Bijlage 1. Maatschappelijke businesscase Wiel met Spaken - GU en G4 - Eindrapportage 1572020.pdf

G4 – Gemeente Utrecht

Maatschappelijke businesscase 'Wiel met Spaken’ Eindrapportage, 15 juli 2020

ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES

TITEL Maatschappelijke businesscase Wiel met Spaken’

DATUM 15 juli 2020

STATUS RAPPORT Definitief eindrapport

OPDRACHTGEVER G4 Gemeente Utrecht

PROJECTTEAM DECISIO Daan van Gent (d.vangent@decisio.nl) Suzanne Steegman (s.steegman@decisio.nl) Niels Hoefsloot (n.hoefsloot@decisio.nl)

CONTACTGEGEVENS DECISIO | ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES Valkenburgerstraat 212 1011 ND Amsterdam T 020 – 67 00 562 E info@decisio.nl I www.decisio.nl

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

1.

2.

S.1

Ruimtelijk programma en ingrepen mobiliteitssysteem

3

S.2

Financiële effecten

5

S.3

Mobiliteitseffecten

6

S.4

Maatschappelijke effecten

9

S.5

Overzicht en saldo maatschappelijke businesscase

12

Inleiding

15

1.1

Achtergrond

15

1.2

Aanpak

16

1.3

Leeswijzer

17

Uitgangspunten MBC

19

2.1

3.

2

Toelichting systematiek MBC

19

2.1.1

Afwijkingen ten opzichte van een volwaardige MKBA

20

2.1.2

Monetarisering van effecten in contante waarden

21

2.2

Nul- en projectalternatieven

22

2.2.1

Referentiescenario / nulalternatief

22

2.2.2

Projectalternatief ‘middenvariant’

23

2.2.3

Projectalternatief ‘doorgroeivariant’

25

2.2.4

Overzicht nul- en projectalternatieven

26

Financiële effecten

28

3.1

Nulalternatief

29

3.1.1

Mobiliteitssysteem

29

3.1.2

Gebiedsontwikkeling

29

3.2

Projectalternatief ‘Middenvariant’

30

3.2.1

Mobiliteitssysteem

30

3.2.2

Gebiedsontwikkeling

30

3.3 3.3.1

Projectalternatief ‘Doorgroeivariant’ Mobiliteitssysteem

32 32

3.3.2 3.4

4.

34

36 36

Ontlasting Utrecht Centraal

37

4.1.2

Verbeterde bereikbaarheid vanuit economische kerngebieden

39

4.1.3

Modal shift

43

Mobiliteitseffecten nieuwe bewoners

46

4.2.1

Toelichting effect

46

4.2.2

Kwantificering effect

47

Maatschappelijke effecten

50

5.1

Leefbaarheid

50

5.1.1

Toelichting effect

50

5.1.2

Kwantificering effect

50

5.2

Energie

52

5.2.1

Toelichting effect

52

5.2.2

Kwantificering effecten

53

5.3

Landschap en natuur

54

Economische effecten

55

6.1

Economie/agglomeratie

55

6.1.1

Toelichting effecten

55

6.1.2

Kwantificering effecten

56

6.2 6.2.1

7.

Netwerkeffecten

33

4.1.1

4.2

6.

Overzicht financiële effecten

Mobiliteitseffecten 4.1

5.

Gebiedsontwikkeling

Consumentensurplus sociale huur Toelichting effect

Conclusies

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

56 56

59

I

Managementsamenvatting Nederland staat voor de uitdaging om tot 2040 1 miljoen extra woningen te bouwen. Deze opgave concentreert zich in en rondom de stedelijke regio’s in de Randstad. In de regio Utrecht neemt de komende jaren de vraag naar wonen en werken fors toe: er is een opgave om tot 2040 104.000 extra woningen te bouwen. De regio Utrecht wil een groot deel van deze opgave toevoegen binnen bestaand bebouwd gebied. Met de ontwikkelstrategie ‘Wiel met Spaken’ zet de stad in op verdichting van wonen en werken verspreid over verschillende OV knooppunten in stad en regio. In het ‘Wiel met Spaken’ vormen diverse HOV-maatregelen de dragers voor ontwikkeling. Deze ontwikkeling dient een drietal doelen: ▪

Het ontlasten van Utrecht Centraal Station, als belangrijkste overstappunt van Nederland, en de binnenstad van Utrecht.

▪

Het vergroten van de bereikbaarheid van Utrecht Science Park (USP) en andere werklocaties in de stad en regio.

▪

Het mogelijk maken van nieuwe woon/werklocaties op binnenstedelijke en knooppuntlocaties.

Het ‘Wiel met Spaken’ bevat de ontwikkeling van diverse IC stations, zoals Lunetten-Koningsweg en Leidsche Rijn. Ook worden diverse HOV-verbindingen gerealiseerd in de vorm van tramlijnen, dan wel lijnen die op termijn vertramd kunnen worden, naast het verder optimaliseren van het spoornetwerk in de regio. In de uitwerking in dit rapport zijn daarnaast gebiedsontwikkelingslocaties in Utrecht, Nieuwegein en Zeist opgenomen die het mogelijk maken om 92.500 woningen en 90.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk toe te voegen op een zodanige manier dat het mobiliteitssysteem het aan kan en de leefkwaliteit in de stad geborgd blijft. Maatschappelijke businesscase In dit rapport is inzicht gegeven in de (voorlopig) geraamde investeringen die nodig zijn om twee varianten op het Wiel met Spaken te realiseren en wat de maatschappelijke ‘welvaartswinst’ is van deze investeringen. Uit de analyses volgt dat de maatschappelijke baten in beide projectvarianten de maatschappelijke kosten in potentie kunnen overtreffen. Daarmee ontstaat mogelijk maatschappelijke welvaartswinst op het moment dat het Wiel met Spaken gerealiseerd wordt. Enig voorbehoud is daarbij op zijn plaats. Een aantal kosten en baten zijn nog onbekend of zijn slechts met grote bandbreedtes te benaderen. Ook zijn de exploitatiekosten en opbrengsten van het openbaar vervoer nog niet bekend.

Daarnaast ontbraken voor deze analyses de juiste berekeningen om de

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

II

netwerkeffecten van deze specifieke varianten van het Wiel met Spaken in beeld te brengen. Voor de bereikbaarheidseffecten is daarom gewerkt met verschillende aannames. De uitkomst van deze quickscan analyse is op een aantal elementen dus nog onzeker. In de maatschappelijke businesscase zijn de kosten en baten in contante waarden doorgerekend en met elkaar vergeleken. Bij het vergelijken van kosten en baten is een lastig aspect namelijk het verschil in de periode waarin de effecten optreden. De investeringskosten worden gemaakt op het moment dat het project wordt uitgevoerd (in het geval van ‘Wiel met Spaken’ in de periode 2020 – 2045), terwijl de maatschappelijke effecten pas daarna optreden (sommige effecten ontstaan wel al eerder, maar groeien in totdat het volledige programma is gerealiseerd). Deze effecten treden dan echter wel voor alle jaren in de toekomst op (conform de MKBA-standaard is voor deze maatschappelijke effecten gewerkt met een tijdshorizon van 100 jaar). Om alle effecten met elkaar te kunnen vergelijken is gebruik gemaakt van contante waarden. Hiermee worden de toekomstige kosten en baten teruggerekend naar wat ze vandaag waard zouden zijn en zijn daarmee vergelijkbaar. Daarbij is gebruik gemaakt van een discontovoet van 4,5 procent.

