bijlage a - EY rapport financieel onderzoek Bibliotheek Utrecht.pdf

Financieel onderzoek Stichting de Bibliotheek Utrecht Opdrachtgever: Gemeente Utrecht

14 december 2022 Definitief rapport

Pagina 1 van 49

INHOUDSOPGAVE

MANAGEMENTSAMENVATTING .................................................................................................................. 3 1 O NDERZOEKSOPDRACHT EN AANPAK ............................................................................................ 8 1.1 Achtergrond en aanleiding ..................................................................................................... 8 1.2 Onderzoeksopdracht .............................................................................................................. 8 1.3 Aanpak van het onderzoek ..................................................................................................... 9 1.4 Opbouw van het rapport......................................................................................................... 9 1.5 Disclaimer ........................................................................................................................... 10 2 A NALYSE VAN DE FINANCIËLE RAPPORTAGES ................................................................................ 11 2.1 Financiële rapportages ......................................................................................................... 11 2.2 Transitie van boekenbibliotheek naar programmerende bibliotheek..........................................

11 2.3 Interne ontwikkelingen Bibliotheek Utrecht ............................................................................ 13 3 HET FINANCIEEL TEKORT OPGESTELD DOOR DE BIBLIOTHEEK UTRECHT ................................................ 14 3.1 Meerjarenbegroting Bibliotheek Utrecht ................................................................................ 14 3.2 De onderbouwing van de Bibliotheek Utrecht op het tekort ...................................................... 15 4 D E ANALYSE VAN HET TEKORT DOOR EY .................................................................................... 19 4.1 De oorzaken van de tekorten ................................................................................................ 20 4.1.1 De markt............................................................................................................................. 20 4.1.2 Achterstalligheid in onderhoud en ICT ................................................................................... 21 4.1.3 Professionalisering .............................................................................................................. 21 5 BENCHMARK .........................................................................................................................

24 5.1 Introductie .......................................................................................................................... 24 5.2 Observaties benchmark........................................................................................................ 24 5.3 Uitkomsten interviews benchmarkgemeenten ........................................................................ 25 5.3.1 Subsidiecyclus ..................................................................................................................... 25 5.3.2 Accounthouders .................................................................................................................. 26 5.3.3 Prestatie indicatoren ........................................................................................................... 26 5.3.4 Bedrijfsvoering.................................................................................................................... 27 5.3.5 Benoeming van de leden van de Raad van Toezicht................................................................. 27 5.4 Subsidiehoogte en overige inkomsten.................................................................................... 27 5.4.1 Groei met inwonersaantal.....................................................................................................

27 5.4.2 Loon- en prijsbijstelling ........................................................................................................ 28 5.4.3 Overige inkomsten ............................................................................................................... 28 5.5 Huisvesting ......................................................................................................................... 28 6 D E SUBSIDIESUPPLETIE ............................................................................................................ 29 6.1 Analyse terugbetalingsverplichting subsidiesuppletie .............................................................. 30 7 MOGENLIJKHEID TOT HERIJKING VAN DE KADERS ........................................................................... 34 7.1 Ad (i) – Kaders die door de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekkende partij) zijn gesteld ....... 34 7.2 Ad (ii) – Advies over mogelijke herijking van de kaders ............................................................ 39 8. FINANCIËLE OPLOSSINGSRICHTINGEN EN OVERIGE AANBEVELINGEN .................................................... 42 7.3 Financiële oplossingsrichtingen............................................................................................. 43 8.1.1.

Herijking vestigingsbeleid .................................................................................................... 43 8.1.2. De hoogte van de subsidie ................................................................................................... 43 8.1.3. Innovatie en ontwikkeling uitstellen ...................................................................................... 43 8.1.4. De subsidiesuppletie ........................................................................................................... 44 8.1.5. Inzetten eigen vermogen ..................................................................................................... 44 8.1.6. Reorganisatie in aansluiting op toekomstscenario’s ................................................................ 45 8.1.7. Het genereren van eigen opbrengsten .................................................................................. 45 8.1.8. Overige oplossingsrichtingen ............................................................................................... 46 7.4 Overige aanbevelingen ......................................................................................................... 46 8.1.9. Aanscherping kaders en afspraken ....................................................................................... 46 8.1.10.

Aanscherping sturing en verantwoording ............................................................................ 47 8.1.11. Verduidelijking rollen en verantwoordelijkheden .................................................................. 48 8.1.12. Verduurzaming vastgoed................................................................................................... 49

Pagina 2 van 49

MANAGEMENTSAMENVATTING EY Consulting, in samenwerking met HVG Law (verder: EY of wij), heeft in opdracht van de gemeente Utrecht onderzoek gedaan naar de financiële positie van de Bibliotheek Utrecht door een analyse uit te voeren van de financiële rapportages (2013-2021) en de kaders gesteld door de gemeente Utrecht. EY heeft haar onderzoek uitgevoerd aan de hand van zeven, door de gemeente Utrecht geformuleerde, onderzoeksvragen. Hieronder wordt per onderzoeksvraag een beknopte samenvatting van de bevindingen van het onderzoek van EY uiteengezet. 1. Een analyse van de financiële rapportages van de afgelopen jaren, en de financiële situatie van de Bibliotheek Utrecht. Sinds 2013 hebben er verschillende ontwikkelingen plaatsgevonden die de basis hebben gevormd voor de ontwikkelingen in de rol van de Bibliotheek Utrecht. Een belangrijke overkoepelende trend was de verschuiving van de klassieke bibliotheektaak, namelijk het uitlenen van boeken, naar een meer programmerende bibliotheek waarbij actieve participatie in het sociaal domein centraal staat. De stijging in kosten over de afgelopen jaren houden dan ook mede verband met deze veranderende rol, waarin er meer ruimte is voor programmering en projecten. Verder verklaren de opening van de Neude en de Leidsche Rijn voor een groot deel de stijging in personeels- en onderhoudskosten.

De ontwikkelingen aan de batenkant worden verklaard door een groei in toegekende subsidies (o.a. voor de exploitatie van nieuwe locaties), indexatie, groeimiddelen, maar ook bezuinigingstaakstellingen. 2. Het financieel tekort dat de Bibliotheek Utrecht de komende jaren constateert bij ongewijzigd beleid, met daarin een gefundeerde onderbouwing van de verwachte kostenstijgingen ten aanzien van o.a.: de energiekosten, de onderhoudskosten en de bedrijfsvoering kosten zoals ICT en organisatie kosten. De Bibliotheek Utrecht verwacht voor de komende jaren financiële tekorten. De uitgangspunten uit 2013 ten tijde van de verzelfstandiging zijn volgens de Bibliotheek Utrecht niet meer actueel en dit resulteert in te verwachten financiële tekorten in de komende jaren. De meerjarenbegroting van de Bibliotheek Utrecht houdt rekening met een oplopend tekort tot circa € 1,9 miljoen in 2026. Oorzaken alsmede een nadere analyse van de te verwachte tekorten worden hieronder nader uiteengezet. 3. De oorzaken voor de geconstateerde tekorten. De Bibliotheek Utrecht heeft een bijgestelde meerjarenbegroting opgesteld waarin het verwachte tekort duidelijk worden gemaakt.

