeels het beeld van mensenhandel dat ook uit andere onderzoeken naar voren komt. Daarnaast dragen we nieuwe bevindingen aan. Bijvoorbeeld dat bij seksuele uitbuiting, naast (ex-)partners, ook werkgevers de daderrol vervullen, en dat bij criminele uitbuiting naast relatief kleine druggerelateerde criminaliteit slachtoffers ook gedwongen worden tot zwaardere delicten zoals geweldpleging. Bij deze zwaardere delicten komt tevens overlap met seksuele uitbuiting voor. Daarnaast zagen we dat vormen van dwang bij seksuele uitbuiting vaak zijn gericht op sociaal-emotionele manipulatie, terwijl bij arbeidsuitbuiting ook minder subtiele vormen van dwang zoals bedreiging en geweld voorkomen. Schatten van de omvang van mensenhandel op lokaal niveau is onmogelijk. In dit onderzoek zijn we er niet in geslaagd om een betrouwbare inschatting van de omvang van mensenhandel, inclusief het dark number, te maken. De kwaliteit van lokale registraties bleek hiervoor niet toereikend en in Ede was het aantal signalen te laag voor een goede analyse.

Daarnaast wierp de interpretatie van privacywetgeving door organisaties te veel barrières op om de data te delen.

4

Ook op lokaal niveau bestaat er veel diversiteit in vormen van uitbuiting en kenmerken van slachtoffers. Op lokaal niveau bestaat net als op landelijk niveau een grote diversiteit in verschijningsvormen van mensenhandel en kenmerken van slachtoffers. Het is van belang dat professionals oog hebben voor bestaande diversiteit en de uiteenlopende signalen die zij kunnen herkennen. Het zicht op mensenhandel is beperkt en afhankelijk van prioriteiten in gemeentelijk beleid. In beide gemeenten kregen bepaalde vormen van mensenhandel meer aandacht dan andere. Dit leidt ertoe dat de signalering en de aanpak op deze punten beter georganiseerd zijn en dit fenomeen beter in beeld is. Zo kan het ook lijken alsof andere vormen van uitbuiting minder voorkomen, hoewel dat misschien niet terecht is. Om het zicht op mensenhandel in al haar verschijningsvormen te verbeteren, moeten uiteenlopende partijen uit het zorg- en veiligheidsdomein een rol krijgen in de signalering van mensenhandel. Zij dienen duidelijke definities en signalen mee te krijgen zodat zij hun signaleren functie kunnen vervullen, waarbij (juist) ook aandacht dient te zijn voor minder ‘bekende’ vormen van mensenhandel. Aanpakken van daders is complex. Daders van mensenhandel vervolgen op basis van artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht is erg moeilijk, met name vanwege de hoge bewijslast van dwang.

Vaak kunnen professionals signalen niet ‘hard maken’, omdat ze niet kunnen bewijzen dat er sprake is van dwang. Daarnaast zien we specifiek voor arbeidsuitbuiting dat het vaak lastig is om individuele personen te vervolgen, omdat de uitbuiting plaatsvindt in de naam van een organisatie. Daarnaast verplaatst mensenhandel vaak, door het land (zoals bij de (inter)nationale netwerken van seksuele uitbuiting) of zelfs binnen een stad (zoals tussen de Utrechtse wijken). Aanbevelingen 1. Analyseren, definiëren en prioriteren Gezien de grote diversiteit van mensenhandel en het gegeven dat gemeenten en hun partners beperkte middelen en tijd hebben, kunnen gemeenten niet anders dan prioriteit aanbrengen. Gemeenten die nog aan het begin van de aanpak staan, staan voor een uitdaging die onoverzichtelijk kan overkomen. Maar investeren in zicht creëren loont. Om dat te kunnen doen is een goede probleemanalyse van de lokale situatie nodig. Gemeenten hebben begrijpelijkerwijs behoefte aan omvangschattingen (per vorm van mensenhandel) om deze analyse te kunnen maken. Tegelijkertijd constateren we ook dat het, in ieder geval in de twee onderzochte gemeenten, met de huidige kwaliteit van registraties niet mogelijk is om op basis hiervan omvangschattingen te maken. Dit neemt echter het belang en de mogelijkheid van een goede analyse niet weg.

Meer dan leunen op registraties zouden gemeenten in gesprek kunnen en moeten gaan met groepen inwoners waarvan zij vermoeden dat ze een verhoogd risico op slachtofferschap hebben. Daarnaast zijn, uiteraard, ook professionals een belangrijke bron van informatie. Ook voor gemeenten die al relatief ver zijn met hun mensenhandelaanpak blijft het analyseren en herijken van prioriteiten van belang. Mensenhandel is immers niet alleen divers, maar ook veranderlijk. 2. Bewust worden, signaleren en informatie delen Investeren in contact met risicogroepen loont. Ons onderzoek laat zien dat aanwezigheid van de gemeente en ketenpartners op plekken waar slachtoffers gevonden kunnen worden signalering ten goede komt. Daarnaast laat ons onderzoek ook zien dat professionals vooral letten op signalen van slachtoffers en dat er winst te behalen is door hun aandacht ook op mogelijke daders en facilitators te richten. Uit ons onderzoek komen de volgende vijf randvoorwaarden voor effectieve informatieverzameling en -uitwisseling naar voren: Effectieve signalering, Eenduidige en toegankelijke registratie, Mogelijkheid tot informatiedeling, Duidelijke werkafspraken over informatieverzameling en -deling en een Doorverwijzingsstructuur en centraal aanspreek- of meldpunt.

We benadrukken dan ook het belang van een solide, wettelijke grondslag om gegevens tussen ketenpartners uit te kunnen wisselen en het belang van een gezamenlijke interpretatie van deze wetgeving. Het signaleren van slachtoffers en het delen van signalen leidt in gevallen van tot een betere bescherming van slachtoffers omdat deze eerder uit de uitbuiting worden gehaald.