S.1

Ruimtelijk programma en ingrepen mobiliteitssysteem

De regio Utrecht staat voor de opgave om tot 2040 104.000 extra woningen te bouwen en gelijk opgaand daarmee ook ruimte te creëren voor extra arbeidsplaatsen. De regio Utrecht wil een groot deel van deze opgave toevoegen binnen bestaand bebouwd gebied. Met de ontwikkelstrategie ‘Wiel met Spaken’ zet de stad in op verdichting van wonen en werken verspreid over verschillende OV-knooppunten in stad en regio. Diverse HOV-ingrepen zorgen ervoor dat het mogelijk wordt om binnenstedelijk te verdichten zonder dat het mobiliteitssysteem vastloopt en de leefbaarheid onder druk komt te staan. Het gaat om HOV-ingrepen rondom (wiel) en dwars door (spaken) de stad, naast het verder optimaliseren van het spoornetwerk in de regio. In dit rapport ligt de focus op de HOV lijnen en de hieraan gekoppelde gebiedsontwikkeling. De HOV-ingrepen zijn doorgerekend in het projectalternatief ‘doorgroeivariant’ en zorgen ervoor dat de volledige opgave van 92.500 woningen en 90.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk toegevoegd kunnen worden. In het projectalternatief ‘middenvariant’ wordt een deel van het OV-systeem Wiel met Spaken gerealiseerd, namelijk alleen de corridor Nieuwegein – A12-Zone –

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

3

Lunetten/Koningsweg – USP – Zeist-Noord. In die variant is de gebiedsontwikkeling ook in deze projectgebieden geconcentreerd. Het gaat om 73.000 woningen en 70.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk. Zonder de ontwikkelstrategie Wiel met Spaken neemt de verstedelijkingspotentie in de regio Utrecht af tot 35.000 woningen en 30.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk. Dan worden immers enkel de nu al lopende gebiedsontwikkelingen tot 2030 gerealiseerd. De effecten van deze variant zijn uitgewerkt in het nulalternatief. Dit nulalternatief gaat er wel vanuit dat de totale woningbouw- en economische opgave wordt gerealiseerd: de resterende 58.000 woningen en 60.000 arbeidsplaatsen worden dan elders, op een niet nader gedefinieerde locatie buiten de regio Utrecht gerealiseerd. Voor de analyses is verondersteld dat dit op een buitenstedelijke locatie geschiedt. In onderstaande tabel is het overzicht van het nulalternatief en de twee projectvarianten opgenomen. Weergegeven is welke ingrepen in het mobiliteitssysteem gedaan worden en wat het bijhorende ruimtelijk programma is (met onderscheid naar binnen- en buitenstedelijke ontwikkeling). Nulalternatief

Middenvariant Focus A-12 zone, L/K, USP IC Station LunettenKoningsweg (Versnellen) tram CSMWKZ-Nieuwegein Tram Nieuwegein-WestravenUSP-Zeist Noord

34.800 57.700 92.500 29.300 60.700 90.000

72.700 19.800 92.500 70.800 19.200 90.000

Mobiliteitsingrepen

Woningen binnenstedelijk Woningen buitenstedelijk Woningen totaal Arbeidsplaatsen binnenstedelijk Arbeidsplaatsen buitenstedelijk Totaal arbeidsplaatsen

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

Doorgroeivariant Wiel met Spaken IC Station LunettenKoningsweg (Versnellen) tram CSMWKZ-Nieuwegein Tram Nieuwegein-WestravenUSP-Zeist Noord IC Station Leidsche Rijn Vertramming WestravenPapendorp-Leidsche Rijn Vertramming Vleuten-PapendorpCS-Rijnsweerd-USP Vertramming Overvecht – Rijnsweerd - USP IC Station Overvecht Tram Leidsche Rijn – Zuilen/Lage Weide – Overvecht - USP 92.500 0 92.500 90.000 90.000

4

S.2

Financiële effecten

Om het Wiel met Spaken te realiseren zijn investeringen in het mobiliteitssysteem nodig. Het gaat om het realiseren van enkele HOV-verbindingen en het aanpassen en opwaarderen van NS-stations. Deze tellen in de projectalternatieven als volgt op: ▪

Middenvariant. In deze variant wordt een deel van het OV-systeem Wiel met Spaken gerealiseerd. Daarvoor is een eenmalige investering van circa 1,4 miljard euro (nominaal) voorzien in 3 HOV-ingrepen. Daarnaast moet rekening worden gehouden met kosten voor beheer en onderhoud van het mobiliteitssysteem. In contante waarden is het totale financiële effect van het mobiliteitssysteem in deze variant iets meer dan 1 miljard euro.

▪

Doorgroeivariant. In deze variant wordt het volledige Wiel met Spaken gerealiseerd. Een eenmalige investering van circa 2,4 miljard euro (nominaal) in 9 HOV-ingrepen is voorzien. Daarnaast moet rekening worden gehouden met kosten voor beheer en onderhoud van het mobiliteitssysteem. In contante waarden is het totale financiële effect van het mobiliteitssysteem in deze variant ongeveer 1,6 miljard euro.

Om de gebiedsontwikkeling te realiseren zijn aanvullend ingrepen in de openbare ruimte en ontsluiting van projectlocaties noodzakelijk. Het realiseren van woningen en kantoren/bedrijfsruimten vergt op zichzelf ook investeringen, waar ook opbrengsten tegenover staan. Deze komen terug in een grondexploitatie (GREX). De GREX is echter nog voor geen van de projectlocaties specifiek doorgerekend. Het uitgangspunt dat daarbij is gehanteerd is dat de GREX neutraal is. In de maatschappelijke businesscase zijn daarom alleen de bovenplanse kosten meegenomen. In de verschillende alternatieven gaat het om de volgende kosten: ▪

In het nulalternatief worden twee mobiliteitshubs (in Westraven en Papendorp) gerealiseerd voor een bedrag van circa 130 miljoen euro. We gaan er vanuit dat deze voor 2030 gerealiseerd zijn. De contante waarde van deze investeringen om gebiedsontwikkeling in het nulalternatief mogelijk te maken bedraagt daarmee 108 miljoen euro.

▪

In het projectalternatief middenvariant zijn in totaal 13 aanvullende ingrepen voorzien waarvan voor 7 ingrepen de kosten geraamd zijn op in totaal 560 miljoen euro (nominale waarde). Van 6 ingrepen zijn de kosten nog PM1. We gaan uit van realisatie van de gebiedsontwikkelingen in de periode 2025-2034 (conform de mobiliteitsingrepen). De contante waarde van deze investering bedraagt daarmee 350 miljoen euro extra ten opzichte van het nulalternatief.