De Bibliotheek Utrecht geeft een aantal redenen voor het verwachte tekort, namelijk een professionaliseringsslag om de basis op orde te krijgen en te voldoen aan veranderende weten regelgeving, sterke prijsstijgingen en de veranderende en bredere rol van de Bibliotheek Utrecht. Door EY is een nadere analyse uitgevoerd en er zijn drie oorzaken geïdentificeerd die het ontstane tekort verklaren, namelijk 1) de marktontwikkelingen, 2) achterstalligheid en 3) professionalisering. De huidige marktontwikkelingen op het gebied van inflatie en de krappe arbeidsmarkt, verklaren voor een deel de stijgingen binnen de begroting van de Bibliotheek Utrecht. Doordat de inflatie sectorbreed wordt gevoeld en er veelal lopende contracten onder liggen (bijvoorbeeld voor energie) waarbij weinig tot geen ruimte voor alternatieve oplossingen is, worden deze kosten gekwalificeerd als onvermijdbaar, onuitstelbaar en onoplosbaar. Ook zijn door EY uitgaven geconstateerd die voortvloeien uit achterstalligheid in ICT en onderhoud van vastgoed. Zo is de afgelopen jaren onvoldoende geïnvesteerd in het ICT-beleid, wat nu tot noodzakelijke investeringen leidt. Daarnaast blijkt ook uit een recent extern opgesteld onderhoudsrapport dat er sprake is van achterstallig onderhoud, naast de algemene kostenstijgingen door de hoge inflatie.

De kosten die voortvloeien uit achterstalligheid worden door EY gekwalificeerd als onvermijdbaar. Echter, de mogelijkheden met betrekking tot de uitstelbaarheid en/of oplosbaarheid van de onderhoudskosten zouden nader kunnen worden onderzocht.

Pagina 3 van 49

Ten slotte worden ook uitgaven gedaan die betrekking hebben op professionalisering. Zo heeft de Bibliotheek Utrecht momenteel een organisatieontwikkeling (reorganisatie) in gang gezet om een professionaliseringsslag van de organisatie door te voeren, waaronder investeringen in de bedrijfsvoering. Gezien de transitie in de rol van de Bibliotheek Utrecht met vraag naar een meer programmerende, maatschappelijke bibliotheek en de tekortkomingen die zich gemanifesteerd hebben op het gebied van bedrijfsvoering, beschouwen wij de intentie achter de professionalisering als gerechtvaardigd. Wel achten wij het van belang, met een tekort van deze omvang, dat er kritisch wordt gekeken naar mogelijkheden om verdere investeringen uit te stellen of op andere wijze op te lossen. De reorganisatie is echter gedurende de looptijd van dit onderzoek verder in uitvoering gebracht en het plaatsingsproces van medewerkers wordt momenteel uitgevoerd. De gemeente Utrecht is hierover geïnformeerd. De Bibliotheek Utrecht werkt gelijktijdig aan enkele toekomstscenario’s voor het huisvestingsnetwerk en is zich ervan bewust dat naar aanleiding van dit rapport en de toekomstscenario’s aanvullende bezuinigingsmaatregelen en mogelijk een tweede reorganisatie nodig kunnen zijn die betrekking heeft op huisvestingslasten en daaraan gerelateerde personeelslasten.

Bij de keuzes die worden gemaakt voor verdere bezuinigen of uitstel van investeringen is het van belang goed inzichtelijk te maken wat de gevolgen zijn voor de afspraken die gemaakt zijn met de gemeente Utrecht en/of in het verwezenlijken van politieke ambities zoals in het huidige Coalitieakkoord zijn opgenomen. Daarbij zijn bij wijzigingen in personeel of huisvesting veelal frictiekosten gemoeid. 4. Een vergelijking met andere steden in de wijze waarop zij de kaders stellen en subsidie verstrekken aan een zelfstandige organisatie waarbij dit meer dan 75% van de financiering betreft, zoals de bibliotheekfunctie.” Onderdeel van dit onderzoek was ook het uitvoeren van een benchmark onderzoek. Dit onderzoek is uitgevoerd met de gemeenten Tilburg, Rotterdam, Amsterdam en Groningen. Een bevinding vanuit de benchmark was dat de hoogte van de subsidie in geen van de benchmarkgemeenten direct wordt gekoppeld aan het aantal inwoners van de stad. Daarnaast wordt in alle benchmarkgemeenten de subsidie jaarlijks geïndexeerd waarbij de indexering niet één op één meestijgt met de inflatie. Een enkele benchmarkgemeente baseert de indexatie op de Consumenten Prijs Index. Verder is ook geconstateerd dat alle benchmarkgemeenten werken met meerjarige beleidsplannen en subsidieverstrekkingen. In het meerjarig beleidsplan worden de doelstellingen van de komende vier jaar vastgelegd.

Ook is geconstateerd dat bij de benchmarkgemeenten meer duiding wordt gegeven bij de subsidietoekenning dan in de gemeente Utrecht. Bijvoorbeeld door bij de subsidietoekenning concretere afspraken mee te sturen met alle subsidievoorwaarden, zoals de doelgroep, doelstellingen, prestaties gericht op basisvoorzieningen of prestaties doelgericht op bijvoorbeeld uitleningen of activiteiten. Daarnaast geven alle benchmarkgemeenten aan dat het hebben van regulier overleg een belangrijke factor is in het onderhouden van de relatie en om goede sturing te geven aan de subsidierelatie met de benchmarkbibliotheek. Ten slotte hebben de benchmarkgemeenten allen het belang van het hebben van prestatie indicatoren in de governance uitgesproken. Deze indicatoren worden gebruikt om het gesprek met de benchmarkbibliotheken te voeren over de te bereiken (maatschappelijke) doelen. Op deze wijze kan de benchmarkgemeente sturen op het maatschappelijk rendement, waarbij de begroting een kader of middel is om dat rendement te behalen. 5. De mogelijkheden van de Bibliotheek Utrecht om de komende jaren te voldoen aan de terugbetalingsregeling van de subsidiesuppletie, en een waardering van de argumenten van de Bibliotheek Utrecht om terug te komen op de eerder gemaakte afspraken hierover.

Op basis van de argumenten van de Bibliotheek Utrecht, heeft EY geen juridische grondslag gevonden om gedwongen terug te komen op de eerder gemaakte afspraken over de terugbetaling van de subsidiesuppletie binnen de huidige kaders. Desondanks moet wel in acht worden genomen dat op basis van de huidige meerjarenbegroting het voor de Bibliotheek Utrecht niet mogelijk is om te voldoen aan de terugbetaling van de subsidiesuppletie. Ten tijde van de verzelfstandiging was het van belang dat de verzelfstandigde Bibliotheek Utrecht op eigen benen diende te kunnen staan en een gezonde financiële startpositie kende. Hiervoor was een Pagina 4 van 49

benodigd eigen vermogen vastgesteld, waarbij rekening is gehouden met geïdentificeerde potentiële bedrijfsrisico’s. De suppletie diende onder andere ter vorming van het eigen vermogen van de Bibliotheek Utrecht. Het eigen vermogen was gebaseerd op een aantal uitgangspunten en aannames, waaronder bepaalde potentiële bedrijfsrisico’s. Deze bedrijfsrisico’s waren in het Bedrijfsplan, zoals opgesteld voorafgaand aan de verzelfstandiging, uiteengezet. De afgelopen jaren zijn enkele van de ten tijde van de verzelfstandiging geconstateerde potentiële bedrijfsrisico’s bewaarheid. Uit het Bedrijfsplan blijkt voorts dat het de bedoeling van partijen was om de (financiële) gevolgen van dergelijke bedrijfsrisico’s voor rekening en risico van de Bibliotheek Utrecht te laten komen. Hieruit begrijpt EY dat het niet de bedoeling van partijen was om als gevolg van dergelijke bedrijfsrisico’s de tussen partijen gemaakte afspraken (bijvoorbeeld omtrent de subsidiesuppletie) te herzien. Door EY wordt voorts opgemerkt dat er in het Bedrijfsplan een koppeling is gemaakt tussen de verrekening c.q. terugbetaling van de subsidiesuppletie en het hebben van een positief resultaat en een financieel gezonde organisatie van de Bibliotheek Utrecht. De verrekening c.q. terugbetaling van de subsidiesuppletie is conform afspraak in 2019 begonnen.

