Bijlage 2 Rapport Contra-expertise Herijking Gemeentefonds.pdf

5.1

Endogene factoren Vanuit het uitgangspunt van kostenoriëntatie moet elke gemeente hetzelfde financiële vertrekpunt hebben, dus met de beschikbare middelen eenzelfde niveau van voorzieningen kunnen aanbieden. Als een gemeente hierin een eigen keuze maakt (bijvoorbeeld een hoger niveau van voorzieningen) wordt dat een endogene factor genoemd, die niet in het verdeelmodel gehonoreerd dient te worden. Het rapport over de herijking van het verdeelmodel in het sociaal domein bespreekt de invloed van endogene factoren en concludeert dat het in veel gevallen niet wenselijk is en voor het overige ook niet mogelijk om hiervoor te corrigeren. Hierbij wordt het volgende opgemerkt: “In beginsel zorgt de methodiek (een regressieanalyse met vooraf gedefinieerde maatstaven) ervoor dat alleen de objectieve factoren die de kosten verklaren in het model opgenomen worden. Alleen als gemeenten met dezelfde kenmerken collectief hoge kosten zouden hebben door slecht beleid, zou dat terug te zien zijn in het verdeelmodel. Als slechte beleidskeuzes in verschillende typen gemeenten spelen, leidt dat er vooral toe dat de kosten gemiddeld minder goed aansluiten op het model.

Het heeft slechts beperkt impact op de uitkomsten van het model.” 26 Het rapport over de herijking van het verdeelmodel in het klassieke domein constateert eveneens dat het om verschillende redenen niet goed mogelijk is die endogene keuzes op te nemen in de regressie. 27 Daarop ziet Cebeon echter een uitzondering: in de modellen voor het klassieke domein wordt de keuze gemaakt om Algemene Eigen Middelen en Specifieke Vaste Bedragen (uit het huidige verdeelmodel) als maatstaven voor endogene keuzes te beschouwen. Deze worden daarom als verklarende variabele in het verklaringsmodel opgenomen. Deze keuze komt uitsluitend voort uit de aanname dat endogene keuzes mogelijk zijn vanwege de beschikbaarheid van eigen middelen en de vaste bedragen voor een aantal gemeenten.

26 27

AEF (2020), Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein, pagina 38. Cebeon (2020), Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, pagina 44.

23

5 . 1 . 1 V e r sch i l l en in om ga n g m e t en do ge ne fa ct or en De verschillende benaderingen van endogene factoren lijken te wijzen op een verschil van inzicht tussen de onderzoekers in het sociaal en klassieke domein. AEF constateert dat het niet alleen slecht mogelijk is om voor endogene factoren te corrigeren, maar dat het hoogstwaarschijnlijk ook niet nodig is. Deze keuzes zullen immers in een regressie op objectieve maatstaven niet gehonoreerd worden, tenzij meerdere gemeenten met vergelijkbare kenmerken dezelfde keuzes gemaakt hebben. Voor Cebeon lijkt de beslissing om endogene keuzes niet op te nemen in het model veelal gebaseerd op de onmogelijkheid om endogene keuzes goed te kunnen operationaliseren. In de modellen van het klassieke domein worden de Algemene Eigen Middelen en Specifieke Vaste Bedragen als verklarende variabelen opgenomen om toch op enige manier endogene factoren te modelleren. In de modellen van het sociaal domein is een dergelijk idee niet aan de orde, gelet op de benadering van endogene factoren lijkt men daar ook geen enkele reden voor te zien.

In het vervolg van dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op gevolgen van de keuze om Algemene Eigen Middelen en Specifieke Vaste Bedragen als verklarende variabelen op te nemen in het verklaringsmodel voor het klassieke domein en wordt de onderliggende aanname besproken dat uitgaven voortkomen uit beschikbare middelen. De volgende paragrafen gaan dus specifiek over het model voor het klassieke domein, omdat er in het sociaal domein niet voor is gekozen de beschikbare middelen en de Specifieke Vaste Bedragen in het model op te nemen.

5.2

Algemene eigen middelen Het kip-eiprobleem gaat om de vraag of uitgaven bepaald worden door de beschikbaarheid van middelen, of dat er juist middelen worden gegenereerd om bestaande (noodzakelijke) uitgaven te dekken. Als uitgaven voortkomen uit de beschikbaarheid van (eigen) middelen, zou dat als een endogene factor moeten worden beschouwd en zouden die buiten de verdeling moeten blijven. Voor Cebeon is dit reden om de Algemene Eigen Middelen (AEM) als verklarende variabele op te nemen in het verklaringsmodel voor het klassieke domein. In het rapport wordt daar het volgende over gemeld: “De feitelijke netto lasten worden niet alleen beïnvloed door kostenbepalende structuurverschillen, maar ook door gemeentelijke keuzes rond voorzieningenniveau en wijze van uitvoering. Keuzes die mede worden beïnvloed door de beschikbaarheid van eigen middelen.” 28 Ter onderbouwing wordt een figuur gepresenteerd (zie figuur 1) waarin de uitgaven in het klassieke en sociaal domein zijn weergegeven, evenals de inkomsten uit OZB en overige eigen middelen. Hieruit wordt de conclusie getrokken dat gemeenten met veel eigen middelen per inwoner ook hogere uitgaven per inwoner hebben. Tevens trekt men uit deze figuur de conclusie dat het model gecorrigeerd moet worden van de rode lijn naar de rode stippellijn. Het is onduidelijk waar deze lijnen voor staan , de x-as ontbreekt in feite.

In het rapport wordt geschreven dat het een regressielijn betreft. De lijn kan echter onmogelijk zijn opgebouwd uit de modeluitkomsten van de nulvarianten (exclusief de effecten van AEM en SVB), in de modellen van de uitgaven per inwoner is het aantal 28

24

Cebeon (2020), Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, pagina 40.

inwoners immers als constante opgenomen en niet als variabele in de regressie. Daarmee is het onduidelijk hoe aan deze figuur de conclusie kan worden verbonden dat de eigen middelen verantwoordelijk zijn voor dit specifieke verband van inwoners en uitgaven. Er kan evenzeer sprake zijn van een misspecificatie van het model, waarbij essentiële verklarende (exogene) factoren ontbreken. In het rapport wordt de grafiek echter gebruikt als een reden om eigen middelen als verklarende variabele op te nemen in het model en vervolgens het model voor het effect te corrigeren.

figuur 1

Uitgaven sociaal en klassieke domein en inkomsten OZB en overige eigen middelen

Bron: Cebeon (2020), Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, pagina 42.

De AEM worden in feite gebruikt als een proxy om endogene keuzes mee te kunnen nemen in het model. Het kip-eiprobleem wordt hiermee echter niet opgelost. Er wordt van uitgegaan dat uitgaven voortkomen uit beschikbare middelen, zonder dat daarvoor onderbouwing wordt gegeven. De andere zijde van het kip-eiprobleem, namelijk dat extra gegenereerde inkomsten voortvloeien uit hogere noodzakelijke kosten, wordt niet overwogen. Dat de AEM een significante maatstaf in de regressie blijken, zegt niets over de juistheid van de keuze m.b.t. het kip-eiprobleem. Cebeon vindt een positieve correlatie (0,69) tussen kosten en AEM, maar dat zegt niets over de causaliteit (extra AEM zouden ook een gevolg van hogere kosten kunnen zijn). Op basis van deze correlatie concludeert Cebeon echter wél dat hogere kosten voortkomen uit beschikbaarheid van meer eigen middelen. Dit wordt slechts onderbouwd met de redenering dat van een ‘algemene scheefheid’ in de verdeling geen sprake is, omdat 1) de puntenwolk van netto lasten afgezet tegen AEM er dan anders uit zou zien en 2) er uit de jaarlijkse POR-onderzoeken geen aanleiding blijkt om een ‘algemene scheefheid’ te veronderstellen. Het begrip ‘algemene scheefheid’ wordt niet toegelicht en blijft daardoor onduidelijk, de genoemde argumenten zijn bovendien zeer algemeen en geven geen blijk van grondig onderzoek. De eenzijdige benadering van het kip -