1 De grootste kostenposten zijn beeld, zoals de overkluizing van de A27. De 7 ingrepen waar

nog geen kosten van bekend zijn zullen de uitkomsten van de maatschappelijke businesscase in beperkte zin beïnvloeden. Het gaat om het realiseren van enkele ongelijkvoerse kruisingen, aanpassen van weginfrastructuur, groencompensatie en verplaatsing van sportvelden.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

5

▪

In het projectalternatief doorgroeivariant bedragen de totaal geraamde bovenplanse investeringen 2,8 miljard euro (nominaal), aanvullend op het nulalternatief. Het gaat om een toevoeging van 2,2 miljard ten opzichte van de middenvariant. In de doorgroeivariant zijn voor 9 ingrepen de kosten nog niet geraamd2. Voor de fasering van investeringen gaan we voor de ingrepen die ook in de middenvariant reeds gedaan worden uit van dezelfde periode van realisatie (2025-2034). De aanvullende ingrepen om gebiedsontwikkeling in de overige projectgebieden mogelijk te maken worden in de periode 2030 – 2044 gedaan. De contante waarde van de investeringen in gebiedsontwikkeling bedragen in de doorgroeivariant in totaal 1,4 miljard euro extra ten opzichte van het nulalternatief.

S.3

Mobiliteitseffecten

Het realiseren van de integrale opgave op het gebied van mobiliteit en verstedelijking zorgt voor diverse effecten op het mobiliteitsgedrag van inwoners en werknemers van de regio Utrecht. Enerzijds gaat het om de directe netwerkeffecten als gevolg van de ingrepen in het mobiliteitssysteem, de HOV-ingrepen uit het Wiel met Spaken. Anderzijds gaat het om het mobiliteitsgedrag van de nieuwe bewoners en werknemers in de binnenstedelijke projectlocaties, dat gedrag is duurzamer dan wanneer de woningen en arbeidsplaatsen buitenstedelijk gerealiseerd zouden worden. Noot: de netwerkeffecten in voorliggende analyse zijn gebaseerd op analyses uit het Toekomstbeeld OV Midden Nederland. Deze analyses sluiten niet één op één aan bij de ingrepen die in het Wiel met Spaken zitten en zijn ook niet direct toepasbaar om doorrekeningen in de maatschappelijke businesscase te doen. Daarom is met diverse aannames gewerkt om netwerkeffecten in te schatten. Momenteel lopen diverse andere onderzoeken in de regio Utrecht naar ontwikkelmogelijkheden om de geschetste verstedelijkingsopgave en uitdagingen voor het mobiliteitssysteem op te lossen, onder andere ook naar de maatschappelijke kosten en baten. Een voorbeeld daarvan is het MIRT onderzoek U Ned. In dat onderzoek worden min of meer dezelfde ingrepen in het mobiliteitssysteem tegen het licht gehouden en uitgewerkt.

Voorliggende uitwerking van de netwerkeffecten is een quickscan-analyse van een aantal ingrepen in het mobiliteitssysteem die deels ook in andere lopende trajecten in andere combinaties aan de orde komen. Daarmee kunnen na publicatie van voorliggend rapport met 2 In aanvulling op de notie voor de middenvariant waar voor 6 ingrepen de kosten nog PM

zijn (zie voetnoot 1), worden geen aanzienlijke extra kosten in de doorgroeivariant verwacht die nog niet in beeld zijn, het gaat om het verleggen van een aansluiting op de A2 en het uitplaatsen van enkele bedrijven.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

6

voorliggend uitgewerkte effecten ook andere onderzoeken uitkomen die net andere inzichten en uitkomsten hebben ten aanzien van de netwerkbaten.

Netwerkeffecten Wiel met Spaken De netwerkeffecten van het Wiel met Spaken zijn onderzocht in het kader van het Toekomstbeeld OV Midden Nederland. Daaruit leiden we af dat de ingrepen leiden tot het voorkomen van verdere belasting van station Utrecht Centraal, dat sprake is van een betere bereikbaarheid voor bewoners en werknemers van de regio (en breder) en dat een modal shift ontstaat van inwoners van de provincie Utrecht. Deze effecten zijn gekwantificeerd en in de maatschappelijke businesscase doorgerekend in het model (gemonetariseerd). Het doel om Utrecht Centraal te ontlasten is belangrijk en wordt aangetoond door de studie van het Toekomstbeeld OV. Daaruit komt naar voren dat ondanks een sterke verbetering van het netwerk en het toevoegen van ruimtelijk programma, waardoor meer reizigers in de stad worden verwacht, het gebruik van Utrecht CS min of meer gelijk blijft aan het nulalternatief (een 1% toename van het gebruik, ongeveer 4.500 reizigers per werkdag). Dat komt door het ontwikkelen van de corridors en uitbreiding van de stations Lunetten en Overvecht. Door deze ontwikkeling neemt met name de reistijd op de toeleidende routes naar Utrecht Centraal Station af, ook zijn er effecten voor de huidige gebruikers van de OVterminal. Op basis van expert judgement zijn reistijdwinsten berekend in de middenen doorgroeivariant.

Op basis van de gemiddelde value of time voor OV-reizigers zijn deze effecten gemonetariseerd op circa 20 miljoen euro per jaar vanaf 2030. In contante waarde is het effect ‘ontlasting Utrecht Centraal Station’ 277 miljoen euro in zowel de midden- als doorgroeivariant. De verbeterde bereikbaarheid voor inwoners en werknemers in de regio zorgt voor kortere reistijden die in de maatschappelijke businesscase als volgt zijn gewaardeerd: ▪

In de middenvariant zijn de reistijdwinsten op basis van de gemiddelde Value of Time voor woon-werk, zakelijk en recreatief verkeer gemonetariseerd op circa 50 miljoen euro per jaar vanaf 2035. In contante waarde is het bereikbaarheidseffect in de middenvariant 801 miljoen euro.

▪

In de doorgroeivariant zijn de jaarlijkse reistijdeffecten gemiddeld 70 miljoen euro vanaf 2044 (dan zijn alle verbindingen gerealiseerd). in contante waarde gaat het om een effect van 876 miljoen euro.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

7

Modal shift effecten Wiel met Spaken De ingrepen in het mobiliteitssysteem zorgen er op regionale en wellicht zelfs landelijke schaal voor dat het OV een aantrekkelijkere optie wordt. Daardoor zullen mensen mogelijk sneller geneigd zijn de auto te laten staan en met het openbaar vervoer te reizen. In het Toekomstbeeld OV is doorgerekend dat het autogebruik van inwoners van de provincie Utrecht na realisatie van de ingrepen afneemt met 0,9 procent. Het fietsgebruik neemt tegelijkertijd ook af met 2,3 procent. Het OVgebruik neemt toe met 3,2 procent. Deze modal shift effecten zijn gemonetariseerd aan de hand van kostenkengetallen voor onder andere infrastructuur, verkeersveiligheid, milieu, geluid, gezondheid en congestie. Het effect van de modal shift is in contante waarden gewaardeerd op 168,7 miljoen euro in het projectalternatief doorgroeivariant. De effecten voor de middenvariant zijn niet exact in beeld gebracht in het Toekomstbeeld OV, we veronderstellen echter dat de effecten gelijk zijn aan die in de doorgroeivariant. Mobiliteitseffecten nieuwe bewoners In de regel leidt het ontwikkelen van binnenstedelijke locaties tot minder autoverkeer dan wanneer de woningen en arbeidsplaatsen op uitleglocaties gerealiseerd worden.