Er zijn tussen partijen geen afspraken gemaakt over wat er gebeurt als de Bibliotheek Utrecht opnieuw een negatief resultaat heeft, zoals nu het geval is. Wij constateren dat de prognose van de Bibliotheek Utrecht (zoals uiteengezet in de huidige meerjarenbegroting 2022-2026) er anders uitziet dan de prognose tijdens de verzelfstandiging (zoals uiteengezet in het Bedrijfsplan). Verder constateren wij dat op basis van de huidige meerjarenbegroting het voor de Bibliotheek Utrecht niet mogelijk is om de aankomende jaren te voldoen aan de terugbetaling van de subsidiesuppletie. Op basis van de argumenten van de Bibliotheek Utrecht, heeft EY geen juridische grondslag gevonden op grond waarvan voor (één der) partijen de verplichting zou (zijn) ontstaan om geheel of gedeeltelijk terug te komen op de eerder gemaakte afspraken over de subsidiesuppletie. Wij zien voor beide partijen echter wel aanknopingspunten om met elkaar in gesprek te gaan, bijvoorbeeld om het betalingsritme dan wel het moment van terugbetaling te heroverwegen, doch niet om van de terugbetaling van de suppletie af te zien. 6.

De kaders die zijn gesteld door de gemeente Utrecht als subsidieverstrekkende partij en een advies over een mogelijke herijking van de kaders om duidelijke onderlinge afspraken vorm te geven over de verwachte prestatie en de rolverdeling tussen de gemeente Utrecht als subsidieverstrekker en de Bibliotheek Utrecht als zelfstandige stichting. Als onderdeel van dit onderzoek heeft EY de (juridische) kaders die door de gemeente Utrecht (als subsidieverstrekkende partij) aan de Bibliotheek Utrecht (als zelfstandige stichting, tevens subsidieontvanger) zijn gesteld, uiteengezet. De huidige kaders (lees: afspraken) vormen een generiek raamwerk voor de samenwerking tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht en zijn volgens EY nog steeds passend bij de relatie tussen, en rollen van, de gemeente Utrecht (subsidieverstrekker) en de Bibliotheek Utrecht (zelfstandige stichting; subsidieontvanger). Op basis van de huidige kaders is de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht ten aanzien van de dagelijkse bedrijfsvoering nauwelijks begrensd. De exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht ten aanzien van de niet-dagelijkse bedrijfsvoering (zoals incidentele ingrijpende c.q. majeure besluiten) is daarentegen wel door de gestelde kaders begrensd.

Dit betekent dat de Bibliotheek Utrecht (als zelfstandige stichting) vrij is in de exploitatie van haar onderneming, doch een aantal (met name ingrijpende c.q. majeure) thema’s vooraf met de gemeente Utrecht dient af te stemmen . EY acht deze begrenzing gelet op de maatschappelijke en wettelijke rol en verantwoordelijk van de gemeente Utrecht begrijpelijk. Wel wordt door EY opgemerkt dat uit de gestelde kaders niet duidelijk blijkt welke ingrijpende c.q. majeure thema’s de Bibliotheek Utrecht vooraf met de gemeente Utrecht dient af te stemmen. Deze onduidelijkheid wordt versterkt doordat de verschillende ingrijpende c.q. majeure Pagina 5 van 49

besluiten over diverse documenten (wetten en overeenkomsten) zijn verspreid. Dit brengt onduidelijkheid en (rechts)onzekerheid over de posities van de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht met zich mee. EY ziet dan ook mogelijkheden om – ter aanvulling op de reeds bestaande, generieke kaders – governance afspraken omtrent de samenwerking te maken om zodoende te sturen op een hechtere en toekomstbestendige samenwerking, waarbij de (uitoefening van) rechten en verplichtingen van de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht voor beide partijen voldoende duidelijk en inzichtelijk zijn. Bij voorkeur worden deze aanvullende governance afspraken in een één allesomvattend document vastgelegd. Met deze aanvullende governance afspraken kan de leemte in (en daarmee de mogelijke onduidelijkheid en (rechts)onzekerheid van) de huidige kaders worden opgevuld. Hierbij valt te denken aan afspraken over: a) welke majeure c.q. ingrijpende besluiten de Bibliotheek Utrecht vooraf met de gemeente Utrecht dient af te stemmen, en over welke majeure c.q. ingrijpende gebeurtenissen aangaande de Bibliotheek Utrecht de gemeente Utrecht dient te worden geïnformeerd (e.g. een limitatieve lijst van besluiten en gebeurtenissen). Bij voorkeur hoeven de majeure c.q.

ingrijpende besluiten van de Bibliotheek Utrecht die reeds in het jaarplan met bijbehorende begroting van de Bibliotheek Utrecht zijn opgenomen niet nogmaals met de gemeente Utrecht te worden afgestemd. Dergelijke besluiten zijn immers in het kader van de subsidieverlening reeds door de gemeente Utrecht goedgekeurd. Daarvoor is het wel van belang dat dergelijke besluiten expliciet uit het jaarplan met begroting volgen en dat de uiteindelijk genomen besluiten en bijbehorende handelingen van de Bibliotheek Utrecht niet afwijken van hetgeen in het jaarplan met begroting blijkt; b) welk proces in zo’n geval dient te worden doorlopen, inclusief afstemming met stakeholders en bijbehorende (wettelijke) doorlooptijden; en c) de verdeling c.q. afwikkeling van de (financiële) consequenties indien de exploitatievrijheid van de Bibliotheek Utrecht in een specifiek geval wordt beperkt. Bijvoorbeeld indien de gemeente Utrecht de vereiste voorafgaande goedkeuring niet (tijdig) verleent waardoor de Bibliotheek Utrecht in een ongewenste (financiële) situatie terecht kan komen. 7. De financiële oplossingsrichtingen van een financieel gezonde organisatie (mogelijkheden van vergroten inkomsten versus besparingen op uitgaven).

EY heeft een aantal oplossingsrichtingen benoemd voor het ontstane tekort, dit zijn: de herijking van het vestigingsbeleid, het verhogen van de hoogte van de subsidie (waaronder bijvoorbeeld compensatie van het verschil tussen de indexatie en werkelijke inflatie), het uitstellen van de post 'innovatie en ontwikkeling', aanpassing van het betalingsritme van de subsidiesuppletie, het inzetten van het bestemmingsfonds subsidies, verdere reorganisatie in aansluiting op de toekomstscenario’s met betrekking tot het vestigingsbeleid, het verhogen van gegenereerde eigen opbrengsten en een aantal overige oplossingsrichtingen. Het effect van de genoemde oplossingsrichtingen op het financieel tekort en de mate van inspanning om de oplossingsrichting te bereiken varieert sterk. De herijking van het vestigingsbeleid, het aanpassen van het betalingsritme van de subsidiesuppletie en uitstellen van innovatie en ontwikkeling hebben de grootste impact op het tekort. Ook het verhogen van de huidige subsidie door de gemeente Utrecht, dan wel het compenseren van het verschil tussen de indexatie en subsidie kan significante impact hebben. Gezien de omvang van het tekort zullen er door de Bibliotheek Utrecht en de gemeente Utrecht keuzes moeten worden gemaakt die nadrukkelijk van invloed zijn op het tekort.

Ondanks dat de genoemde oplossingsrichtingen financiële ruimte zouden kunnen creëren in de begroting van de Bibliotheek Utrecht, dienen de gevolgen ook zorgvuldig in beschouwing te worden genomen. Zo zou bijvoorbeeld het uitstellen van innovatie en ontwikkeling mogelijk gevolgen kunnen hebben voor de uitvoering van extra projecten en zou de dienstverlening kunnen achterblijven op de ambities en afspraken tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht en zoals die zijn opgenomen in het beleidsplan. Ten slotte is er door EY nog een aantal overige aanbevelingen gedaan die betrekking hebben op de aanscherping van de sturing, de aanscherping van de governance en kaders en de verduurzaming van het vastgoed. Als het gaat om de aanscherping van de sturing en de verantwoording, wordt geadviseerd om op Pagina 6 van 49

korte termijn aan de slag te gaan met het uitwerken van prestatie indicatoren. Een tweede belangrijk punt binnen de sturing en verantwoordingscyclus betreft het werken met een meerjarig beleidsplan en begroting. Daarnaast wordt een aanscherping van de rollen en verantwoordelijkheden aanbevolen. Hierbij dient er een heldere rollenverdeling te zijn inclusief overlegstructuur en dient de (financiële) informatievoorziening hierop te worden aangepast. Verdere governance afspraken en verduidelijking binnen de huidige kaders kunnen hier helpend bij zijn, bijvoorbeeld op het gebied van ingrijpende c.q. majeure besluiten van, en gebeurtenissen aangaande, de Bibliotheek Utrecht. Ten slotte wordt er ook een aanbeveling gedaan als het gaat om verduurzaming van het vastgoed. Momenteel is in de begroting geen enkele investering in verduurzaming opgenomen. Geadviseerd wordt om hier wel naar te kijken.

