deloitte-nl-audit-vereniging-van-raadsleden-raadsledenboek-2022.pdf

bouwplannen met mogelijke overlast voor een particulier liggen vaak

simplificerende uitspraken. Wanneer het om individueel belang

gevoelig tot zeer gevoelig. De burger weet dan direct de raadsleden

van een burger of organisatie gaat, kan een raadslid aangeven

te vinden, vooral als de problemen zich in de achtertuin voordoen. Van belang dan is dat een raadslid geen valse verwachtingen wekt. Het college is immers eindverantwoordelijk voor een vergunningaanvraag. Een raadslid kan op dit punt dan ook niets toezeggen of zelf regelen. Stel: de vergunningaanvraag betreft een bedrijfshal met bedrijfskantoor wat voor omwonenden een loods van grote omvang, bijna in de achtertuin, betekent. Hierbij volgt een afweging van het algemeen belang (in dit geval werkgelegenheid) en particulier of

waar en bij wie hij of zij in de gemeentelijke organisatie moet zijn. Ook kan een raadslid een ambtenaar of collegelid vragen contact op te nemen met betreffende burger of organisatie. Maar een raadslid doet er niet verstandig aan te zeggen dat hij het vraagstuk zal oplossen of dat hij een individuele casus in de gemeenteraad aan de orde zal stellen. Het is dan ook cruciaal dat een raadslid weet waar en bij wie hij of zij met vragen en opmerkingen van burgers moet zijn in de gemeentelijke organisatie.

lokaal belang (een loods in de achtertuin). Het raadslid kan door

Advies voor een volksvertegenwoordigende rol Geef een communicatie- en actiestructuur mee, zodat raadsleden weten dat individuele vragen vertrouwenwekkend worden opgepakt en afgewikkeld. Raadsleden kunnen zich in het politieke debat dan richten op het algemeen belang en de burger ziet daarmee dat het om een afweging van algemene belangen gaat, terwijl aan individuele vragen en opmerkingen ook aandacht wordt besteed. Dat schept vertrouwen.

22

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Vertrouwen als leidraad in de kaderstellende en controlerende rol van de raad Raadsleden dienen vanuit de kaderstellende en de controlerende rol van de gemeenteraad vooral op hoofdzaken (waar gaat het nu om?) te sturen. Aan de basis hiervan liggen vertrouwensrelaties tussen raad en college. Het vroegtijdig betrekken van de gemeenteraad wordt steeds belangrijker bij het invullen van de vertrouwensrelaties. De raad beperkt zich weliswaar tot de hoofdzaken, maar dan moeten zij wel vanaf het begin (vanaf de probleemstelling tot en met het kiezen uit alternatieven voor de oplossing en de definitieve besluitvorming) door het college en de ambtelijke organisatie in positie worden gezet. Van de ambtelijke organisatie wordt verwacht dat goed wordt nagedacht over het besluitvormingsproces en wanneer colleges en gemeenteraden hun rol hebben. En dat wordt nagedacht over de kwaliteit van de bestuurlijke informatie (duidelijke probleemformulering, oplossingen met alternatieven met voor- en nadelen, eventuele voorkeursvariant van het college en waarom, kort en bondig, duidelijke beslispunten). Een belangrijk hulpmiddel om de kwaliteit van besluitvormingsprocessen en de gerichtheid van informatie te versterken en de gemeenteraad in de goede kaderstellende positie te zetten, is een meerjarige raadsagenda (bijvoorbeeld vier jaar).

In deze agenda worden de data van vaste planning- en controldocumenten (kadernota, begroting, tussenrapportages en jaarstukken, meerjarenprogrammagrondexploitaties (MPG)) opgenomen, maar ook de data van beleidsnota’s, grote investeringsbeslissingen en grondexploitaties. Bij het opbouwen van geïnformeerd vertrouwen vanuit de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad spelen ook de accountant en rekenkamer(commissie) een rol. Zij doen uitspraken over de kwaliteit van bestuurlijke informatie en kunnen de gemeenteraad daarmee meer zekerheid geven. Hierbij gaat het in de toekomst ook meer en meer om niet-financiële informatie. Hoe goed is die informatie om het geïnformeerd vertrouwen te laten functioneren? De accountant en rekenkamer(commissie) kunnen ook een rol spelen in een gezamenlijk leerproces van bestuur, organisatie en de gemeenteraad. Zo kan standaard worden gerapporteerd over de stand van zaken van aanbevelingen van de rekenkamer(commissie) en de accountant. De resultaten van rekenkamer- en accountantsonderzoek vormen dan een vaste bijdrage in het verwerven van inzicht in het versterken van het geïnformeerd vertrouwen door voortdurend de kwaliteit van bestuurlijke informatie en besluitvormingsprocessen bestuurlijk en ambtelijk te agenderen.

Om de onderlinge vertrouwensrelaties te realiseren, dienen naar onze mening de principes van de lerende organisatie centraal te staan zodat er een cultuur is van het leren van fouten. En in het kader van de trust rules past daar ook bij dat korte metten wordt gemaakt met misbruik.

23

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

3.2. Uitdagingen bij samenwerking

• beperken van de (uitvoerings)kosten (vanwege efficiency).

Gemeenten krijgen steeds meer taken van het Rijk toebedeeld.

Uit onderzoek van Deloitte blijkt dat gemeenten in veel

Daarbij geldt voor veel gemeenten dat zij deze taken lastig

verschillende samenwerkingsverbanden deelnemen en als gevolg

zelfstandig kunnen uitvoeren. Samenwerking met buurgemeenten

hiervan op zoek zijn naar meer overzicht en samenhang tussen

wordt dan vaak als oplossing gezien. Bijna alle gemeenten

deze verschillende samenwerkingsrelaties, onder meer met het

hebben inmiddels meerdere samenwerkingsverbanden met

oog op de democratische verantwoording. Ook blijkt dat in de loop

andere gemeenten om de verschillende taken die te omvangrijk

van de tijd per individuele gemeente duidelijke voorkeuren voor

of te complex zijn voor een individuele gemeente samen op te

bepaalde samenwerkingspartners en -vormen zijn ontstaan.

pakken. De vraag hierbij is: hoe ga je als gemeenteraad om met

Vormen van samenwerking door gemeenten voor de uitvoering

samenwerkingsvraagstukken? Uit verschillende onderzoeken blijkt

van taken

dat raadsleden zich zorgen maken over de kwaliteit van de lokale democratie door de toenemende samenwerking van gemeenten.

Het begrip ‘verbonden partijen’

Op verschillende terreinen kiezen gemeenten er voor om

Wanneer een gemeente in een andere organisatie een bestuurlijk

elkaar op te zoeken, met name op bedrijfsvoeringsfuncties

en financieel belang heeft, zijn deze organisaties volgens het

en zorg- en sociale taken. Afhankelijk van het onderwerp

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zogeheten verbonden

waarop samenwerking wordt gezocht, wordt de vorm van

partijen. Door deelname aan een verbonden partij (een derde

samenwerking bepaald. Samenwerkingsverbanden kunnen

rechtspersoon) dient de gemeente enerzijds een publiek belang en

tot stand worden gebracht via shared services-concepten, op

anderzijds de belangen van desbetreffende verbonden partij.

basis van gemeenteschappelijke regelingen, in de vorm van

Voor gemeenteraden is de governance – het sturen, beheersen,

vennootschappen, stichtingen of publiek private samenwerking

verantwoorden en toezicht houden – van een verbonden

zoals outsourcing. De motivatie voor deze samenwerking is samen

partij vaak niet duidelijk. Waar heb je wel en waar heb je geen

te vatten in drie categorieën. In de praktijk is er vaak sprake van

zeggenschap over? Hoeveel risico lopen wij als gemeente met deze

een mix:

verbonden partij? Om de kaderstellende en controlerende rol

• beperken van de kwetsbaarheid (vanwege schaalgrootte);

van de gemeenteraad te kunnen vormgeven, is het zaak om deze governance goed te regelen en te organiseren.