De nabijheid aan voorzieningen (horeca, winkels, theaters) en banen is groter op binnenstedelijke locaties wat de noodzaak tot autogebruik kleiner maakt en de mogelijkheid om de fiets te gebruiken vergroot. Bovendien is het OV-aanbod op binnenstedelijke locaties groter wat een extra effect heeft op een reductie van het autogebruik en ook mogelijkheden biedt om autobeperkende maatregelen in de gebiedsontwikkeling mee te nemen. Ten opzichte van het nulalternatief, waarin relatief veel buitenstedelijke gebiedsontwikkeling is verondersteld, zijn er daarmee baten op onder andere het gebied van milieu, congestie en gezondheid. De effecten zijn op dezelfde wijze als de modal shift effecten voor huidige bewoners berekend. In contante waarden zijn de mobiliteitseffecten nieuwe bewoners als volgt: ▪

In het nulalternatief wordt reeds een deel van de opgave binnenstedelijk gerealiseerd. Het duurzame mobiliteitsgedrag van de 35.000 huishoudens en 30.000 arbeidsplaatsen is gewaardeerd op 265 miljoen euro.

▪

In de middenvariant neemt het aantal binnenstedelijke huishoudens en arbeidsplaatsen toe tot 73.000 en 71.000. De effecten zijn gewaardeerd op 579 miljoen euro (315 miljoen extra t.o.v. het nulalternatief).

▪

In de doorgroeivariant wordt de volledige opgave van 92.500 woningen en 90.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk gerealiseerd. Het effect is in deze variant 781 miljoen euro (517 miljoen extra t.o.v. het nulalternatief).

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

8

S.4

Maatschappelijke effecten

Als gevolg van de verdere verstedelijking in de regio Utrecht, de binnenstedelijke verdichting in de stad en de ingrepen in de openbare ruimte treden nog diverse andere maatschappelijke effecten op. Leefbaarheid De leefbaarheid in de stad neemt toe doordat ingezet wordt op verbetering van de openbare ruimte. Meer groen in de stad en betere verbindingen naar het groen buiten de stad zorgen voor een prettiger leefklimaat. Daarnaast worden diverse ingrepen gedaan om barrières in de stad weg te werken, deze maken het bovendien mogelijk om in de stad verder te verdichten. Het gaat bijvoorbeeld om het onder de grond brengen of overkluizen van enkele grote infrastructurele bundels, zoals de sporen rondom Utrecht Lunetten, de ring A27 tussen USP en Lunetten en de A2 bij Leidsche Rijn en Papendorp. Deze maatregelen hebben ook een effect op de bestaande omgeving. De effecten van een verbeterde leefbaarheid in de stad zijn gemonetariseerd aan de hand van vastgoedwaardestijgingen die concreet het gevolg zijn van het wegnemen van de barrière werking, het zorgt immers bijvoorbeeld voor minder geur- en geluidsoverlast en hinder van schadelijke uitlaatgassen. In de middenvariant is dit effect gewaardeerd op 35 miljoen euro in contante waarde en in de doorgroeivariant op 625 miljoen euro contante waarde.

Agglomeratiekracht De agglomeratiekracht in de regio Utrecht stijgt als gevolg van een hogere effectieve dichtheid in de stad. Uit verschillende onderzoeken van het CPB komt naar voren dat de productiviteit in stedelijke gebieden hoger is naarmate daar meer mensen wonen en werken. De drijvende gedachte achter deze agglomeratieeffecten is dat mensen en bedrijven profijt ondervinden van de aanwezigheid van andere mensen of bedrijven in hun omgeving. Deze agglomeratie-effecten worden ook wel uitgesplitst in matching, sharing en learning. Naast een sterker innovatievermogen, hogere lonen, hogere productiviteit en hogere efficiëntie en economische inzet, ontstaan er effecten op het gebied van mobiliteit. Deze effecten (namelijk minder autokilometers) zijn uitgewerkt onder het mobiliteitseffect. Negatieve effecten zijn er ook. Huurprijzen en de ontwikkelingskosten van vastgoed zijn hoger en de loonkloof tussen hoog- en laagopgeleiden neemt toe. Kenmerkend voor agglomeratie-effecten is dat het externe effecten betreft; individuele beslissers houden geen rekening met de effecten van hun besluit op anderen. Het agglomeratiekracht effect is in de maatschappelijke businesscase gewaardeerd aan de hand van de relatieve toename van het aantal inwoners in de stad Utrecht en in Nieuwegein en Zeist. Het gaat om een versimpelde manier om het effect tot

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

9

uitdrukking te brengen, gebaseerd op de publicatie ‘Stad en Land’ (CPB, 2010. Uit die studie blijkt dat een verdubbeling van het aantal inwoners zorgt voor een stijging van de productiviteit van 2 procent. Bij doorrekening van dit effect is het echter van belang in ogenschouw te nemen dat het gaat om een effect dat ontstaat als gevolg van de integrale investeringen in het mobiliteitssysteem (die zorgen voor betere bereikbaarheid en nabijheid van wonen en werken) en in gebiedsontwikkeling waarbij ook van belang is ruimte voor voldoende passende arbeidsplaatsen wordt gecreëerd. De effecten in de verschillende alternatieven zijn daarmee als volgt: ▪

In het nulalternatief neemt het aantal binnenstedelijke inwoners toe met 67.0003. Dat zorgt voor een jaarlijks agglomeratie-effect van 45 miljoen euro vanaf 2030. Het effect is in contante waarden 858 miljoen euro.

▪

In de middenvariant neemt het aantal binnenstedelijke inwoners met 147.000 toe. Dat zorgt voor een stijging van de agglomeratiekracht met 99 miljoen euro per jaar. In contante waarde is het effect 1,9 miljard euro.

▪

In de doorgroeivariant neemt het aantal inwoners van het stedelijke gebied toe met 179.000. Het jaarlijkse agglomeratie-effect bedraagt 120 miljoen euro. In contante waarde gaat het om een effect van bijna 2,1 miljard euro.

Het effect op de agglomeratiekracht is in deze maatschappelijke businesscase relatief hoog en ook relatief hoog ten opzichte van andere doorgerekende integrale gebiedsontwikkelingsprojecten (bijvoorbeeld in Amsterdam en de Zuidelijke Randstad). Reden daarvoor is dat de ingrepen in het Wiel met Spaken een verstedelijking mogelijk maken die zich breed over de stad uitstrekt en die zorgt voor een forse verdichting in een relatief klein gebied. Een gebied dat op dit moment economisch ook welvarend is, wat zich bijvoorbeeld uit in de hoge gemiddelde inkomens van de inwoners van de stad. Het gaat bovendien om een aanzienlijke hoeveelheid toegevoegde woningen in de projectalternatieven ten opzichte van het nulalternatief: 42.000 in de middenvariant en 57.000 in de doorgroeivariant. Consumentensurplus sociale huur In de maatschappelijke businesscase is rekening gehouden met de opgave om 35 procent van alle nieuwe woningen in Utrecht sociaal te realiseren. Huurders in de sociale huursector betalen minder dan de huurprijs in de vrije sector. Dit verschil betekent een welvaartswinst of, het consumentensurplus, voor deze huurders. Zij betalen immers minder dan de marktwaarde van een vergelijkbare woning in de vrije sector met een vergelijkbaar woongenot.