5

3. Snel perspectief kunnen bieden aan slachtoffers Hoewel zicht op slachtoffers een voorwaarde is voor het kunnen aanpakken van mensenhandel, is alleen investeren in signaleren niet voldoende. Het succes van de aanpak hangt namelijk ook af van de mate waarin gemeenten erin slagen om op signalen te reageren. Net zo belangrijk als investeren in signaleren en het mogelijk maken van informatie delen is het dus om aan de slag te gaan met alles wat er nodig is om naar aanleiding van signalen en het verrijken van signalen daadwerkelijk actie te ondernemen. Daar niet in slagen kan ertoe leiden dat slachtoffers het vertrouwen in hulpverlening verliezen, zich opnieuw aangetrokken voelen tot de omgeving waar ze eigenlijk afscheid van willen nemen en kan er daarnaast toe leiden dat zij buiten beeld raken. Ook hier moet bijzondere aandacht uitgaan naar benadeelden en andere slachtoffers voor wie een strafrechtelijke vervolging in het kader van mensenhandel geen uitweg blijkt te zijn. Professionals hebben deze groepen momenteel weinig te bieden. Het actief inzetten op inschrijving in de gemeente is in die zin ook een goede praktijk, omdat er door de regiobinding die zo ontstaat meer mogelijkheden zijn voor opvang. Daarmee wordt de afhankelijkheid van arbeidsmigranten van werkgever en uitzendbureau voor huisvesting aanzienlijk verminderd. 4.

Aandacht in gemeentelijk organisatie, van het college en van de gemeenteraad De rol van gemeenten in de aanpak van mensenhandel wordt groter. Naast meer aandacht voor signalering en investeren in het kunnen opvolgen van signalen moet er ook op het niveau van de organisatie voldoende aandacht zijn voor mensenhandel. Ook gemeenteraden spelen een rol in het op de agenda zetten van mensenhandel en het meegeven van kaders. 5. Blijven leren. Binnen, tussen en van gemeenten. In dit onderzoek hebben we gezien dat het van belang is om de aard van het fenomeen en de resultaten van de gemeentelijke aanpak te blijven monitoren. We zagen dat dit niet alleen op lokaal niveau kan bijdragen aan een betere aanpak, maar dat ook andere gemeenten hieruit lessen kunnen trekken. We adviseren dan ook om de landelijke ontwikkeling van mensenhandel te blijven beschouwen als een lerende praktijk. Partijen als CoMensha, de VNG en CCV kunnen een belangrijke rol spelen in het ondersteunen, begeleiden en faciliteren van die lerende praktijk.

6

Introductie

1 Omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht

1.1 Achtergrond Een effectieve aanpak van mensenhandel begint bij zicht op het fenomeen. En daar schort het op lokaal en landelijk niveau nog aan. Dit heeft ten eerste te maken met het beperkte zicht dat instanties hebben op het fenomeen mensenhandel: slechts een beperkt deel van de casussen van mensenhandel is in beeld bij instanties. Een aanzienlijk deel van de casussen is hierdoor niet terug te vinden in de registratiedata. Tussen 2018 en 2019 zien we dat het aantal geregistreerde slachtoffers verdubbelt (NRM, 2020). Dit heeft met name te maken met een toename in grensoverschrijdende seksuele uitbuiting (NRM, 2019, p. 41) en in het bijzonder uitbuiting van Nigeriaanse slachtoffers (NRM, 2019). Argos en NRC deden in 2020 gezamenlijk onderzoek naar de Nigerianen, die in 2019 uit asielzoekerscentra in Nederland verdwenen.1 Zij spreken van 961 verdwenen Nigeriaanse asielzoekers in 2019 van wie wordt gevreesd dat zij in handen van mensenhandelaren zijn gevallen. Dit is een veel hoger aantal dan het totaal aantal Nigeriaanse slachtoffers (512) dat wordt genoemd door de NRM (2019). In 2017 publiceerden de NRM en The United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) voor het eerst een schatting van het aantal slachtoffers van mensenhandel in Nederland waarbij ook de slachtoffers zijn meegenomen die niet bij instanties in beeld zijn (UNODC & NRM, 2017).

Zij schatten dat er ongeveer 6.250 personen slachtoffer zijn geworden van mensenhandel in 2015. Dit aantal was ongeveer zes keer hoger dan het aantal geregistreerde slachtoffers (1.321) (NRM, 2020). Mensenhandel is een verborgen fenomeen. 2 Ten tweede zijn er belangrijke gebreken aan de registratiedata over mensenhandel. Zo zijn registraties van mensenhandel onderhevig aan wijzigingen in de manier van registreren. Tussen 2015 en 2018 is het aantal geregistreerde slachtoffers van mensenhandel in Nederland sterk gedaald (NRM, 2020). Waar de Nationaal Rapporteur in 2015 nog in totaal 1.321 geregistreerde slachtoffers rapporteerde, waren dit er in 2018 slechts 780. Dit betekent echter niet per se dat mensenhandel minder voorkomt. Zo is de sterke daling in het aantal slachtoffers in 2018 volgens de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (NRM) deels te wijten aan de invoering van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) (NRM, 2020). Terwijl opsporingsdiensten verplicht zijn om bij het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha) te melden, interpreteerden en interpreteren andere instanties de AVG aanvankelijk dusdanig dat ze niet zouden mogen melden bij CoMensha zonder toestemming van het slachtoffer. Dit was een obstakel voor de monitoring van mensenhandel waardoor het zicht op mensenhandel verslechtert.

In 2019 en 2020 werden er juist weer meer signalen geregistreerd, namelijk respectievelijk in totaal 1.372 en 1.013 (NRM, 2021). Voor een effectieve aanpak van mensenhandel is het cruciaal om het zicht op het fenomeen te verbeteren. CoMensha heeft het initiatief genomen om samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan Regioplan te vragen onderzoek te doen naar de aard en de omvang van mensenhandel in twee gemeenten. Dit zijn de gemeenten Ede en Utrecht geworden, die ook mede-opdrachtgevers zijn. Het doel van dit onderzoek is drieledig. Ten eerste hebben we geprobeerd om in Ede en Utrecht de aard en de omvang van mensenhandel in kaart te brengen. Dit heeft geleid tot zicht op de vormen van mensenhandel die in beide gemeenten voorkomen en een indruk van het aantal signalen dat lokale organisaties opvangen. Het is hierbij echter niet gelukt om een omvangschatting te maken. Daarnaast wilden we identificeren welke factoren het zicht op mensenhandel belemmeren en hoe de gemeente (in samenwerking met omliggende gemeenten) deze belemmeringen kan wegnemen. Ten slotte stelden we als doel om de kennis over het in beeld brengen van mensenhandel over te dragen op andere gemeenten in Nederland. Met deze inzichten kunnen andere gemeenten aan de slag met het verbeteren van hun zicht op mensenhandel en met het aanpakken ervan.

