Eindrapport AEF Herstel van historie

Herstel van historie De Utrechtse aanpak voor herstel van de werfkelders tegen het licht

Eindrapport

1

Datum 22 februari 2024

Opdrachtgever Gemeente Utrecht

Auteur David Schelfhout (d.schelfhout@aef.nl)

Referentie UG101

Foto’s en illustraties Fred Romero (CC BY 2.0 DEED-licentie)

bezoekadres postadres

Maliebaan 16 Postbus 85198

3581 CN Utrecht 3508 AD Utrecht

telefoon website

+31 30 236 30 30 www.aef.nl

2

Inhoud Samenvatting

4

/1

Inleiding

6

/2

Achtergrond: uitdagingen bij herstel

8

2.1

Groningen en Limburg als vergelijkingsmateriaal

8

2.2 2.3

Vergelijkbare opgaves, met onderlinge verschillen Uitdagingen bij herstel

10 11

/3

Lessen uit Groningen en Limburg

13

1)

Een knellend (wettelijk) kader

13

2) 3)

Teveel op het bordje van de burger Verwachtingsmanagement schiet tekort

15 15

4)

De overheid komt tegenover de burger te staan

16

/4

Analyse: de Utrechtse aanpak tegen het licht

18

1) 2)

Het (juridisch) kader: gericht op herstel Verantwoordelijkheden voor de keldereigenaar

18 22

3) 4)

Verwachtingsmanagement door de gemeente Overheid naast of tegenover de burger?

29 30

/5

Conclusies en aanbevelingen

31

3

/

Samenvatting De gemeente Utrecht zet in op het herstel van het historische wervengebied De gemeente Utrecht is een programma voor herstel van de werven gestart. Een belangrijk deel van de aanpak is het herstel van de schade aan de historische werfkelders, die voor een groot deel in handen van particuliere eigenaren zijn. Dit is een uitdagende en complexe opgave: technisch en bouwkundig, maar ook vanwege de complexe eigendomsverhoudingen in het wervengebied. Daar komt nog bij dat het herstel van het wervengebied zich afspeelt tegen de achtergrond van een gebrek aan vertrouwen van bewoners en keldereigenaren in de gemeente. Een oorzaak daarvan is dat de gemeente Utrecht zijn ‘burenplicht’ in het wervengebied in het verleden onvoldoende heeft ingevuld. De gemeente heeft AEF gevraagd om de aanpak voor het wervengebied te analyseren De gemeente heeft AEF verzocht om de aanpak voor herstel van schade aan de werfkelders te analyseren op basis van geleerde lessen uit andere recente trajecten waarin de overheid schade moest herstellen of compenseren. We zoomen daarbij met name in op de afhandeling van schade als gevolg van Groningse gaswinning en overstromingen in Zuid-Limburg in 2021. Het doel daarvan is om te leren van de knelpunten en ervaringen in andere hersteloperaties, en zo valkuilen uit deze operaties in Utrecht te vermijden.

We hebben deze analyse uitgevoerd door documenten te bestuderen en gesprekken te voeren met kernspelers rond de aanpak, waaronder 9 keldereigenaren. We constateren dat het inrichten van hersteloperaties gepaard gaat met forse uitdagingen Het vormgeven van herstel is een evenwichtsoefening. We beschrijven het inrichten van een hersteltraject ten eerste als een trilemma tussen drie waarden die op gespannen voet met elkaar staan: eenvoud, gelijkheid en maatwerk. Alle drie zijn belangrijk, maar het is praktisch onmogelijk om in alle drie tegelijk te voorzien. Vaak beginnen hersteloperaties met het voornemen om herstel zo eenvoudig mogelijk in te richten. Er ontstaat vervolgens echter een dynamiek om te zorgen voor (meer) maatwerk voor gedupeerden. Dat leidt echter ook tot verschillen (bijvoorbeeld in de hoogte van schadevergoedingen), die op hun beurt weer voor onrust kunnen zorgen. Een tweede grote uitdaging bij het vormgeven van herstel is de spanning tussen over- en ondercompensatie van gedupeerden: waarbij aanvankelijke ondercompensatie soms door kan slaan in overcompensatie. We houden de Utrechtse aanpak tegen het licht aan de hand van vier geleerde lessen Om te bekijken of de aanpak in Utrecht erin slaagt om valkuilen uit andere hersteloperaties te vermijden, lopen we in dit rapport vier lessen uit ‘Groningen’ en ‘Limburg’ langs.

Die vier lessen zijn:  Er was sprake van een knellend wettelijk kader dat onvoldoende aansloot op de problemen van gedupeerden  In het proces van schadeafhandeling werd er te veel verwacht van de burger  Het verwachtingsmanagement door de overheid schoot tekort  De overheid wilde in schadeherstel ‘naast’ de burger gaan staan, maar belande uiteindelijk tegenover de burger De Utrechtse aanpak kent qua vormgeving duidelijk een andere benadering We concluderen dat de Utrechtse aanpak voor herstel qua vorm duidelijk verschilt van die van recente hersteloperaties. Vooral valt op dat de inrichting van de systematiek in Utrecht inzet op het herstel van erfgoed, in plaats van op schadevergoeding focust. De aanpak heeft daarmee een toekomstgericht karakter, streeft naar het vermijden van (slepende) discussies over aansprakelijkheid, en kent een pragmatische benadering voor kostenverdeling. Die ingrediënten samen tellen op tot een aanpak die het bereiken van het doel (herstel van erfgoed) centraal stelt, in een productieve samenwerking tussen gemeente en keldereigenaren. Wij zijn positief over deze inrichtingskeuzes.

4

We schatten in dat alleen te hoge verwachtingen van de burger in Utrecht een knelpunt zijn Van de vier lessen uit andere hersteloperaties vormt, voor zover wij op dit moment kunnen inschatten, alleen de tweede les een aandachtspunt voor de Utrechtse aanpak. Uit de gesprekken met eigenaren en andere betrokkenen komt naar voren dat er vooral zorgen bestaan over de verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s tussen eigenaren en de gemeente. Dat de rol van opdrachtgever voor herstel bij de eigenaar ligt leidt er voor sommige eigenaren toe dat onzekerheden en risico’s onevenredig bij de eigenaar komen te liggen. Ook lijkt deze rol van opdrachtgever voor veel individuele eigenaren te veeleisend, omdat dit intensieve betrokkenheid vraagt bij het herstelproces, er overzicht over een complex geheel van belangen en afhankelijkheden nodig is, en er bij verrassingen lastige afwegingen moeten worden gemaakt die om specifieke kennis vragen. Uit de gesprekken komt ten slotte ook naar voren dat sommige eigenaren het (doorlopen van het) hertelproces nog als complex ervaren, en ervaren dat de gemeente er nog niet voldoende in slaagt eigenaren hierin te ondersteunen. Ze hebben behoefte aan meer structuur en overzicht in dit proces.

Op basis van onze analyse doen we zes aanbevelingen voor versterking van de herstelaanpak De bovenstaande analyse leidt tot aanbevelingen over drie kernthema’s voor de herstelaanpak: 1. De definitieve subsidieregeling en de kostenverdeling daarbinnen 2. De ontzorging van keldereigenaren bij herstel 3. De aansturing en inrichting van de herstelaanpak in het algemeen Voor het eerste thema, de vormgeving van definitieve subsidiregeling, bevelen we aan:  Neem behalve de twee eerder vastgestelde varianten voor de kostenverdeling (‘bewijsvermoeden’ en ‘kostenexpert’) ook de huidige, pragmatische en herstelgerichte, systematiek voor kostenverdeling uit de tijdelijke regeling mee als optie in de besluitvorming over de definitieve regeling. Onze inschatting is dat deze variant het meest ondersteunend is aan de belangrijkste doelen van het programma: behoud van erfgoed en herstel van vertrouwen. Bij de andere twee varianten zien we veel sterkere risico’s op verdere juridisering en verslechterende verhoudingen.  Kies voor een regeling waarbinnen publiek geld zoveel mogelijk ten goede komt aan herstel. Ook dit pleit in onze ogen voor de huidige variant voor kostenverdeling, waarin kosten voor technische experts en juristen zoveel mogelijk worden voorkomen.