Het consumentensurplus sociale huur is gewaardeerd door het verschil tussen de gemiddelde huurwaarde van een woning en de maximale sociale huurprijs. Daarbij is rekening gehouden met de rule3 Uitgangspunt is een gemiddelde huishoudgrootte van 1,9

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

10

of-half, niet alle huurders zouden immers de volledige marktwaarde van de woning kunnen betalen. Het consumentensurplus waar we voor binnenstedelijke locaties in Utrecht mee rekenen is € 307 per maand. Ook op de buitenstedelijke gebiedsontwikkelingslocaties, die in het nulalternatief en deels in de middenvariant ook nog worden ontwikkeld, treedt een consumentensurplus op. Het effect surplus waar mee gerekend is, is € 246 per maand. Het surplus is lager als gevolg van een lagere gemiddelde marktprijs voor een huurwoning. De effecten per alternatief zijn als volgt: ▪

In het nulalternatief worden circa 6.000 woningen in de sociale huur binnenstedelijk gerealiseerd en 20.000 buitenstedelijk. Het consumentensurplus sociale huur is vanaf 2040 (wanneer ongeveer alle woningen gebouwd zijn, er is sprake van een ingroei van het effect) 101 miljoen euro per jaar. In contante waarde is het effect 1,8 miljard euro.

▪

In de middenvariant worden circa 27.000 woningen binnenstedelijk en 5.700 buitenstedelijk in de sociale huur gerealiseerd. Het effect is vanaf 2040 115 miljoen euro per jaar, in contante waarde gaat het om een effect dat iets groter is dan 2 miljard euro.

▪

In de doorgroeivariant worden ongeveer 32.000 woningen binnenstedelijk in de sociale huur gebouwd. Het consumentensurplus sociale huur is jaarlijks 119 miljoen euro vanaf 2040. In contante waarde is het effect 2,1 miljard euro.

Energie Investeringen in gebiedsontwikkeling en stedelijke verdichting zorgen ervoor dat meer mensen in de stad kunnen wonen. Deze mensen wonen over het algemeen compacter en vaker in appartementen dan wanneer ze elders buiten de stad zouden gaan wonen. Compacter en gestapeld wonen is energiezuiniger dan in een vrijstaande woning of tussenwoning met meerdere verdiepingen. In de projectgebieden binnen de stad Utrecht wordt over het algemeen in een relatief hoge dichtheid gebouwd. Woningbouwprogramma’s op uitleglocaties (verondersteld in het nulalternatief) gaan vaker uit van eengezinswoningen (vrijstaande huizen of rijtjeshuizen). Doordat minder energie wordt verbruikt in de kleinere en compactere woningen is de CO2-uitstoot die gepaard gaat met het opwekken van de energie lager. Daarover nemen we op basis van gegevens van het CBS aan dat bewoners van appartementen gemiddeld 10 procent minder energie verbruiken. Het effect is gemonetariseerd aan de hand van de kosten van CO2 uitstoot per kilogram elektriciteit (bron: Milieu Centraal). De effecten zijn als volgt: ▪

In het nulalternatief worden ook 34.800 woningen binnenstedelijk gerealiseerd. Het gemonetariseerde effect van een lagere CO2-uitstoot is tot

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

11

2050 gemiddeld 1 miljoen euro per jaar. In contante waarde gaat het in totaal om een effect van 18,1 miljoen euro. ▪

In de middenvariant worden 72.700 woningen binnenstedelijk gebouwd. Het effect is tot 2050 gemiddeld 2 miljoen euro per jaar. In contante waarde gaat het om een effect van 36,1 miljoen euro.

▪

In de doorgroeivariant worden 92.500 woningen binnenstedelijk gebouwd. Tot 2050 is het effect gemiddeld 2,3 miljoen euro per jaar. In contante waarde gaat het om een effect van 39,4 miljoen euro.

Landschap en natuur De afweging tussen het binnen- of buitenstedelijk toevoegen van locaties voor wonen en werken staat in verhouding tot de hoeveelheid landschap en natuur. Woon- en werklocaties die in suburbane of landelijke gebieden worden toegevoegd, zullen voor een deel ten koste gaan van bestaande natuur, polder, weiland of glastuinbouw. Verdichting en binnenstedelijk bouwen heeft een positief effect als het gaat om behoud daarvan. Bovendien wordt daarmee de toegankelijkheid van en de waardering voor deze landschappen vergroot voor een groter deel van de mensen die in de stad wonen en werken. Het effect is in voorliggende maatschappelijke businesscase niet gekwantificeerd, maar wel kwalitatief beschreven en als een “+” (plus) meegenomen in de overzichtstabel.

S.5

Overzicht en saldo maatschappelijke businesscase

De investeringen die in de middenvariant aanvullend op het nulalternatief worden gedaan zijn in contante waarden ongeveer 1,4 miljard euro. Daarbij dient opgemerkt te worden dat voor een aantal ingrepen in de openbare ruimte de kosten nog niet bekend zijn (het gaat om relatief kleine ingrepen, zoals het aanpassen van bestaande weginfrastructuur en groencompensatie) en dat ook de exploitatie van het openbaar vervoer nog PM is. De extra maatschappelijke baten ten opzichte van het nulalternatief zijn in totaal 2,7 miljard euro waarvan de mobiliteitsbaten en de agglomeratie-effecten de voornaamste posten zijn. Het saldo van maatschappelijke kosten en baten is in de middenvariant 1,4 miljard euro (contante waarden). De verhouding tussen baten en kosten is 2,0. In de doorgroeivariant nemen de investeringen in mobiliteit en gebiedsontwikkeling toe tot in totaal 3,1 miljard euro, bovenop de investeringen in het nulalternatief. Ook hier geldt een PM post voor de excessieve kosten in een aantal gebiedsontwikkelingslocaties. De onzekerheid van deze PM posten is in de doorgroeivariant groter dan in de middenvariant, maar op het eerste oog gaat het ook in deze variant niet om grote ingrepen, voorbeelden van aanvullende excessieve kosten zijn het uitplaatsen van bedrijven en het verleggen van de

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

12

aansluiting van Lage Weide op de A2. Ook de exploitatie van het OV is in deze variant nog PM. De totale maatschappelijke baten zijn bijna 4 miljard euro. Het saldo van maatschappelijke kosten en baten is in de doorgroeivariant 0,9 miljard en de baten/kosten verhouding is 1,3. Het overzicht van de maatschappelijke kosten en baten van de projectalternatieven middenvariant en doorgroeivariant zijn opgenomen in tabel S.1. Het gaat om de contant gemaakte effecten en het verschil tussen de projectalternatieven en het nulalternatief.