25

eiprobleem wordt hiermee volstrekt onvoldoende onderbouwd. Er is geen poging gedaan de causaliteit tussen kosten en AEM empirisch te onderzoeken, terwijl hier wel degelijk mogelijkheden voor zijn (zie paragraaf 5.2.1). In het verdeelmodel wordt vervolgens het gevonden effect van AEM op de uitgaven uit het model verwijderd. Het komt erop neer, dat de coëfficiënten van AEM ten behoeve van de verdeling op 0 worden gezet. Dit veroorzaakt een aansluitverschil bij met name de gemeenten met een hoge AEM per inwoner, omdat de regressie tracht de aansluiting voor iedere gemeente inclusief het AEF effect te maximaliseren. Er moeten wel zeer gegronde en goed onderbouwde argumenten zijn om zo’n ingreep uit te voeren, als het uitgangspunt is om modellen te ontwikkelen die de uitgaven zo goed mogelijk benaderen. We komen hier in paragraaf 5.4 op terug. 5 . 2 . 1 M og e l i jk e o p lo ss i ng k i p - e i p ro b le e m De gehanteerde methode biedt geen oplossing voor het kip-eiprobleem, maar hanteert een eenzijdige benadering ervan. Verder geldt in regressieanalyse, dat het opnemen van endogene factoren leidt tot onzuivere schattingen en dat men een instrumentele variabele dient op te nemen in plaats van de endogene variabele zelf. De econometrie biedt echter een pasklare oplossing voor dit type kip-eiproblemen, namelijk een simultane schatting van meerdere regressievergelijkingen: 1.

Een vergelijking per cluster, waarbij de uitgaven per inwoner worden gerelateerd aan gemeentelijke maatstaven EN aan de eigen middelen per inwoner; dit weerspiegelt de kant van de medaille waarbij eigen middelen als vanzelf uitgaven genereren; 2. Een vergelijking, waarbij de eigen middelen per inwoner worden gerelateerd aan gemeentelijke maatstaven EN aan de totale uitgaven per inwoner; dit weerspiegelt de kant van de medaille waarbij eigen middelen worden gegenereerd als mogelijkheid om de uitgaven te bekostigen. De tweede vergelijking is feitelijk een variant op het reeds bestaande inkomstenmodel. Dit inkomstenmodel wordt gebruikt om de uitgaven mee te verevenen in het kader van de verdeling van middelen 29. Er wordt in de verdeling dus al rekening gehouden met de hoogte van de eigen middelen en het kip-eiprobleem gaat dus eigenlijk alleen om het zo zuiver mogelijk schatten van de effecten van de maatstaven. Eenzijdig schatten van één van de vergelijkingen en vervolgens de coëfficiënten op 0 stellen draagt niet bij aan deze zuiverheid, de simultane oplossing doet dit wel: door de endogene factoren in twee richtingen mee te nemen, worden de effecten van alle variabelen zuiver geschat. Uiteraard worden hierbij geen coëfficiënten van de endogene variabelen op 0 gezet ten behoeve van de verdeling.

We kunnen de vergelijkingen uiteindelijk eenvoudig omrekenen in termen van uitsluitend de opgenomen maatstaven, waarbij voldaan blijft aan het uitgangspunt van lineariteit in de maatstaven. Wij begrijpen niet waarom bij de herijking van de verdeelmodellen niet de kans is aangegrepen om het kip-eiprobleem op een deugdelijke en verantwoorde manier op te lossen. Wat ons betreft zou dit alsnog moeten gebeuren of er moet voor gekozen

29

Met andere woorden, de verdeelsleutel gemeentefonds is het verschil tussen de uitkomsten van het verdeelmodel van de uitgaven en dat van de inkomsten.

26

worden om het kip-eiprobleem te negeren, zoals in het sociaal domein is gebeurd. De gekozen werkwijze lost het kip-ei probleem niet op.

5.3

Specifieke Vaste Bedragen Naast de AEM worden ook de Specifieke Vaste Bedragen (SVB) voor de G4 (en de Waddengemeenten) als verklarende variabele opgenomen in het model. Als (historische) achtergrond bij de introductie van de SVB voor de G4 vermeldt het rapport: “Het netto lastenniveau van de G4 in euro’s per inwoner is substantieel hoger dan in andere gemeenten. In het verleden is dit verklaard met een aantal extra taken alsook (reguliere) taken die met extra intensiteit worden uitgevoerd vanwege een hogere complexiteit. Dit is in principe bij alle clusters aan de orde, maar de betekenis kan tussen clusters en gemeenten uiteenlopen. Voor deze extra (intensieve) taken is in het verleden een vast bedrag bepaald.” 30 De wens van het ministerie van BZK is om de netto lasten van de G4 zoveel mogelijk in de objectieve maatstaven van het model te vangen, zodat de SVB niet meer nodig zijn. Om dit voor elkaar te krijgen zijn de SVB als verklarende variabele in het model op te nemen. Hiermee worden de uitzonderlijke uitgaven van de G4 in het model ‘verklaard’ door de SVB, waarmee de G4 voor het overige vergelijkbaar zouden moeten zijn met andere gemeenten. Het is logisch dat de SVB een significante verklarende variabele is. De SVB zijn immers ingevoerd om de aanvullende/extra intensieve taken van de G4 te bekostigen.

De hieraan gerelateerde extra uitgaven zullen dus een sterke correlatie met de SVB hebben. Dit biedt nog geen antwoord op de vraag in hoeverre de G4 daadwerkelijk extra lasten dragen en waar die uit voortkomen. Het rapport meldt hierover: “Dit biedt op zichzelf niet voldoende houvast voor de beoordeling van de noodzaak en omvang van de hogere feitelijke netto lasten van de G4.” Aansluitend geeft het rapport ook een mogelijke verklaring voor het bestaan van extra lasten voor de G4: ”De extra lasten kunnen samenhangen met kenmerken van ‘fysieke probleem cumulatie’: de combinatie van een (zeer) dichte bebouwingsstructuur in een historische omgeving met een hoge intensiteit van gebruik en andere kostenverhogende omstandigheden (zoals bodemgesteldheid).” 31 Doordat de SVB als verklarende variabelen zijn opgenomen, worden deze oorzaken van de extra kosten ‘gevangen’ door de coëfficiënt voor de SVB. Daarmee sluit deze werkwijze feitelijk uit dat de extra kosten van de G4 verklaard worden met objectieve maatstaven. Door de in het rapport gesuggereerde ‘probleemcumulatie’ met één of meer kruistermen in het model op te vangen had wellicht wel kunnen bijdragen aan een meer objectieve verklaring voor de extra lasten van de G4. Dit is niet gebeurd en dit past ook niet in het uitgangspunt van lineariteit in de maatstaven .

Daarmee heeft beperking in de modelspecificatie een hoge prijs, want het is heel goed mogelijk dat (een groot deel van) het gevonden effect van de SVB het gevolg is van de beperkingen met betrekking tot de modelspecificaties. De resultaten in het cluster Openbare Orde en Veiligheid wijzen erop dat de SVB wel degelijk wijzen op extra kosten die niet worden gevangen door de maatstaven. In het verklaringsmodel voor het subcluster Overige Openbare Orde en Veiligheid (OOV) 30 31

Cebeon (2020), Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, pagina 48. Cebeon (2020), Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, pagina 104.

27

wordt maar liefst 33,4% van de uitgaven verklaard door AEM en SVB. Het lijkt erg onwaarschijnlijk dat er zo’n groot deel van de uitgaven voortkomt uit eigen keuzes van gemeenten. Het grote aandeel van 33,4% duidt erop dat hieraan andere factoren ten grondslag liggen, waarmee het model nu geen rekening houdt. Met de gehanteerde aanpak wordt dit echter niet onderzocht. Het is bovendien niet uit te leggen om enerzijds de verdeelmodellen opnieuw te ontwikkelen en anderzijds een deel van de oude modellen als input voor de nieuwe te gebruiken. Daarmee kom je dus niet los van de oude modellen, wa arvan men van mening was dat de Specifieke Vaste Bedragen daar geen plaats in konden hebben. Vervolgens wordt ook dit effect van de SVB op de uitgaven gezien als een ongewenste endogene factor en uit het model gehaald door de coëfficiënt op 0 te zetten. Ook hier wordt, zonder goed onderbouwde aanleiding, een aansluitverschil gecreëerd voor de gemeenten met deze vaste bedragen vanuit het verleden.