1 Volgens de onderzoekers is er sprake van criminele Nigeriaanse netwerken die in Nederland opereren. Verdwenen Nigerianen

hebben eerder signalen gegeven van gedwongen prostitutie en drugshandel en -smokkel. Naast criminele en seksuele uitbuiting zijn er ook zorgen over babyhandel sinds de verdwijning van tientallen hoogzwangere vrouwen uit asielzoekerscentra. Voor meer informatie over dit onderzoek, zie: https://www.vpro.nl/argos/lees/onderwerpen/lost-in-europe/2020/honderden-nigerianenverdwenen-uit-asielopvang.html 2 Uit recent onderzoek blijkt dat er bovendien verschillen tussen vormen van mensenhandel zijn als het gaat om de mate van verborgenheid. Uit dit onderzoek (Van Dijk, Cruyff en Van der Heijden, 2021) blijkt bijvoorbeeld dat arbeidsuitbuiting onder personen met de Nederlandse nationaliteit relatief verborgen is.

8

Definitie van mensenhandel In dit rapport hanteren we de definitie van mensenhandel zoals geformuleerd door CoMensha:3 Mensenhandel is het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel die persoon uit te buiten.

Deze definitie bevat drie onderdelen: - een handeling (werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten); - een middel (dwang, bv. geweld, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie); - een doel (uitbuiting). Alleen bij een combinatie van deze drie aspecten is er sprake van mensenhandel, zoals strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht. De enige uitzondering hierop is de uitbuiting van minderjarigen, want daarbij hoeft er geen sprake te zijn van een duidelijk middel. De minderjarigheid op zich is dan al een zodanig kwetsbare positie dat dwang niet hoeft worden aangetoond. De kern van de mensenhandel is uitbuiting: iemand heeft gewin bij het uitbuiten van een ander. In dit rapport gebruiken we uitbuiting dan ook als synoniem van mensenhandel. Afgezien van gedwongen orgaanverwijdering, nemen we alle vormen van uitbuiting mee: - Seksuele uitbuiting (bv. een persoon die met naaktfoto’s wordt gechanteerd om sekswerk uit te voeren ten verdienste van de uitbuiter of een persoon die onder druk wordt gezet om sekswerk te verrichten om schulden van zijn/haar partner af te betalen). - Criminele uitbuiting (bv. een minderjarige persoon die door familie wordt ingezet om voor hen te stelen of een persoon die onder dwang zijn bankrekening laat gebruiken om geld wit te wassen). - Arbeidsuitbuiting (bv.

een arbeidsmigrant van wie de identiteitspapieren zijn ingenomen en die wordt gedwongen om onder slechte omstandigheden te werken tegen een te laag loon). Aanpak van mensenhandel In de afgelopen jaren zijn er flinke stappen gezet in de ontwikkeling van de aanpak van mensenhandel, waarbij een breed scala aan partners betrokkenen is. In het regeerakkoord van 2017 werd het voornemen uitgesproken om deze aanpak verder te intensiveren en zijn hiervoor extra middelen beschikbaar gesteld.4 Zo ontvingen het Openbaar Ministerie (OM) en de politie eenmalig een bedrag van 2 miljoen euro extra voor de bestrijding van mensenhandel; is er 2 miljoen euro beschikbaar voor met name opvang en hulpverlening aan slachtoffers van mensenhandel met multiproblematiek; en ontvangt de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) aanvullend budget oplopend tot 50 miljoen euro in 2022 voor de bestrijding van arbeidsuitbuiting.

Daarnaast kwam het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) in 2018 met het integrale programma Samen tegen mensenhandel, waarin concrete stappen zijn geformuleerd om het beleid door te ontwikkelen.5 De rol van gemeenten Waar voorheen voornamelijk landelijke en regionale partijen zoals de (nationale) politie, ISZW en het OM verantwoordelijk waren voor de aanpak van mensenhandel, krijgen ook gemeenten een steeds grotere rol.5 In 2015 is in de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) en de Jeugdwet vastgelegd dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de opvang en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel. In dit jaar heeft de commissie Lenferink tevens aanbevelingen gedaan om de gemeentelijke rol invulling te geven, waaronder het advies om een landelijk netwerk van zorgcoördinatoren op te richten. Inmiddels is er in de meeste regio’s een zorgcoördinator met specialistische kennis over mensenhandel.6 De 3 https://www.comensha.nl/over-mensenhandel/ 4 Kamerbrief over het programma Samen tegen mensenhandel. Kenmerk 2413397, 13 november 2018. Verkregen van:

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/11/13/tk-aanbieding-van-het-programma-samen-tegen-mensenhandel 5 Samen tegen mensenhandel. Een integrale programma-aanpak van seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting. Kenmerk 2413397, bijlage, 13 november 2018. Verkregen van: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/11/13/tk-bijlage-3-samen-tegen-mensenhandel 6 https://www.wegwijzermensenhandel.nl/Zorgcoordinatoren/Zorgcoordinatoren.aspx

9

zorgcoördinator staat in contact met de partijen die betrokken zijn bij de opvang en zorgverlening aan slachtoffers van mensenhandel. Coördineren van het zorgtraject voor slachtoffers, adviseren van betrokken organisaties en het opbouwen van het zorgnetwerk zijn de belangrijkste taken van zorgcoördinator. Anno 2021 heeft het netwerk van zorgcoördinatoren nog geen landelijke dekking 7, maar in Ede en Utrecht is wel een zorgcoördinator, gepositioneerd bij Moviera. Het is op basis van dit onderzoek niet te zeggen of deze functie voldoende geborgd is en of er voldoende capaciteit voor de zorgcoördinatoren beschikbaar is. In Interbestuurlijk Programma (IBP) 2018 is afgesproken dat gemeenten over 4 jaar gemeentelijk beleid over de aanpak van mensenhandel gevormd moeten hebben. Ook dienen zij te werken aan adequate regionale opvang, begeleiding en nazorg van slachtoffers en een nationaal dekkend netwerk van zorgcoördinatoren. In het programma Samen tegen mensenhandel zijn vier actiepunten geformuleerd voor het versterken van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel: - Versterken van signalering door gemeenten: FairWork en andere organisaties trainen baliepersoneel, handhavers en andere gemeenteambtenaren in het herkennen van signalen van mensenhandel.