Tabel S.1: Overzicht maatschappelijke kosten en baten maatschappelijke businesscase Wiel met Spaken (bedragen in miljoenen, contante waarde) Middenvariant

Doorgroeivariant

72.700 70.800

92.500 90.000

19.800 19.200

0 0

Resultaat GREX Bovenplans direct toerekenbaar Bovenplans deels toerekenbaar Investeringen mobiliteit B&O mobiliteit Exploitatie OV Totaal financieel effect Mobiliteitseffecten Ontlasting Utrecht CS Netwerkeffecten HOV Externe effecten modal shift Mobiliteitseffecten nieuwe bewoners Totaal mobiliteitseffecten Maatschappelijke effecten Leefbaarheid Agglomeratie Energie Woningmarkt Landschap en Groen Totaal maatschappelijk effect

€ 0,0 -€ 232,2 -€ 118,1 -€ 958,8 -€ 66,5 € 0,0 -€ 1.375,7

€ 0,0 -€ 1.256,0 -€ 175,9 -€ 1.398,7 -€ 237,8 € 0,0 -€ 3.068,4

€ 277,4 € 801,9 € 168,7 € 314,5 € 1.562,6

€ 277,4 € 876,3 € 168,7 € 516,5 € 1.838,9

€ 35,4 € 933,9 € 18,3 € 184,3 + € 1.171,9

€ 625,3 € 1.252,3 € 21,6 € 247,1 + € 2.146,3

Saldo kosten en baten Verhouding kosten en baten

€ 1.358,7 2,0

€ 916,8 1,3

Programma Binnenstedelijk Woningen Arbeidsplaatsen Buitenstedelijk Woningen Arbeidsplaatsen Financiële effecten

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

13

De uitkomsten van de analyses laten zien dat de baten van het verder verstedelijken de extra kosten kunnen overtreffen. Aanzienlijke investeringen in de (inpassing van) HOV zijn te rechtvaardigen. Tegelijkertijd geldt dat exacte grenswaarden op basis van deze analyse niet zijn vast te stellen. Dat in de berekening de doorgroeivariant een minder gunstige verhouding tussen baten en kosten heeft is vooral afhankelijk van enkele specifieke ingrepen. Het is de moeite waard om goed te onderzoeken of doorgroeien ook mogelijk is zonder deze ingrepen, dan wel of hier nog extra baten tegenover zijn die niet zijn (of kunnen worden) gewaardeerd. Overigens betekent een minder gunstige baten-kostenverhouding niet dat het onverantwoord is te werken aan de (maatregelen) in de doorgroeivariant. Vaak is er sprake van ‘afnemende meeropbrengsten’: de eerste ingrepen zijn bijzonder (kosten)effectief, verdere verbeteringen zijn wel mogelijk, maar er zijn meerkosten. Dit is ook duidelijk zichtbaar in de tabel: de baten-kostenverhouding van de middenvariant is beter, maar het doelbereik van de doorgroeivariant is veel groter: de totale baten zijn bijna twee keer zo groot als in de middenvariant en vooral op leefbaarheid is de score aanzienlijk beter. Daarnaast zijn er waarschijnlijk bepaalde mobiliteitsingrepen die verder kunnen worden verbeterd.

Bij forse ingrepen in netwerken (zoals de tram Nieuwegein, Westraven, USP) loont het om de corridor optimaal te gebruiken voor verdere ontwikkeling en verstedelijking. Dat zorgt niet alleen voor additionele baten voor verstedelijking maar ook voor meer draagvlak voor een dergelijke investering en een in potentie beter exploitatieresultaat (in deze analyse nog niet berekend).

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

14

1. Inleiding 1.1 Achtergrond Nederland staat voor de uitdaging om tot 2040 1 miljoen extra woningen te bouwen. Deze opgave concentreert zich in en rondom de stedelijke regio’s in de Randstad. Ook in de regio Utrecht neemt de komende jaren de vraag naar wonen en werken fors toe. De regio heeft tot 2040 de opgave om 140.000 extra woningen te bouwen. De gemeente Utrecht wil een groot deel van deze opgave toevoegen binnen bestaand bebouwd gebied. Met de ontwikkelstrategie ‘Wiel met Spaken’ zet de stad in op een gespreide verdichting van wonen en werken binnen de stad. In het ‘Wiel met Spaken’ vormen diverse HOV-maatregelen de dragers voor ontwikkeling. Doel is om Utrecht Centraal, als belangrijkste overstappunt van Nederland, te ontlasten door ontwikkeling van diverse IC stations, zoals LunettenKoningsweg en Leidsche Rijn. Daarnaast worden er diverse HOV-verbindingen gerealiseerd, die op termijn ook vertramt kunnen worden. Met deze ontwikkelingen wordt het bovendien mogelijk om circa 90.000 woningen en 90.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk toe te voegen op een zodanige manier dat het mobiliteitssysteem het aan kan.

Figuur 1.1: Conceptueel model ‘Wiel met Spaken’ 2040

Bron: Utrecht10, 2019

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

15

De opgave tot binnenstedelijke verdichting en een bijbehorend sterk OV-netwerk is kostbaar. Mede om die reden is het belangrijk inzicht te krijgen in wat het realiseren van deze opgave in potentie in maatschappelijke zin oplevert. In voorliggend rapport is daarom aan de hand van een maatschappelijke businesscase op een ‘quickscan’-achtige manier inzicht gegeven in de potentiële maatschappelijke kosten en baten van twee ontwikkelvarianten voor de regio Utrecht: ▪

Een variant met focus op ontwikkeling in het zuiden en oosten van de stad (grofweg in de corridor Nieuwegein – A12-zone – Lunetten/Koningsweg – USP – Zeist-Noord).

▪

Een doorgroeivariant waarin het volledige ‘Wiel met Spaken’ wordt ontwikkeld.

Naast het in beeld brengen van de maatschappelijke effecten is het doel om van daaruit nadere inzichten te verkrijgen in de bekostiging van de opgave. Bij uitwerking van effecten is hier aandacht aan gegeven.

1.2 Aanpak In de analyses is grotendeels gebruik gemaakt van kengetallen en systematieken die ook in maatschappelijke kostenbatenanalyses (MKBA) worden toegepast. Het uitwerken en ‘monetariseren’ (in geld uitdrukken) van effecten is daarmee gedaan aan de hand van een beproefde methodiek en volgt, zoveel als in dit stadium van analyse mogelijk is, de algemene leidraden op dit gebied (in paragraaf 2.1 is een nadere toelichting op deze systematiek opgenomen). Gezien de fase waarin planvorming van de diverse onderliggende gebiedsontwikkelingen en OVinvesteringen zich nu bevinden, is het nog niet mogelijk een volwaardige MKBA, volgens bijvoorbeeld de recent verschenen ‘Toelichting voor MKBA’s van gebiedsontwikkeling en transportinfrastructuur’ (CPB, juni 2019) op te stellen. Daarvoor moeten individuele projecten inhoudelijk verder uitgewerkt zijn (het gaat bijvoorbeeld om specifieker onderzoek naar de verkeerkundige effecten van mobiliteitsingrepen) en ook afzonderlijk van elkaar beoordeeld worden op hun kosten en maatschappelijke baten. Scope: een quick-scananalyse op hoofdlijnen Het is van belang te benadrukken dat voorliggend quick-scanonderzoek een analyse op hoofdlijnen betreft.