• vergroten van de kwaliteit (vanwege complexiteit materie);

Grip door de gemeenteraad op verbonden partijen Sturing - Het maken van duidelijke afspraken over prestaties en budgetten. Deze afspraken zijn vastgelegd in dienstverleningsovereenkomsten, prestatie- of managementcontracten. Beheersing - Het treffen van maatregelen en opstellen van procedures om bijsturing mogelijk te maken teneinde gedefinieerde doelstellingen te behalen. Controle - Inzicht in rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffenheid. Hoe luiden afspraken over de kwaliteit van dienstverlening, bevatten werkprocessen checks & balances of hoe gaan wij om met overschotten en tekorten? Toezicht - Continuïteit van de (kwaliteit van) verbonden partijen, specifiek de financiële positie. Hoe uitvoeren? 1. Een standaard format voor de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting en jaarstukken opnemen. Hierin kan worden vastgelegd welke informatie per verbonden partij gevraagd wordt, zoals doelstelling, activiteiten, realisatie van doelstellingen en activiteiten, deelnemende partijen, bestuurlijk belang, financieel belang, rechtmatigheid, risico’s, vertrouwen in de relatie, integriteit, actuele ontwikkelingen en beschikbare rapportages. 2. Lokale rekenkamer inschakelen om de beleidseffectiviteit van verbonden partijen periodiek te beoordelen en inzichtelijk te maken.

24

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De kwaliteit van de greep en controle van de gemeenteraad op dat wat er in verbonden partijen gebeurt, wordt bepaald door een drietal hoofdelementen: de inrichting van de organisatie, de controlmechanismen en het begrip vertrouwen, zoals we in dit hoofdstuk hebben gezien. Schematisch ziet er dit als volgt uit:

Kwaliteit sturingsrelatie Kwaliteit sturingsrelatie (risicogericht)

B. Controlmechanismen (Governance)

C. Vertrouven

• Sturen

• Welwillendheid

• Beheersen

• Leiderschap

• Verantwoorden

• Integriteit

• Toezicht houden

• Vaardigheid

A. Organisatie • Doelstelling verbonden partij • Duidelijke scheidslijn tussen beleid en utvoering • Heldere structuur: juridish en organisatorich • Duidelijke rollen en competenties

25

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

3.3. Financiën in het algemeen: grip en controle, schatkistbankieren en risk reporting Hoe rijk of hoe arm zijn we eigenlijk? Vanaf 2008 moest door de verschillende crises (bankencrisis (2008), eurocrisis (2011) en economische crisis (2012/2013)) fors worden bezuinigd en zijn verliezen geleden op de grondexploitaties doordat nauwelijks woningen werden gebouwd. De coronacrisis heeft eveneens ingrijpende gevolgen voor de Nederlands gemeenten, onder meer op het gebied van economie, financiën, onderwijs, openbare orde en het sociale domein. Het is belangrijk om de ontwikkeling van reserves, schulden, EMU-saldo, risico’s en weerstandscapaciteit van gemeenten nauwlettend te sturen en te volgen. Inzicht in de financiële positie en een helder financieel beleid zijn onmisbaar. Drie pijlers van financieel beleid Pijler 1: Zorg voor een structureel sluitende begroting De begroting en jaarrekening moeten inzicht geven in de incidentele baten en lasten. En er moet een overzicht zijn van de structurele storingen in (ten laste van de exploitatie) en onttrekkingen aan (ten gunste van de exploitatie) de reserves. Wanneer de kwaliteit van deze inzichten en overzichten goed zijn, heeft u als raadslid informatie in hoeverre de structurele lasten worden gedekt door structurele baten.

Ook de ervaringen uit het verleden zijn een indicatie in hoeverre de begroting structureel sluitend is en in hoeverre uw gemeente inteert of juist spaart ten aanzien van de reserves. In dat kader is het waardevol informatie te hebben over het saldo van baten en lasten (resultaat voor bestemming) en exploitatieresultaat (resultaat na bestemming) op basis van de primaire begroting, begroting na wijziging en werkelijkheid (jaarrekening) over de afgelopen jaren. Pijler 2: Zorg voor een evenwichtig EMU-Saldo Het EMU-saldo dient over de langere termijn gemiddeld binnen de door de Wet houdbare financiën (Wet Hof) gestelde norm te blijven. Hierbij hoort beheersing van de schuldenpositie van de gemeenten. Dit stelt eisen aan kwaliteit en het realiteitsgehalte van de planning van investeringen, de uitvoering van grondexploitaties, de liquiditeitenplanning en financieringsplanning. Pijler 3: Zorg voor inzicht in risico’s, beheersing van risico’s en voldoende weerstandscapaciteit Hierbij is het belangrijk dat verwachte verliezen en risico’s zoveel mogelijk worden genomen, zodat een duidelijke en voorzichtige vertrekpositie wordt gegeven met betrekking tot het vermogen van de gemeente. Dat vormt de basis om beleid te formuleren om zo nodig de reservepositie van de gemeente (op termijn) te versterken.

Op basis van de drie

Financiële strategie

pijlers is het verstandig een financiële strategie

Financiële positie

te formuleren waarbij inzicht in de financiële positie cruciaal is. Goed inzicht in de financiële positie bestaat uit drie onderdelen: 1. Indicatoren

1

3

2

Sluitende begroting

Weerstandsvermogen

EMU-saldo Wet Hof

balanssturing 2.Beeld begroting 3.Gevoeligheidsanalyse

Risico's

Weerstandscapaciteit

Voor het inzicht zijn meer factoren belangrijk (Stresstest) 26

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

1. Indicatoren balanssturing Een evenwichtig beeld van de financiële positie wordt verkregen op basis van de (balans)indicatoren. Deze zijn: • Lokale lasten

• Voorzieningen

• Weerstandsvermogen

• Gespaard voor onderhoud

• Schuldpositie

• Garantstellingen

• Financieringsstructuur

• Grondexploitaties

• Reservepositie

• Risico’s verbonden partijen

• Verhouding vaste activa en reserves

• Rente

Wanneer de genoemde indicatoren zijn gekwantificeerd en gekwalificeerd, is het mogelijk om een uitspraak te doen over de financiële positie van de gemeente. Het is belangrijk om de kwalificatie van deze indicatoren jaarlijks bij bijvoorbeeld de begroting te actualiseren. Het gaat hierbij niet om de precieze getallen, maar om het beeld en de ontwikkeling in de tijd van een indicator en in vergelijking tot normen en benchmarkgegevens. Wanneer de analyse en kwalificatie van indicatoren consistent wordt uitgevoerd, ontstaat over een langere periode een trendmatig beeld van de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente. Het is belangrijk daarbij de diverse indicatoren in onderlinge samenhang te beoordelen. Ze staan immers niet los van elkaar. Op bestuurlijk niveau kunnen deze indicatoren prima met een ‘dashboard’ worden gepresenteerd. Iedere indicator krijgt dan bijvoorbeeld de kwalificatie ‘uitstekend’ (= donkergroen), ‘goed’ (lichtgroen), ‘neutraal’ (wit), ‘zwak’(oranje) en ‘onvoldoende’ (rood).