Voor het tweede thema, de ontzorging van keldereigenaren, bevelen we aan:  Werk in de uitvoering van herstelprojecten met vaste directievoerders die verantwoordelijk zijn voor de aansturing van herstelwerkzaamheden aan kelders. Zij zijn in staat om eigenaren terzijde te staan bij het doorhakken van knopen die zich voordoen bij het herstel van kelders en te fungeren als schakel naar de uitvoerende partijen. Zo kan de gemeente keldereigenaren verder ontzorgen en nog beter invulling geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van eigenaren én gemeente voor het herstel van de kelders.  Maak het herstelproces voor eigenaren voorspelbaarder en gestructureerder en zorg voor betere ondersteuning van eigenaren hierbinnen. Maak daarvoor ook aan de start van een hersteltraject heldere afspraken met eigenaren over de rol- en taakverdeling tussen hen en de gemeente. Voor het derde thema, de aansturing en inrichting van de herstelaanpak, bevelen we aan:  Streef op termijn naar het versterken van de regie van de gemeente op het herstel, onder meer door een meer gecoördineerde aanpak per rak of straat, met een centrale programmering in overleg met nutsbedrijven. Zo kan meer verbinding worden gezocht met andere grote opgaven die er liggen in het wervengebied, en kan de gemeente zorgen voor overkoepelende afstemming met nutsbedrijven.

Ook wordt de aanpak er uitvoerbaarder en beheersbaarder van.  Ga na of verdere versimpeling van de herstelaanpak mogelijk is. In een pilot kan worden verkend of de huidige aanpak, die soms nog als complex wordt ervaren, verder kan worden vereenvoudigd, bijvoorbeeld door ook een meer gestandaardiseerde werkwijze aan te bieden.

5

/ 1 Inleiding De gemeente Utrecht wil het historische wervengebied behouden voor de toekomst Utrecht zet met het Programma Wervengebied in op het behoud voor de toekomst van het unieke erfgoed in het wervengebied. Dat is geen eenvoudige opgave. In de loop der jaren zijn vele soorten schade ontstaan aan de wal-, werf- en kluismuren en kelders in het wervengebied. Het in goede staat behouden van de werven vraagt om herstel van deze schade en om maatregelen om toekomstige schade te voorkomen. De gemeente heeft daarom een programma voor herstel van de werven gestart. Daaronder valt een brede waaier aan maatregelen om te werken aan behoud van de werven. Dat gaat deels om de gemeentelijke eigendommen in het gebied, maar een belangrijk deel van de aanpak is ook het herstel van de schade aan particuliere eigendommen, met name de werfkelders. Het herstel van het wervengebied is een uitdagende en complexe opgave Het herstellen van de schade aan de werven is een forse uitdaging, om meerdere redenen.

Zo is het herstellen van eeuwenoude bouwwerken een technisch lastige opgave: hoe kan dit historisch erfgoed deugdelijk worden herstel, met een goede balans tussen enerzijds het erfgoedperspectief en anderzijds hedendaagse bouwkundige eisen? Ook kenmerkt het wervengebied zich door een zeer complex geheel van eigendomsrelaties en daarmee verbonden verantwoordelijkheden: in het wervengebied is sprake van ‘in elkaar overlopende eigendommen’, waarbij huizenbezitters eigenaar zijn van de met hun huis verbonden werfkelders, maar deze kelders zich in een gemeentelijk perceel, onder de openbare weg, bevinden en de muur die aan de kelders grenst weer gemeentelijk eigendom is. Ook is er sprake van een gebrek aan vertrouwen in de gemeente onder keldereigenaren Een derde complicerende factor is dat het herstel van het wervengebied zich afspeelt tegen de achtergrond van een jarenlange voorgeschiedenis. Die voorgeschiedenis kenmerkt zich vooral door wat door de Commissie van Wijzen Wervengebied “De vergeten burenplicht” is genoemd.1 De gemeente heeft zich volgens de Commissie van Wijzen jarenlang geen goede buur van de keldereigenaren in het gebied getoond, vooral door een afhoudende, niet-responsieve opstelling bij meldingen over schade aan kelders, en door een gebrekkige handhaving van het verbod op zwaar verkeer over de grachten.

Dat heeft geleid tot gebrek aan vertrouwen van bewoners in de gemeente. De gemeente Utrecht heeft gevraagd om de aanpak voor het wervengebied te analyseren De gemeente Utrecht heeft Andersson Elffers Felix (AEF), bureau voor maatschappelijke vraagstukken, gevraagd om de inrichting van de Utrechtse aanpak te analyseren, met een focus op het herstel van schades aan particuliere eigendommen (de werfkelders). De gemeente heeft ons verzocht om geleerde lessen uit andere schadehersteltrajecten te betrekken in deze analyse, zoals de afhandeling van schade van de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen in Groningen en de afhandeling van schade door overstromingen en hevige regenval in 2021 in Limburg, die AEF beide eerder onderzocht. De gemeente wil leren van de knelpunten en ervaringen in andere hersteloperaties, en staat open voor reflectie, met als doel om haar aanpak zo effectief mogelijk in te richten en valkuilen uit andere hersteloperaties te vermijden. Lessen uit dit onderzoek kunnen worden benut bij het vormgeven van een definitieve subsidieregeling – ten tijde van dit onderzoek liep een tijdelijke regeling.

1

Commissie van Wijzen Wervengebied (2021). De vergeten burenplicht. Eindrapport, hier te raadplegen.

6

De gemeente heeft ons de volgende onderzoeksvragen meegegeven: 1.

Hoe verschillen structuur, aanpak en kaders van het programma wervengebied (en de tijdelijke subsidieregeling voor kelderherstel) van die van andere schadehersteloperaties?

2.

Wat zijn de belangrijkste knelpunten die zich hebben voorgedaan in andere schadehersteloperaties?

3.

Gegeven de antwoorden op vraag 1 en 2: wat is het risico dat de Utrechtse herstelaanpak ook met deze knelpunten geconfronteerd zal worden?

4.

Welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd op basis van deze analyse, en zijn er nog andere lessen te trekken voor het programma wervengebied?

Onderzoeksverantwoording Voor deze analyse hebben we de volgende activiteiten ondernomen:  Een uitgebreide documentanalyse van relevante documenten die inzicht bieden in de aanpak van de gemeente en de achtergrond daarvan (zoals het programmaplan, voortgangsrapportages, de subsidieregeling, onderzoeksrapporten over schadeoorzaken en het rapport van de Commissie van Wijzen);  Interviews met 26 kernspelers rondom de herstelaanpak:  Betrokkenen binnen de gemeente (o.a. programmadirecteur, jurist, omgevingsmanagers)  9 keldereigenaren die zich (in diverse stadia) in het proces van herstel van hun kelder bevinden  De onafhankelijke wervenmeester  Externe betrokkenen (o.a. aannemers, deskundigenbureaus, constructeurs, nutsbedrijven) Een concept-versie van dit rapport is voorgelegd aan de gemeente Utrecht voor wederhoor. Op een aantal punten in hoofdstuk 4 heeft de gemeente gereageerd op de eerste ervaringen van keldereigenaren met kelderherstel. Deze reacties zijn in kaders opgenomen. Leeswijzer In dit stuk bekijken we de aanpak van de gemeente Utrecht voor herstel van de werfkelders. Dat doen we aan de hand van lessen die we hebben opgedaan bij twee andere grote dossiers waarin de overheid schade moest afhandelen: de Groningse gaswinning en de Limburgse watersnood in 2021.

Dat doen we als volgt:  In hoofdstuk 2 introduceren we de twee casussen die we gebruiken om de Utrechtse herstelaanpak beter te begrijpen. We deden naar beide casussen eerder onderzoek.2 Ook schetsen we een aantal bredere uitdagingen bij het inrichten van herstel door de overheid.  Hoofdstuk 3 beschrijft de voor Utrecht relevante lessen die uit de hersteloperaties in Groningen en Limburg te trekken zijn.  In hoofdstuk 4 houden we aan de hand van deze lessen de Utrechtse aanpak tegen het licht, op basis van een analyse van de inrichting van de aanpak en de eerste praktijkervaringen daarmee.  Tot slot trekken we in hoofdstuk 5 conclusies en formuleren we aanbevelingen voor het vervolg van de herstelaanpak voor de werfkelders.