Veel projectplannen (zowel HOV, als gebiedsontwikkeling) zijn immers verder in de tijd gepland (na 2025, na 2030 of zelfs na 2040), mede om die reden is van een aantal projecten nog geen of nauwelijks informatie beschikbaar. Ontbrekende informatie is er bijvoorbeeld over (ruimtelijke) inrichting, benodigde investeringen en/of exploitatie en verkeerskundige effecten. Vandaar dat voor de berekening van verschillende effecten met

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

16

aannames is gewerkt. Hier hangen bandbreedtes omheen die ook de uitkomsten van de integrale analyse beïnvloeden.

1.3 Leeswijzer In het vervolg van dit rapport gaan we eerst in op de uitgangspunten van de maatschappelijke businesscase. Dat doen we in hoofdstuk 2, waar een toelichting op de systematiek wordt gegeven en het nul- en de projectalternatieven zijn uitgewerkt. In de hoofdstukken die daarop volgen worden de effecten van het project uitgewerkt: ▪

In hoofdstuk 3 de financiële effecten.

▪

In hoofdstuk 4 de mobiliteitseffecten

▪

In hoofdstuk 5 de maatschappelijke effecten

▪

In hoofdstuk 6 de economische effecten

Tot slot is in hoofdstuk 7 de integrale eindtabel opgenomen, met daarbij enkele conclusies. Relatie mini-MKBA’s MIRT onderzoek Parallel aan de uitvoering van deze maatschappelijke businesscase zijn in het kader van het MIRT-Onderzoek U Ned deels ook dezelfde ingrepen beschouwd. De resultaten zijn niet een op een vergelijkbaar, maar wel in lijn met elkaar. Verschillen worden veroorzaakt door verschillen in de analysemethode en in de ‘projectdefinitie’/afbakening van gebieden en maatregelen. ▪

Afbakening/projectdefinitie: Waar deze Maatschappelijke Businesscase een integrale analyse is van verstedelijking in de stad Utrecht en deels in Nieuwegein en Zeist-Noord inclusief mobiliteitsingrepen, zijn in het kader van het MIRT-onderzoek een aantal deelonderzoeken gedaan naar de verschillende focusgebieden in verschillende windrichtingen (Noord/Kralensnoer Utrecht-Amsterdam; Oost/Utrecht en de Heuvelrug; Zuid/De brede A12-Zone). Deze kennen allemaal verschillende ruimtelijke vullingen en potentiele mobiliteitsmaatregelen, (H)OV maar ook weginfrastructuur. Per focusgebied zijn daarbij wel elementen van het ‘Wiel met spaken’ meegenomen, echter de volledige analyse is niet gemaakt.

▪

De analysemethode wijkt op meerdere fronten af. In het MIRT-onderzoek is van een aantal mobiliteitspakketten een mini-MKBA gemaakt. Dus anders dan in deze maatschappelijke businesscase niet van een integrale gebiedsontwikkeling (combinatie van gebiedsontwikkeling en mobiliteit). Daarnaast is er met behulp van een Integraal Beoordelingskader (ontwikkeld voor het MIRT-onderzoek) ook globaal gekeken naar de kosten en opbrengsten van de gebiedsontwikkelingen (grondexploitatie, GREX), maar

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

17

deze maakt dus geen onderdeel uit van de mini-MKBA’s. De mini-MKBA’s gaan uit van een bepaalde gebiedsontwikkeling, waarbij vervolgens vooral bereikbaarheidsbaten zijn geschat. De maatschappelijke businesscase gaan uit van een bredere analyse van welvaartseffecten. Overigens zijn beide wel vereenvoudigde varianten van volwaardige MKBA’s zoals beschreven in de (Algemene Leidraad Voor Maatschappelijke Kostenbatenanalyse van de planbureaus). ▪

Resultaten wijken vooral af door de beschreven verschillen, maar ook door de verschillen in inputs. Beide trajecten gebruiken het VRU model voor de doorrekening van mobiliteitseffecten. In deze businesscase is gebruik gemaakt van analyses en scenario’s die gemaakt zijn in het kader van het Regionaal Toekomstbeeld OV (TBOV) en expert judgement (door gemeente Utrecht en Decisio). Voor het MIRT-onderzoek zijn analyses gemaakt op basis van de eerder genoemde focusgebieden. Voor de GREX’en is in deze MBC uitgegaan van een neutraal saldo op projectniveau (aanname), met aanzienlijke additionele noodzakelijke kosten voor bovenplanse investeringen (op basis van kostenramingen en expert judgement inschattingen van de gemeente Utrecht). In het MIRT-onderzoek is de reikwijdte van de GREX breder: hierin zijn ook bovenplanse elementen opgenomen, waardoor de saldi binnenstedelijk negatief zijn. Dit is een andere benadering, maar de resultaten sluiten goed op elkaar aan.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

18

2. Uitgangspunten MBC In dit hoofdstuk geven we eerst een nadere toelichting op de systematiek van de maatschappelijke businesscase (MBC) in paragraaf 2.1. In paragraaf 2.2 lichten we de inhoud, scope en uitgangspunten voor het nul- en de projectalternatieven toe.

2.1 Toelichting systematiek MBC Volgens verschillende werkwijzers en leidraden van de MKBA worden de effecten van een project vergeleken met een situatie waarin het project niet wordt gerealiseerd (het zogenaamde nulalternatief). Dat is in het geval van de geschetste integrale opgave in de regio (investeringen in mobiliteit, infrastructuur en gebiedsontwikkeling) ingewikkeld. Want, wat gebeurt er met de woningbouwopgave als deze niet op deze plek (binnen de bestaande gebouwde omgeving in Utrecht) wordt gerealiseerd? In voorliggende analyse is, in navolging op de adviezen van onder meer het CPB en het PBL, verondersteld dat de woningbouwopgave zonder de investeringen in de in Utrecht wel wordt gerealiseerd, maar dan buitenstedelijk. Van die ingreep zijn echter geen exacte kosten en baten bekend, daar zijn immers geen concrete plannen en ingrepen in het transportsysteem van bekend. Verondersteld is dat de ontwikkelingen buitenstedelijk (die terugkomen in het nulalternatief) kostenneutraal gerealiseerd kunnen worden. Een aantal effecten van de projecten is geanalyseerd door de vergelijking tussen binnen- en buitenstedelijk te maken.

De effecten worden in beeld gebracht door het verschil in bijvoorbeeld economische kracht, bijdrage aan duurzaamheid en gebruik van energie, tussen het binnenstedelijk realiseren van de opgave te vergelijken met het buitenstedelijk opvangen van de opgave. Deze uitwerking is in lijn met verschillende werkwijzers en leidraden voor het opstellen van een MKBA van een integrale opgave op het gebied van gebiedsontwikkeling (woningbouw en economisch programma) en transportinfrastructuur (zoals de investeringen HOV). Onder meer de volgende werkwijzers / leidraden zijn relevant: de ‘Werkwijzer MKBA van integrale gebiedsontwikkeling’ (Ecorys in opdracht van ministerie VROM, 2009), de ‘Toelichting voor MKBA’s van gebiedsontwikkeling en transportinfrastructuur’ (CPB, 2019) en de notitie van het CPB over ‘Het nulalternatief voor KBA’s van grote gebiedsgerichte projecten’ (2012) waarin een verkenning naar het opzetten van een nulalternatief in de casus Schaalsprong Almere wordt uitgewerkt. Voornaamste aandachtspunten vanuit deze werkwijzers/leidraden zijn:

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

19

▪

Dat in een MKBA altijd naar de kosten en baten van afzonderlijke deelprojecten moet worden gekeken.