Pagina 7 van 49

1

ONDERZOEKSOPDRACHT EN AANPAK

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1.1 Achtergrond en aanleiding De gemeente Utrecht (hierna: de gemeente Utrecht of Opdrachtgever) heeft per 1 januari 2013 alle activiteiten van de gemeentelijke dienst Bibliotheek Utrecht (onderdeel Kunstuitleen uitgezonderd) aan de Stichting de Bibliotheek Utrecht (hierna: de Bibliotheek Utrecht) overgedragen. Het beoogde doel hiervan was om zo beter de maatschappelijke functie te kunnen vervullen. Door de verzelfstandiging heeft de Bibliotheek Utrecht namelijk meer ruimte en slagkracht gekregen voor cultureel ondernemerschap in de markt van informatie, educatie en cultuur. Ook is het voor de Bibliotheek Utrecht mogelijk geworden zich beter te verbinden met partners in de stad en door samenwerking haar doelen te bereiken. De gekozen juridische rechtsvorm is een stichting met een raad van toezicht. De Bibliotheek Utrecht is hiermee zelf verantwoordelijk geworden voor het realiseren van de maatschappelijke functie binnen zowel de wettelijke kaders als binnen de (subsidie)kaders zoals door de gemeente Utrecht gesteld.

Vanuit de kaders van de gemeente Utrecht en contractuele afspraken is verder invulling gegeven aan de maatschappelijke functie Eind 2021 heeft de Bibliotheek Utrecht aangegeven dat de begroting voor de komende jaren (vanaf 2022) niet sluitend is en dat er een oplopend structureel financieel tekort wordt verwacht oplopend naar 1,9 miljoen euro per jaar indien de huidige uitvoering van haar taken ongewijzigd zal blijven. Als reactie hierop wil het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: het College van B&W) weten tegen ‘welk financieel vraagstuk aangekeken wordt’, de oorzaken van dit financiële tekort analyseren en met mogelijk structurele oplossingen komen.

1.2 Onderzoeksopdracht De gemeente Utrecht heeft EY Advisory Netherlands LLP, handelend onder de naam EY Consulting, in samenwerking met HVG Law, (hierna: EY of wij) gevraagd een financieel onderzoek uit te voeren naar de Bibliotheek Utrecht. Hiervoor zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: a) ‘’Het financieel tekort dat de Bibliotheek Utrecht de komende jaren constateert bij ongewijzigd beleid, met daarin een gefundeerde onderbouwing van de verwachte kostenstijgingen ten aanzien van o.a.: de energiekosten, de onderhoudskosten en de bedrijfsvoering kosten zoals ICT en organisatie kosten. b) De oorzaken voor de geconstateerde tekorten. c) Een analyse van de financiële rapportages van de afgelopen jaren, en de financiële situatie van de Bibliotheek Utrecht. d) De financiële oplossingsrichtingen van een financieel gezonde organisatie (mogelijkheden van vergroten inkomsten versus besparingen op uitgaven). e) De mogelijkheden van de Bibliotheek Utrecht om de komende jaren te voldoen aan de terugbetalingsregeling van de subsidiesuppletie, en een waardering van de argumenten van de Bibliotheek Utrecht om terug te komen op de eerder gemaakte afspraken hierover. f)

De kaders die zijn gesteld door de gemeente Utrecht als subsidieverstrekkende partij en een advies over een mogelijke herijking van de kaders om duidelijke onderlinge afspraken vorm te geven over de verwachte prestatie en de rolverdeling tussen de gemeente Utrecht als subsidieverstrekker en de Bibliotheek Utrecht als zelfstandige stichting.

g) Een vergelijking met andere steden in de wijze waarop zij de kaders stellen en subsidie verstrekken aan een zelfstandige organisatie waarbij dit meer dan 75% van de financiering betreft, zoals de bibliotheekfunctie.”

Pagina 8 van 49

1.3 Aanpak van het onderzoek Gedurende de periode van augustus 2022 tot en met december 2022 hebben wij een onderzoek uitgevoerd naar de Bibliotheek Utrecht. Hierbij hebben wij gekeken naar de financiële ontwikkeling, het tekort op de meerjarenbegroting en de kaders waarbinnen de Bibliotheek Utrecht acteert. Dit hebben wij gedaan aan de hand van een documentenstudie, interviews en een benchmarkonderzoek. Voor een overzicht van de betrokken geïnterviewden en documenten waarop wij ons onderzoek hebben gebaseerd, verwijzen we naar bijlage III. Middels een begeleidingscommissie bestaande uit een afvaardiging van zowel de gemeente Utrecht (Opdrachtgever) en de Bibliotheek Utrecht zijn de tussentijdse resultaten en het eerste en tweede conceptrapport besproken. 1.4 Opbouw van het rapport Dit rapport bestaat uit acht hoofdstukken, waarin de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn verwerkt. •

In hoofdstuk 2 wordt toelichting gegeven op het verloop van de financiële rapportages van de Bibliotheek Utrecht in de periode 2013-2021. In de bijlage is een uitgebreide analyse van de financiële rapportages opgenomen. Er wordt in dit hoofdstuk antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvraag: ‘‘Een analyse van de financiële rapportages van de afgelopen jaren, en de financiële situatie van de Bibliotheek Utrecht’’.

•

In hoofdstuk 3 en 4 wordt toelichting gegeven op de meerjarenbegroting en het ontstane tekort. In hoofdstuk 3 wordt eerst de onderbouwing van de Bibliotheek Utrecht op het ontstane tekort toegelicht, in de bijlage de meerjarenbegroting is opgenomen. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens de analyse van EY op het ontstane tekort toegelicht. Hierbij beantwoorden wij onderzoeksvraag: “Het financieel tekort dat de Bibliotheek Utrecht de komende jaren constateert bij ongewijzigd beleid, met daarin een gefundeerde onderbouwing van de verwachte kostenstijgingen ten aanzien van o.a.: De energiekosten, De onderhoudskosten en De bedrijfsvoering kosten zoals ICT en organisatie kosten.”

•

In hoofdstuk 5 voeren wij een benchmark uit op een selectie van benchmarkgemeenten en -bibliotheken. Hierbij beantwoorden wij onderzoeksvraag: “Een vergelijking met andere steden in de wijze waarop zij de kaders stellen en subsidie verstrekken aan een zelfstandige organisatie waarbij dit meer dan 75% van de financiering betreft, zoals de bibliotheekfunctie.” In hoofdstuk 6 behandelen we de subsidiesuppletie. Hierbij beantwoorden wij onderzoeksvraag: “De mogelijkheden van de Bibliotheek Utrecht om de komende jaren te voldoen aan de terugbetalingsregeling van de subsidiesuppletie, en een waardering van de argumenten van de Bibliotheek Utrecht om terug te komen op de eerder gemaakte afspraken hierover.” In hoofdstuk 7 bespreken we de mogelijkheid tot herijking van de kaders. Hierbij beantwoorden we onderzoeksvraag: “De kaders die zijn gesteld door de gemeente Utrecht als subsidieverstrekkende partij en een advies over een mogelijke herijking van de kaders om duidelijke onderlinge afspraken vorm te geven over de verwachte prestatie en de rolverdeling tussen de gemeente Utrecht als subsidieverstrekker en de Bibliotheek Utrecht als zelfstandige stichting.” In hoofdstuk 8 bespreken we de aanbevelingen en mogelijke financiële oplossingsrichtingen.