Zie het onderzoeksrapport van de evaluatie van de Tijdelijke wet Groningen door AEF en de Universiteit Utrecht, en de procesevaluatie door AEF van de toepassing van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) op de Limburgse watersnood. 2

7

/ 2 Achtergrond: uitdagingen bij herstel 2.1

Groningen en Limburg als vergelijkingsmateriaal Casus: Gaswinning in Groningen De Groningse gaswinning zorgt al lange tijd voor fysieke schade aan gebouwen in het gaswinningsgebied. Aanvankelijk moesten gedupeerden naar de exploitant stappen om schadevergoeding te eisen: de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM). Dat gebeurde op basis van het reguliere aansprakelijkheidsrecht: gedupeerden moesten de NAM aansprakelijk stellen en naar de rechter stappen om schadevergoeding te kunnen vorderen. Er waren in de kern twee grote bezwaren tegen deze manier van schadeafhandeling. Als eerste was het voor gedupeerden erg moeilijk om te bewijzen dat de schade aan hun woning het gevolg was van gaswinning. In het aansprakelijkheidsrecht is het aan de benadeelde partij om dit te bewijzen. Ten tweede ervaarden gedupeerden een groot verschil in machtspositie tussen hen en de NAM, dat als groot en kapitaalkrachtig bedrijf veel meer mogelijkheden had om in de rechtszaal goed voor de dag te komen. De kritiek op dit systeem zwol dan ook snel aan. Na de zware aardbeving bij Huizinge in 2012, die veel schadegevallen met zich meebracht, zag de NAM zich genoodzaakt om een handreiking te doen en de schadeafhandeling deels ‘op afstand’ te plaatsen. Daarvoor werd in 2014 het CVW, het Centrum voor Veilig Wonen, opgericht: een stichting die los stond van de NAM.

Toch liep de schadeafhandeling ook binnen dit construct volledig vast, omdat veel gedupeerden ook bij het CVW nul op het rekest kregen. Daarom koos het kabinet er in 2018 voor om de schadeafhandeling onder publieke regie te brengen, en werd het huidige systeem opgetuigd waarin eerst de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) verantwoordelijk werd voor schadeafhandeling. De TCMG werd opgevolgd door een permanente organisatie: het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), dat werkt op grond van de Tijdelijke wet Groningen (TwG). De schadeafhandeling door het IMG rust op een paar pijlers, die in de TwG zijn vastgelegd: -

Het IMG is een zelfstandig bestuursorgaan, dat onafhankelijk van het Rijk en de NAM de aardbevingsschade afhandelt. Juist door schadevergoeding onafhankelijk van de exploitant en op afstand van de staat te organiseren moet de gedupeerden recht worden gedaan.

-

Het IMG handelt binnen een bestuursrechtelijk kader: het werkt in lijn met de Algemene wet bestuursrecht, inclusief alle rechtsbescherming die daaruit voortvloeit voor burgers.

-

Tegelijkertijd vindt, ten derde, de inhoudelijke beoordeling van aanvragen, plaats volgens de regels van het civiele aansprakelijkheidsrecht. Dit brengt in de praktijk veel problemen met zich mee (zie verderop).

-

Een laatste belangrijk uitgangspunt (zie ook hierboven) is dat in de gaswinningsregio het zogenaamde bewijsvermoeden van kracht is, waardoor gedupeerden niet langer hoeven te bewijzen dat de schade aan hun huis het gevolg is van gaswinning. De exploitant moet daarentegen bewijzen dat er een andere oorzaak is voor schade. In de praktijk ligt deze taak bij het IMG, omdat de exploitant buitenspel is gezet. Ook dit zorgt voor grote problemen.

8

Casus: Watersnood in Limburg3 Tussen 13 en 20 juli 2021 leidden overstromingen en extreme regenval in Nederland, Duitsland en België tot vele gedupeerden, hoge kosten en omvangrijke schade. In de nasleep van deze watersnood in Limburg was er veel aandacht voor de geleden schade. Landelijke politici zoals de Minister-president en ook het Koninklijk paar bezochten het getroffen gebied. Daar spraken zij steunbetuigingen uit. De Minister-president stelde daarbij onomwonden: “We zullen Limburg niet in de steek laten.” Op 15 juli verklaarde het kabinet Limburg formeel tot rampgebied. Het Rijk ging vervolgens samen met provincies, gemeenten, en andere betrokken partijen aan de slag om gedupeerden in Limburg zo snel als mogelijk tegemoet te komen. Daartoe zette het kabinet de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) in. Er werd een regeling ontworpen op basis van deze wet. Gedupeerden van de watersnood konden op grond van deze regeling bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een aanvraag voor tegemoetkoming in hun schade indienen. Om voor tegemoetkoming in aanmerking te komen, schrijft de Wts voor dat schade “niet redelijkerwijs verzekerbaar, verhaalbaar of vermijdbaar” moet zijn.

Deze eis, en dan vooral de eis dat gedupeerden alleen een beroep op de Wts kunnen doen voor ‘niet redelijkerwijs verzekerbare’ schade vormde de basis voor het ongenoegen dat tot op de dag van vandaag de boventoon voert in de publieke opinie over de schadeafhandeling in Limburg. Zo pakte Dagblad de Limburger in 2023 uit met een groot project over ‘De Waterschuld’ waarvan 2 jaar na de ramp nog steeds sprake zou zijn: “Woede, frustratie en het gevoel vergeten te zijn door de overheid. Ruim twee jaar nadat een enorme hoeveelheid water Limburg in crisis bracht, worstelt een deel van de inwoners nog altijd met de gevolgen.”4 In ons rapport over de afhandeling van de waterschade trokken we de conclusie dat de Wts niet het juiste wettelijke kader vormde om de problemen in het rampgebied aan te pakken. Omdat het kader nauwelijks ruimte bood, maar er tegelijkertijd de (politieke) wens bestond om zo ruimhartig mogelijk tegemoet te komen aan geleden schade, werden er in de nasleep van de ramp verschillende additionele, eenmalige regelingen opgesteld om een tegemoetkoming te bieden voor schade die niet viel binnen de wettelijke kaders van de Wts. Deze reparatieacties druisten dus in tegen de bedoeling van de Wts (alleen niet-verzekerbare schade vergoeden).

De schadeafhandeling werd daarmee een proces van het ‘plakken van pleisters’ op een regeling die eigenlijk niet goed paste op het probleem. De energie die daarin ging zitten, had, zo concludeerden wij, beter gestoken kunnen worden in het ontwerpen van een regeling die aansloot bij de daadwerkelijke problemen en behoeften in het (zwaarst) getroffen gebied. Dat sluit aan bij een conclusie die ook de Nationale Ombudsman trok, dat er bij het opzetten van hersteltrajecten door de overheid doorgaans te weinig aandacht is voor het onderzoeken van en inspelen op de behoeften van gedupeerden.5

Deze tekst is deels gebaseerd op het artikel “Compensatie 'verzekerd' bij rampschade: het perspectief van gedupeerden”, van R. Rijnhout, C. van Helmond en D. Schelfhout in het tijdschrift Aansprakelijkheid, Verzekering & Schade (December 2023). 4 https://www.limburger.nl/dewaterschuld 5 https://www.nationaleombudsman.nl/publicaties/onderzoeken/herstel-bieden-een-vak-apart 3

9

2.2

Vergelijkbare opgaves, met onderlinge verschillen Overeenkomsten tussen Utrecht, Groningen en Limburg Als we naar de twee hersteloperaties hierboven kijken en die vergelijken met de opgave in het Utrechtse wervengebied, dan valt als eerste een aantal overeenkomsten op. In alle drie de casussen gaat het om het: 1) compenseren of herstellen van schade 2) aan particuliere eigendommen 3) door de overheid. En dat alles vindt plaats in een context van geschaad vertrouwen. Een belangrijke overeenkomst tussen Groningen en Utrecht is dat de overheid een rol heeft gespeeld bij het veroorzaken van schade, en daarom ook het herstel van die schade op zich neemt. In zowel Groningen als Utrecht is de overheid weliswaar niet ondubbelzinnig primair verantwoordelijk voor het ontstaan van die schade (al verschillen daarover de meningen), maar heeft de overheid op zijn minst steken laten vallen bij het voorkomen van (het verergeren van) schade, of heeft deze zijn zorgplicht veronachtzaamd. Om die reden ziet de overheid een (morele) verplichting om schade te vergoeden.