5.4

Stap van verklaringsmodel naar verdeelmodel De verklaringsmodellen per cluster (incl. AEM en SVB) zijn omgez et naar verdeelmodellen door de coëfficiënten voor AEM en SVB te verwijderen en de coëfficiënten van de overige maatstaven te verhogen (allemaal een met dezelfde factor), zodat het totale bedrag dat via het model verdeeld wordt gelijk blijft aan dat in het verklaringsmodel. De verhouding tussen de maatstaven blijft dus ongewijzigd. De in het verklaringsmodel (met AEM en SVB) gevonden verhouding tussen maatstaven wordt dus zonder nadere analyse overgenomen in het verdeelmodel zonder de AEM en SVB. Evaluaties van aansluitverschillen zijn uitgevoerd op het verklaringsmodel, dat dus afwijkt van het uiteindelijke verdeelmodel. Daarmee worden de bovengenoemde aansluitverschillen ten gevolge van het elimineren van de effecten van AEM en SVB niet onderzocht. En gezien de zware veronderstelling om AEM en SVB te interpreteren als proxy voor eigen beleidsvrijheid van gemeenten, is dit onderzoek naar de legitimiteit van de aansluitverschillen van eminent belang voor de geloofwaardigheid van de resultaten. Dat hier niet over wordt gerapporteerd, zien we als een omissie in het onderzoek.

5.5

Conclusies ten aanzien van de aanpak van het kip -eiprobleem Uit de rapporten wordt duidelijk dat er op dit punt een groot verschil is tussen de aanpak van AEF en de aanpak van Cebeon. AEF heeft ervoor gekozen om niet te corrigeren voor endogene keuzes van gemeenten. Cebeon kiest er echter voor om de beschikbare Algemene Eigen Middelen voor alle gemeenten als verklarende variabelen in het verklaringsmodel op te nemen, evenals de Specifieke Vaste Bedragen voor de G4 (en de Waddengemeenten). Dit heeft vergaande gevolgen voor de uitkomsten van het model. 



28

Met het opnemen van de AEM als verklarende variabele wordt de aanname gemaakt dat extra uitgaven voortkomen uit beschikbaarheid van meer eigen middelen. Het vraagstuk in welke richting het causaal verband tussen uitgaven en beschikbare middelen loopt (het kip-eiprobleem) wordt hiermee niet opgelost, maar eenzijdig benaderd zonder dat daar een duidelijke onderbouwing voor wordt gegeven. De gedane aanname en gekozen methode bieden geen oplossing het kip-eiprobleem, terwijl daarvoor wel mogelijkheden bestaan. De keuze om de SVB als verklarende variabele op te nemen is onzes inziens niet verdedigbaar: er worden door de gekozen aanpak in het klassieke domein bewust

aansluitverschillen voor de betrokken gemeenten gecreëerd, op basis van een in het verleden gekozen noodoplossing om aansluitverschillen op te lossen, die waren ontstaan door slecht werkende modellen. Dit is echt de wereld zijn kop: je wilt betere modellen ontwikkelen en daarvoor implementeer je de manco’s van de oude modellen. Tevens loop je het risico dat een deel van de verklaring van de objectieve maatstaven wordt overgenomen door de SVB en dat verschuiving plaatsvindt van het ‘objectieve deel’ naar het ‘subjectieve deel’. en dat leidt ertoe dat de objectieve maatstaven onvoldoende verklaring van de uitgaven van de G4-gemeenten en van de Waddengemeenten voor hun rekening nemen.

29

6

Meetpunten 4, 5 en 6: Betrouwbaarheid, validiteit, transparantie/ reproduceerbaarheid Dit hoofdstuk bespreekt de conclusies van deze contra-expertise. Achtereenvolgens komen de volgende onderzoeksvragen aan bod: 4. Zijn de onderzoeksresultaten (ontwikkelde verdeelmodellen) betrouwbaar? 5. Zijn de onderzoeksresultaten (ontwikkelde verdeelmodellen) valide? 6. Zijn de onderzoeksresultaten reproduceerbaar, transparant en (in dit geval) onderhoudbaar?

6.1

Betrouwbaarheid De rapporten voor zowel het klassieke als sociaal domein bevatten maar zeer weinig informatie over de output van de gedraaide regressieanalyses. Voor beide domeinen blijft dit beperkt tot vermelding van de R 2 -waarde, waarbij voor het klassieke domein uitsluitend de R 2 voor de hoofdclusters wordt vermeld en niet voor de geschatte modellen van alle subclusters. Zonder rapportage van de statistische uitkomsten van de regressieanalyses, zoals de gevonden coëfficiënten en significantieniveaus, is het niet mogelijk om op basis van de rapporten uitspraken te doen over de statistische betrouwbaarheid van de uitgevoerde analyses. Daar waar aan andere aspecten, zoals de datavaliditeit, veel aandacht besteed is aan de onderbouwing, schiet dit op het gebied van statistische onderbouwing tekort. De R 2 waarden die wel zijn gerapporteerd, zijn in de regel van een zeer aanvaardbaar niveau. In hoeverre de steekproef uitkomsten geeft die voor alle gemeenten van toepassing zijn, is alleen door AEF voor het sociaal domein onderzocht op basis van Iv3gegevens. Er wordt met enige voorzichtigheid gemeld, dat de verschillen acceptabel zijn, maar er worden geen cijfers getoond om deze verschillen expliciet te maken.

6.2

Validiteit De modellen kunnen als valide beschouwd worden als zij de daadwerkelijke uitgaven goed weerspiegelen en daarmee recht doen aan het centrale doel van kostenoriëntatie.

6 . 2 . 1 V a l ida t i esta p pe n in b e id e o nd e rz o ek e n Beide onderzoeken hebben zelf verschillende stappen gezet om de uitkomsten van de modellen te valideren. De verklaringsmodellen in het klassieke domein zijn op de volgende manieren gevalideerd: 1. Gericht gemeenten buiten de steekproef gehouden 2. Steekproef gewogen om te compenseren voor ondervertegenwoordiging kleine gemeenten 3. Aselecte groep van 75 gemeenten uit de steekproef 4. Model schatten op netto lasten 2018 (uitvraag steekproef) In het onderzoek in het sociaal domein zijn de volgende validatiestappen uitgevoerd: 1. Model schatten op netto lasten 2018 (uitvraag steekproef) 2. Verkleinen steekproef 3. Model schatten op Iv3-gegevens: voor alle gemeenten en alleen voor steekproefgemeenten

31

Voor beide onderzoeken geldt dat de rapporten slechts zeer globale informatie over de uitkomsten van de validatiestappen bevatten. AEF beperkt zich tot het vergelijken van de R 2 -waardes van het gebruikte model en de validaties. Cebeon presenteert een correlatietabel van de uitkomsten van het gebruikte model en de validaties. Het ontbreken van gedetailleerde informatie over de statistische uitkomsten van de validaties maakt dat het niet mogelijk is om goed te beoordelen in hoeverre deze de validiteit van de gekozen modellen bevestigen. Een uitgebreidere weergave van statistische uitkomsten was ook hier wenselijk geweest. 32 Daarnaast moet worden opgemerkt dat de validaties in het klassieke domein zijn uitgevoerd op de verklaringsmodellen, waarin AEM en SVB als verklarende variabelen zijn opgenomen. In de uiteindelijke verdeelmodellen zijn deze geschrapt, waardoor geen validatie heeft plaatsgevonden op de uiteindelijke uitkomst van het onderzoek: het verdeelmodel. In het sociaal domein zijn validaties uitgevoerd voor alle varianten van de verklaringsmodellen en dus ook voor de modellen die uiteindelijk hebben geleid tot de verdeelmodellen.