Hierbij beantwoorden we onderzoeksvraag: “De financiële oplossingsrichtingen van een financieel gezonde organisatie (mogelijkheden van vergroten inkomsten versus besparingen op uitgaven).”

•

•

•

Voorts zijn aan deze rapportage de volgende bijlagen aangehecht: • • • •

In bijlage I is de gedetailleerde analyse van de financiële rapportages van de periode 2013-2021 opgenomen, behorende bij hoofdstuk 2. In bijlage II is de door de Bibliotheek Utrecht opgestelde meerjarenbegroting opgenomen, behorende bij hoofdstuk 3. In bijlage III is de door de Bibliotheek Utrecht aangeleverde bezuinigingsmaatregelen opgenomen, behorende bij hoofdstuk 3. In bijlage IV is de door de bibliotheek Utrecht aangeleverde uitgekomene bedrijfsrisico’s opgenomen, behorende bij hoofdstuk 6. Pagina 9 van 49

• • • •

In bijlage V is een overzicht van de kaders opgenomen, behorende bij hoofdstuk 7. In bijlage VI is de gedetailleerde analyse van de baten en lasten opgenomen. In bijlage VII is een overzicht van de onderzochte documentatie opgenomen. In bijlage VIII is een overzicht van de geïnterviewde personen opgenomen.

1.5 Disclaimer Dit rapport is opgesteld in opdracht van de gemeente Utrecht en betreft een onderzoek (zie voor scope paragraaf 1.2) bij de Bibliotheek Utrecht. Onze dienstverlening is adviserend van aard en betreft geen controle, beoordeling of andersoortige assurance-opdracht overeenkomstig de controle- en assurancestandaarden, zoals uitgevaardigd door de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA), de International Auditing and Assurance Standards Board en vergelijkbare organisaties. Dit rapport betreft een adviesrapport en is tot stand gekomen op basis van interviews, publiek toegankelijke informatie en de aan ons aangeleverde documentatie. Wij zijn hierin afhankelijk van de aan ons aangeleverde informatie, beschikbaar gesteld door de gemeente Utrecht en Bibliotheek Utrecht. Onze observaties hebben wij waar mogelijk getoetst aan de ontvangen documentatie. Indien de Opdrachtgever niet alle relevante informatie met ons heeft gedeeld, dan wel laat delen, is het mogelijk dat onze observaties niet compleet of incorrect zijn. Hiervoor dragen wij geen verantwoordelijkheid. Voor zover het is toegestaan om dit rapport openbaar te maken, is het niet toegestaan om het rapport aan te passen, te redigeren of te wijzigen. Derden kunnen geen rechten ontlenen aan de inhoud van het rapport en het eventuele gebruik van het rapport door derden komt voor eigen risico.

Het rapport dient in zijn geheel te worden beschouwd. Onderstaand volgen nog enkele specifieke aandachtspunten ten aanzien van de scope van het onderzoek en het rapport zelf: •

•

•

Onze opdracht heeft alleen betrekking op de subsidierelatie tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht. Wij hebben begrepen dat de Bibliotheek Utrecht als penvoerder een Europese subsidie ontvangt, waarvan de Bibliotheek Utrecht slechts een gedeelte behoud. De subsidie is incidenteel en loopt tot en met 2022. Het resterende gedeelte van de Europese subsidie wordt onder andere partijen verdeeld. Doordat deze Europese subsidie geen betrekking heeft op de subsidierelatie tussen de gemeente Utrecht en de Bibliotheek Utrecht (i.e. de scope van onze opdracht), hebben wij geen nader onderzoek naar de Europese subsidie verricht. Hetzelfde geldt voor subsidies die de Bibliotheek Utrecht van andere subsidieverstrekkende instellingen dan de gemeente Utrecht ontvangt. Om de leesbaarheid van de citaten in dit rapport ten goede te komen, hebben wij enkele tekstuele wijzigingen c.q. aanvullingen in de citaten doorgevoerd. De door EY doorgevoerde tekstuele wijzigingen en aanvullingen zijn tussen vierkante haken geplaatst en zijn slechts redactioneel van aard. Gelet op de scope van onze opdracht die voorafgaand aan het onderzoek is afgestemd met de Opdrachtgever, hebben wij (het functioneren van) de financiële functie van de Bibliotheek Utrecht niet beoordeeld.

Pagina 10 van 49

2

ANALYSE VAN DE FINANCIËLE RAPPORTAGES

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen een analyse van de financiële rapportages van 2013 tot en met 2021 weergeven. Om de financiële ontwikkelingen in de juiste context te plaatsen is in onderstaande paragraaf de ontwikkeling in de rol van de Bibliotheek Utrecht in aansluiting op wettelijke en gemeentelijke kaders nader toegelicht. In paragraaf 2.2 worden vervolgens de belangrijkste gebeurtenissen toegelicht. In bijlage I zijn de gedetailleerde financiële ontwikkelingen vanaf de verzelfstandiging in 2013 tot en met 2021 nader toegelicht. Hierbij is gekeken naar de verschillende baten- en lastenposten vanuit de jaarrekeningen van de Bibliotheek Utrecht van de periode 2013-2021 om zo een beeld te krijgen van eventuele trends en om inzichtelijk te maken welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan. Toelichtingen op de financiële ontwikkelingen komen uit de interviews of financiële rapportages van de Bibliotheek Utrecht. In bijlage I wordt eerst de batenkant van de Bibliotheek Utrecht besproken, waarbij de verstrekte subsidies door de gemeente Utrecht over de jaren heen uiteengezet zijn en de overige inkomsten zoals de gebruikersinkomsten, dienstverlening en diverse baten worden toegelicht.

Vervolgens worden de verschillende kostenposten uitgesplitst en worden de geïdentificeerde trends en bijbehorende oorzaken toegelicht. 2.1 Financiële rapportages In 2013 is de Bibliotheek Utrecht (voorheen: de gemeentelijke dienst Bibliotheek Utrecht) verzelfstandigd en sindsdien hebben verschillende gebeurtenissen en ontwikkelingen plaatsgevonden die invloed hebben gehad op de financiën van de Bibliotheek Utrecht. Een belangrijke trend vanuit de financiële rapportages was de verschuiving van de klassieke bibliotheek naar een meer programmerende bibliotheek. Er zijn nieuwe vestigingen geopend, er heeft een reorganisatie plaatsgevonden als gevolg van een bezuinigingstaakstelling vanuit de gemeente Utrecht, er heeft een transitie in de rol van de bibliotheek plaatsgevonden, de vestigingen Lombok en Oog in Al zijn samengevoegd en de opening van de Neude en Leidsche Rijn heeft plaatsgevonden. De stijging in kosten over de afgelopen jaren vloeien voort uit voornoemde gebeurtenissen en ontwikkelingen. De opening van de Neude en de Leidsche Rijn verklaren voor een groot deel de stijging in personeel- en huisvestingskosten. De ontwikkelingen aan de batenkant worden verklaard door een groei in de toegekende subsidies, groeimiddelen, indexatie en bezuinigingstaakstellingen.