27

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Toelichting op de balansindicatoren Lokale lasten Hoogte lokale lasten - De hoogte van de lokale lasten

Pijler 3 - Weerstandsvermogen De mate waarin een gemeente beschikt over buffers om risico’s op te vangen is het weerstandsvermogen. Dit bestaat uit enerzijds de risico’s en anderzijds de weerstandscapaciteit.

voor een huishouden geeft, mede in vergelijking tot andere

Voor de gemeenteraad geeft het weerstandsvermogen

gemeenten, informatie over de prijs die de burger betaalt

belangrijke informatie om grip vooraf te krijgen en controle

voor het voorzieningenniveau van de gemeente. Ook geeft het

achteraf te houden: – de mate en aard van risicohouding; – het gehanteerde systeem van risicomanagement; – de wijze van identificeren en kwantificeren van risico’s (en eventueel kansen); – het risicoprofiel; – de ‘buffers’ (algemene reserve, vrije deel van bestemmingsreserves, stille reserves, onbenutte belastingcapaciteit) die als weerstandscapaciteit worden meegeteld; – de (gewenste) verhouding tussen de risico’s en de weerstandscapaciteit (= weerstandsvermogen).

zicht op de mogelijkheden en de ruimte om de lokale lasten te verhogen, afgezien van de vraag of dat politiek wenselijk is. Wanneer de lokale lasten gemiddeld laag zijn, is er ruimte de financiële positie te versterken, indien nodig. Kostendekkend - Voor de reinigings- en rioolheffing en andere producten van gemeenten is het belangrijk om inzicht te hebben in hoeverre de tarieven kostendekkend zijn. Zijn alle kosten die mogen worden toegerekend, ook toegerekend? Worden er niet meer kosten toegerekend dan zou mogen, maar worden er ook niet minder kosten toegerekend dan toegestaan? Is er nog ruimte om tarieven te verhogen om meer opbrengsten te genereren? Dit afgezien van de vraag of dat politiek wenselijk is.

Schuldpositie De ontwikkeling en hoogte van schulden is een belangrijke indicator voor de financiële positie van een gemeente. Het gaat hier om de bruto schuld (kortlopende en langlopende schulden) in relatie tot het totale bezit op de balans van de gemeente. Bij de netto schuld (per inwoner) worden de gelden die zijn uitgeleend aan andere organisaties, de kortlopende vorderingen en de liquide middelen in mindering gebracht op de bruto schulden. Deze indicator geeft aan wat er van de bruto schuld overblijft als de gemeente alle uitgezette, te innen en op de bank staande gelden in handen heeft en kan verrekenen.

28

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Financieringsstructuur Bij schulden is het belangrijk om te analyseren waar de schulden voor zijn aangetrokken. Schulden kunnen aangetrokken zijn voor de exploitatie van grond. Deze schulden zullen veelal afgelost worden als de bouw- en woonrijp gemaakte gronden worden verkocht. Wanneer grondexploitaties niet kostendekkend of met winst kunnen worden afgesloten, kunnen deze leningen feitelijk niet geheel worden terugbetaald uit de verkoop van kavels grond en krijgen deze leningen het karakter van verliesfinanciering en zullen andere (algemene) middelen gevonden moeten worden om deze leningen af te lossen. Leningen kunnen ook aangetrokken zijn om ‘door te lenen’ aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen, andere verbonden partijen dan wel organisaties die een maatschappelijke doelstelling voor de gemeente realiseren. Hierbij is belangrijk dat de eisen uit de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) en bijhorende regelingen als Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) zijn nageleefd, de ontvangen aflossing in relatie tot de te betalen aflossing goed in beeld is en duidelijk is welk risico de gemeente loopt op de uitgezette gelden. En welke vergoeding daarvoor de gemeente ontvangt.

De leningen kunnen ook aangetrokken zijn voor de financiering van investeringen in wegen, straten, pleinen, gebouwen, schoolgebouwen, sportfaciliteiten, riolering of maatschappelijke voorzieningen (denk aan de bouw van een bibliotheek, multifunctioneel centrum of museum). Hierbij is belangrijk zicht te hebben op het aflossingsschema van de leningen in relatie tot de afschrijving op (gebruik van) deze ‘stenen’ voorzieningen.

Reservepositie

waar is aangegeven waaruit eventuele dekking kan worden

Reserves - Veel gemeenten beschikken over reserves. Zijn

gerealiseerd. Bij de beoordeling of een reserve vrij aanwendbaar

deze reserves allemaal nodig? Een belangrijk toetsingskader daarvoor is de nota reserves en voorzieningen. Het is goed om te beseffen dat reserves alleen maar worden ingesteld met een

is, is het van belang om na te gaan welk gedeelte nodig is als weerstandsvermogen en in welke mate de rentebesparing (rente eigen financieringsmiddelen) als structurele opbrengst in de

besluit van de gemeenteraad. Het verdient aanbeveling om

begroting is meegenomen.

periodiek de bestaande reserves aan een kritische beschouwing te

Bestemmingsreserves - De gemeenteraad kan beslissen om

onderwerpen. Soms wordt een reserve door de tijd achterhaald en

een bepaalde opbrengst of een begrotingsoverschot geheel of

kan deze vrijvallen.

gedeeltelijk te storten in een bestemmingsreserve. Doel hiervan

Diverse soorten reserves - Onder de reserves treffen we

is om bepaalde toekomstige investeringen daaruit te kunnen

verschillende soorten reserves aan. Hieronder gaan we kort in op de aard van deze reserves. Stille reserves - Stille reserves zijn reserves die ontstaan wanneer de werkelijke waarde hoger is dan de waarde zoals in de boekhouding is weergegeven. In de waarderingsgrondslagen van

financieren. In de praktijk komt het nogal eens voor dat de gemeenteraad diverse potjes heeft gevormd om die investeringen te kunnen doen, maar dat na verloop van tijd blijkt dat deze potjes achterhaald zijn. Dan kan de bestemmingsreserve worden opgeheven en mogelijk een andere aanwending krijgen.

het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is vastgelegd dat activa worden gewaardeerd tegen historische kostprijs of lagere marktwaarde. Realisatie van die boekwinsten bij verkoop kan dan worden ingezet voor nieuw beleid of intensivering van bestaand beleid. Maar het is veelal niet op korte termijn te verwachten, omdat deze activa meestal niet kunnen worden verhandeld of omdat zij dermate hoge opbrengsten genereren dat het de vraag is of het bedrijfseconomisch verstandig is om deze activa te vervreemden. Soms zijn er echter wel degelijk mogelijkheden om deze waarde te verzilveren. Algemene reserves en weerstandvermogen - Bij de algemene reserve is het de vraag wat de omvang is en welk deel vrij aanwendbaar is. Het is tevens een buffer om tegenvallers op te vangen, ook wel het weerstandsvermogen genoemd. Hier ligt een relatie met de paragraaf weerstandsvermogen, waarin de risico’s van de gemeente zijn gekwantificeerd en

29

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Verhouding vaste activa en reserves Wanneer bij een gemeente alle reserves worden ingezet om de geactiveerde bezittingen op de balans (wegen, straten, pleinen, gebouwen, schoolgebouwen, sportfaciliteiten, riolering en maatschappelijke voorzieningen) in één keer te verminderen, blijft er een saldo van op de balans geactiveerd bezit over dat aangeeft hoeveel kosten in de toekomst nog op de begrotingen van de gemeente drukken in de vorm van afschrijvingen (en rente). Voorzieningen Bij voorzieningen gaat het om een kwantificering van risico’s en verwachte verliezen. Zijn deze bedragen afdoende berekend om deze risico’s en verliezen toereikend te kunnen opvangen? Ook de relatie met het weerstandsvermogen is relevant. Het is mogelijk dat voor bepaalde risico’s nog geen voorzieningen konden worden getroffen (risico en eventuele schade zijn moeilijk te kwantificeren), maar dat deze risico’s wel in het weerstandsvermogen zijn betrokken.

Gespaard voor onderhoud Met betrekking tot onderhoudsvoorzieningen ligt er een duidelijke relatie met het kwaliteitsniveau dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Moet de onderhoudsvoorziening van gemeentelijke eigendommen worden gebaseerd op een hoog kwaliteitsniveau of op basis van een normaal of laag kwaliteitsniveau? Bij de beoordeling van deze voorziening is het belangrijk om te beschikken over actuele beheersplannen voor de kapitaalgoederen (wegen, riolering, groen, water, gebouwen, kunstwerken, verlichting, etc.) maar ook van het door de gemeenteraad gewenste kwaliteitsniveau. Overigens kan de gemeenteraad er ook voor kiezen om niet te sparen voor groot onderhoud, maar de kosten van het groot onderhoud in de jaarlijkse exploitatiebegroting te ramen. Zeker indien de kosten van groot onderhoud grote pieken kent, is dit minder voorzichtig en is het risico groter dat deze kosten in een piekjaar onvoldoende kunnen worden opgevangen dan in een situatie dat er voor groot onderhoud is gespaard. Voor groot onderhoud kan ook worden gespaard door middel van een bestemmingsreserve groot onderhoud. Dan hoeft er geen relatie te zijn met beheersplannen, maar moeten de bestedingen wel expliciet door de gemeenteraad worden goedgekeurd. Garantstellingen Gemeenten kunnen garant staan voor de leningen van verbonden partijen of andere organisaties.