6 . 2 . 2 D e g e br u ik t e da ta Voor beide onderzoeken is gebruikt gemaakt van de kostengegevens van 93 steekproefgemeenten. 33 Er is veel aandacht besteed aan het uitvragen, opschonen en bewerken van deze data en het in beeld krijgen van de inhoudelijke achtergronden van de kosten. Deze wijze van dataverzameling en de consciëntieuze manier waarop de kosten van gemeenten tot in detail in kaart zijn gebracht, zorgen ervoor dat de dataset waarop de analyses zijn uitgevoerd van hoge kwaliteit is, wat de validiteit van de onderzoeken ten goede komt. Met de algemeen beschikbare Iv3 -gegevens was dit waarschijnlijk niet mogelijk geweest. Een kanttekening daarbij is dat de verdeling van het gemeentefonds volgens de Fvw dient uit te gaan van noodzakelijke kosten, dus dienen kosten die voortvloeien uit beleids- en inrichtingskeuzes van gemeenten niet mee te tellen. Bij het in kaart brengen van de uitgaven is het niet mogelijk gebleken onderscheid te maken tussen noodzakelijke kosten en kosten die voortvloeien uit keuzes van gemeenten. In dit opzicht wijken de gebruikte data dus af van de gewenste grondslag voor de analyse. In de onderzoeken wordt wel helder toegelicht waarom deze keuze gemaakt is, het lijkt dan ook aannemelijk dat dit de best mogelijke oplossing is. 6 . 2 .

3 M a a ts ta v en a l s k os te ndr i j v er s Met name voor het sociaal domein is gedegen onderzoek gedaan naar de maatstaven en de bruikbaarheid daarvan in de verdeelmodellen. Er is literatuurstudie uitgevoerd, gemeenten ondervraagd en interviews gehouden bij wetenschappers en kennisinstellingen. Daarbij zijn maatstaven op kwalitatieve gronden beoordeeld op een groot aantal criteria, waaronder kostenoriëntatie: een voldoende verband met noodzakelijke kosten van gemeenten. Al met al is veel aandacht besteed aan de selectie van maatstaven, onafhankelijk en voorafgaand aan de modelschattingen. Voor het klassieke domein is de veronderstelling aangehouden dat de maatstaven, die zijn gebruikt in de huidige verdeelmodellen, zich in voldoende mate bewezen hebben te voldoen aan de vereiste criteria en maakt dit niet verder expliciet. Voor de algehele

32

Of het wel/niet bewerken van de data de uitkomsten beïnvloeden kan overigens pas worden getoetst als de bewerkte cijfers openbaar worden gemaakt. 33 Er hebben 93 gemeenten gereageerd op het verzoek om gegevens. Daarvan bleken de gegevens van 91 gemeenten bruikbaar voor het sociaal domein en de gegevens van 90 gemeenten waren bruikbaar voor het klassieke domein.

32

verantwoording van het nieuwe verdeelmodel was een naderde duiding of heldere verwijzing naar eerder onderzoek nuttig geweest. Verder ontbreekt in het rapport over het klassieke domein de duiding vooraf van de toegelaten tekens, zoals voor het sociaal domein wel is gedaan en worden negatieve verbanden met uitgaven op voorhand uitgesloten. 6 . 2 . 4 G e br u ik va n A EM en S VB a l s ve rk la r end e va r ia b e l en In het klassieke domein zijn de beschikbare eigen middelen (AEM) van gemeenten en de vaste bedragen (SVB) voor de G4- en Waddengemeenten als verklarende variabelen in het model opgenomen. Hierin ligt de aanname besloten dat grotere beschikbaarheid van eigen middelen leidt tot hogere uitgaven en niet omgekeerd. Het kip-eiprobleem van de causale relatie tussen beschikbare middelen en uitgaven wordt daarmee slechts in één richting bekeken. Deze benadering is onvolledig en wordt ook niet voldoende onderbouwd in het rapport. Het verwijderen van de AEM en SVB bij de stap van verklaringsmodel naar verdeelmodel leidt er bovendien toe dat op het uiteindelijk gebruikte model geen validatie heeft plaatsgevonden.

Een ander bezwaar tegen de werkwijze om de AEM in het verklaringsmodel op te nemen en te verwijderen in het verdeelmodel, is dat de inkomsten van gemeenten op deze manier op twee plaatsen verevend worden: in het uitgavenmodel wordt gecorrigeerd voor eigen middelen, maar de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt, naast de uitgavenmodellen, ook bepaald door een inkomstenmodel. 34 In het inkomstenmodel worden de inkomsten van gemeenten op basis van objectieve maatstaven verevend. De uitkering van gemeenten die meer mogelijkheden hebben om inkomsten te genereren (bijvoorbeeld door hoge WOZ -waardes van onroerend goed) wordt dus via inkomstenverevening al lager. Door het opnemen van de SVB als verklarende variabele in het model worden de daaraan gerelateerde kosten opgenomen door de coëfficiënt voor SVB. Weliswaar kan dat eraan bijdragen dat de kosten van de G4 beter vergelijkbaar zijn met de overige gemeenten, maar tegelijkertijd wordt met deze werkwijze bij voorbaat al uitgesloten dat er met objectieve maatstaven een verklaring voor een afwijkend kostenpatroon van de G4 gevonden wordt. Met deze onderzoeksmethode is dus geen poging gedaan om de kosten van de G4 met objectieve maatstaven te verklaren. Dit is des te opmerkelijker, omdat in het rapport zelf een cumulatie van factoren wordt genoemd die voor de G4 tot hogere kosten kan leiden.

Doordat dit niet is meegenomen in de analyse, is onwaarschijnlijk dat het resulterende verdeelmodel een goede weerspiegeling is van de kostenstructuur van de G4-gemeenten.

6.3

Reproduceerbaarheid, transparantie en onderhoudbaarheid

6 . 3 . 1 R e p ro du ce e rba a r he i d en t ra n spa ra n t ie Voor beide onderzoeken is gebruik gemaakt van een dataset die verkregen is met behulp van een steekproef onder 93 gemeenten. Op die dataset zijn nog enkele bewerkingen uitgevoerd. De gebruikte dataset is op dit moment niet openbaar beschikbaar, evenmin is duidelijk welke bewerkingen er precies zijn uitgevoerd. Dat maakt het op dit moment niet goed mogelijk het onderzoek te reproduceren. Dit verandert uiteraard op het moment dat de gebruikte dataset openbaar wordt gemaakt.

34

Het inkomstenmodel is geen onderdeel van deze contra-expertise. Het is nog niet duidelijk hoe het inkomstenmodel er in het nieuwe verdeelmodel exact uit gaat zien. Als in het nieuwe verdeelmodel een inkomstenmodel wordt opgenomen naar analogie van het bestaande, zou sprake zijn van tweevoudig verevenen.

33

Een ander obstakel voor de reproduceerbaarheid van de onderzoeken is dat de rapportages erg summier zijn in het omschrijven van de uitgevoerde regressies. Regressievergelijkingen zijn in de rapportages niet te vinden en voor sommige maatstaven geldt dat niet duidelijk is op welke wijze deze in de regressie zijn opgenomen. Omdat ook de uitkomsten van de regressies slechts zeer beknopt worden weergegeven, is het voor een buitenstaander praktisch onmogelijk het onderzoek te reproduceren. Beide onderzoeken zijn wel transparant over de bestuurlijke afwegingen en gemaakte keuzes voor voorkeursmodellen. Er wordt over het algemeen duidelijk aangegeven welke stappen er zijn genomen en welke keuzes er zijn gemaakt om maatstaven op te nemen of te verwijderen uit het model om andere gronden dan een zo hoog mogelijke verklaringsgraad.