- Uitwerking van de IBP-afspraken: De VNG stelt een projectleider aan die gemeenten helpt bij het ontwikkelen van een aanpak van mensenhandel. Ook CoMensha stelt een projectleider aan die gemeenten helpt hun kennis en expertise over mensenhandel te bevorderen. Daarnaast zet CoMensha zich in voor een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie. - Borging van de bestuurlijke aanpak op nationaal niveau: Het samenwerkingsnetwerk uit het programma Aanpak uitbuiting Roma kinderen wordt behouden. Het CCV gaat tevens aan de slag met het doorontwikkelen van de tools en werkwijzen uit dit programma en ondersteunt gemeenten bij het vormen van hun beleid. Daarnaast is via de regeling uitstapprogramma’s jaarlijks 3 miljoen euro beschikbaar om een landelijk dekkend netwerk van uitstapprogramma’s voor sekswerkers te ontwikkelen. Ten slotte gaan de ministeries van VWS en JenV op zoek naar lokale en regionale best practices in de aanpak van loverboys. De beschrijving van deze voorbeelden wordt met gemeenten en regio’s gedeeld. - Ontwikkeling van de bestuurlijke aanpak op internationaal niveau: In het project CONFINE wordt onderzocht of een internationale aanpak mensenhandel potentie heeft. Aan de hand van de bevindingen uit dit project wordt een Euregionaal RIEC opgezet, waarin partners uit Nederland, België en Duitsland concrete casussen over mensenhandel kunnen bespreken.

Met dit onderzoek hopen wij bij te dragen aan de eerste drie actiepunten door voor twee lokale casussen de signalen in kaart te brengen, de huidige samenwerking en aanpak te analyseren en hieruit lessen te trekken voor andere gemeenten. Gemeenten Ede en Utrecht CoMensha en VNG hebben gemeenten uitgenodigd om zich aan te melden voor deelname aan dit onderzoek. Criteria om in aanmerking te komen waren dat de gemeente een centrumgemeente Vrouwenopvang is, dat de basisaanpak mensenhandel grotendeels op orde is, dat er een bestaande infrastructuur van contact met ketenpartners is, dat er reeds samenwerking tussen de domeinen zorg en veiligheid bestaat en dat de gemeente tot cofinanciering bereid is. CoMensha en VNG selecteerden vervolgens de gemeente Ede en de gemeente Utrecht. Ede is met 118.538 inwoners in 2021 kleiner dan Utrecht met haar 359.376 inwoners (CBS Statline, 2021). Gemeente Ede is daarmee ook een kleinere organisatie (850 medewerkers8) dan gemeente Utrecht (4.657 medewerkers9). Beide gemeenten hebben andere aandachtsgebieden op het gebied van mensenhandel.

In de provincie Gelderland, waar Ede ligt, is de helft van alle vakantieparken in Nederland gelegen.10 Doordat een klein deel van deze vakantieparken niet meer vitaal is, vindt er volgens de betrokken beleidsadviseurs in toenemende mate ondermijnende criminaliteit plaats en wonen er vermoedelijk arbeidsmigranten die slachtoffer zijn van mensenhandel. Ook zijn er zorgen over loverboyproblematiek en in minder mate over criminele uitbuiting. Deze zorgen concentreren zich vooral op enkele wijken. In Utrecht zijn er zorgen over arbeidsuitbuiting in de 7 https://www.comensha.nl/over-ons/wat-doen-wij/zorgcoordinatie-en-opvang/ 8

https://www.ede.nl/bestuur-en-organisatie/organisatie

9 https://www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/personeel-in-cijfers/ 10 https://www.gelderland.nl/Gemeenten-en-samenwerken/weerbaarheid/Aanpak-vakantieparken-Ariadne-project

10

bouw. Ook zijn er wijken waar jongeren worden uitgebuit in de drugshandel en zijn er signalen van seksuele uitbuiting in illegale bordelen en massagesalons. Door onderzoek te doen in deze twee gemeenten waar naar verwachting van de beleidsadviseurs en ketenregisseurs verschillende vormen van mensenhandel voorkomen, kunnen we verschillende aspecten van mensenhandel belichten.

1.2 Onderzoekverantwoording In deze paragraaf geven we een overzicht van de onderzoeksvragen en lichten we de aanpak van het onderzoek toe. Ook benoemen we de gehanteerde terminologie. Doelstelling CoMensha en VNG formuleerden voor de start van het onderzoek vier doelstellingen. Het onderzoek moest ten eerste leiden tot een onderbouwde weergave van aantallen slachtoffers mensenhandel in de verschillende uitbuitingsvormen in twee gemeenten, waarbij ook het dark number geschat moest worden. Ten tweede moest er op regionaal niveau meer inzicht in de problematiek van aard en omvang van mensenhandel komen. Ten derde moest het onderzoek risico-doelgroepen en risico-sectoren binnen betrokken gemeenten in kaart brengen. Ten vierde moest het onderzoek trends en fenomenen van mensenhandel in de twee gemeenten in kaart brengen en vertalen naar andere gemeenten. Onderzoeksvragen De hoofdvraag die in dit onderzoek wordt gehanteerd is: Wat is de aard en de omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht, wat is de meest effectieve wijze om dit in kaart te brengen en permanent te blijven monitoren en hoe kan deze kennis bijdragen aan de bestuurlijke en beleidsmatige ontwikkelingen in het veld?