Ook is het mogelijk dat gemeenten in de achtervang garant staan voor bijvoorbeeld leningen die in eerste instantie zijn geborgd door waarborgfondsen in de woningbouw, zorg- en kinderopvangsector. Belangrijk is dat de gemeenteraad beleid vaststelt met betrekking tot garantstellingen en dat de gemeenteraad regels (ook met betrekking tot de actieve informatieplicht) oplegt aan het college van burgemeester en wethouders onder welke voorwaarden garantstellingen mogen worden verstrekt. Ook is het belangrijk dat de eisen uit de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) zijn nageleefd en dat de gemeenteraad inzicht heeft in de omvang en aard van verstrekte garanties, de risico’s die de gemeente loopt op verstrekte garanties en welke vergoeding daarvoor de gemeente ontvangt.

30

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Grondexploitaties

Rente

Toekomstige resultaten grondexploitaties - Om inzicht te

Rente eigen financieringsmiddelen - Gemeenten beschikken

hebben in de toekomstige geldstromen is het van belang om de

over reserves en voorzieningen die niet in één jaar worden

winst- of verliespotentie van de grondexploitaties mee te nemen.

opgesoupeerd. Dat betekent dat bij het kunnen beschikken

Verwachte tekorten (verliezen) behoren afgedekt te zijn met een

hierover de gemeente voor dit bedrag geen geld hoeft te lenen

voorziening.

en derhalve renteopbrengsten genereert of besparingen

Boekwaarde grondexploitaties, nog te maken kosten, nog

realiseert op rentekosten. Wanneer er voor wordt gekozen om

te realiseren verkopen - Voor het inzicht in de grondexploitaties is belangrijk hoeveel plannen de gemeente in ontwikkeling heeft, wat de omvang van de netto geïnvesteerde waarde is van de grondexploitaties (boekwaarde) en hoe ver de plannen in hun ontwikkeling zijn. Hoeveel moet er nog worden geïnvesteerd in relatie tot wat er in totaal naar verwachting wordt geïnvesteerd? En hoeveel grond moet er worden verkocht in relatie tot de totale

over de eigen financieringsmiddelen (reserves en voorzieningen) rentelasten te berekenen alsof het externe financieringsmiddelen ware, ontstaan deze rentevoordelen concreet in een bedrag. Deze rentevoordelen kunnen als structurele opbrengsten in de begroting worden geraamd en worden ingezet om de begroting sluitend te krijgen. Het is ook mogelijk dat deze rentevoordelen feitelijk worden toegevoegd aan de reserves en voorzieningen.

verwachte opbrengst van het plan?

Dan worden de reserves en voorzieningen verhoogd met het

Risico’s verbonden partijen

heeft de Commissie-BBV geadviseerd geen rente meer over de

Voor het beeld van de financiële positie is belangrijk dat een gemeente goed zicht heeft op de financiële positie van de verbonden partijen. Hierbij spelen een aantal kernpunten een

rentevoordeel van deze eigen financieringsmiddelen. Overigens eigen financieringsmiddelen te berekenen. Voor de berekening van het rentevoordeel heeft de Commissie-BBV in de Notitie Rente een methode voorgeschreven. Deze rente mag maximaal de

rol: zijn de aard en omvang van de activiteiten van de verbonden

gemiddelde rentevoet van het extern geleende geld zijn.

partij financieel en/of politiek-bestuurlijk risicovol, is de interne

Rentepolitiek ten aanzien van leningen - Rentelasten zijn

beheersing bij de verbonden partij op orde, heeft de verbonden

structurele weinig flexibele lasten. Op dit moment is de rente al

partij voldoende weerstandsvermogen of heeft de gemeente

enkele jaren extreem laag en wordt bij aangetrokken kortlopende

weerstandsvermogen voor de risico’s beschikbaar en is de

geldleningen zelfs rente ontvangen. Het risico is dat de rente (op

sturingsrelatie met de verbonden partij kwalitatief toereikend?

termijn) oploopt en leidt tot structureel hogere lasten voor de gemeenten. Het is daarom belangrijk dat de gemeente een visie op financiering en rentepolitiek heeft. Daarbij is in de eerste plaats belangrijk dat de gemeente inzicht heeft in de financierings- en liquiditeitsbehoefte in verband met de aflossing van leningen (1), nieuwe investeringen (2), het bedrag aan leningen dat onderhavig is aan renteherziening als gevolg van een nieuwe renteperiode (3) en het bedrag aan leningen waarvan de looptijd eindigt (4). Een actueel en realistische financierings- en liquiditeitsplanning is onmisbaar hierbij. Renterisico’s kan de gemeente beheersen door financiële instrumenten in te zetten of weerstandsvermogen te vormen. De visie op de rente en de te nemen maatregelen kan de gemeente vastleggen in het treasurystatuut. Alle maatregelen moeten wel voldoen aan de Wet Fido en bijhorende regelingen als Ruddo. Zo moeten de renterisico’s in principe binnen de grenzen van de renterisiconorm vallen en het bedrag aan korte financiering mag de kasgeldlimiet niet overschrijden. Rentepolitiek ten aanzien van het toerekenen van rente aan producten, grondexploitaties en investeringen - Wanneer een gemeente in de begroting een integrale kostprijs van de producten opneemt, zal de rentelast via een verdeelmethode aan de producten moeten worden toegerekend. Ook om aan te tonen dat 31

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Voor de gemeenteraad levert rente om grip te houden 3 kaderstellende vragen op: 1. Wat is de liquiditeits-, financierings- en rentevisie? 2. Wordt bespaarde rente over de eigen (interne) financieringsmiddelen berekend? 3. Wordt de bespaarde rente aan de eigen (interne) financieringsmiddelen toegevoegd?

de tarieven die bij de burger voor bepaalde producten in rekening worden gebracht niet meer dan 100 % kostendekkend zijn, is belangrijk dat op een goede wijze de rente aan producten wordt toegerekend. Voor het toerekenen van rente aan producten, grondexploitaties en investeringen is in de Notitie rente van de Commissie-BBV een methode voorgeschreven. Deze methodiek leidt er toe dat de werkelijke rentelasten van de gemeente aan producten worden toegerekend en niet een vaste vaak te hoge renteomslag. 2. Beeld begroting Om een goed inzicht in de financiële positie van de gemeente te krijgen is ook een duidelijk beeld van de begroting belangrijk. Om scherp in beeld te krijgen ‘in hoeverre de structurele lasten in de begroting gedekt worden door structurele baten’ moet in de begroting, meerjarenraming en jaarrekening een overzicht worden opgenomen met incidentele baten en lasten.

Het beeld van de begroting moet inzicht geven in: 1. het saldo van baten en lasten – spaart (bij een positief saldo) of ontspaart (bij een negatief saldo) de gemeente? 2. het exploitatieresultaat – de uitkomst nadat er stortingen in en onttrekkingen uit de reserves hebben plaatsgevonden en deze respectievelijk ten laste en ten bate van de begroting zijn gebracht.

32

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Vragen om een duidelijke beeld van de begroting te krijgen zijn:

Zijn veel vaste lasten (zoals kapitaallasten) naar de

1

toekomst verschoven, die door middel van vaste bedragen jaarlijks de begroting voor een substantieel bedrag belasten?