6 . 3 . 2 O nd e rho ud ba a rh e id va n he t n ie uw e v e r de e lm od e l Het nieuwe verdeelmodel is goed onderhoudbaar, in de zin dat de gewichten van de maatstaven bekend en constant zijn en dat de maatstaven goed gedefinieerd zijn en jaarlijks worden gepubliceerd door het CBS. Een uitzondering vormen de nieuwe maatstaven 35, waarvan de waarden per gemeente niet bekend zijn. In die zin zijn de verdelingen pas onderhoudbaar en reproduceerbaar, als ook deze nieuwe maatstaven jaarlijks door het CBS worden vastgesteld en worden gepubliceerd. Ook is sprake van een aantal maatstaven met drempels, waarbij in een enkel geval dezelfde maatstaf verschillende drempels kent in het model. Dit laatste komt de onderhoudbaarheid niet ten goede. Om de gewichten van het model over enige tijd opnieuw vast te stellen op basis van een recente jaargang is niet eenvoudig: de data-opvraag en –verwerking voor de 93 gemeenten moet dan wederom worden uitgevoerd. 36

6.4

Conclusies ten aanzien van betrouwbaarheid, validiteit, transparantie en reproduceerbaarheid Bestudering van de rapporten levert de volgende conclusies op ten aanzien van de betrouwbaarheid en validiteit van de resultaten van de herijking:  Betrouwbaarheid: de rapporten voor zowel het klassieke als sociaal domein bevatten maar zeer weinig informatie over de output van de uitgevoerde regressieanalyses. Zonder uitgebreidere informatie is het niet goed mogelijk om op basis van de rapporten uitspraken te doen over de statistische betrouwbaarheid van de uitgevoerde analyses. De gerapporteerde R2-waarden zijn over het algemeen goed te noemen.  Validiteit:  De wijze van dataverzameling en de consciëntieuze manier waarop de kosten van gemeenten tot in detail in kaart zijn gebracht, zorgen ervoor dat de dataset waarop de analyses zijn uitgevoerd van hoge kwaliteit is, wat de validiteit van de onderzoeken ten goede komt.  Met name voor het sociaal domein is gedegen onderzoek gedaan naar bruikbare maatstaven, onafhankelijk en voorafgaand aan de modelschattingen. Voor het klassieke domein is uitgegaan van de geschiktheid van de bestaande maatstaven, zonder daar een uitgebreide onderbouwing voor te geven. Voor de algehele verantwoording van het nieuwe verdeelmodel was het passend geweest hier dieper op in te gaan.

 Voor het klassieke domein kiest men ervoor de AEM en SVB als verklarende variabelen in het verklaringsmodel op te nemen. Hierin ligt de aanname besloten dat 35

Migratieachtergrond, laag inkomen met drempel, uitkeringsbasis en gebruik specialistische GGZ. Met het oog op het onderhoud van het model zou interessant zijn na te gaan hoe groot de invloed van de bewerking van de Iv3-data is op de uitkomsten. 36

34







grotere beschikbaarheid van eigen middelen leidt tot hogere uitgaven en niet omgekeerd. Het kip-eiprobleem van de causale relatie tussen beschikbare middelen en uitgaven wordt daarmee slechts in één richting bekeken. Deze benadering is onvolledig en is schadelijk voor de validiteit van de uitkomsten. Door de SVB als verklarende variabele in het geschatte model van het klassieke domein op te nemen en na schatting het gewicht op 0 te zetten, ontstaan aansluitverschillen bij de betrokken gemeenten als gevolge van de manco’s van het huidige verdeelmodel. Daarnaast zorgt deze aanpak er mogelijk voor dat de objectieve maatstaven een te beperkt deel van de verklaring van de uitgaven van G4 en Waddengemeenten voor hun rekening nemen. Het verwijderen van de AEM en SVB bij de stap van verklaringsmodel naar verdeelmodel van het klassieke domein leidt er bovendien toe dat op het uiteindelijk gebruikte verdeelmodel geen validatie heeft plaatsgevonden en dat daarmee de aansluitverschillen, die worden veroorzaakt door de aanpak met betrekking tot AEM en SVB, niet zijn onderzocht. De regressieanalyses zijn moeilijk reproduceerbaar of te herschatten op basis van nieuwe jaargangen, daarvoor is de gerapporteerde technische informatie te sober en dient een nieuwe uitvraag en verwerking van data bij de 93 steekproefgemeenten opnieuw te worden gedaan.

De afwegingen en bestuurlijke keuzes zijn goed inzichtelijk gemaakt in de rapportage.

35

7 7.1

Conclusies Inleiding Het is een algemeen aanvaarde opvatting dat door verandering van het takenpakket van gemeenten, onder andere als gevolg van decentralisatie, de bestaande verdeelmodellen niet goed meer aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Het ministerie van BZK heeft daarom opdracht gegeven om de verdeelmodellen te herijken. Deze opdracht is uitgevoerd door twee onderzoeksbureaus:  Cebeon heeft nieuwe verdeelmodellen ontwikkeld voor het “klassieke domein”, dit omvat de taken op gebied van bestuur en burgerzaken, infrastructuur, onderwijs, openbare orde en veiligheid, sport, cultuur en recreatie.  AEF heeft nieuwe verdeelmodellen ontwikkeld voor het “sociaal domein”, dit omvat de gemeentelijke taken op het gebied van jeugd(zorg), Wmo en participatie. Voor de ontwikkeling van deze herijkte verdeelmodellen hebben beide onderzoeksbureaus gebruik gemaakt van een nieuwe methode: er wordt gewerkt met een statistische techniek, de zogenoemde regressieanalyse, waar voorheen de methoden van verschillenanalyse gebruikt werd. Naar aanleiding van de publicatie van de rapporten voor de herijkte verdeelmodellen in het sociaal en klassieke domein heeft de gemeente Den Haag – mede namens Amsterdam, Rotterdam en Utrecht – aan Panteia gevraagd een contra-expertise uit te voeren.

De hoofdvraag is daarbij als volgt geformuleerd: Wat is de kwaliteit van het verdeelmodel en heeft het model zwakke punten? Om deze vraag te beantwoorden, heeft Panteia een meetlat gelegd naast de onderzoeksrapporten van AEF en Cebeon. Deze meetlat bestaat uit de volgende deelvragen van de contra-expertise: 1. Is het doel van het onderzoek helder (en helder genoeg geformuleerd)? 2. Zijn de uitgangspunten en aannamen helder, onderbouwd en verdedigbaar met het oog op de doelstelling? 3. Is de onderzoeksaanpak helder, onderbouwd en verdedigbaar met het oog op de doelstelling? 4. Zijn de onderzoeksresultaten (ontwikkelde verdeelmodellen) betrouwbaar? 5. Zijn de onderzoeksresultaten (ontwikkelde verdeelmodellen) valide (meten de modellen wat zij moeten meten, oftewel doen zij recht aan de doelstelling van het onderzoek)? 6. Zijn de onderzoeksresultaten reproduceerbaar, transparant en (in dit geval) onderhoudbaar? Deze zes aspecten vormen de deelvragen van deze contra-expertise. De beantwoording van deze vragen is volledig gebaseerd op de rapporten van AEF 37 en Cebeon 38. Het onderzoek concentreert zich nadrukkelijk op de uitgangspunten en de aanpak, zoals verwoord in de beide deelrapportages van AE F en Cebeon.

Deze contraexpertise richt zich niet op het narekenen van de uitkomsten van de herijking of het traceren van de gevoeligheden van de uitkomsten voor de gekozen uitgangspunten. Om dat uit te voeren is zeer gedetailleerde informatie nodig over de gebruikte data, de verwerkingsstappen en de analysespecificaties van AEF en Cebeon.

37

AEF (2020), Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein en AEF (2020), Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein. 38 Cebeon (2020), Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds.

37

Dit hoofdstuk bespreekt de overkoepelende conclusies van deze contra -expertise.

7.2

Plussen en minnen van de herijking Er is door AEF en Cebeon veel werk verricht om te komen tot herijkte verdeelmodellen in het sociaal en klassieke domein. Voor het eerst zijn de verdeelmodellen tot stand gekomen met behulp van regressieanalyse op de gemeentelijke uitgaven. Hiermee is een belangrijke stap gezet om de kwaliteit van de verdeelmodellen te vergroten en de modellen transparanter te maken en methodologisch beter te onderbouwen. Er is zeer gedegen en uitgebreid onderzoek gedaan naar de kosten van gemeenten. De diepgaande bestudering van de gemeentelijke uitgaven heeft gezorgd vo or een betrouwbare dataset om de verdeelmodellen op te baseren. Deze werkwijze heeft wel tot gevolg dat de analyses zijn uitgevoerd op een steekproef van gemeenten, waar het de voorkeur had gehad de gehele populatie te gebruiken. Dit is echter een verdedigbare keuze, gezien de tijd die nodig is voor het goed in kaart brengen van de kosten en de mindere betrouwbaarheid van de openbare gegevens van het CBS (Iv3data). De steekproef is scheef verdeeld, de grote gemeenten zijn oververtegenwoordigd. Het had voor de hand gelegen om bij de modelschattingen de gemeenten te herwegen naar populatieverhoudingen. Deze scheve verdeling kan tot gevolg hebben dat de gewichten te weinig gebaseerd zijn op de kleinere gemeenten en dat ze bij herweging veranderen.