Totale lasten Bestuur en organisatie Personeel Huisvesting Administratie Transport Automatisering Collectie en media Specifieke kosten Overige kosten Afschrijvingen Promotie en publiciteit en bestuur Kantoor Totale lasten Totale baten Gebruikersinkomsten Dienstverlening Diverse baten Subsidies Totale baten

€ € € € € € € € €

€ € € € € €

2013 147.408 € 7.291.819 € 3.223.156 € 435.685 € 34.285 € 716.503 € 1.754.967 € 130.952 € 902 €

2014 210.676 € 6.904.024 € 3.351.518 € 433.669 € 32.958 € 734.295 € 1.549.053 € 70.658 € 58 € €

2015 223.645 € 7.596.944 € 3.069.014 € 415.528 € 21.482 € 634.283 € 1.134.309 € 48.445 € 9.117 € 410.306 €

13.735.677 € 2013 1.303.751 € 413.658 € 477.271 € 12.059.620 € 14.254.300 €

13.286.909 € 2014 1.330.526 € 400.485 € 460.163 € 11.663.365 € 13.854.539 €

13.563.073 € 2015 943.846 € 526.712 € 326.142 € 11.502.058 € 13.298.758 €

2016 315.365 € 7.263.708 € 3.089.100 € 418.063 40.798 € 701.039 € 1.296.551 € 162.997 € 10.564 € 357.150 € € € 13.655.335 € 2016 1.374.932 € 422.894 € 466.181 € 11.965.409 € 14.229.416 €

2017 € 7.002.614 € 3.163.492 €

2018 € 6.815.271 € 3.169.375 €

2019 € 7.829.985 € 3.494.470 €

2020 € 8.691.111 € 4.391.770 €

2021 8.750.735 4.594.481

21.442 € 597.460 € 1.394.126 € 175.608 € 355.142 € 178.510 € 237.404 € 13.125.798 € 2017 1.484.226 € 502.951 € 104.793 € 11.535.807 € 13.627.777 €

28.082 € 565.437 € 1.334.626 €

30.043 € 604.145 € 1.331.334 €

34.285 € 564.724 € 1.283.146 €

30.995 614.101 1.236.143

357.221 € 361.698 € 247.064 € 266.127 € 13.144.901 € 2018 1.391.863 € 473.402 € 26.018 € 11.804.792 € 13.696.075 €

708.455 € 367.894 € 551.314 € 353.616 € 15.271.256 € 2019 1.408.046 € 542.948 € 72.346 € 13.412.297 € 15.435.637 €

413.088 € 458.989 € 632.568 € 318.630 € 16.788.311 € 2020 1.300.131 € 516.773 € 31.058 € 14.937.642 € 16.785.604 €

356.037 489.098 518.967 296.850 16.887.407 2021 1.413.769 741.978 14.111 15.071.325 17.241.183

2.2 Transitie van boekenbibliotheek naar programmerende bibliotheek Sinds 2013 hebben er verschillende ontwikkelingen plaatsgevonden die de basis hebben gevormd voor de ontwikkelingen in de rol van bibliotheken. In deze paragraaf lichten we de belangrijkste ontwikkelingen relevant voor het onderzoek toe. In het Bedrijfsplan (7 november 2012, hierna: het Bedrijfsplan), dat is opgesteld ten behoeve van de verzelfstandiging van de Bibliotheek Utrecht, is de ambitie voor modernisering van de bibliotheekfunctie reeds uitgesproken. Een belangrijke overkoepelende trend was de

Pagina 11 van 49

verschuiving van de klassieke bibliotheektaak, namelijk het uitlenen van boeken, naar een meer programmerende bibliotheek waarbij actieve participatie in het sociaal domein centraal staat. In 2015 is de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (de Wsob) tot stand gekomen, waarin de maatschappelijke rol van bibliotheken, op bijvoorbeeld het gebied van het bieden van mogelijkheden tot ontwikkeling en educatie, is vastgelegd. Vervolgens heeft de gemeenteraad van de gemeente Utrecht (hierna: de Gemeenteraad) op 26 mei 2016 de Visie "Utrecht 'maakt kennis' met de bibliotheek van de 21e eeuw" vastgesteld. Hierin zijn de volgende besluiten opgenomen: 1. Twee kerntaken van de bibliotheek, waarbinnen de in de wet genoemde vijf functies vorm krijgen: (1) Bibliotheek Utrecht biedt support bij het lezen en leren lezen van de wereld, ook in nieuwe taken en via nieuwe kanalen; (2) Bibliotheek Utrecht faciliteert kenniscreatie door (groepen) mensen zelf. 2. Leidende principes: (1) de Bibliotheek Utrecht beweegt mee met de wereld en is nooit af (innovatie); (2) de Bibliotheek Utrecht is er voor iedereen en biedt aan wat nodig is (doelgroepen); (3) de Bibliotheek Utrecht is de huiskamer van de stad (gebouw). 3.

Functionele criteria die samen met de leidende principes richting geven aan de wijze waarop de Bibliotheek Utrecht haar functies uitoefent: (1) op maat bedienen van de doelgroepen van de Bibliotheek Utrecht; (2) toegankelijk en bereikbaar; (3) onderbouwing van getallen en keuzes; (4) passend binnen financiële kaders; (5) flexibel en toekomstgericht; (5) uitgaande van de hele stad; (6) visie op ondernemerschap; (7) monitor op doelstellingen; (8) sluitende begroting. 4. De visie “Utrecht ‘maakt kennis’ met de bibliotheek van de 21e eeuw” is uitgewerkt in de brandsheet waarin de “bestelling van de stad aan de bibliotheek” werd geformuleerd. Hierin zijn de bovengenoemde kerntaken, principes en criteria opgenomen. Op basis van de visie in de brandsheet, heeft de gemeente Utrecht de bibliotheek de opdracht gegeven om een ondernemersplan op te stellen, waarin zij laat zien hoe ze de Utrechtse bibliotheek van de 21e eeuw vorm geeft binnen het kader van de waarden die de in de stad zijn opgehaald en binnen het financiële kader. Omdat de Bibliotheek Utrecht een verzelfstandigde organisatie is en daarmee verantwoordelijk voor haar eigen ondernemingsplan, is het ondernemingsplan alleen ter informatie voor aan de Gemeenteraad voorgelegd.

Naar aanleiding van de eerste evaluatie van de Wsob en uit het advies van de raad voor Cultuur, is in 2020 het Bibliotheekconvenant 2020-2023 ondertekend door de Nederlandse bibliotheken en vertegenwoordigers van de drie overheidslagen (Rijk, provincie en gemeente). In het convenant kwam onder andere de nadruk te liggen op de bredere maatschappelijke-educatieve rol naast de boekenuitleen functie van Nederlandse bibliotheken. De focus voor de komende drie jaar zal volgens het convenant liggen op de volgende drie grote maatschappelijke opgaven. De eerste ligt in het domein van lezen, waarbij er zorgen zijn rondom laaggeletterdheid en de afname van leesvaardigheid en leesplezier bij de jeugd. De tweede opgave betreft de participatie van de burger in de informatiesamenleving. De derde opgave ligt in het domein van burgers om kennis en vaardigheden op te blijven doen en te blijven leren. Het convenant is nader uitgewerkt in de Netwerkagenda. De Netwerkagenda is de praktische uitwerking van het Bibliotheekconvenant. De bovenstaande kaders en regelmatig overleg met de gemeente Utrecht vormen de basis voor de (meerjaren)plannen en financiële besluitvorming van de Bibliotheek Utrecht.

De rol van de gemeente Utrecht komt daarbij verder tot uiting door onder andere het jaarlijks verlenen van verschillende subsidies, waaronder de exploitatiesubsidie en het doen van diverse investeringen in verschillende wijkvestigingen om invulling te geven aan de maatschappelijke taken en rol van de Bibliotheek Utrecht. Ten slotte zijn er ook vanuit de politiek ambities geformuleerd die aansluiten bij de maatschappelijkeducatieve taak die de Bibliotheek Utrecht afgelopen jaren heeft uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is het huidige coalitieakkoord van de gemeente Utrecht. Hierin wordt aan de Bibliotheek Utrecht een maatschappelijke rol toegewezen op het gebied van taalvaardigheid, kansengelijkheid, digitale vaardigheden en bewustzijn en mediawijsheid.