2

ook in verhouding tot andere gemeenten?

10

Laat de begroting jaar in jaar uit overschotten zien als gevolg van voorzichtig ramen of door niet goed beheerste planningen? Of zijn er juist tekorten te constateren? Hoe hoog is de post onvoorzien per programma en in de begroting als geheel? Wat is de omvang van het geraamde bedrag? En staat de omvang van dit bedrag wel in

3

Wat is de hoogte van het taakveld Overhead,

verhouding tot de uitgaven? Wat zijn de ervaringen uit het

Zijn de baten en lasten in de begroting en jaarrekening ingedeeld in wettelijke en niet-wettelijke taken ten einde de beïnvloedbaarheid van de betreffende taken

9

inzichtelijk te maken?

verleden ten aanzien van de aanwending van deze gelden? Wordt het bedrag voor onvoorzien jaarlijks besteed of blijft het over? Wordt het per programma geraamd of juist als één post in de begroting opgenomen?

4

Wat is de omvang van incidentele lasten en baten in de

Zijn in het kader van benchmarking de baten en lasten afgezet tegen een groep referentiegemeenten?

8

begroting en worden er geen structurele lasten gedekt door incidentele baten? Is er een overzicht in de begroting, meerjarenraming en

5

jaarrekening opgenomen met structurele stortingen in de

Is er een overzicht waaruit blijkt welke

reserves en onttrekkingen aan de reserves, zodat u kunt

baten en lasten per product wat betreft

zien of in het verleden gespaard geld wordt aangewend

omvang, centrumfunctie en sociale structuur

en onttrokken aan de reserves die dus kleiner worden of

vergelijkbare gemeenten hebben en wat de

waardoor een bestemmingsreserve opraakt?

werkelijke baten en lasten van deze producten

7

van de betreffende gemeenten zijn?

6

Worden de baten en lasten afgezet tegen de verdeelstaven in de algemene uitkering uit het gemeentefonds aan alle gemeenten?

33

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Analyse primaire begroting, begroting na wijziging en realisatie

Pijler 2 - Een evenwichtig EMU-saldo Gemeenten hebben te maken met de Europees afgesproken

De analyse tussen primaire begroting, begroting na wijziging en

EMU-norm door de Wet Hof. Deze wet zorgt er voor dat

de realisatie over de afgelopen jaren geeft een indicatie van de

de schulden van de totale Nederlandse overheid niet te

kwaliteit van het begrotingsproces (inclusief investeringsplannen)

hoog wordt en voldoet aan de door alle Europese lidstaten

en de tijdigheid en kwaliteit van tussentijdse bijstellingen en wat

gemaakte Europese afspraken. Deze wet geldt voor gemeenten,

er nog gebeurt na de laatste tussenrapportage en de afsluiting

gemeenschappelijke regelingen, provincies en waterschappen.

van het begrotingsjaar. Ook geeft het een indicatie van de

Landelijk is een maximale tekortnorm voor de drie sectoren

realisatiekracht van de gemeente. Forse overschotten kunnen een

(gemeenten, provincies, waterschappen) vastgesteld. Er is geen

aanwijzing zijn dat de capaciteit van de gemeente ontoereikend is

afzonderlijke tekortnorm voor gemeenschappelijke regelingen

om de ambities te realiseren. Hoe dichter de primaire begroting,

vastgesteld. Het begrotingstekort van de gemeenschappelijke

begroting na wijziging en realisatie bij elkaar liggen, des te

regelingen wordt toegerekend aan de deelnemende partijen in de

scherper de informatie is van de ramingen in de begroting en de

gemeenschappelijke regelingen. Het gezamenlijke tekort van allen

voorspellende waarde van de tussenrapportages.

gemeenten moet onder de gezamenlijke tekortnorm blijven.

Waar moet u bij de analyse van de begroting en realisatie ook op letten? – Hardheid van investeringsplanningen - Investeringsplanningen en de daarbij horende financiële ramingen dienen betrouwbaar te zijn. Verschuiving van investeringen in de tijd leidt tot een verschuiving van kapitaallasten. In gemeentelijke jaarrekeningen zien we regelmatig dat onderuitputting wordt veroorzaakt door vertraging in de investeringen, vaak veroorzaakt door democratische rechten. – ervangingsinvesteringen - In de praktijk komt het nogal eens voor dat gemeenten onvoldoende zicht hebben op vervangingsinvesteringen. Met name bij gemeenten die in het verleden met veel groei te maken hadden, is dit risico groot. In het verleden zijn daar investeringen gepleegd, die werden gedekt door bestemmingsreserves of subsidies waardoor er nu geen kapitaallasten meer in de begroting zijn opgenomen. Dan kan een omvangrijke revitaliseringsslag nodig zijn, die de nodige consequenties heeft. 3.Gevoeligheidsanalyse Tot slot, noemen we als derde factor om een duidelijk zicht op de begroting te krijgen de gevoeligheidsanalyse. In feite is het verkrijgen van inzicht in de gevoeligheid van de begroting voor externe en interne ontwikkelingen nog een stap verder in de analyse van de begroting.

Het gaat dan om ontwikkelingen zoals rentewijzigingen, het aantal bijstands- en wmo-gerechtigden, het aantal jeugdzorgklanten, de omvang van de investeringen en decentralisaties van taken naar de gemeenten

34

De tekortnorm wordt berekend op basis van andere uitgangspunten dan de van toepassing zijnde begrotingsregels voor gemeenten. Gemeenten moeten de begroting opstellen op basis van het baten-lastenstelsel. De tekortnorm wordt berekend op basis van het transactiestelsel. De belangrijkste verschillen zitten in het moment van toerekenen van uitgaven en inkomsten aan de exploitatie. Bij het transactiestelsel worden uitgaven en inkomsten toegerekend aan het exploitatieresultaat op het moment dat deze uitgaven worden gedaan (de transactie wordt aangegaan) c.q. het moment waarop de inkomsten worden ontvangen. Bij het baten-lastenstelsel worden de uitgaven en inkomsten toegerekend aan de periode waarop deze uitgaven en inkomsten ingezet worden om gemeentelijke activiteiten uit te voeren. In de Gemeentewet is opgenomen dat gemeenten een structureel sluitende begroting moeten hebben. Dit betekent dat structurele lasten door structurele baten moeten worden gedekt. Op langere termijn kan er derhalve geen sprake zijn van een EMUtekort bij een gemeente.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Attentiepunten voor gemeenten door de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet Hof) Gemeenten krijgen door de invoering van de Wet Hof te maken met een door het Rijk genormeerde indicator voor de financiële positie van gemeenten. Voor het beoordelen van de financiële positie zijn meerdere indicatoren nodig om een volledig en diepgaand beeld te krijgen. Bij het monitoren en sturen op het EMU-saldo zijn de volgende attentiepunten van belang: – Structureel sluitende meerjarenbegroting (resultaat voor bestemming!) met een realistische meerjaren investeringsbegroting en een gedegen gefaseerde opzet van de grondexploitatie op basis van kasstromen. – Meerjarenprognose van de ontwikkeling van het gemeentelijke EMU-saldo waarin de tekortnorm niet wordt overschreden. In het vernieuwde BBV is in dit verband de verplichting opgenomen om in de begroting de balans van de komende vier jaar te prognosticeren, waaruit het EMU-saldo te berekenen is.

– Investeringen worden betaald uit lopende inkomsten of een EMU-tekort moet voor lief worden genomen.

– Eerst geld sparen voor toekomstige investeringen verbetert het EMU-saldo (minder uitgeven dan dat er binnenkomt). Zodra de opzijgelegde gelden worden ingezet, wordt het EMU-saldo belast. Dit geldt niet voor investeringen die gedekt worden uit boekwinsten van de verkoop van aandelen. – Het rendement op vermogen levert een positieve kasstroom op, die zonder belasting van het EMU-saldo kan worden uitgegeven.