In dat licht bezien roept niet-wegen twijfel op rond de validiteit van de gewichten, er is immers geen recht gedaan aan de verhoudingen van de gemeentelijke populatie. Voor beide domeinen is het aantal gebruikte maatstaven verminderd, wat de eenvoud en begrijpelijkheid van het model ten goede komt. Bovendien is de set van gebruikte maatstaven herzien: in het sociaal domein is uitgebreid onderzoek gedaan naar geschikte maatstaven, terwijl in het klassieke domein veel aandacht is besteed aan het vervangen van ongewenste en onduidelijke maatstaven. Dit leidt tot een begrijpelijker en beter onderhoudbare set maatstaven. Daarbij is de onderbouwing van de maatstaven als ‘kostendrijvers’ belangrijk, want als een maatstaf wel gecorreleerd is aan de uitgaven, maar geen kostendrijver is, is sprake van een schijnverband en loopt men het risico dat de ontwikkeling van de uitgaven bij gemeenten niet in de pas loopt met de ontwikkeling van de desbetreffende maatstaf en dat de kostenoriëntatie van het verdeelmodel in het geding komt. Voor het sociaal domein wordt aan deze onderbouwing veel aandacht besteed, voor het klassieke domein is deze beperkt tot een indirecte verwijzing naar eerder onderzoek . Dat laatste vinden wij, gezien het belang van een inhoudelijke toetsing van de maatstaven, te mager. Voorafgaand aan de herijking is een uitgebreid beoordelingskader opgesteld.

Hiermee is inzichtelijk gemaakt aan de hand van welke criteria de verdeelmo dellen beoordeeld worden. Dit biedt een duidelijk uitgangspunt voor de herijking van de verdeelmodellen. Uiteindelijk moeten de criteria uit het beoordelingskader echter tegen elkaar afgewogen worden. Dit leidt ertoe dat de definitieve uitkomst van de verdeelmodellen in feite een bestuurlijke keuze is. Deze keuzes hebben grote invloed op de verdeling van middelen tussen gemeenten en daarmee wordt het risico gelopen dat de objectiviteit van de uiteindelijke verdeling in het geding komt en dat gestuurd

38

wordt op wenselijke resultaten. We zien dat terug voor het cluster RME, waar de historische maatstaven zijn gemaximeerd op de bijdrage in de huidige verdeling. Wij vinden een dergelijke bestuurlijke ingreep wel erg ver gaan en vragen ons af of hier toch niet een meer objectieve vaststelling van de gewichten mogelijk was geweest. De beide deelonderzoeken zijn niet op dezelfde wijze uitgevoerd. De methoden om maatstaven te selecteren zijn verschillend, de criteria worden verschillend gewogen en er wordt verschillend omgegaan met negatieve gewichten. Volgens ons was daar wel meer afstemming mogelijk geweest, ondanks de verschillende uitgangspunten 39. In enkele clusters wordt een negatief gewicht gevonden voor de maatstaf inwoners of woonruimten en wordt dit opgelost door het betreffende gewicht op 0 te forceren. Hiermee wordt de meer-dan-evenredige toename van uitgaven in relatie tot de maatstaven in het model onvoldoende afgevangen. Op basis van de uitgangspunten uit de Financiële verhoudingswet dient de verdeling gebaseerd te zijn op de noodzakelijke kosten van gemeenten. Met de gehanteerde methode is het niet mogelijk om de noodzakelijke kosten te onderscheiden van de kosten als gevolg van gemeentelijke keuzes. In het sociaal domein is er daarom voor gekozen geen poging te doen om dit onderscheid in de uitgavenmodellen terug te laten komen.

Deze beslissing wordt goed onderbouwd. In het klassieke domein wordt ervoor gekozen om de beschikbare eigen middelen van gemeenten in de regressieanalyse mee te nemen als verklarende variabele. Hiermee wordt de aanname gemaakt dat extra (niet-noodzakelijke) uitgaven c.q. eigen beleid voortkomen uit beschikbaarheid van eigen middelen. De kwestie van causaliteit in twee richtingen (het ‘kip-eiprobleem’) wordt hiermee niet opgelost, maar eenzijdig benaderd zonder dat daar een duidelijke onderbouwing voor wordt gegeven. Bovendien worden de eigen inkomsten van gemeenten hiermee ‘oververevend’, verevening gebeurt namelijk ook al via het inkomstenmodel. Naar het oordeel van Panteia is dit een ernstige aantasting van de validiteit van het verdeelmodel in het klassieke domein. In het verklaringsmodel voor het klassieke domein worden ook de SVB voor de G4 - en Waddengemeenten opgenomen. Er is geen onderzoek gedaan naar de mogelijke noodzaak voor deze extra bedragen. Evenmin is er een poging gedaan om met andere dan de gebruikelijke lineaire benadering, de ‘probleemcumulatie’ in de G4, die in het rapport wel genoemd wordt, in de modellen te vangen. Het opnemen van de SVB als verklarende variabele in het model verwerpt in feite een mogelijk verband tussen objectieve gemeentelijke maatstaven en uitgaven bij de G4-gemeenten.

De SVB waren ooit een noodoplossing om het tekort schieten van het oude verdee lmodel te compenseren en worden in het nieuwe model, naast de invloed van AEM, als maatstaf opgenomen om de uitgaven voor eigen beleid te zuiveren. De manco’s van het oude model worden dus gebruikt om aansluitverschillen voor de desbetreffende gemeenten te bewerkstelligen met betrekking tot het nieuwe model. Dit is dusdanig tegenstrijdig en onlogisch dat dit onzes inziens niet verdedigbaar is, en het leidt ertoe dat de uitgaven van onder andere de G4-gemeenten niet correct worden afgevangen door het model.

39

Het verdeelmodel voor het sociaal domein is ‘from scratch’ opgebouwd, voor het klassieke domein werd uitgegaan van de set maatstaven in het huidige model.

39

7.3

Slotconclusie Het ontwikkelen van objectieve en eerlijke verdeelmodellen voor het gemeentefonds is geen sinecure. Er zijn veel beperkingen ten aanzien van de mogelijkheden voor modelbouw, er zijn statistische valkuilen, het verwerken van openbare gemeent elijke data tot betrouwbare informatie is lastig en zeer arbeidsintensief en er zijn vele bestuurlijke afwegingen te maken. AEF en Cebeon hebben een oprechte poging gedaan om zich hier doorheen te slaan en vast te houden aan de geformuleerde uitgangspunten en randvoorwaarden. Dit is ten dele gelukt, met name bij het onderzoek in het klassieke domein zijn de nodige kanttekeningen te plaatsen, waarbij de volgende er wat ons betreft uitspringen: 1. Het opnemen van de Specifieke Vaste Bedragen (SVB) uit het oude model in het nieuwe model voor het klassieke domein als manier om de uitgaven te corrigeren voor eigen beleidskeuzes is onzes inziens onacceptabel; 2.

Het kip-eiprobleem wordt slechts vanuit één richting bekeken (eigen inkomsten leiden als vanzelf tot uitgaven) terwijl het, de naam zegt het al, een tweerichting probleem betreft (uitgaven moeten deels worden bekostigd uit eigen middelen); een poging om dit probleem ordentelijk en integraal op te lossen is niet gedaan en zou wat ons betreft hetzij alsnog moeten gebeuren hetzij (zoals in het sociaal domein) buiten beschouwing moeten blijven; in ieder geval geen halve aanpak, zoals nu het geval is.