De bevindingen van de parlementaire enquête over de Groningse gaswinning en die van de Commissie van Wijzen voor het Wervengebied (CvWW) lijken in die zin op elkaar: in de Groningse casus wordt gesproken over ‘een ereschuld’, en een overheid die wegkeek en geen aandacht had voor het welzijn van de Groningers; voor Utrecht heeft de CvWW het over ‘de vergeten burenplicht’.6 Verschillen tussen de drie operaties De Utrechtse opgave verschilt op onderdelen ook van de twee andere dossiers. Zo compenseerde de overheid in Limburg schade om een andere redenen dan in Groningen en Utrecht: dat deed zij niet als (mede)verantwoordelijke voor het ontstaan van schade, maar op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts), die beoogt om een financieel vangnet te bieden voor gedupeerden van (natuur)rampen. Een tweede verschil gaat over de doelstelling die de overheid heeft met het schadeherstel. In Groningen en Limburg gaat het primair om de vergoeding van (of tegemoetkoming in) schade in individuele gevallen. In Utrecht is het doel van het schadeherstel anders: daar is behoud van historisch erfgoed een belangrijk achterliggend publiek belang.

Daarom streeft de gemeente naar een integrale aanpak voor herstel van een volledig gebied in de binnenstad – dat is verstrekkender dan het herstellen van schade aan individuele eigendommen.7 Een laatste aspect dat de Utrechtse hersteloperatie onderscheidt van zijn twee evenknieën is het unieke karakter van het wervengebied. In elk geval twee aspecten maken herstel extra uitdagend: het historische karakter van het gebied en de te herstellen eigendommen daarbinnen. ‘Niets is wat het lijkt’ in het wervengebied, door alle verborgen historie in en rond de werfkelders en de erfgoedvraagstukken die dat oplevert. Ten tweede brengt de grote verwevenheid in eigendomsrelaties waarvan sprake is in het wervengebied veel complexiteit met zich mee. Bij alle werfkelders is sprake van ‘in elkaar overlopende eigendommen’ tussen keldereigenaren en de gemeente. Dat leverde in het verleden discussie op over de hieraan verbonden rechten en plichten van de gemeente en particuliere eigenaren. Het rapport van de CvWW heeft al de nodige verheldering hierin aangebracht, maar kan niet voorkomen dat er zo nu en dan nog verschillende beelden bestaan tussen gemeente en eigenaren over wie waarvoor verantwoordelijk is bij herstel.

Zie hier voor het volledige rapport van de CvWW (“De vergeten burenplicht”, 1 maart 2021). De achterliggende doelstellingen van de hersteloperaties vertonen overigens wel ook een overeenkomst: in meer of mindere mate zijn ze ook bedoeld om het vertrouwen in de overheid te herstellen. 6 7

10

2.3

Uitdagingen bij herstel Het herstel van schade door de overheid gaat vaak niet zoals gehoopt. Bij verschillende recente schadehersteloperaties gaan vergelijkbare dingen mis: denk bijvoorbeeld aan het herstel van de kinderopvangtoeslagenaffaire, waarin inmiddels 1500 mensen werken bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT), maar deze er nog niet in slaagt om aanvragen tijdig af te handelen.8 Het herstel-trilemma Bij het vormgeven van herstel herkennen we een trilemma. Een trilemma kenmerkt zich door het feit dat er van de drie hoekpunten altijd maar aan twee voldaan kan worden. Het centrale trilemma voor schadeherstel hebben we in de figuur hiernaast gevat.

Deze figuur impliceert dat:  een regeling die eenvoudig van opzet is, voor een gelijke behandeling kan zorgen. In een eenvoudige schaderegeling wordt vaak gewerkt met standaardbedragen waardoor iedereen hetzelfde krijgt. Zo’n soort regeling leidt dus tot gelijke behandeling van (soms) ongelijke gevallen. Maatwerk is niet mogelijk in zo’n eenvoudige regeling.  een regeling die inzet op maatwerk ook voor gelijkheid kan zorgen, maar op een andere manier. Bij maatwerk worden ongelijke gevallen ongelijk behandeld, met als doel dat de resultaten zorgen voor gelijkheid. Vaak gaat dit om herstel van de werkelijke schade die gedupeerden hebben geleden. Die wordt in een maatwerktraject exact vastgesteld, waarna gedupeerden kunnen worden gecompenseerd. Dit is een veel bewerkelijker (uitvoerings)proces, waardoor er geen sprake is van eenvoud. Een regeling die zowel maatwerk als een zoveel mogelijk gelijke behandeling biedt, kan dus niet tegelijk eenvoudig blijven. Dat is precies de dynamiek die in veel hersteloperaties herkenbaar is. Vaak wordt er begonnen met het voornemen om een eenvoudige regeling op te zetten, maar bijna altijd loopt dit na verloop van tijd uit op een veel complexere regeling. Dit is hiernaast gevisualiseerd.

Hierin speelt een grote rol dat in de taakopvatting van de overheid het gelijk behandelen van gedupeerden vaak centraal staat, en er daarnaast regelmatig een maatschappelijke en politieke dynamiek op gang komt waarin het bestaan van verschillen als onwenselijk wordt beschouwd. Een voorbeeld daarvan is de maatschappelijke verontwaardiging rondom verschillen in de hoogte van schadevergoedingen in Groningen.9 Deze dynamiek leidt in de praktijk vaak tot protocollisering en juridisering: de overheid ziet zich genoodzaakt om steeds preciezer voor te schrijven aan welke voorwaarden moet zijn voldaan

Zie bijvoorbeeld het rapport ‘Herstel bieden, een vak apart’ van De Nationale Ombudsman, de oratie van prof. dr. J.E. van den Brink (2023), De Compensatiemaatschappij, en het proefschrift van dr. Georgina Kuipers, Beschadigd vertrouwen (2021). 9 Zie artikelen als Vergelijkbare bevingsschades ongelijk beoordeeld: ‘Dit is niet aanvaardbaar’ - RTV Noord 8

11

voordat er sprake kan zijn van schadevergoeding, hoe verschillende situaties moeten worden beoordeeld en welke normbedragen er voor verschillende schades worden gehanteerd. Dat is goed te begrijpen vanuit het voornemen om niet-uitlegbare verschillen te voorkomen, maar het heeft ook een aantal (grote) negatieve gevolgen. Zo wordt de regeling steeds complexer en minder goed uitvoerbaar, moeten gedupeerden steeds langer wachten op een besluit op hun aanvraag 10 en rijzen de uitvoeringskosten de pan uit.

Illustratie: uitvoeringskosten voor herstel De uitvoeringskosten van het IMG voor afhandeling van de Groningse aardbevingsschade liggen hoog. Dit komt vooral door de (zeer) hoge kosten voor schade-experts. Voor de afhandeling van schade aan gebouwen in 2021 werden voor iedere euro uitgekeerde schadevergoeding 74 eurocent aan uitvoeringskosten gemaakt. De uitvoeringskosten van het IMG voor andere regelingen, die minder arbeidsintensieve inzet van schade-expertise vragen, liggen een stuk lager. Voor bijvoorbeeld de regeling vergoeding waardedaling bedragen de uitvoeringskosten per uitgekeerde 7 eurocent.11 De uitvoeringskosten voor de Wts in Limburg waren € 3.860 per toegekende aanvraag. Afgezet tegen de gemiddelde tegemoetkoming voor particulieren (€ 7.000) zijn de uitvoeringkosten per toegekende aanvraag daarmee € 0,55 per uitgekeerde euro. Ook hier bestaan uitvoeringskosten voor een groot deel uit inhuur van schade-experts (ca. € 3,5 miljoen, bijna de helft van de totale uitvoeringskosten).12

Andere uitdagingen bij herstel: onder- of overcompensatie en betwiste kennis Naast het herstel-trilemma zijn er andere uitdagingen die vaker terugkomen in het vormgeven van hersteloperaties. Een eerste grote uitdaging is de spanning tussen de vaak gewenste ‘ruimhartigheid’ van compensatie enerzijds en de verantwoorde besteding van publieke middelen anderzijds. Hoewel aan de ene kant er vaak de wil is om gedupeerden goed te helpen, moet de besteding van publieke middelen – die ook voor andere publieke belangen hadden kunnen worden aangewend – goed uit te leggen zijn. Heel scherp gesteld is er hier sprake van een keuze tussen twee kwaden: kiest de overheid voor het gevaar van over- of juist ondercompensatie? Bijvoorbeeld voor de kinderopvangtoeslagenaffaire en de Groningse gaswinning is al regelmatig betoogd dat de aanvankelijke tekortschietende compensatie inmiddels is doorgeslagen in een voorbeeld van overcompensatie.13 Een laatste grote uitdaging die in nagenoeg iedere hersteloperatie herkenbaar is, is het omgaan met beperkingen in kennis. Wat weten we over schadeoorzaken, schadepatronen en manieren om schade goed vast te kunnen stellen? Daarin is vaak niet alleen sprake van (te) weinig kennis, maar vaak ook van betwiste kennis: er is strijd over welke feiten waar zijn, en over welke gegevens gebruikt kunnen of moeten worden.