– Evenwicht van de jaarlijkse investeringen aan de jaarlijkse afschrijvingen en rentebetalingen. Makkelijker te realiseren op macroniveau dan op microniveau (vooral bij kleine en middelgrootte gemeenten). – Adequate tussentijdse closing van de financiële administratie om de ontwikkeling van het EMU-saldo te kunnen monitoren. Essentieel is dus een juiste en tijdige toerekening van kosten en opbrengsten aan de rapporteringsperiode.

– Ontwikkelscenario’s: wat is de invloed van vertragingen bij de realisatie van investeringen en de grondverkopen op het EMUsaldo (bepaal dus de bandbreedte)? – In de meerjaren investeringsbegroting de vervanging van investeringen met maatschappelijk nut opnemen die al volledig zijn afgeschreven en dit in verband brengen met de raming van de kapitaallasten in de meerjarenbegroting.

– In de begroting en voorstellen voor het college van B&W en de Raad moet aandacht besteed zijn aan dekking en financiering en effect op EMU-saldo en effect op de schuldenpositie.

– Beleidsdoelstellingen voor het gemeentelijke accommodatie(vastgoed) beleid vaststellen met daarbij natuurlijk de vraag: van welke accommodaties is het wenselijk dat de gemeente eigenaar blijft?

– Op de ontwikkeling van de schuldpositie en het renteresultaat sturen. Houd hierbij rekening met het activeren van rente (investering en bouwgrondexploitatie). Is er sprake van projectfinanciering? Of op welke termijn moeten deze rentekosten structureel worden gedekt in de meerjarenbegroting? – Inzicht in de begrotingsflexibiliteit is noodzakelijk: welke uitgaven kunnen worden getemporiseerd (verhouding vaste kosten ten opzichte van variabele kosten) en welke opbrengsten kunnen eventueel naar voren worden gehaald?

35

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Suggesties om aan de EMU-norm te voldoen Een gemeente heeft onder andere de volgende sturingsmogelijkheden om het EMU-tekort te beïnvloeden: + instellen van investeringsplafonds gebaseerd op de maximaal toegestane tekortnorm (takendiscussie); + echt verzelfstandigen/privatiseren; + kapitaal verstrekken en jaarlijks afschrijven/subsidieverstrekking; + huur/lease (operationeel) in plaats van eigen investeringen realiseren; + compenseren onderling van tekortruimte; + begrotingsoverschot creëren; + waardestijging deelnemingen in rente/dividend laten uitkeren.

Belangrijk is wel dat deze sturingsmogelijkheden passen

Effecten van schatkistbankieren voor uw gemeente

binnen de huidige gemeentelijke beleidskaders en dat er geen

De autonomie van uw gemeente (en de gemeenschappelijke

sturingsmaatregelen worden genomen uitsluitend om de tekortruimte voor de gemeente te beperken. Tijdelijk overtollig geld? Verplicht bankieren bij de schatkist!

regelingen waar uw gemeente in deelneemt) is door de invoering van het schatkistbankieren ingeperkt voor de wijze waarop met tijdelijke overtollige geldmiddelen wordt omgegaan. Bovendien zijn de rendementen op de bij het Rijk aangehouden geldmiddelen in

Als raadslid is het belangrijk te weten dat uw gemeente te

de regel lager. De impact is dan ook het grootst voor gemeenten

maken heeft met schatkistbankieren. Gemeenten zijn (net als

en gemeenschappelijke regelingen die beschikken over relatief

gemeenschappelijke regelingen, provincies en waterschappen)

grote sommen tijdelijke overtollige geldmiddelen en die het

verplicht om tijdelijk overtollige geldmiddelen aan te houden op

rendement van deze beleggingen gebruiken als structurele bron

een bankrekening bij het ministerie van Financiën, het zogenaamde

van opbrengsten in de begroting.

schatkistbankieren. De minister van Financiën hoeft daardoor minder geld te lenen op de financiële markten, waardoor de staatsschuld uitgedrukt in een percentage van het Bruto Binnenlands Product (BBP) lager wordt.

36

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De belangrijkste effecten van het schatkistbankieren voor uw gemeente – Gemeenten en gemeenschappelijke regelingen kunnen uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak, welk begrip niet wettelijk is gedefinieerd, leningen aangaan, middelen uitzetten of garanties verlenen. Voor het overige houden zij hun liquide middelen aan bij het Rijk. – Gemeenten kunnen hun liquide middelen in de vorm van leningen uitzetten bij andere openbare lichamen, met dien verstande dat openbare lichamen geen leningen kunnen verstrekken aan openbare lichamen ten aanzien waarvan zij met het financiële toezicht zijn belast. – Er is geen leenfaciliteit aanwezig voor gemeenten bij het Rijk. Het Rijk gaat er van uit dat gemeenten zelf vreemd vermogen kunnen aantrekken op de financiële markten. – Derivaten en middelen uitzetten anders dan ten behoeve van de publieke taak blijft toegestaan, mits er sprake is van een ‘prudent karakter’ en de activiteiten niet zijn gericht op het generen van inkomsten door het lopen van overmatig risico. – Gemeenten en gemeenschappelijke regelingen ontvangen van het Rijk een rentevergoeding die gelijk is aan de rente die het Rijk betaalt op leningen die het Rijk zelf heeft aangetrokken op de financiële markten.

37

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

4. Raadslid in samenwerking en concurrentie 4.1. Samenwerking en decentralisatie van taken naar de gemeente Gemeenten zijn vanaf 2015 verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Doel van deze decentralisaties in het sociale domein is om met minder

participatiebudget toe in verband met het afsluiten van de Wajong voor mensen met arbeidsvermogen en de begeleiding van mensen die niet meer de sociale werkvoorziening (WSW) kunnen instromen en voor het zittend bestand WSW. Ook de middelen voor volwasseneneducatie (vanuit het ministerie van Onderwijs) zijn toegevoegd. Anders denken en doen

budget meedoen in de samenleving te bevorderen en mogelijk te

Van gemeenten wordt op het gebied van de decentralisaties een

maken, de eigen mogelijkheden van mensen en hun netwerk te

integrale aanpak verwacht, onder het motto '1 gezin, 1 plan, 1

benutten en daarmee meer maatwerk te bieden. Op deze wijze

regisseur'. Ze moeten daarom verbanden kunnen leggen tussen

dienen dezelfde taken met meer resultaat en goedkoper te worden

de Wmo/AWBZ, jeugdzorg en werk en inkomen. In bedrijfsmatig

uitgevoerd.

opzicht betekent dit dus een andere wijze van uitvoering. ‘Meer van

Grip op de decentralisaties: grenzen aan het financiële budget

hetzelfde’ is niet langer aan de orde. Als raadslid doet u er verstandig aan er rekening mee te houden dat uw gemeente zich gesteld ziet voor een groot aantal vragen om

Het budget uit de decentralisaties wordt volgens een nieuwe

er voor te zorgen dat de burger beseft dat hij meer zelf moet doen.

wet richting gemeenten georganiseerd, en toegevoegd aan het

Er is geen sprake meer van vanzelfsprekende rechten maar het

Gemeentefonds dat de algemene uitkering regelt van Rijk naar

gaat hooguit om een (aanvullende) voorziening. De decentralisaties

gemeenten. Het budget bestaat uit het participatiebudget,

met betrekking tot de Participatiewet, Jeugdzorg en AWBZ stellen

middelen voor de maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

zodoende forse eisen aan de uitvoeringskracht van gemeenten.

en middelen voor de uitvoering van de Jeugdwet. Met de

Het gaat om bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht en de

decentralisatie van de Participatiewet voegt het kabinet -

beschikbaarheid van capaciteit en expertise om deze taken goed

naast de middelen vanuit het ministerie van Sociale Zaken en

uit te voeren.