Pagina 12 van 49

2.3 Interne ontwikkelingen Bibliotheek Utrecht Naast de ontwikkelingen binnen de kaders, hebben enkele belangrijke gebeurtenissen rondom de locaties van de Bibliotheek Utrecht plaatsgevonden. Hierbij wordt opgemerkt dat wij geen volledig overzicht van alle gebeurtenissen weergeven, maar de voornaamste zaken die relevant zijn voor de financiële ontwikkelingen binnen de Bibliotheek Utrecht: •

In 2014 is de locatie op het terrein van de Cereolfabriek (samenvoeging van vestigingen Lombok en Oog in Al) geopend en is de Bibliotheek ++ op het Smakkelaarsveld afgeblazen.

•

In 2015 heeft de verhuizing van de vestiging Kanaleneiland plaatsgevonden

•

In 2017 is de vestiging in Zuilen heropend

•

In 2019 is de vestiging Leidsche Rijn geopend en gelijktijdig is de tijdelijke voorziening in Parkwijk gesloten

•

In 2020 is de nieuw locatie op de Neude geopend en gelijktijdig is de locatie op de Oude Gracht gesloten. Ook heeft de heropening van de vestiging Overvecht plaatsgevonden.

In december 2020 is de huidige directeur bestuurder aangetreden. Daarnaast zijn twee brieven rondom de ontwikkeling in de financiële positie van de Bibliotheek Utrecht relevant om te noemen: (1) De brief uit 2014 van de Raad van Toezicht aan het College van de gemeente Utrecht over de financiële situatie na de verzelfstandiging (2) De brief in 2022 aan de wethouder van de gemeente Utrecht over de financieelstrategische knelpunten. Ten slotte hebben zeer recent (4 november 2022) de bibliotheken in Nederland bericht ontvangen van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, dat het kabinet streeft naar een toekomstgerichte bibliotheekvoorziening in elke gemeente. Het gaat hierbij om een goed bereikbare openbare bibliotheek die de hele breedte aan maatschappelijke bibliotheekfuncties aanbiedt en daarmee van belang is voor de lokale gemeenschap. Hierbij is toegang tot een klantvriendelijke online bibliotheek ook belangrijk. Ter realisatie van een toekomstgerichte bibliotheekvoorziening wordt een substantieel deel van het extra cultuurbudget ingezet. Het bedrag loopt op van € 29,7 miljoen in 2023 naar € 58,7 miljoen vanaf 2025. De voorwaarden en verdeling van de middelen is nog niet bekend en de financiële gevolgen voor de Bibliotheek Utrecht hiermee ook nog niet. Er wordt wel cofinanciering vanuit de gemeente Utrecht verwacht.

Deze maatregel zal mogelijk kansen bieden voor zowel de gemeente Utrecht als de Bibliotheek Utrecht om de brede maatschappelijke-educatieve rol van de Bibliotheek Utrecht te blijven waarborgen door middel van aanvullende financiering.

Pagina 13 van 49

3

HET FINANCIEEL TEKORT OPGESTELD DOOR DE BIBLIOTHEEK UTRECHT

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------In dit hoofdstuk wordt toelichting gegeven op de door de Bibliotheek Utrecht bijgestelde meerjarenbegroting bij ongewijzigd beleid ten behoeve van het onderzoek naar het financiële tekort. In bijlage II is een gedetailleerde toelichting op de bijgestelde meerjarenbegroting opgenomen. In dit hoofdstuk is de toelichting van de Bibliotheek Utrecht op het tekort opgenomen. In hoofdstuk 4 is een analyse van EY op het tekort opgenomen. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat het oplopende tekort tot 1,9 miljoen euro in 2026 vier oorzaken heeft, namelijk 1) professionalisering, basis op orde krijgen en voldoen aan veranderende wetgeving, 2) de uitgangspunten van de subsidie zijn niet meer passend. 3) prijsstijgingen en 4) de bredere en veranderende taak van de bibliotheek. 3.1 Meerjarenbegroting Bibliotheek Utrecht De Bibliotheek Utrecht verwacht voor de komende jaren financiële tekorten. De uitgangspunten uit 2013 ten tijde van de verzelfstandiging zijn volgens de Bibliotheek Utrecht niet meer actueel en dit resulteert in te verwachten financiële tekorten in de komende jaren. De meerjarenbegroting van de Bibliotheek Utrecht houdt rekening met een oplopend tekort tot circa € 1,9 miljoen in 2026.

Onderstaande tabel geeft op totaalniveau de meerjarenbegroting 2022-2026 weer.

Meerjarenbegroting

Realisatie

Prognose

Begroting

MJP

MJP

MJP

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Subsidies

15.071.000

15.330.000

15.602.000

15.900.000

16.225.000

16.586.000

Gebruikersinkomsten

1.428.000

1.527.000

1.653.000

1.664.000

1.710.000

1.719.000

Dienstverlening

742.000

927.000

975.000

974.000

1.026.500

1.079.000

IDO

-

295.000

295.000

295.000

295.000

295.000

17.241.000

18.079.000

18.525.000

18.833.000

19.256.500

19.679.000

Baten

Totaal baten

Lasten Personeel

8.751.000

9.107.000

10.185.000

10.365.000

10.492.000

10.870.000

Afschrijvingen

489.000

518.000

584.000

602.000

637.000

685.000

Algemene kosten

491.000

704.000

350.000

358.000

366.000

374.000

Promotie en marketing

325.000

400.000

278.000

285.000

292.000

300.000

Huisvesting en facilitair

4.625.000

5.153.000

5.671.000

5.991.000

6.120.000

6.252.000

Collectie en media

1.236.000

1.250.000

1.307.000

1.307.000

1.307.000

1.307.000

Automatisering

614.000

703.000

902.000

934.000

967.000

1.001.000

Programmering

356.000

444.000

476.000

488.000

500.000

512.000

Innovatie en ontwikkeling

-

-

200.000

200.000

200.000

200.000

16.887.000

18.279.000

19.953.000

20.530.000

20.881.000

21.501.000

Resultaat uit bedrijfsvoering

354.000

-203.000

-1.427.000

-1.696.000

-1.623.000

-1.820.000

Financiële lasten

-110.000

-103.000

-103.000

-94.000

-84.000

-74.000

Resultaat uit gewone bedrijfsoefening

244.000

-306.000

-1.530.000

-1.790.000

-1.707.000

-1.894.000

-

-600.000

-

-

Totaal lasten

Frictiekosten Reservering Budget gemeente Utrecht Nettoresultaat

Saldo Eigen Vermogen (norm 1.500.000)

1.000.000 244.000

-906.000

-530.000

-1.790.000

-1.707.000

-1.894.000

2.300.000

1.394.000

864.000

-926.000

-2.634.000

-4.528.000

Pagina 14 van 49

De Bibliotheek Utrecht geeft de volgende uitgangspunten aan ten aanzien van de bovenstaande meerjarenbegroting. In de begroting 2023 zijn de kosten opgenomen voor de basisdienstverlening zoals beschreven in het jaarplan 2023. Voor de jaren daarna is de begroting van 2023 doorgetrokken waarbij rekening is gehouden met een indexatie van 2,5% op de subsidies en 2,5% op het merendeel van de kosten. Dit is gedaan om het verwachte tekort tot en met 2026 in de exploitatie zichtbaar te maken op basis van ongewijzigd beleid. Er is een risico indien de indexering op subsidies niet de inflatie op de kosten dekt. Indien dit het geval is loopt het tekort verder op na 2024. Naast de reguliere gang van zaken speelt er een aantal ontwikkelingen. In de tweede helft van 2022 werkt de Bibliotheek Utrecht, in overleg met de gemeente Utrecht en de stad, het ontwikkelscenario voor de huisvesting uit. Dit zal, tezamen met het voorstel voor herijking van de subsidie afspraken, worden verwerkt in een meerjarenbeleidsplan en meerjarenbegroting 2024-2027. De Gemeenteraad zal hierover besluiten in het kader van de voorjaarsnota 2024 en de daarop volgende subsidietoekenningen. In bijlage II van dit rapport zijn de verdere onderliggende aannames van de meerjarenbegroting van de Bibliotheek Utrecht opgenomen.