Ook in dit opzicht is Groningen exemplarisch.14 Daar woedt al lang een forse strijd over vragen rond bijvoorbeeld de wetenschappelijke kennis over de manier waarop gaswinning leidt tot schade, de typen schades die al dan niet het gevolg kunnen zijn van gaswinning, de manier waarop het effectgebied van bevingen zou moeten worden bepaald, en de drempelwaarden die moeten worden gehanteerd voor het koppelen van schade aan bevingen. Overheid en gedupeerden bevinden zich regelmatig tegenover elkaar in dit soort debatten.

Terwijl uit onderzoek bekend is dat juist de snelheid van schadeafhandeling de belangrijkste factor is voor tevredenheid van , zie bijvoorbeeld rapport-door-schade-wijzer-gronings-perspectief-april-2020.pdf (schadedoormijnbouw.nl) 11 AEF/UU, Evaluatie Tijdelijke wet Groningen, p. 12 12 AEF, Evaluatie uitvoering schaderegelingen door RVO in het overstromingsgebied, mei 2023 13 Zie Na de toeslagenaffaire is nu de compensatie-affaire in de maak (en weer wil niemand het horen) - De Correspondent en In Groningen regent het geld voor schade ‘die er eigenlijk niet is’ - NRC 14 Zie bijvoorbeeld Groningen en de bevingen: hoe kennis beleid nauwelijks beter maakt | Wim Derksen 10

12

/ 3 Lessen uit Groningen en Limburg Hierboven hebben we een aantal dilemma’s geschetst die steevast om de hoek komen kijken bij het vormgeven van herstel door de overheid. Voortbouwend hierop bleek in onze onderzoeken naar hersteloperaties in Groningen en Limburg dat er ook in de praktijk van het uitvoeren van herstel duidelijke rode draden herkenbaar zijn in de manier waarop de overheid de afhandeling van schade aanpakt en de dingen die daarbij mis gaan.15 De figuur hiernaast vat de Groningse en Limburgse knelpunten samen. We lichten deze vier rode draden hieronder toe.

1) Een knellend (wettelijk) kader De eerste rode draad is dat het wettelijke kader dat de overheid inzet voor de vergoeding van schade tekortschiet: het sluit niet goed aan op de problematiek van gedupeerden in de praktijk. Het wettelijk kader is gestoeld op een juridische logica die soms maar weinig verband houdt met waar gedupeerden behoefte aan hebben. Dat zorgt voor allerlei uitvoeringsproblemen. Beide regelingen zijn met de beste bedoelingen opgesteld, maar zorgen onvoldoende voor een werkbare uitvoeringspraktijk die ruimte biedt om gedupeerden daadwerkelijk te helpen. Groningen: vuistdikke schaderapporten, juridisch gesteggel en hoge uitvoeringskosten In Groningen is het grootste struikelblok dat uit de wet volgt dat het IMG (Instituut Mijnbouwschade Groningen), het bestuursorgaan dat de schadeafhandeling regelt, voor elke scheur in een muur moet beoordelen of dit schade is die het gevolg kan zijn van gaswinning. Het IMG mag op grond van de wet namelijk alleen schades vergoeden waarvoor de NAM (Nederlandse Aardolie Maatschappij) aansprakelijk kan worden gesteld.

Het IMG is hier in zijn jaarverslag over 2021 helder over: “Wij hebben vanuit de wetgever alleen de bevoegdheid gekregen schade te vergoeden die direct aan de bevingen en bodemdaling is toe te schrijven.”16 Het IMG moet om deze reden voor elke schade toetsen of het gaat om een schade die het gevolg is van gaswinning. Dat heeft een aantal gevolgen. Ten eerste leidt dit tot een zeer complex beoordelingskader voor schades,17 vuistdikke schaderapporten, hoge uitvoeringskosten, veel bureaucratie en ook regelmatig tot juridische conflicten over welke schades in een huis nu precies wel en welke niet kunnen worden vergoed. Met de euro’s die dat kost, hadden bewoners soms al lang alle schades kunnen laten repareren, ook die paar scheuren die misschien niet door gaswinning zijn veroorzaakt.

De tekst van deze paragraaf is deels gebaseerd op Lessen uit schadeafhandeling in Groningen en Limburg - Platform Overheid IMG Jaarverslag 2021 (schadedoormijnbouw.nl) 17 20220801-beoordelingsschema-mijnbouwschade.pdf (schadedoormijnbouw.nl) 15 16

13

Een ander gevolg is dat het IMG niet altijd kan doen wat er nodig is om bewoners écht te helpen. Het IMG mag wel vergoeding uitkeren voor scheuren (zelfs meermaals, als ze terugkeren), maar kan niet betalen voor het verstevigen van de fundering om toekomstige scheuren te voorkomen – zélfs al zou dat goedkoper zijn. De bestuursvoorzitter IMG zei hierover in 2022:

“We pleiten waar we maar kunnen voor een ruimere bevoegdheid, een knelpuntenpot om compensatie te bieden waar we dat nu niet kunnen. Om problemen op te lossen waar we dat nu niet mogen, omdat de wetgeving dat niet toestaat. Natuurlijk wil ik ook de mevrouw of meneer die als enige in de straat niets vergoed kreeg alsnog helpen. Wij mogen dat nu niet, maar ik vind dat we dat als maatschappij wel moeten regelen.”18

Limburg: een regeling die geen oplossing bood voor de zwaarst gedupeerden Ook in Limburg heeft de overheid voor een wettelijk kader gekozen dat in de praktijk voor flinke problemen zorgde. Na de overstromingen werd de Wts ingezet: de Wet tegemoetkoming schade bij rampen. Die wet heeft een heel specifiek karakter: het is een ‘vangnetregeling’. Dat betekent dat de overheid op grond van de Wts alleen tegemoetkomingen uitkeert voor niet-verzekerbare schade. De gedachte daarachter is navolgbaar: de overheid keert alleen uit voor die schades waarvoor burgers en bedrijven zich niet kunnen verzekeren. De overheid gaat dus uit van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, en biedt een vangnet voor mensen die met overmacht te maken hebben. Op papier is dit principe goed te verdedigen, maar het grote probleem in Limburg was dat in het zwaarst getroffen gebied, rondom Valkenburg, de meeste schades wél verzekerbaar waren. Kort gezegd: je kunt je niet verzekeren tegen de overstroming van de Maas of de Rijn, maar je kunt je wel verzekeren tegen schade die het gevolg is van het overstromen van riviertjes zoals de Gulp en Geul. Maar: veel mensen hadden die verzekering niet.

Daardoor vielen veel gedupeerden in het zwaarst getroffen gebied buiten de boot: ze hadden geen verzekering en kregen ook bij de overheid nul op het rekest, want die had gekozen voor een regeling die alleen uitkeert bij schades die niet te verzekeren waren.

Schrijnende situaties De Wts komt alleen in beeld voor situaties waarin gedupeerden niet bij een verzekeraar terecht kunnen. Dat betekent dus ook dat gedupeerden die een kleine vergoeding van hun eigen verzekeraar ontvingen, per definitie geen beroep meer konden doen op de Wts. Zo kwam het bijvoorbeeld voor dat gedupeerden met een verzekering die vergoedde naar dagwaarde maar een paar honderd euro ontvingen als vergoeding voor het verlies van hun complete inboedel. Dat was veel te weinig om hun woning opnieuw te kunnen inrichten. De Wts bood voor hen geen soelaas, omdat het ging om verzekerbare schade.