40

Bijlagen Bijlage 1

Reactie van AEF en Cebeon op de contraexpertise

..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Herijking gemeentefonds klassiek en sociaal domein reactie van AEF en Cebeon op second opinion Panteia in opdracht van de G4 over de herijking van het gemeentefonds

..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Verschillende aanpak is logisch gevolg van verschillende verdeelproblemen In het rapport van Panteia wordt de nadruk gelegd op verschillen tussen het klassieke en sociale domein. Het rapport spreekt van een ‘inconsistente’ uitwerking en suggereert dat het beter was geweest onderdelen tussen het klassieke en sociale domein op elkaar af te stemmen. Deze kritiek is onterecht en doet geen recht aan de gemaakte afwegingen en het proces dat is doorlopen. intensieve afstemm ing tussen klassiek en soci aal domein In het begin van het proces is afstemming gezocht over het beoordelingskader, de selectie van maatstaven, de afbakening van clusters (inclusief de ‘knip’ tussen klassiek en sociaal), het volume van de clusters, de methode (lineaire regressie), de steekproef en de dataverzameling. Bij de start in 2019 hebben hier AEF en Cebeon al over contact gezocht om eventuele ruis te minimaliseren. Daarnaast zijn in gezamenlijke stuurgroepvergaderingen voorstellen van de onderzoekers besproken en hebben de stuurgroepen de fondsbeheerders geadviseerd. Het beoordelingskader is in het klassiek domein aangepast om aan te sluiten bij het sociale domein, onderling zijn maatstaven uitgewisseld, 40 is de regressie analyse op vergelijkbare wijze opgezet en uitgevoerd (forward) et cetera. Kortom: stappen en keuzes in de twee percelen zijn zoveel mogelijk op elkaar afgestemd.

uitkom st gezam en lijke aan pak Begin 2020 heeft het onderzoeksproces geleid tot twee rapportages. De stuurgroep in het sociaal domein heeft geadviseerd – op basis van het beoordelingskader - om de nieuwe de verdeling over te nemen. Wel is nog aandacht gevraagd voor een uitschietersanalyse die door AEF in de loop van 2020 is uitgevoerd. In het klassiek domein was de conclusie dat een transparant en uitlegbaar proces is doorlopen; op basis van de criteria van het beoordelingskader leidt dit op de meeste punten tot een verbetering. Er waren twijfels of het proces heeft geleid tot een goede kostengeoriënteerde verdeling (gaat de globaliteit niet te veel ten kosten van de kostenoriëntatie?). De stuurgroep heeft BZK geadviseerd om hier nog een verbeteringsslag te maken. Het advies van de stuurgroep in het klassiek domein is overgenomen door de fondsbeheerder (zie brief aan de Tweede Kamer van 26 februari 2020). De verbeterslag is door Cebeon in de periode mei-november 2020 uitgevoerd.

40

Ook in het klassiek domein is geïnventariseerd in werksessies met gemeenten, de VNG klankbordgroep, de begeleidingscommissie en middels een oproep in de Nieuwsbrief of alle relevante kostendrijvers zijn meegenomen.

41

De achtergrond en problematiek in de klassieke clusters is anders en daardoor is het te verdedigen dat de uitwerking binnen de vastgestelde uitgangspunten op basis van maatwerk overwegingen is ingevuld. Verschillen in de gekozen uitwerking zijn een logisch gevolg van het feit dat een oplossing is gezocht voor verschillende verdeelproblemen.

Nadere toelichting onderzoek en de (aangescherpte) aanpak De bevindingen uit de eerste fase van het onderzoek hebben in het klassiek domein geleid tot een aantal aanpassingen. We noemen ze kort en verwijzen voor de uitwerking naar het eindrapportages. beoordelin gskad er in verd iepin g aangescherpt in klassiek dom ein Naast de eisen uit de Financiële-verhoudingswet zijn in het beoordelingskader van het herijkingsonderzoek aanvullende criteria opgenomen met het oog op de wens om te komen tot een globalere en beter uitlegbare verdeling. Het gezamenlijke beoordelingskader is vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg van de fondsbeheerders met de VNG in september 2019. Wel heeft de stuurgroep klassiek (voor de verdieping in 2020) besloten om de criteria uit het beoordelingskader te prioriteren: primair kostenoriëntatie, secundair uitlegbaarheid en globaliteit, en tertiair de andere criteria. Het beoordelingskader is aanvullend aan het in de wet geformuleerde uitgangspunten. m aatstaven met o nderbouwde inhoudelijke relatie hebben al m eer dan 20 jaar hun nut in de p raktijk bewezen De huidige clustermaatstaven voor het klassiek domein hebben een onderbouwde, inhoudelijke relatie met de kostenpatronen van gemeenten. Dit is bevestigd in het POR 2010 en navolgend groot onderhoud.

Ook vanuit het periodiek onderhoud dat jaarlijks door BZK wordt uitgevoerd (PORonderzoeken) is er geen aanleiding te veronderstellen dat er sprake is van een algemene scheefheid in de verdeling. Daarom is bestuurlijk afgesproken om bij de herijking van het klassiek domein in beginsel de huidige verdeelmaatstaven te gebruiken. Deze set maatstaven is aangevuld met een aantal nieuwe maatstaven voor centrumfuncties, onderwijsachterstanden en personen met een niet-westerse migratieachtergrond. Daarnaast is nog in werksessies met gemeenten en de begeleidingscommissie een toets uitgevoerd op de volledigheid. In het sociaal domein was nog geen onderbouwde set maatstaven aanwezig, dus is daar meer aandacht besteed aan het verzamelen en toetsen van mogelijke maatstaven, ook omdat hier bestuurlijk grote behoefte aan was voor dit domein. In tegenstelling tot wat in de contraexpertise wordt gesteld, is hierin wel degelijk een set maatstaven per cluster afgestemd met de stuurgroep. Daarnaast is besloten een aantal van de huidige maatstaven niet meer mee te nemen, omdat deze om verschillende redenen als ongewenst zijn aangemerkt. Zo werd het in het klassiek domein onwenselijk gevonden maatstaven met een negatief gewicht mee te nemen. Negatieve gewichten werden bestuurlijk ongewenst gevonden omdat ze niet uitlegbaar zijn.

41 Het werd niet logisch gevonden wanneer een verdeelmodel dat is opgebouwd uit structuurkenmerken (kostendrijvers), er toe leidt dat wanneer gemeenten meer scoren op een bepaald structuurkenmerk (bijvoorbeeld toename bebouwingsdichtheid) zij minder middelen toebedeeld krijgen en vice versa. In het sociale domein is hier de nuance aan toegevoegd dat een negatief gewicht wel toegestaan was mits het uitlegbaar was: als op inhoudelijke gronden verwacht kon worden dat een bepaalde kostendrijver leidde tot minder kosten, kon die wel opgenomen worden. Specifiek over de schaalvariabele inwoners is uitgebreid gesproken in de stuurgroep en de bestuurlijke kopgroep. 41

Vanuit de statistiek zijn negatieve gewichten voor maatstaven geen probleem. Een negatief gewicht draagt bij aan een optimale statistische oplossing (hoge verklaarde variantie R 2).

42

Daarbij is naast de verklaringsgraad ook gekeken naar het effect dat dit had op de aansluitverschillen. Het feit dat dit effect beperkt was, was een belangrijke reden om de uitlegbaarheid van het model te verkiezen boven een (beperkt betere) kostenoriëntatie. versto ring doo r eig en mid delen en eigen keuzes (beleidsvrijheid) in klassiek domein Het maken van een verdeling wordt in de contraexpertise onterecht gereduceerd tot een technische exercitie met regressieanalyse. Daarbij wordt over het hoofd gezien dat de verdeling ten dienste staat van de financiële verhoudingen tussen Rijk en medeoverheden. Dit betekent dat een verdeling in het kader van de Financiële-verhoudingswet 1997 ook bewust normatieve elementen in zich heeft die misschien niet altijd technisch of wetenschappelijk kunnen worden onderbouwd, maar wel goed aansluiten bij de bestuurlijke realiteit (en uitlegbaarheid). Dit is ook de reden dat statistische maten die niet relevant zijn voor de besluitvorming niet opgenomen zijn in de rapportages. Wat betreft reproduceerbaarheid: alle relevante gegevens zijn overgedragen aan de opdrachtgever en daarmee in principe beschikbaar voor een verificatie. In de eerste fase van het onderzoek is in het klassiek domein gebleken dat de beschikbaarheid van eigen middelen (onroerendezaakbelasting of overige eigen middelen) van grote invloed is op de netto lasten van gemeenten.