De hoofdvraag is verder uitgesplitst in deelvragen. Deze deelvragen gaan over de aard en omvang van mensenhandel in beide gemeenten; belemmeringen om zicht te krijgen op mensenhandel; en kennisverspreiding en bewustwording bij andere gemeenten. Op basis van de kennisvraag van beide gemeenten zijn bij enkele onderdelen specifieke deelvragen geformuleerd per gemeente. Deze zijn hieronder in het groen weergegeven. Aard en omvang van mensenhandel 7. Hoe kan de aard van seksuele uitbuiting, van arbeidsuitbuiting en van criminele uitbuiting het best worden beschreven? In termen van: a. Kenmerken van daders en slachtoffers b. Handelingen van daders c. Doel van de uitbuiting d. Door de dader ingezette middelen e. Ervaren slachtofferschap f. Risicofactoren voor slachtofferschap en daderschap g. Ontstaan, verloop en beëindiging van de uitbuitingssituatie h. Bewust en onbewuste facilitators en hun rol i. Risicosectoren j. Mate waarin sprake is van criminele netwerken 8. Wat is de (geschatte) omvang van seksuele uitbuiting, criminele uitbuiting en arbeidsuitbuiting? d. Welke definitie hanteren verschillende organisaties bij het signaleren en registreren van mensenhandel? e. Hoeveel signalen van mensenhandel zijn er bij instanties bekend? f. Ede: Is het mogelijk om iets te zeggen over de (geschatte) omvang van arbeidsuitbuiting van slachtoffers die in vakantieparken verblijven? 9.

Utrecht: Kan informatie over daders en slachtoffers worden vertaald in dader- en slachtofferprofielen?

11

Over de belemmeringen om meer zicht te krijgen op mensenhandel 10. Welke belemmeringen zijn er voor effectieve informatieverzameling en -uitwisseling in Ede en Utrecht? a. Hoe kunnen deze belemmeringen worden weggenomen? 11. Wat zijn randvoorwaarden voor een effectieve informatieverzameling? 12. Hoe kunnen in Ede en Utrecht lessen ten aanzien van het wegnemen van belemmeringen en informatie over de aard en omvang van mensenhandel worden geborgd? a. Welke partijen zijn nodig om zicht op mensenhandel te behouden? b. Op welke wijze kunnen zij zicht op mensenhandel behouden? Methoden In dit onderzoek is mixed method triangulation toegepast: door gebruik van verschillende methoden is het fenomeen van verschillende invalshoeken belicht. Het doel hiervan is om een compleet beeld te schetsen van de aard en omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht. Er is gebruikgemaakt van kwantitatieve informatie over de hoeveelheid signalen van mensenhandel op basis van registraties en dossiers van verschillende betrokken instanties. Uit deze registraties en dossiers is ook kwalitatieve informatie gehaald, die is aangevuld door interviews met professionals en slachtoffers. Hieronder bespreken we de toegepaste methoden. Omdat dit onderzoek werd gedaan in 2020 en 2021, ten tijde van de coronapandemie, is voor sommige onderdelen afgeweken van de geplande aanpak.

In dit rapport beschrijven we de activiteiten zoals die uitgevoerd zijn. In bijlage 3 gaan we verder in op de onderzoeksactiviteiten gericht op het kunnen maken van omvangschattingen die we niet konden uitvoeren, opdat de voorbereidingen die hiervoor getroffen zijn aanknopingspunt kunnen vormen voor vervolgonderzoek. Kick-off-bijeenkomst met betrokken partijen Aan het begin van het onderzoek is in beide gemeenten een kick-off-bijeenkomst georganiseerd met lokale/regionale experts op het gebied van mensenhandel. Het doel van deze bijeenkomst was enerzijds om de partijen te informeren over ons onderzoek en hen mee te laten denken over potentiële knelpunten in de uitvoering. Anderzijds was deze bijeenkomst bedoeld om te komen tot een overzicht van de meest relevante partijen en binnen deze partijen de juiste contactpersoon te vinden. Op basis van deze bijeenkomst is een overzicht gemaakt van de belangrijkste partners op het gebied van mensenhandel (zie tabel 2.1 voor Ede en tabel 6.1 voor Utrecht) en is voor elke partner een contactpersoon aangesteld. Registratie- en dossieronderzoek Met alle betrokken partijen uit ons onderzoek hebben we contact opgenomen om een dataverzoek bij hen in te dienen. We hebben hen gevraagd om alle geregistreerde signalen in de periode van 2015 t/m 2020 op te zoeken.

Als de signalen niet in een registratiesysteem te vinden zijn, vroegen we instanties om deze te zoeken in individuele dossiers (eventueel met behulp van een onderzoeker van Regioplan). Deze konden ze invullen in een dataformat met concrete vragen over de melding. Deze vragen gingen zowel over de casus (beschrijving, pleeggemeente, datum, type uitbuiting, aanleiding voor melding), als het slachtoffer en de dader(s) (nationaliteit, land van herkomst, verblijfsstatus, leeftijd, meerder-/minderjarigheid tijdens uitbuiting, geslacht, branche en relatie tussen slachtoffer en dader). Voor Ede is ook uitgevraagd of het slachtoffer op een vakantiepark woont, omdat dit een specifiek aandachtsgebied is. Partijen konden hun registratiedata uploaden naar de beveiligde omgeving van het CBS. Het CBS pseudonimiseerde de gegevens waarna de onderzoekers van Regioplan toegang kregen tot een geanonimiseerde versie van de data. Groepsgespreken/interviews met (wijk)professionals Om zicht te krijgen op de aard van seksuele en criminele uitbuiting zijn gesprekken gevoerd met professionals die actief zijn in de wijk en een rol spelen bij de signalering van criminele en/of seksuele uitbuiting. In overleg met de gemeenten zijn aandachtsgebieden aangemerkt waar de verschillende vormen van uitbuiting naar verwachting relatief vaak voorkomen.