Slotsom: juist de gedupeerden die het meest behoefte hadden aan hulp van de overheid vielen buiten de boot. Vervolgens kwamen er allerlei reparatie-acties op gang om dit op te lossen,19 maar die druisten in tegen de bedoeling van de Wts (alleen niet-verzekerbare schade vergoeden). Dat maakte het geheel van regelingen er niet overzichtelijker op. De schadeafhandeling werd dus een proces van het plakken van pleisters op een regeling die eigenlijk niet goed paste op het probleem.

Bestuursvoorzitter Bas Kortmann voorzichtig positief over 2022 (schadedoormijnbouw.nl) Zoals de coulanceregeling wateroverlast 2021, zie Staatscourant 2022, 6099 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl) 18 19

14

De energie die daarin ging zitten, had beter gestoken kunnen worden in het ontwerpen van een regeling die aansloot bij de daadwerkelijke behoeften in het (zwaarst) getroffen gebied.

2) Teveel op het bordje van de burger Een tweede les: we leggen te veel bij burgers. In het onderzoek in Limburg trokken we de conclusie dat de overheid te veel heeft vertrouwd op het ‘doenvermogen’ van burgers. Dat zit hem er vooral in dat burgers zonder hulp van de overheid hun weg moesten vinden tussen hun eigen verzekering en de schadevergoeding door de overheid. In gesprekken met gedupeerden werd duidelijk dat zij hier mee worstelden. Het was ingewikkeld om te ontdekken voor welke schade zij bij hun verzekeraar terecht konden en met welke schadeposten zij naar de overheid moesten stappen. Ze kregen meerdere schade-experts over de vloer en moesten voor hun gevoel onder hoge tijdsdruk kostenposten inschatten, offertes voor herstel opvragen en beslissingen nemen over welke posten waar konden worden opgevoerd. Dat alles speelde zich af in de nasleep van een traumatische ervaring, die veel impact had op gedupeerden. Dit werd nog eens extra bemoeilijkt door het feit dat in de afhandeling de regels en voorwaarden regelmatig veranderden, bijvoorbeeld door de coulanceregeling en de herbeoordelingsronde door schade-experts die hierop volgde. Ook in Groningen is veel bij de burger neergelegd.

Neem bijvoorbeeld de keuze om de schade- en versterkingsoperatie bij twee verschillende overheidsorganen te beleggen: burgers moeten bij de NCG (Nationaal Coördinator Groningen) aankloppen om hun huis te laten versterken, terwijl ze bij het IMG terecht kunnen voor schadevergoeding. Dit negeert het feit dat die twee in de praktijk niet los te zien zijn van elkaar. Burgers die zowel schade hebben als in aanmerking komen voor versterking, moeten zelf beslissen hoe ze dit op elkaar afstemmen. Afstemming en regie ontbreken, waardoor de burger op zichzelf aangewezen is. En ook in Groningen hebben gedupeerden te maken met steeds wisselende voorwaarden voor schadevergoedingen, meerdere experts die over de vloer komen, en moeten ze zelf hier het overzicht in bewaren.

3) Verwachtingsmanagement schiet tekort De communicatie van de overheid in beide schadedossiers straalde uit dat de overheid er voor de gedupeerde zou zijn. Die verwachting wordt helaas niet ingelost, en de communicatie vanuit de overheid bleek gebrekkig, waardoor gedupeerden zich in de steek gelaten voelen. Dit is zowel in Groningen als Limburg duidelijk herkenbaar. Uit bijvoorbeeld de parlementaire enquête naar de Groningse gaswinning komt heel duidelijk het beeld naar voren dat de overheid onvoldoende aandacht heeft gehad voor de belangen van de Groningers.20 Een van de manieren waarop zich dat heeft geuit zijn de grote hoeveelheid veranderingen in regimes, voorwaarden en procedures voor schadeafhandeling die zich in de loop der jaren hebben voorgedaan. Een belangrijk voorbeeld daarvan zijn alle veranderingen die in deze periode zijn doorgevoerd in het ‘effectgebied’ – het gebied waarbinnen er wordt verondersteld dat schade kan zijn ontstaan als gevolg van bodembeweging. Al deze veranderingen leiden tot

20

Rapport parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal

15

voortdurende stress en onzekerheid bij gedupeerden.21 De overheid is al met al onvoldoende in staat gebleken om de verwachtingen bij gedupeerden dat zij zouden worden geholpen bij de afhandeling van hun schade in te lossen. Ook in Limburg blijken (veel) hogere verwachtingen gewekt dan op grond van de mogelijkheden van de schaderegeling gerechtvaardigd lijkt. Al snel bleek dat de opgezette regeling, zoals we hierboven beschreven, de problemen van veel gedupeerden niet kon oplossen. Op grond daarvan kun je stellen dat de overheid zijn beloften niet nakwam, zoals de Nationale Ombudsman deed.22 De belangrijkste reden was de eis dat alleen ‘niet redelijkerwijs verzekerbare schade’ in aanmerking kwam voor een tegemoetkoming. De uitspraken van landelijke politici dat getroffen Limburgers ‘ruimhartig’ zouden worden gecompenseerd waren niet in lijn met de beperkingen die zaten ingebakken in de Wts.

4) De overheid komt tegenover de burger te staan De drie lessen hierboven tellen samen op tot een vierde les: de burger verwacht een overheid die naast hem staat, maar vindt uiteindelijk een overheid die tegenover hem komt te staan. Dat is met recht een tragiek van de goede bedoelingen. Het was immers echt niet wat de overheid voor ogen had bij het inrichten van de schadeafhandeling. Dat gebeurt met de beste bedoelingen, maar het blijkt in de praktijk ontzettend lastig om de schadeafhandeling zo in te richten dat burgers zich daadwerkelijk gehoord en goed geholpen voelen. Limburg: “eerder last dan baat van de overheid” In Limburg spraken bewindspersonen in de dagen na de ramp in Limburg stevige woorden uit. De kernboodschap was: we laten jullie niet in de steek en zullen zorgen voor ruimhartige compensatie van de geleden schade. Daarna kwam het proces op gang van het optuigen van een wettelijk kader, dat zoals onder 1) beschreven niet in staat was om de zwaarst getroffenen goed te helpen. Doordat de communicatie en de praktijk zo slecht op elkaar aansloten, verloren gedupeerden het vertrouwen in de afhandeling. Het fragment hieronder uit een column van Bjorn Oostra, hoofdredacteur van Dagblad de Limburger, verwoordt dit scherp:23

(…) de ontluisterende conclusie [is] dat de overheid duizenden Limburgers in de kou heeft laten staan. Prachtige beloftes ten spijt werden zij niet gehoord. Toen niet. Nu niet. En ik vrees nooit niet. Net als de slachtoffers van de toeslagenaffaire en de Groningers die de dupe zijn van de gaswinning, hebben de Limburgers die schade ondervonden van het hoogwater eerder last dan baat van de overheid. Waar zij rekenden op een helpende hand uit Den Haag, werden ze een gekmakend bureaucratisch web ingejaagd. De kiem voor de Limburgse boosheid werd gelegd door niemand minder dan Mark Rutte. Op 16 juli 2021 probeerde hij de getroffenen gerust te stellen. Tegen het decor van een woeste Maas in Venlo beloofde hij ruimhartige compensatie. „Limburg wordt niet in de steek gelaten”, zei hij. Nu, 2,5 jaar later, kan niet anders dan geconcludeerd worden dat Rutte met zijn loze belofte de pijn alleen maar erger heeft gemaakt. Waar mensen die kampen met schade aan hun woningen van de leider van het land hoorden dat ze niet in de steek zouden worden gelaten, raakten ze juist

Nieuw onderzoek Gronings Perspectief: toename stress door schade en versterking in gaswinningsgebied | Nieuwsberichten | Rijksuniversiteit Groningen (rug.nl) 22 Ombudsman: overheid komt beloften niet na (binnenlandsbestuur.nl) 23 Column: Om de verkiezingsuitslag te begrijpen raad ik iedere... - De Limburger 21

16

verstrikt in een net van regeltjes. Niet zelden legden slachtoffers na maanden van mailen, bellen en oplopende frustraties zich maar neer bij de overtuiging dat ze konden fluiten naar hun geld.