3.2 De onderbouwing van de Bibliotheek Utrecht op het tekort De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat bij ongewijzigd beleid, het tekort oploopt tot € 1,9 miljoen in 2026. De Bibliotheek Utrecht heeft vier redenen geïdentificeerd als oorzaak voor het ontstane tekort, namelijk: 1. Professionalisering, basis op orde krijgen en voldoen aan veranderende wet- en regelgeving. De Bibliotheek Utrecht geeft aan een professionaliseringsslag te maken op het gebied van bedrijfsvoering (ICT, inkoop, AVG, contractmanagement, huisvesting, resultaatgericht werken, verbetering managementinformatie en KPI’s, procesverbeteringen, veiligheid en certificering). Daarnaast geven ze ook aan een organisatieontwikkeling en cultuurverandering te willen maken. Ten slotte heeft de Bibliotheek Utrecht ook te maken met strengere wet- en regelgeving omtrent ICT en AVG, opleidingen, veiligheid en certificering, financiële verslaglegging en het nieuwe functiewaarderingssysteem. Hier is de volgende cijfermatige onderbouwing voor gegeven: •

Om de achterstanden op het gebied van ICT en informatieveiligheid in te halen, verwacht de Bibliotheek Utrecht een stijging ten opzichte van 2021 van € 102.218 in 2022 dat oploopt tot een stijging van € 351.912 in 2026.

•

De organisatieontwikkeling (reorganisatie) brengt kosten met zich mee. Incidenteel brengt dit naar schatting maximaal € 600.000 aan frictiekosten (gefinancierd uit het bestemmingsfonds subsidies) mee en structureel € 212.000 ten opzichte van de prognose 2022.

2. Uitgangspunten van de subsidie zijn niet meer passend. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de subsidie is gebaseerd op 20-jarige prognose vanuit het Bedrijfsplan. Belangrijk hierbij is volgens de Bibliotheek Utrecht de verrekening van de subsidiesuppletie. Dit verhoogt volgens de Bibliotheek Utrecht de druk op de exploitatie.

Pagina 15 van 49

Hier is de volgende cijfermatige onderbouwing voor gegeven: •

Het gaat om de subsidiesuppletie die in 2013 is toegevoegd aan de exploitatiesubsidie van de Bibliotheek Utrecht voor de kosten die voortvloeiden uit de verzelfstandiging (frictiekosten), een bijdrage aan het eigen vermogen en liquiditeit. De Bibliotheek Utrecht heeft tot 2017 € 2.908.076 aan subsidiesuppletie ontvangen. De veronderstelling was dat het in latere jaren verrekend c.q. terugbetaald kon worden door behaalde bezuinigingen en uitgevoerde taakstellingen. Dit bleek in de praktijk lastig te realiseren. Er zijn in het Bedrijfsplan ten tijde van de verzelfstandiging bij het maken van de afspraken gezamenlijk met de gemeente Utrecht een aantal bedrijfseconomische risico’s benoemd. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de risico’s grotendeels zijn uitgekomen. De terugbetaling loopt op tot jaarlijks circa € 384.000 in 2026.

3. Prijsstijgingen. Vanaf eind 2021 zijn de prijzen gestegen. De prijsstijgingen zijn hoger dan de loonen prijscompensatie die de Bibliotheek Utrecht ontvangt. Deze prijsstijgingen zijn verwerkt in de meerjarenbegroting en worden volgens de Bibliotheek Utrecht niet gedekt door de indexering van de subsidie. Hier is de volgende cijfermatige onderbouwing voor gegeven: -

Onderhoud. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de stijgende onderhoudskosten een belangrijke oorzaak zijn voor het tekort. Hier worden een aantal redenen voor gegeven. De belangrijkste oorzaak is volgens de Bibliotheek Utrecht de sterke prijsstijgingen. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de prijsstijging tussen het Meerjarenonderhoudsplan 2016 en 2021 32% was en dat deze inmiddels verder is toegenomen naar 50%. Een tweede reden voor de stijgende onderhoudskosten is dat in het MJOP 2016 niet alle vestingen zijn meegenomen. In het MJOP 2016 waren de Oudegracht, Kanaleneiland en Leidsche Rijn niet meegenomen vanwege verhuizingen en verbouwingen. In het MJOP 2021 zijn ook drie vestigingen niet meegenomen in verband met mogelijke sluitingen. Voor de vestigingen die niet waren meegenomen, was een gemiddeld aantal m2 meegenomen in de voorziening. Voor de zes kleinere vestigingen kan er wel een vergelijking worden gemaakt. De Bibliotheek Utrecht geeft echter aan dat het om kleinere vestigingen gaat met beduidend lagere onderhoudskosten. Ten derde geeft de Bibliotheek Utrecht aan dat in het MJOP 2016 een aantal installatiekosten niet zijn meegenomen, omdat men in de veronderstelling was dat deze kosten bij de verhuurder lagen. Dit bleek echter niet het geval te zijn.

Ook zijn in het MJOP verschillende kosten uitgesloten, zoals bijvoorbeeld vervanging systeemplafonds en vloerbedekking. In het MJOP 2021 is hier wel rekening mee gehouden. Als laatste reden geeft de Bibliotheek Utrecht aan dat er sprake is geweest van achterstalligheid. Een deel van het geplande onderhoud in het MJOP 2016 is niet uitgevoerd en is doorgeschoven, waardoor de kosten voor inflatie ook hoger uitvallen. De Bibliotheek Utrecht benadrukt dat deze extra kosten voor de kleinere vestigingen zijn en in verhouding (op het totaal aantal m2), lager zijn omdat de meeste onderhoudskosten in de voorziening betrekking hebben op grotere vestigingen waar geen sprake is van achterstallig onderhoud. Aan het eind van 2018 is gestart met de opbouw van de voorziening van groot onderhoud. Eind 2021 was de stand van de voorziening € 399.000. De controller heeft naar aanleiding van het nieuwe MJOP 2021 een voorstel voor dotatie groot onderhoud opgesteld en daarom is besloten om in 2021 € 200.000 extra te doteren aan de voorziening. De prijsstijging is inmiddels in 2022 15% (tot en met september 2022). Er is een projectleider facilitair aangenomen waarmee een kostenbesparing op het projectmanagement van het MJOP is gerealiseerd van circa € 68.000 per jaar. Tot en met 2021 werden alle onderhoudskosten onttrokken aan de voorziening.

Vanaf 2022 is er een aanscherping van de onderhoudskosten ingevoerd. Dit betekent dat er alleen kosten aan de voorziening worden onttrokken als deze betrekking hebben op groot onderhoud en de voorziening daar specifiek voor is gevormd. Overige onderhoudskosten en storingsonderhoud worden vanaf 2022 separaat geboekt. De Bibliotheek Utrecht geeft aan dat de stijging van de onderhoudskosten in 2022, ten opzichte van de reguliere dotatie voorziening groot onderhoud 2021, € 480.568 bedraagt en in 2023

Pagina 16 van 49

€ 525.000. Vanaf 2024 houdt de Bibliotheek Utrecht rekening met het uitgangspunt dat de prijsstijgingen op de onderhoudskosten worden gecompenseerd door de prijsindex op de subsidies. -

Overige prijsstijgingen. De Bibliotheek Utrecht verwacht ook nog prijsstijgingen op de posten energie, overige huisvesting en facilitair, personeel, algemene kosten, marketing en communicatie, programmering en indexering van de gemeente Utrecht:

-

Vanaf het laatste kwartaal 2021 zijn er sterke prijsstijgingen voor energie. Vanaf 2024 verwacht de Bibliotheek Utrecht een verdere stijging omdat dan een aantal contracten vernieuwd dienen te worden. De Bibliotheek Utrecht verwacht een stijging van € 130.000 euro in 2022, dit loopt op tot een stijging van € 455.000 in 2026.