Wanneer regressieanalyse wordt toegepast op de feitelijke netto lasten van gemeenten zal het model deze netto lasten zo goed mogelijk benaderen. Dit betekent dat in de verdeling niet alleen kostenbepalende effecten van structuurkenmerken tot uiting komen, maar ook invloeden van verschillen in beschikbare eigen middelen en eigen keuzes. Eigen middelen kunnen we niet negeren omdat deze wel impact hebben op uitgaven. Het is gewenst om zo veel mogelijk variantie te verklaren (ter voorkoming van omitted variable bias). Door in de verklaringsmodellen in het klassiek domein te corrigeren voor de verstorende werking van verschillen in beschikbare eigen middelen wordt dit voorkomen. In de literatuur zijn hier ook voorstellen voor gedaan (zie Allers 2005). Uiteindelijk is niet voor deze specificatie gekozen omdat het bestuurlijk gekozen uitgangspunt voor het modelleren van uitgavenclusters lineaire regressie analyse per cluster(onderdeel) is en geen structureel model. Technisch/econometrisch gezien zijn dit mogelijke verfijningen. Wel blijft met deze verfijningen de vraag onbeantwoord of de eigen middelen worden ingezet voor noodzakelijk kosten. In het POR is daar geen aanwijzing voor gevonden. De voorgestelde werkwijze veronderstelt wederzijdse causaliteit die uiteen te rafelen is met structuurkenmerken.

Omdat een groot deel van AEM wordt ‘verdiend’ vanuit bronnen die niet makkelijk kunnen worden verklaard door structuurkenmerken zien we daar wel beperkingen. Ook bij andere maatstaven en gewichten -zoals bijvoorbeeld de centrummaatstaven- wordt niet de vraag gesteld of het gewicht de noodzakelijke kosten goed inschat (dan wel te hoog of te laag zit). De uitkomst van de regressie geeft aan welke deel van de variantie is te relateren aan structuurkenmerken, zonder daarbij onderzoek te doen naar de herkomst van de kosten en achterliggende kostendrijvers. Dit is onderdeel van de gekozen globale werkwijze. De vraag of extra middelen nodig zijn om noodzakelijke kosten te dekken kan ook niet op deze wijze worden beantwoord. Verder merken we op dat het meenemen van de eigen middelen als verklaring voor de netto lasten los staat van de inkomstenverevening. Gemeenten krijgen het niet dubbel voor de kiezen; het volume van de uitgavenclusters wordt niet aangepast.

43

aandacht gevraagd voo r d e sp ecifieke situatie van de G4 Bij de herijking is de opdracht meegegeven de netto lasten van alle gemeenten inclusief de G4 zoveel mogelijk te verklaren met reguliere (dynamische) maatstaven. Het uitgangspunt is om de G4 (of andere groepen gemeenten) niet als aparte groep te behandelen maar alle gemeenten mee te nemen in de modelschattingen. In de verklaringsmodellen van het klassiek domein zijn de specifieke vaste bedragen (SVB) van de G4 opgenomen. Dit om te voorkomen dat de modeluitkomsten worden verstoord door de beschikbaarheid van deze middelen. Vervolgens is met regressieanalyse de relevante omvang van de SVB per clusteronderdeel bepaald. Daarmee vormen de SVB in de verklaringsmodellen een objectivering van het deel van de feitelijke netto lasten van de G4 dat niet kan worden verklaard met reguliere maatstaven. Als de fondsbeheerders er voor hadden gekozen de G4 apart te behandelen, hadden deze aandelen als nieuwe vaste bedragen kunnen dienen. Hiervoor is echter niet gekozen, wel is achteraf bestuurlijk de voorkeur uitgesproken om exceptionele aansluitverschillen van de G4 nader te beschouwen. De regressie uitkomsten bieden op zichzelf onvoldoende houvast voor de beoordeling van de noodzaak en omvang van het hogere feitelijke netto lasten.

In het klassiek domein is voorgesteld om nader onderzoek te doen naar de achtergronden van de (noodzakelijke) kosten van de G4 in relatie tot hun takenpakket en de verschillen ten opzichte van andere 100.000-plus gemeenten. de steekp ro ef doet rech t aan verschillende eisen Zoals in de rapportages onderbouwd, zijn de afwijkingen van de Iv3-informatie te groot om deze te gebruiken om verdeelmodellen op te baseren. Dit is dan ook niet gebeurd en ook een vergelijking met Iv3-gegevens voor alle gemeenten zoals in de contraexpertise wordt gesuggereerd is geen zinvolle exercitie. Wel vraagt een herijking om specifieke aandachtspunten bij het samenstellen van de steekproef. Voor de definitieve steekproef was voldoende spreiding van steekproefgemeenten over zes relevante kenmerken leidend (representativiteit): inwonertal, uitkeringen, FKG, bebouwingsdichtheid, regio (provincie) en uitgavenpatronen (relatief laag of hoog). Voor het sociaal domein zijn ook nog andere kenmerken meegenomen. Dat is een andere invulling van representativiteit dan de strikt statistische definitie. De contraexpertise stelt dat de modellen beter hadden kunnen worden herwogen om te corrigeren voor over- of ondervertegenwoordiging van bepaalde gemeenten.

Hoewel dit in de meeste statistische analyses voor de hand ligt, is het binnen de gemeentefondssystematiek wenselijk om ook kenmerken van specifieke gemeenten mee te nemen in het model, mits deze een verklaarbare relatie hebben met de kosten. Een oververtegenwoordiging van dergelijke specifieke eigenschappen is een manier om ze beter terug te laten komen in de regressie. Statistische representativiteit is dus niet het enige doel bij een gemeentefondsonderzoek; voldoende variëteit in eigenschappen over het land is even zo belangrijk. Ook ‘extreme’ gemeenten moeten immers goed uit de voeten kunnen met het model.

44

Bijlage 2

Visie Panteia op de reactie van AEF en Cebeon In deze bijlage geven wij beknopt commentaar op de reactie, die AEF en Cebeon hebben gegeven op de conclusies van de contra-expertise. Laten we beginnen met twee kleinere punten. Een eerste constatering daarbij is dat wij op enkele punten een toelichting lezen die niet is af te leiden uit de oorspronkelijke rapporten. In deze gevallen stellen wij vast dat het beter was geweest als de toelichting in het rapport een aantal van deze punten had meegenomen. Het feit, dat blijkbaar ook forward regression is toegepast voor (een tweede) selectie van maatstaven het klassieke domein, is belangrijk om te weten en wordt nergens genoemd in de betreffende rapportage. Wij constateren tevens dat AEF en Cebeon bewust kiezen voor een oververtegenwoordiging van gemeenten met bepaalde specifieke eigenschappen, ‘om ze beter terug te laten komen in de regressie’. De keuze om specifieke gemeenten zwaarder mee te laten tellen dan hun aandeel in de populatie, is ontstaan bij de gratie dat de Iv3-cijfers ongeschikt zijn voor de analyses. Anders was gewoon de gehele populatie gemeenten in de schattingen meegenomen en was oversampling geen optie. De keuze voor oververtegenwoordiging van bepaalde gemeenten komt om die reden op ons niet erg logisch over.

De slotconclusie van de contra-expertise bestond uit twee delen, die wij zien als de meest fundamentele punten van kritiek op de gehanteerde methode. Daarom zijn wij van mening dat juist deze punten nadere aandacht behoeven. Ons commentaar richt zich daarom specifiek op de reactie ten aanzien van de twee punten uit de slotconclusie van de contra-expertise: 1. Het opnemen van de SVB als verklarende variabele in het model en het verwijderen hiervan bij de stap van verklaringsmodel naar verdeelmodel. 2. De omgang met het kip-eiprobleem: het opnemen van de AEM als verklarende variabele in het model en het verwijderen hiervan bij de stap van verklaringsmodel naar verdeelmodel. O mga ng m et S p ec if i ek e Va st e B e dra g en In het oude verdeelmodel was men niet goed in staat om de hogere netto lasten van de G4-gemeenten te modelleren met objectieve maatstaven. Daarom werden de Specifieke Vaste Bedragen (SVB) ingevoerd om de G4 te compenseren voor hun hogere netto lasten als gevolg van aanvullende en meer intensieve taken. Bij de ontwikkeling van het nieuwe verdeelmodel is de wens uitgesproken de verdeling zoveel mogelijk op reguliere maatstaven te baseren. De SVB zijn opgenomen in de verklaringsmodellen, volgens Cebeon als objectivering van het deel van de feitelijke netto lasten dat niet kan worden verk laard met reguliere maatstaven.