Werkgelegenheid voor re-integratie - ook middelen aan het

Participatiewet

Decentralisatie AWBZ naar WMO

Wmo (al bij gemeenten)

38

Decentralisatie jeugdzorg

Passend onderwijs

Decentralisaties Participatiewet – de regelingen WSW, Wajong en WWB zijn samengevoegd in de Participatiewet die door de gemeenten wordt uitgevoerd. De bestaande re-integratiebudgetten en de WSW-subsidie zijn samengevoegd als onderdeel van het Sociaal Deelfonds. Van AWBZ naar Wmo – gemeenten hebben op grond van de nieuwe Wmo een bredere verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van burgers die beperkt kunnen participeren. Gemeenten organiseren zorg en welzijn in samenhang en leggen als regievoerder dwarsverbanden met andere gemeentelijke taken zoals schuldsanering, jeugdhulp, werk en inkomen en het vrijwilligersbeleid. Jeugdzorg – de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de jeugdzorg is uitgebreid met de provinciale (geïndiceerde) jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, geestelijke gezondheidzorg voor kinderen en jongeren, zorg voor jeugd met een verstandelijk beperking, ggz in het kader van het jeugdstrafrecht, jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Wat betekenen de drie decentralisaties voor uw gemeente? Ten einde de samenhang tussen zorg, werk en jeugdzorg met minder geld te faciliteren ziet uw gemeente zich gesteld voor de volgende fundamentele vragen:

• Strategie en beleidsvorming – Waar ben ik van en wil ik van zijn? – Wat doe ik zelfstandig of in samenwerking? – Waar zitten raakvlakken tussen de decentralisaties en hoe ga ik deze benutten? – Wat wil ik ten aanzien van het sociale domein bereiken? – Op welke wijze wordt invulling gegeven aan zelfredzaamheid en eigen kracht van de burger? – Hoe wordt omgegaan met het persoonsgebonden budget?

• Besturing en beheersing – Waar kan en gaat de gemeente de besparingen realiseren? – Welke financiële sturingsinstrumenten gaat de gemeente hanteren? – Hoe kan worden voorkomen dat laat in het jaar budgetten zijn uitgeput en benodigde jeugdhulp, ondersteuning of begeleiding naar werk niet ingezet kan worden? – Op welke wijze kan worden gezorgd voor positieve prikkels bij de bekostiging van inkoop van dienstverlening? – Hoe wordt invulling gegeven aan risicoverevening bij samenwerking en aan risicomanagement en vooral ook kansmanagement?

• Organisatie en processen – Op welke wijze wordt de uitvoering vorm gegeven (lokaal of regionaal)? – Welke kanalen worden onderscheiden waarlangs uitvoering wordt gegeven aan de decentralisaties (dienstverleningsconcept), in lijn met visie op dienstverlening? – Wanneer is wie, waarvoor verantwoordelijk en hoe dient daar uitvoering aan gegeven te worden, bijvoorbeeld onderscheid tussen sociale wijkteams en gemeentelijke organisatie? – Hoe geeft ik een eventuele samenwerking vorm?

• Informatievoorziening en systemen – Op welke wijze kan informatie-uitwisseling tussen systemen mogelijk worden gemaakt? – Welke zaken dien ik te registreren (wettelijk dan wel gewenst) ten einde te kunnen voldoen aan verantwoording als ook het leveren van sturingsinformatie? – Welke informatie dien ik voor wie en op welk moment beschikbaar te stellen?

• Mensen en cultuur – Op welke wijze worden medewerkers en andere betrokken bij de transities? – Hoe worden verwachtingen over en weer openbaar gemaakt gelet op hetgeen dat op gemeenten afkomt? – Hoe draag je zorg voor de gewenste invulling van nieuwe werkwijzen? – Is er sprake van een opleidingsbehoefte cq. noodzaak?

39

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Wat betekent samenwerking in de drie decentralisaties voor u als raadslid? Als raadslid is het verstandig te beseffen dat het Rijk uw gemeente stimuleert om samenwerking te zoeken met buurgemeenten. Daarbij kunnen vragen aan de orde komen of uw gemeente taken in regionale samenwerking wil uitvoeren en hoe u als raadslid daar grip op krijgt en houdt. Maar ook of het mogelijk efficiënter is om te kiezen voor ambtelijke of bestuurlijke fusie. Kiest u voor bestuurlijke fusie dan gaat het dus om gemeentelijke herindeling. Die keuze is uitdrukkelijk voorbehouden aan u als raadslid samen met uw collega’s in de raad. Gemeentelijke herindeling dient van onderop gestalte te krijgen, zo is al ruim tien jaar de beleidslijn die door achtereenvolgende kabinetten wordt gehanteerd. Controle en sturing door de gemeenteraad Wanneer er wordt gekozen voor regionale samenwerking heeft dat betekenis voor de wijze van sturing en controle door de gemeenteraad. Is samenwerking of geen samenwerking nog een keuze? U dient er rekening mee te houden dat voor verschillende onderdelen van de te decentraliseren taken op bovengemeentelijk of regionaal niveau dient te worden samengewerkt onder meer op het terrein van inkoop van specialistische jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Om als raad grip te krijgen en te houden op de diverse vormen van regionale samenwerking voor de drie decentralisaties zijn er een aantal belangrijke randvoorwaarden die u daarbij van dienst kunnen zijn:

• Één integraal rijksbudget om maatwerk mogelijk te maken; • Integrale aanpak van problemen op het terrein van zorg, ondersteuning, werk en inkomen, belangrijk voor mensen die een beroep moeten doen op meerdere voorzieningen; • Stroomlijnen van het toezicht; • Stevige monitoring over het geheel van het brede sociaal domein; • Verminderen van administratieve lasten voor gemeenten; • Terugdringen van regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals; • Het standaardiseren van informatiestromen en ICTsystemen.

De politieke sturing door kaders vooraf te stellen en/of controle achteraf in het sociale domein is een belangrijke opgave voor gemeenteraden. Het gaat immers om de meest kwetsbare groepen van inwoners in een gemeente en het gaat om de inzet van een aanzienlijk deel van de gemeentelijke exploitatie (circa 40%-50%). Hoe moeten de raden die sturing vorm geven?

40

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Belangrijk is dat de gemeenteraad zicht heeft op de (te verwachten) samenstelling van de bevolking. Hieruit kan de zorgbehoefte voor de korte en langere termijn worden afgeleid. Het zwaartepunt voor de raad ligt ons inziens bij sturing vooraf. Sommigen vinden dat de raad zich juist moet concentreren op de controle: of de wethouder met oog voor de samenleving en de nieuwe omstandigheden de zaken goed heeft geregeld. Tijdige en actieve informatievoorziening is daarom cruciaal.

Vragen van de raad voor kaderstelling en controle op decentralisaties in samenwerking • Op welke manier wil de raad investeren in de samenleving? Bijvoorbeeld informele netwerken, preventie, laagdrempelige voorzieningen en dichtbij mensen. • Op welke manier wil de raad het nieuwe samenspel tussen inwoners, gemeente en organisaties vorm geven? • Wat mag de uitvoering van taken kosten (binnen budget of extra prioriteit)? • Wanneer en hoe vaak wil de raad geïnformeerd worden over de resultaten? • Lokaal wat kan, in samenwerking wat moet? Of zijn er nog andere overwegingen? • In het geval van een samenwerkingsverband: hoe ziet het beleidskader voor samenwerking er uit? • Hoe bewaakt de raad wat zij heeft bedoeld bij de formulering van de kaders voor de uitvoering van de taken in het sociale domein? • Ontvangt de raad de relevante informatie van het college actief, pas na het stellen van vragen daarover of juist van eventuele afgevaardigden uit de raad in het overlegorgaan van de regionale samenwerking? • Welke uitgangspunten, leveringsverplichtingen en budgetten vormen de uitgangspositie van de gemeente in de (bovenlokale) onderhandelingen met (zorg)aanbieders? • Heeft u als raad een goed inwerkprogramma voor de nieuwe raad zodat ook de nieuwe raad zijn controlerende en kaderstellende taak goed kan uitvoeren? • Wanneer de raad voor kaderstelling voor de Participatiewet heeft

gekozen, is er dan een overzicht van onderwerpen zoals: bovenlokale invulling werkgevers-dienstverlening, regionale samenwerking, beleid- en handelingsvrijheid, gemeente, gevolgen voor bijstandsuitkeringen en/of armoederegelingen, versmalling van de WSW en verdeling schaarse middelen? • Wanneer de raad voor kaderstelling voor de AWBZ/Wmo kiest, is er dan een overzicht van onderwerpen als: eigen kracht van burgers en de rol daarbij van de gemeente, toegang tot voorzieningen, betrekken van burgers, cliënten en zorgorganisaties, samenwerking met en tussen zorgaanbieders, samenwerking met zorgverzekeraars, inkoop van zorg en ondersteuning, lokale PGB-beleid, maatwerk en algemene voorzieningen? • Wanneer de raad voor kaderstelling voor de jeugdzorg kiest, is er dan een overzicht van onderwerpen als: vormgegeven integraal hulpaanbod, schaal, vraagverheldering en diagnostiek, regelen van beoordeling en toeleiding, bekostiging, kostenoverschrijdingen en risicoverevening bij samenwerking en samenwerken met ketenpartners? 41