Groningen: grotere rol overheid zorgt ervoor dat overheid onderdeel wordt van het probleem In Groningen zijn burger en overheid steeds meer tegenover elkaar komen te staan nadat de overheid de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling naar zich heeft toe getrokken. Gedupeerden moesten eerst naar de NAM stappen om schadevergoeding te eisen. Toen dat volledig vastliep, koos het kabinet ervoor om de schadeafhandeling onder publieke regie te brengen, en werd het huidige systeem opgetuigd waarin het IMG als zelfstandig bestuursorgaan onafhankelijk schade afhandelt. Juist door schadevergoeding onafhankelijk van de exploitant en op afstand van de staat te organiseren, zo was de gedachte, kon de gedupeerden recht worden gedaan. De praktijk blijkt weerbarstiger. De belangrijkste oorzaak daarvan is het wettelijk kader op grond waarvan het IMG alleen schades mag vergoeden die het gevolg van gaswinning kunnen zijn. Sinds de omkering van de bewijslast wordt er voor huizen in het aardbevingsgebied vanuit gegaan dat bepaalde typen schades in principe het gevolg zijn van gaswinning, tenzij het IMG ‘evident en aantoonbaar’ kan ‘motiveren dat er sprake is van een uitsluitend andere oorzaak van de schade’.

Met andere woorden: als deskundigen vermoeden dat een schade niet door gaswinning komt, dan heeft het IMG de taak om zo overtuigend mogelijk te beargumenteren waarom die schade een andere oorzaak heeft. Het gevolg: gedupeerden komen in de rechtszaal tegenover een overheidsorgaan te staan dat zich, op grond van de wet en vaak ondersteund door een zware juridische delegatie, inspant om uitkering van schadevergoeding te voorkomen. Gedupeerden zijn er ondertussen vast van overtuigd dat hun schades zijn toe te schrijven aan gaswinning, maar vinden nu dus in plaats van de NAM de overheid tegenover zich. Daarmee wordt de overheid, nog meer dan voorheen, onderdeel van het probleem. Mede daarom adviseerde de parlementaire enquêtecommissie dat de afhandeling van de aardbevingsschade ‘milder, menselijker en makkelijker’ moest worden.

17

/ 4 Analyse: de Utrechtse aanpak tegen het licht De kernvraag voor dit stuk is in hoeverre de Utrechtse aanpak voor het herstel van schade aan de werfkelders het risico loopt om tegen de zelfde knelpunten aan te lopen als de hersteloperaties in Groningen en Limburg. Daartoe hebben we op twee manieren naar de Utrechtse aanpak gekeken:  We hebben de vormgeving en inrichting van de herstelaanpak geanalyseerd.  Daarnaast hebben we de ervaringen van eigenaren en andere betrokken partijen met de eerste fase van de uitvoering van de tijdelijke subsidieregeling in kaart gebracht. Ook hebben we de gemeente de kans gegeven op deze bevindingen te reageren. We lopen de vier aspecten die we hierboven introduceerden, één voor één langs. Per aspect formuleren we een beknopte tussenconclusie.

1) Het (juridisch) kader: gericht op herstel Hierboven beschreven we hoe de wettelijke kaders de hersteloperaties in Groningen en Limburg in de weg zaten. Is dat in Utrecht ook het geval? In Utrecht is gekozen voor een ander type regeling dan in Groningen en Limburg: een subsidieregeling voor het door de gemeente (mee)financieren van herstel van de kelders. Onderstaand schema van de gemeente visualiseert de hoofdlijn van deze regeling.

18

De vergelijking met Groningen gaat hier het meeste op. Als we de basale inrichtingskeuzes die zijn gemaakt voor de hersteloperaties in Groningen en Utrecht naast elkaar leggen, dan ontstaat het volgende beeld: Groningen

Utrecht

Het civiele aansprakelijkheidsrecht

De regelgeving rond subsidies

vormt juridisch kader

vormt juridisch kader

Kernvraag: de oorzaak van een schade moet

De discussie over aansprakelijkheid wordt buiten

bewezen worden (door de Staat ivm de

de deur gehouden – schadeoorzaken hoeven niet

introductie van het ‘bewijsvermoeden’)24

bewezen. Kernvraag is: is de activiteit subsidiabel?

Het leidt tot veel terugkijken: waardoor is schade

De Utrechtse aanpak is toekomstgericht: wat is er

veroorzaakt, wie is verantwoordelijk, etc.

nodig om deze kelder te herstellen?

In de praktijk leidt dit conflictmodel tot

De aanpak kent een pragmatische insteek, met

juridisering, protocollisering en een battle of the

name op het vlak van kostenverdeling. Een

experts

conflictmodel wordt zoveel mogelijk vermeden

De deskundige die de schade beoordeelt (schade-

De deskundige die het herstelplan opstelt werkt

expert), wordt ingehuurd door de Staat

in opdracht van de keldereigenaar

De schade-expert stelt een (zwaarwegend)

De deskundige stelt een herstelplan op voor de

advies op over de hoogte van de

kelder. De gemeente neemt op basis hiervan een

schadevergoeding. Het IMG neemt op basis

besluit over de hoogte van de subsidie.

hiervan, als zelfstandig bestuursorgaan, een besluit over vergoeding. Dit resulteert in een financiële vergoeding. Die

Financiële middelen komen per definitie

hoeft niet te worden besteed aan herstel

ten goede aan herstel van erfgoed

Deze tabel laat zien dat het Utrechtse model op een aantal belangrijke punten fundamenteel verschilt van de in Groningen gehanteerde systematiek.25 We beoordelen dit als positief, omdat een aantal van de belangrijkste knelpunten uit Groningen daarmee wordt vermeden. De voornaamste redenen daarvoor zijn:  Door de keuze voor het juridische kader van een subsidieregeling in plaats van een kader gebaseerd op (het vaststellen van) aansprakelijkheid, is de Utrechtse aanpak gericht op dejuridisering, het voorkomen van slepende discussies over de aansprakelijkheid van individuele schades en het voorkomen van conflicten tussen burger en overheid.  Het model kijkt vooruit (‘hoe kan deze kelder worden hersteld en wat is daarvoor nodig’?) in plaats van terug (‘wat is de oorzaak van deze schade en wie is daarvoor verantwoordelijk’). Dat kan veel

Dit bewijsvermoeden houdt grosso modo in dat de bewijslast is omgekeerd. In plaats van het in het aansprakelijkheidsrecht gebruikelijke plicht voor de gedupeerde om te bewijzen dat een andere partij aansprakelijk is voor de geleden schade, wordt er in het Groningse gaswinningsgebied vanuit gegaan dat (bepaalde typen) schade(s) is veroorzaakt door gaswinning, tenzij de wederpartij erin slaagt te bewijzen dat er een andere schadeoorzaak is. Zie ook ‘De overheid komt tegenover de burger te staan’ (H3). 25 De Groningse systematiek is overigens al enige tijd, sinds het rapport van de parlementaire enquêtecommissie, en in mindere mate ook daarvoor, in beweging. Zo probeerde het IMG al enige tijd een aantal van de uitgangspunten van dit model op te rekken, bijvoorbeeld door in toenemende mate met forfaitaire, vaste vergoedingen te werken in plaats van nauwkeurige schadecalculaties. Na de parlementaire enquête is er nog meer veranderd: zo wil het IMG, net als in Utrecht, vaker zogenaamd ‘herstel in natura’ toepassen in plaats van het uitkeren van een financiële vergoeding. Zie Nieuwe aanpak schadeafhandeling (schadedoormijnbouw.nl) 24

19

uitvoeringskosten, vertraging en juridisch gesteggel voorkomen, en past het beste bij het achterliggende doel van de hersteloperatie: het herstellen van erfgoed.  De aanpak stuurt niet op gelijkheid in ‘outputs’ (financiële vergoedingen) maar op gelijke ‘outcomes’ (herstelde kelders). Dat kan scheve gezichten tussen eigenaren voorkomen en draagt daarmee ook bij aan draagvlak en voortgang van de operatie.  Het juridische kader rond subsidies maakt het mogelijk om vrij direct te sturen op het bereiken van de publieke belangen die in het geding zijn. De gemeente kan hierbinnen namelijk zelf regelen welke activiteiten als subsidiabel gelden en welke niet. De gemeente is daarbij niet gebonden aan de beperkingen die bijvoorbeeld het civiele aansprakelijkheidsrecht met zich meebrengt. Dit voorkomt knelpunten zoals in Groningen, waar het IMG geen wettelijk mandaat had om vergoedingen uit te keren voor constructieve ingrepen die toekomstige schade te voorkomen, maar alleen (soms keer op keer) mocht uitkeren voor het vergoeden van schade. De gemeente heeft de vrijheid om zelf keuzes te maken over welke activiteiten subsidiabel zijn. Ook de ‘bewijsdrempel’ en de daarop gebaseerde vergoeding c.q. kostenverdeling ziet er in Utrecht heel anders uit dan in Groningen.