In Utrecht is gekozen voor Kanaleneiland, Amsterdamsestraatweg, Lombok en Overvecht voor zowel seksuele als criminele uitbuiting. Per aandachtsgebied is een groepsgesprek gevoerd met wijkprofessionals. In Ede zijn de wijken Ede-Zuid en Veldhuizen aangemerkt als aandachtsgebied voor criminele uitbuiting. Voor beide wijken is een groepsgesprek

12

met wijkprofessionals gehouden. Voor seksuele uitbuiting is gekozen voor de specifieke doelgroep minderjarigen in zorginstellingen, omdat over deze groep zorgen leefden bij instanties. Er zijn vijf individuele gesprekken gevoerd met professionals die zicht hebben op deze doelgroep. In deze gesprekken, die vanwege de coronamaatregelen online plaatsvonden, kwamen signalen, samenwerking en de aanpak van mensenhandel aan bod. In bijlage 2 is een overzicht te vinden van de geïnterviewden. Interviews met arbeidsmigranten Voor arbeidsuitbuiting zijn in Ede vakantieparken aangemerkt als aandachtsgebied. In Utrecht waren er vermoedens van arbeidsuitbuiting op bouwplaatsen. In Ede zijn onderzoekers mee geweest naar een handhavingscontrole op een vakantiepark, waar zij spraken met vijftien arbeidsmigranten. In Utrecht hebben onderzoekers een bezoek gebracht aan de dagopvang voor dakloze EU-migranten van het Leger des Heils. Hier namen zij diepte-interviews af met vier arbeidsmigranten. Reflectie op doelen, vragen en methoden In het onderzoek zijn vanwege de Corona-pandemie niet de methoden toegepast die we oorspronkelijk voor ogen hadden. Dit heeft onherroepelijk geleid tot een aantal tekortkomingen waarvan het belangrijk is om hier op te reflecteren.

Zo hadden wij oorspronkelijk ingezet op twee verschillende wegen om te komen tot een schatting van de dark number; de eerste doelstelling van dit project. Dit zouden we enerzijds realiseren met registratiedata, en anderzijds door verborgen populaties van mensen die te maken zouden kunnen hebben met arbeidsuitbuiting te interviewen. Hiervoor hadden we Respondent Driven Sampling op het oog. Deze onderzoeksmethode zou ons in staat stellen om niet alleen het perspectief van (mogelijke) slachtoffers in kaart te brengen, maar ook netwerken van slachtoffers te onderzoeken (zie bijlage 3). Deze methode zou ons geholpen hebben om ook zicht te krijgen op groepen, mogelijke slachtoffers buiten het blikveld van professionals. Mede door de maatregelen rond Corona heeft dit niet plaats kunnen vinden zoals gehoopt waardoor er slechts een beperkt aantal arbeidsmigranten zijn gesproken op hele specifieke plekken die veelal al op de radar van instanties stonden. Deze gesprekken scheppen daarom geen representatief beeld van de aard van problemen rond arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling waar deze groepen mee kampen. Ook bieden deze gesprekken geen aanknopingspunten voor een schatting van de dark number.

Naast het inzetten van Respondent Driven Sampling waren we ook van plan om op basis van registraties van instanties via Multiple System Estimation een inschatting te maken van het dark number binnen het blikveld van professionals. Het volume, de kwaliteit en de eenduidigheid van de registraties liet dit echter niet toe. In bijlage 3 lichten we Respondent Driven Sampling en Multiple System Estimation nader toe. Deze beschrijvingen en de voorbereidingen die we troffen kunnen aanknopingspunt vormen voor vervolgonderzoek. De lezer moet zich daarom goed realiseren dat de onderzoeksbevindingen in dit rapport vooral een indruk geven van (signalen van) mensenhandel die in beeld zijn bij diverse partijen in de gemeenten. Door de methodologische beperkingen van het onderzoek en beperkingen in het blikveld van professionals, is op basis van het onderzoek niet mogelijk gebleken om de volgende oorspronkelijke onderzoeksvragen te beantwoorden:  Wat is de (geschatte) omvang van seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting?  Hoe kan de aard van seksuele uitbuiting, van arbeidsuitbuiting en van criminele uitbuiting worden beschreven in termen van de duur van de situatie?  Welke lokale trends in de aard en omvang van mensenhandel zijn er aan te wijzen? Terminologie In dit onderzoek kiezen we ervoor om ook vermoedens van uitbuiting mee te nemen.

Dit doen we door ook te kijken naar registraties waarin niet alle drie elementen van mensenhandel (handeling, middel en doel) meteen zichtbaar zijn en ook met professionals te spreken over de signalen die zij oppikken maar nog niet hard kunnen maken (hun ‘onderbuikgevoelens’). Op deze manier hopen we niet alleen de overduidelijke casussen in kaart te brengen, maar ook het (grote) grijze gebied van mensenhandel. In dit rapport noemen we personen die (vermoedelijk) uitgebuit worden/zijn slachtoffers. Hierbij gaat het dus ook om personen van wie niet strafrechtelijk is vastgesteld dat ze uitgebuit zijn, personen die zichzelf (mogelijk) niet als slachtoffer zien en personen die door professionals beschouwd zijn als (mogelijk) slachtoffer. De personen die (vermoedelijk) anderen uitbuiten of uitbuiting faciliteren noemen we

13

uitbuiters of daders. Wederom gebruiken we deze termen dus ook voor personen die (nog) niet strafrechtelijk veroordeeld zijn voor mensenhandel. De onderzoek is geografisch afgebakend tot gemeente Ede (zonder omliggende gemeenten) en gemeente Utrecht en omliggende gemeenten. In Utrecht nemen we ook signalen uit de omliggen gemeenten mee voor welke Utrecht als centrumgemeente fungeert, te weten: Bunnik, De Bilt, De Ronde venen, Houten, IJsselstein, Lopik, Montfoort, Nieuwegein, Oudewater, Stichtse Vecht, Utrechtse Heuvelrug, Vijfheerenlanden, Wijk bij Duurstede, Woerden en Zeist.