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

4.2. Wat betekent de Wet gemeenschappelijke regelingen? Als raadslid is het goed te weten dat er verschillen zijn tussen gemeenschappelijke regelingen. Twee cruciale verschillen gaan over de rechtspersoonlijkheid en de bestuursstructuur.

Rechtspersoonlijkheid

Bestuursstructuur

Het gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid;

Het gemeenschappelijk orgaan heeft een zogeheten ongeleed

het openbaar lichaam wel. Het bezit van rechtspersoonlijkheid

bestuur, het openbaar lichaam heeft een geleed bestuur.

betekent dat het openbaar lichaam bevoegd is om contracten

Een bedrijfsvoeringsorganisatie is een rechtspersoon met

af te sluiten. Daardoor kunnen er aanbestedingen worden

een enkelvoudig bestuur. Een geleed bestuur bestaat uit een

gehouden en kan er personeel in dienst worden genomen. Het

dagelijks bestuur, een algemeen bestuur en een voorzitter. Als

gemeenschappelijk orgaan kan dat niet. Personeel dat werkt voor

gevolg hiervan kunnen aan de besturen en de voorzitter van een

een gemeenschappelijk orgaan moet bijvoorbeeld altijd in dienst

openbaar lichaam alle bevoegdheden worden overgedragen,

zijn van een of meer van de deelnemende partijen. In de nieuwe

zoals het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften

wet is een nieuwe samenwerkingsvorm geïntroduceerd: één met

en het heffen van bepaalde belastingen. Het algemeen bestuur

rechtspersoonlijkheid en een enkelvoudig bestuur onder de naam

van een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie

‘bedrijfsvoeringsorganisatie’.

bestaat uit minimaal zes leden, zodat het dagelijks bestuur nooit

Voor gemeenschappelijke regelingen op het gebied van

een meerderheid kan hebben in het algemeen bestuur. Deze

bedrijfsvoering en uitvoeringstaken (shared service centra) ontstond in de praktijk behoefte aan een nieuwe

bepalingen gelden niet voor gemeenschappelijke regelingen die uitsluitend bestaan uit burgemeesters en waarvan het aantal

samenwerkingsvorm die net als een openbaar lichaam

deelnemers minder dan zes is.

wel rechtspersoonlijkheid heeft maar niet belast is met de

In een gemeenschappelijke regeling die door gemeenteraden

‘zware’ bestuursstructuur (met een algemeen bestuur, een

is ingesteld, mogen in het algemeen bestuur geen collegeleden

dagelijks bestuur en een voorzitter). Leden van het college van

zitting nemen. In een gemeenschappelijke regeling die mede door

burgemeester en wethouders kunnen dan wel in het bestuur

gemeenteraden is ingesteld, wordt het aan de gemeenteraden

zitten. Beleidskeuzes mogen door deze bedrijfsorganisatie niet

overgelaten om naast raadsleden ook collegeleden aan te wijzen

worden genomen. De toelichting op de wet noemt als voorbeelden

om in het algemeen bestuur zitting te nemen. De leden van een

van bedrijfsvoeringsterreinen waarop kan worden samengewerkt:

dagelijks bestuur hebben geen verantwoordingsrelatie met de

personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën,

gemeentebesturen die hen hebben aangewezen. Zij hebben dit

administratie, communicatie en huisvesting (zogenaamde

alleen ten opzichte van het algemeen bestuur. Voor individuele

PIOFACH-taken). En als voorbeelden van uitvoeringstaken:

leden van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam,

het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van

gemeenschappelijk orgaan of bedrijfvoeringsorganisatie geldt

belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging,

vervolgens niet alleen een inlichtingenplicht, maar ook een

leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet.

verantwoordingsplicht jegens de deelnemende bestuursorganen die hen hebben aangewezen. Bij een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen geldt dat individuele leden ook een informatie- en verantwoordingsplicht hebben ten aanzien van de raden van de gemeente waaruit het lid afkomstig is.

42

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Het indienen van begroting en jaarrekening: versterking positie raad De positie van de gemeenteraad bij de begroting en jaarrekening van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan is versterkt in de nieuwe wet. Het (dagelijks) bestuur biedt uiterlijk 15 april van het lopende jaar de algemene financiële en beleidsmatige kaders (in ieder geval:

dagelijks bestuur. Ook de besluiten tot oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen blijft voorbehouden aan het algemeen bestuur. Bovendien moeten de gemeenteraden van de deelnemers de gelegenheid hebben om hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam en/of het bestuur van een

indicatie van de gemeentelijke bijdrage, de beleidsvoornemens

bedrijfsvoeringsorganisatie te brengen.

en de prijscompensatie) voor het volgende begrotingsjaar aan

Alleen de gemeenteraad kan bevoegdheden overdragen aan het

de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten, zodat de

bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Voorts kan alleen de

raden deze informatie beschikbaar hebben voor de zogeheten

gemeenteraad de regeling zodanig aanpassen dat het algemeen

voorjaarsnota.

bestuur de bevoegdheid krijgt de regeling zelf te veranderen. Het

Daarnaast is 15 april van het lopende jaar ook de uiterste

algemeen bestuur kan bestuurscommissies instellen, indien de

datum waarop de voorlopige jaarrekening, inclusief het accountantsrapport dient te worden aangeboden aan de raden van de deelnemende gemeenten. Hierdoor sluiten de cycli van de planning- en controlinstrumenten van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan en de

gemeenschappelijke regeling hierin voorziet. Het algemeen bestuur gaat niet over tot het instellen van een bestuurscommissie nadat de gemeenteraden van dit voornemen op de hoogte zijn gesteld en in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis te brengen van het algemeen bestuur.

deelnemende gemeenten beter op elkaar aan. Voorts wordt voorgesteld de termijn voor het geven van zienswijzen op de ontwerpbegroting te verlengen van zes naar acht weken. De uiterste datum van inzending van de vastgestelde begroting voor het komende jaar is 1 augustus van het lopende jaar. De uiterste datum van inzending van de vastgestelde jaarrekening van het afgelopen jaar is 15 juli van het lopende jaar. Bevoegdheden: wat kan de raad weggeven? Uitgangspunt is dat, indien de gemeenschappelijke regeling hierover geen duidelijkheid biedt, een bevoegdheid die op gemeentelijk niveau toekomt aan de gemeenteraad na overdracht aan het openbaar lichaam toekomt aan het algemeen bestuur. Een bevoegdheid die op gemeentelijk niveau toekomt aan het college van burgemeester en wethouders bij een openbaar lichaam waaraan ook gemeenteraden deelnemen, komt na overdracht toe aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam. Bij een openbaar lichaam waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen, is bepaald dat de door deelnemers overgedragen bevoegdheden toekomen aan het algemeen bestuur, tenzij in de gemeenschappelijke regeling anders is bepaald.