In Groningen is (tegen de achtergrond van het bewijsvermoeden) de kernvraag “Heeft de schade evident een autonome [anders dan gaswinning, AEF] oorzaak en kan die worden aangetoond?”, die aan de hand van een aantal hulpvragen wordt beantwoord.26 In Utrecht geldt voor de kosten voor herstel boven de € 50.000 een andersoortige bewijsdrempel, namelijk dat de gemeente de volgende percentages vergoedt:  100% van de subsidiabele kosten (…) die eenduidig en zonder uitgebreid technisch onderzoek aan gemeente Utrecht toe te schrijven zijn;  90% van de subsidiabele kosten (…) die niet eenduidig en zonder uitgebreid technisch onderzoek aan gemeente en niet aan de eigenaar toe te schrijven zijn;  geen subsidie voor kosten die eenduidig en zonder uitgebreid technisch onderzoek aan de keldereigenaar toe te schrijven zijn. Dit is een pragmatische werkwijze, die in de praktijk effectief kan zijn omdat er veel technisch onderzoek met lange doorlooptijden, hoge uitvoeringskosten en potentiële twistpunten tussen gemeente en eigenaar mee kunnen worden voorkomen. In de basis zijn wij hier dan ook positief over. Eerste ervaringen van keldereigenaren De gesprekken met keldereigenaren ondersteunen het hierboven geschetste positieve beeld in grote lijnen.

De volgende kernpunten komen naar voren uit de gesprekken:  Keldereigenaren staan achter het streven naar dejuridisering dat het Utrechtse model kenmerkt. Niemand zit te wachten op slepende juridische procedures met alle kosten van dien.  Het toekomstgerichte karakter spreekt de meeste keldereigenaren aan. Zij laten het verleden, dat gekenmerkt werd door frictie tussen gemeente en eigenaren, graag achter zich. Over het algemeen vinden zij de vraag hoe hun kelder goed hersteld kan worden belangrijker dan de vraag welke schades zich exact in hun kelder bevinden en wie daarvoor verantwoordelijk is. Zoals één eigenaar het verwoordt: “Wij willen het herstel een boost geven en niet blijven hangen in jarenlang bakkeleien. We willen ook niet van geval tot geval jarenlange discussies zoals in Groningen.”  Eigenaren zijn positief over het feit dat de gemeente de kosten voor het opstellen van het herstelplan op zich neemt, en daarmee faciliteert dat voor alle kelders in beeld wordt gebracht wat er nodig is om te komen tot herstel, zonder dat eigenaren worden verplicht om dit herstel ook daadwerkelijk in gang te zetten. Eigenaren hebben hierdoor het gevoel eigen regie te houden.

Namelijk onder andere: “Kan de waargenomen schade naar uiterlijke kenmerken volledig worden verklaard door een of meerdere autonome schademechanismen?; Is de deskundige overtuigd van de autonome oorzaak (of bestaat er gerede twijfel)?; Kan de autonome oorzaak overtuigend worden gemotiveerd en zo nodig worden aangetoond?” 26

20

 De door ons geïnterviewde eigenaren ondersteunen het uitgangspunt dat de gemeente herstel in natura van de kelders mogelijk maakt in plaats van een financiële vergoeding uitkeert. Zij willen vooral een (duurzaam) herstelde kelder en het voorkomen van toekomstige schades; ze zijn over het algemeen niet op zoek naar een financiële vergoeding.  Ook zijn eigenaren in principe te spreken over de pragmatische kostenverdeling die centraal staat in de tijdelijke subsidieregeling. Een aantal eigenaren noemen deze ‘prima’, ‘reëel’, ‘fair’ en ‘schappelijk’. De meeste eigenaren onderkennen dat het ondoenlijk is om te komen tot een precieze kostenverdeling, en ondersteunen het principe dat hiervoor met een aantal vuistregels wordt gewerkt. Zo zegt een eigenaar: “Ik vind het wel terecht dat er uit wordt gegaan van een bepaalde gedeelde verantwoordelijkheid tussen gemeente en eigenaar. Het is niet of jouw probleem, of dat van de gemeente. Het is en-en.” Dat betekent echter niet dat iedereen het volledig eens is met de precieze uitwerking van de kostenverdeling (zie hieronder). Toch zijn eigenaren ook kritisch op een aantal van de uitgangspunten van de regeling. Sommige eigenaren betreuren het dat de gemeente niet uitspreekt verantwoordelijk te zijn voor ontstane schades uit het verleden, bijvoorbeeld als gevolg van het gebrekkige weren van zwaar verkeer over de grachten.

Zij zijn er niet per definitie op uit om de kosten voor herstel van bepaalde schades 1-op1 toe te wijzen aan de gemeente, maar het voelt voor hen toch niet geheel rechtvaardig dat de pragmatische werkwijze van de tijdelijke subsidieregeling er toe leidt dat de gemeente geen ‘schuld hoeft te bekennen’ voor sommige gebeurtenissen uit het verleden. Zij hebben de indruk dat de gemeente hiervoor terugdeinst uit angst voor mogelijke aansprakelijkheidsclaims door sommige eigenaren. Over de kostenverdeling tussen gemeente en eigenaar zijn de meeste eigenaren, zoals hierboven gesteld, overwegend positief. Toch is er ook een aantal eigenaren kritisch. Die kritiek gaat vooral over het feit dat de eerste € 50.000 voor herstel voor de helft voor rekening van de eigenaar komt. Dit zijn vooral eigenaren die in de afgelopen jaren al de nodige middelen hebben geïnvesteerd in het herstel van eerdere schades. Zij geven bijvoorbeeld aan dat schades die terugkomen niet aan hen te wijten zijn, of simpelweg “dat het een keer ophoudt”. Eén eigenaar vertelt bijvoorbeeld: “Ik heb de afgelopen jaren heel veel geïnvesteerd in het herstel van onze kelder. Hij is 100% gerestaureerd. Je kan niet zeggen: je hebt je verantwoordelijkheid niet genomen. Dat is echt anders dan mijn buurman die er al 30 jaar niks aan gedaan heeft.

Ik vind het niet rechtvaardig dat ik nu even veel moet meebetalen als mijn buurman.” Anderen twijfelen aan het standpunt van de gemeente dat eigenaren (ongeveer) dit bedrag sowieso eens in de 30 jaar zouden moeten besteden om hun kelder waterdicht te houden. Ze hebben behoefte aan nadere onderbouwing van deze stelling. Sommige eigenaren geven aan dat de definitieve regeling wat hen betreft gunstiger zou moeten zijn dan de huidige tijdelijke regeling. Risico’s en mogelijke verbeterpunten Aanvullend op deze kritische kanttekeningen van eigenaren zien we binnen de gekozen systematiek één belangrijk risico voor de toekomst. Dat is de vraag hoe hoog de ‘bewijsdrempel’ die in de tijdelijke subsidieregeling wordt gehanteerd in de praktijk zal blijken te zijn. Er is nu gekozen voor een formulering waarbij de gemeente 90% van de kosten (voor zover die boven de € 50.000 uit komen) op zich neemt voor herstel van schades die “niet eenduidig en zonder uitgebreid technisch onderzoek toe te schrijven zijn” aan de gemeente dan wel de eigenaar.27 Met deze formulering is getracht om een niet al te hoge bewijslat te creëren: zodra er sprake is van enige twijfel, neemt de gemeenten het overgrote deel van de kosten voor zijn rekening, in plaats van benadering die kan leiden tot een ‘battle of the experts’, met alle kosten van dien voor zowel gemeente als eigenaar.