1.3 Leeswijzer We starten het rapport met een hoofdstuk over de omvang van mensenhandel in Utrecht en Ede. We tonen welke instanties welke signalen registreren en welke definities ze hierbij hanteren. Op basis van de verzamelde registraties gaan we in op kenmerken van slachtoffers en daders en het ontstaan, ontwikkelen en beëindigen van uitbuitingssituaties. Dit rapport is vervolgens onderverdeeld in aparte secties voor Ede (hoofdstuk 3 t/m 5) en Utrecht (hoofdstuk 6 t/m 8). Per gemeente bespreken we eerst de context van de gemeente (hoofdstuk 3 voor Ede; hoofdstuk 6 voor Utrecht). Hierbij gaan we in op hoe het veld rondom de signalering en bestrijding van mensenhandel is ingericht en welke partijen hierbij betrokken zijn. Ook beschrijven we per vorm van uitbuiting de aandachtsgebieden uit dit onderzoek en gaan we verder in op de aanpak hiervan. Vervolgens beschrijven we de aard van mensenhandel in de gemeente (hoofdstuk 4 voor Ede; hoofdstuk 7 voor Utrecht). We brengen de signalen in de verschillende aandachtsgebieden in kaart en gaan in op kenmerken van slachtoffers en daders. We sluiten de gemeentelijke secties af met tussentijdse conclusies specifiek voor Ede (hoofdstuk 5) en Utrecht (hoofdstuk 8). We tonen welke instanties welke signalen registreren en welke definities ze hierbij hanteren.

Op basis van de verzamelde registraties gaan we in op kenmerken van slachtoffers en daders en het ontstaan, ontwikkelen en beëindigen van uitbuitingssituaties. Het rapport eindigt met een gezamenlijke conclusie waarin de bevindingen uit beide gemeenten worden gebundeld (hoofdstuk 9). In dit hoofdstuk worden de belangrijkste lessen geformuleerd die we leren van deze twee gemeenten. Ook formuleren we aanbevelingen voor andere Nederlandse gemeenten die met de geleerde lessen uit Utrecht en Ede aan de slag kunnen om hun zicht op mensenhandel en de aanpak ervan te versterken.

14

Omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht

2 Omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht

In dit hoofdstuk gaan we in op de omvang van mensenhandel in Ede en Utrecht. We doen dit voor beide steden samen, omdat (vooral in Ede) de aantallen anders te klein worden om relevante uitsplitsingen te kunnen maken of wegens onthullingsrisico’s te mogen rapporteren. Eerst bespreken we hoe verschillende instanties in beide gemeenten registreren en welke definities van mensenhandel zij hanteren. Vervolgens geven we een overzicht van de aantallen casussen die bij de instanties in beeld zijn. Daarna gaan we in op kenmerken van daders en slachtoffers. We sluiten af met een beschrijving van het ontstaan, ontwikkelen en beëindigen van een uitbuitingssituatie op basis van de registratiedata.

2.1 Registratie in Ede In Ede zijn veel verschillende organisaties betrokken bij de signalering en bestrijding van mensenhandel en de opvang en begeleiding van slachtoffers. Deze organisaties hebben hun eigen perceptie van mensenhandel en de bijbehorende signalen. Hierdoor kunnen organisaties verschillende definities van mensenhandel hanteren en zijn registraties niet altijd gemakkelijk te vergelijken. Het is dan ook belangrijk om inzichtelijk te maken hoe betrokken organisaties mensenhandel definiëren en welke vormen hiervan (seksuele uitbuiting/criminele uitbuiting/arbeidsuitbuiting) hun aandacht hebben. In tabel 2.1 is dit per organisatie uiteengezet. Definitie van mensenhandel Twee organisaties hebben geen vaste definitie van mensenhandel in hun protocollen vastgelegd. Zij leunen meer op de ervaring van hun professionals als het gaat om het herkennen van mensenhandel. Bij de organisaties die wel een vaste definitie van mensenhandel hebben vastgelegd, komen (in overeenstemming met onze definitie) altijd een handeling, dwangmiddel en doel naar voren. De mogelijke handelingen komen veelal overeen en het doel is altijd uitbuiting. Bij de dwangmiddelen wordt in sommige gevallen wel misbruik van een kwetsbare positie genoemd en in andere niet. Dit heeft er vermoedelijk mee te maken dat dit in de praktijk lastig vast te stellen is.

Ook benoemen sommige organisaties dat bij minderjarigen ook sprake is van mensenhandel als er geen dwang is, terwijl anderen deze uitzondering niet expliciet benoemen. Orgaanverwijdering wordt in sommige definities benoemd en in andere niet. In dit onderzoek wordt orgaanverwijdering buiten beschouwing gelaten. Ten slotte valt het op dat in de juridische definitie van het OM naast de eerste categorie (weergegeven in tabel 2.1) nog acht categorieën van strafbaarheid zijn, waarbij ook facilitators van mensenhandel strafbaar worden gesteld.

1

Domein

Tabel 2.1 Organisatie

Vormen van mensenhandel die partijen in Ede registreren en de gehanteerde definities Geregistreerde Definitie mensenhandel vorm(en) van uitbuiting Seksuele uitbuiting

Criminele uitbuiting

Arbeidsuitbuiting

Zorg

Moviera

✓

✓

✓

Veilig Thuis Gelderland-Midden

✓

Politie (AVIM/PCT) OM Funtioneel Parket (FP) Arondissementsparket (AP)

✓

✓

✓

✓

RIEC Oost-Nederland

✓

Veiligheid

Geen vaste definitie in het handelingsprotocol, maar in de praktijk gebruikt men de definitie van CoMensha. ✓

✓

✓

ISZW

Zorg en veiligheid

Mensenhandel is het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang en met het doel die persoon uit te buiten. Arbeidsuitbuiting, seksuele uitbuiting, gedwongen criminaliteit en orgaanhandel zijn vormen van mensenhandel. Iemand kan op verschillende manieren gedwongen worden om voor hem/haar te werken. Er kan geweld gebruikt worden, gechanteerd worden of het paspoort is bijvoorbeeld afgepakt.

Mensenhandel is afgebakend op basis van artikel 273f Wetboek van Strafrecht (zie OM) Artikel 273f van het strafrechtwetboek, waarvan de eerste categorie: degene die een ander door dwang, geweld of een andere feitelijkheid of door dreiging met geweld of een andere feitelijkheid, door afpersing, fraude, misleiding dan wel door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht, door misbruik van een kwetsbare positie of door het geven of ontvangen van betalingen of voordelen om de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap over die ander heeft, werft, vervoert, overbrengt, huisvest of opneemt, met inbegrip van de wisseling of overdracht van de controle over die ander, met het oogmerk van uitbuiting van die ander of de verwijdering van diens organen.

✓

Mensen worden geworven, vervoerd, overgebracht of gehuisvest onder dwang, met het doel ze vervolgens uit te buiten. Er zijn verschillende vormen van mensenhandel, bijvoorbeeld seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting, gedwongen bedelarij of criminele uitbuiting.

✓

In de registraties is onderscheid te maken naar: - signalen van mensenhandel: er is sprake van de zogenaamde ‘geringste aanwijzing’; - mensenhandel volgens artikel 273f Wetboek van Strafrecht maar zonder dat een vorm van dwang aangetoond kan worden: er is sprake van de zogenaamde ‘ernstige benadeling’; - mensenhandel afgebakend op basis van artikel 273f Wetboek van Strafrecht.

ODDV

(✓)

(✓)

✓

Geen vaste definitie. Het gaat het vooral om slechte woonomstandigheden (hoge huurprijzen, te veel personen in een woning, huur wordt ingehouden op salaris, gedwongen gebruik van extra services zoals huur koelkast). Ook betrokkenheid van malafide uitzendbureaus wordt als sterk signaal gezien.

Gemeente Ede

✓

✓

✓

Definitie Kompas mensenhandel VNG: Onder mensenhandel wordt in de eerste plaats verstaan het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel die persoon uit te buiten. In het geval van minderjarigen is het element ‘dwang’ geen vereiste om mensenhandel aan te kunnen tonen. In de tweede plaats gaat het om het met gebruik van dwang (in brede zin) dwingen of bewegen van een persoon om zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van arbeid of diensten of zijn organen beschikbaar te stellen én het gebruikmaken van een door een ander gecreëerde dwang- of beïnvloedingssituatie door enige handeling te ondernemen waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat die persoon zich vanwege die situatie beschikbaar stelt tot het verrichten van arbeid of diensten of zijn organen beschikbaar stelt. Het moet hierbij gaan om omstandigheden waarbij uitbuiting kan worden verondersteld.

CoMensha

✓

✓

✓

Het rekruteren, vervoeren of huisvesten van een persoon met geweld, dwang, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie (zoals bij minderjarigen en vluchtelingen), met als doel uitbuiting (iemands inkomen ontnemen of niet genoeg inkomen betalen).

✓

Meldingen worden aan de hand van een signalenlijst van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel geclassificeerd als mensenhandel. Signalen van mensenhandel, waarin sprake is van de zogenaamde ‘geringste aanwijzing’, worden doorgezet aan de Inspectie SZW of de politie (AVIM) en aan CoMensha gemeld.

FairWork

2

Informatiedeling Een aantal zaken viel op aan de informatiedeling in Ede: - Sleutelrol aandachtsfunctionaris mensenhandel. De aandachtsfunctionarissen hebben goed zicht op welke registratiegegevens bij welke partij te vinden zijn. Daarnaast zijn de lijntjes tussen de aandachtsfunctionaris en de andere betrokken partijen kort. De verschillende partijen weten de aandachtsfunctionarissen goed te vinden als zij bv. wilden sparren over signalen en in te zetten acties worden gezamenlijk besproken. - Registratiesysteem. Het verschilt erg per organisatie hoe de registraties eruitzien en welke informatie deze bevatten. In sommige gevallen wordt er geen gebruikgemaakt van een registratiesysteem dat voor alle collega’s toegankelijk is, maar van eigen notities op de computer van een medewerker. Dit brengt het risico met zich mee dat met het vertrek van een medewerker informatie verloren gaat, of deze informatie niet beschikbaar is als een medewerker uitvalt. Ook kwam het voor dat een organisatie is veranderd van registratiesysteem en de registraties uit het oude systeem niet meer terug kon halen. - Privacy. Signalen van mensenhandel bevatten gevoelige informatie, wat privacyvraagstukken met zich meebrengt. In dit onderzoek is met medewerking van het CBS een dataleveringsstructuur opgezet waarin dit verantwoord kon gebeuren.

Toch kost het veel tijd om de benodigde procedures te doorlopen en afspraken vast te leggen.

2.2 Registratie in Utrecht Ook in Utrecht is een veelheid aan instanties betrokken bij de aanpak van mensenhandel. In tabel 2.2 is per organisatie weergegeven welke vormen van uitbuiting een organisatie signaleert en welke definitie medewerkers daarbij hanteren. Definities van mensenhandel In alle definities is sprake van een actie, een doel en een middel van dwang. De partijen uit het veiligheidsdomein gebruiken alleen de juridische definitie zoals vastgelegd in artikel 273f van het strafrechtwetboek, hoewel het ISZW deze definitie iets breder trekt en ook signalen van geringste aanwijzing en ernstige benadeling registreert. Ook FairWork zet signalen van deze laatste categorieën door naar ISZW. ISZW meldt deze cijfers echter niet bij CoMensha. Daardoor worden de cijfers niet meegenomen in de landelijke registratie van CoMensha en ook niet in publicaties van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel. Niet elke partij schaart gedwongen orgaanverwijdering onder mensenhandel. Daarnaast verschilt het per organisatie in hoeverre de mogelijke vormen van dwang expliciet benoemd worden. Enkele organisatie doen dit aan de hand van voorbeelden, maar noemen geen complete lijst. Ook het feit dat voor minderjarigen geen dwang bewezen hoeft te worden om te spreken van mensenhandel wordt niet in elke definitie benoemt.