▪

Dat het van belang is om meerdere (project)alternatieven te onderscheiden en te vergelijken ‘om de meest effectieve en maatschappelijk efficiënte oplossingen te identificeren’ (CPB, 2019). Het kan dan gaan om verschillende soorten oplossingen voor hetzelfde probleem of om te variëren met een andere timing door uitstel of een gefaseerde manier van investeren.

▪

Het uitwerken van een ‘beleidsarm nulalternatief’. Aandachtspunt is dat de woningbouwopgave een beleidsopgave is van waaruit op verschillende bestuurlijke schaalniveaus opdracht toe is gegeven die te realiseren. Het niet realiseren van deze opgave lijkt dus niet realistisch, waardoor het zaak is te beschouwen op welke manier de opgave gerealiseerd kan worden wanneer dit niet in de projectgebieden geschied.

2.1.1

Afwijkingen ten opzichte van een volwaardige MKBA

Een aantal van de bovenstaande aandachtspunten en elementen is in deze maatschappelijke businesscase nog niet volledig uitgewerkt. Om die reden voldoet de studie op onderdelen niet aan de eisen van een volwaardige MKBA. In deze fase van onderzoek met het bijbehorende abstractieniveau van de projecten, zijn er onzekerheden die in een volwaardige MKBA aandacht verdienen. Zo sluit onze denklijn van het nulalternatief aan bij de richtlijnen, maar er is geen volledig uitgewerkt nulalternatief. Dat geldt in het bijzonder voor het ruimtelijk programma. Nu is in de studie een nulalternatief uitgewerkt waarin is gewerkt met bepaalde aannames ten aanzien van het opvangen van de economische en woningbouwopgave (namelijk buitenstedelijk), maar is geen rekening gehouden met de daadwerkelijke kosten die gemaakt moeten worden om dat mogelijk te maken. Aanvullende kosten in het transportsysteem elders of eventuele onrendabele toppen voor de ontwikkeling van woningen en economisch programma zijn onbekend (en in deze studie als PM-post opgenomen). Eigenlijk is een grondiger analyse over de gevolgen van een geheel beleidsarm alternatief nodig: ‘waar wonen, werken en recreëren mensen met en zonder project’?4. Ook werken we de integrale gebiedsontwikkelingen als totaalpakket (in samenhang met de HOV-ingrepen) uit en beoordelen we niet de onderdelen afzonderlijk.

Verder is vooral van belang dat de effecten van verschillende investeringen nog niet zijn onderzocht met als doel de uitkomsten in een MKBA te gebruiken. Zo zijn van 4 Zie voor nadere toelichting ook pagina 13 en verder in de ‘Toelichting MKBA

gebiedsontwikkeling’ van het CPB (2019).

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

20

verschillende HOV-ingrepen wel vervoerwaarden bekend, maar zijn specifieke verschillenanalyses tussen de huidige situatie, een referentiesituatie in de toekomst en de projectsituatie nog niet uitgevoerd. Zo ontbreken bijvoorbeeld de effecten op reistijden per reiziger en specifieke reizigersaantallen per verbinding. Daarnaast zijn er diverse bovenplanse ingrepen voorzien om ruimtelijke ontwikkeling in projectgebieden mogelijk te maken. Een aantal van deze ingrepen heeft ook een breder effect dan enkel het feit dat zij gebiedsontwikkeling mogelijk maakt, niet al deze effecten zijn in beeld. Het gaat bijvoorbeeld om de ontwikkeling van mobiliteitshubs aan de randen van de stad die ervoor zorgen dat ook inkomende pendelstromen gestimuleerd worden over te stappen op het OV of de fiets, wat de modal shift effecten precies zijn is niet bekend. In een MKBA moeten eigenlijk de volledige kosten én de volledige baten van dergelijke ingrepen in beeld gebracht worden. Nu staan daar dus nog enkele PM-posten voor opgenomen. Tot slot betreft deze studie een verkenning op basis van kengetallen. De richting en ordegrootte van mogelijke effecten wordt daarmee inzichtelijk. Daarmee kan onderscheid gemaakt worden welke effecten significant en welke naar verwachting beperkt zijn. De studie geeft eerste inzichten, maar nog met de nodige veronderstellingen. 2.1.2

Monetarisering van effecten in contante waarden

Een lastig punt bij het vergelijken van de kosten en baten is het verschil in de periode waarin de effecten optreden. De investeringskosten worden gemaakt op het moment dat het project wordt uitgevoerd, terwijl de maatschappelijke effecten pas daarna optreden. Deze effecten treden dan echter wel voor alle jaren in de toekomst op. Om alle effecten met elkaar te kunnen vergelijken is gebruik gemaakt van contante waarden. Hiermee worden de toekomstige kosten en baten teruggerekend naar wat ze vandaag waard zouden zijn en zijn daarmee vergelijkbaar. De ‘waarde’ van bedragen later in de tijd is lager: het is aantrekkelijker om in 2015 duizend euro op de bank te hebben en daar dertig jaar rente op te krijgen dan om in het jaar 2045 duizend euro te hebben (nog afgezien van inflatie). Met andere woorden: duizend euro in 2045 is minder waard dan duizend euro in 2020. Om de contante waarden te bepalen is gebruik gemaakt van een zogeheten disconto- of rentevoet. Hiermee zijn alle toekomstige kosten en baten

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

21

teruggerekend5 naar wat waard zouden in het startjaar van de investeringen (prijspeil 2020). Discontovoet De netto contante waarde van een project wordt in sterke mate bepaald door de gehanteerde discontovoet. De discontovoet bedraagt 3% en kan worden geïnterpreteerd als een jaarlijkse rendementseis die de overheid stelt op investeringen. Deze 3% bestaat uit een risicovrije discontovoet (0%) en een risicoopslag (3%). Voor publieke fysieke investeringen met substantiële vaste kosten adviseert de Werkgroep Discontovoet6 een discontovoet van 4,5 procent. Delen van het programma uit het ‘Wiel met Spaken’ voldoen aan de kenmerken van ‘publieke fysieke investeringen met substantiële kosten’ (met name de investeringen in HOV), daarom rekenen we de effecten met 4,5 procent door. In de maatschappelijke businesscase is als input gebruik gemaakt van nominaal geraamde kosten en opbrengsten voor infrastructuur en gebiedsontwikkeling. De financiële kosten en opbrengsten en de gemonetariseerde maatschappelijke effecten zijn binnen de kaders van de MKBA-systematiek contant gemaakt aan de hand van de discontovoet van 4,5 procent.

2.2 Nul- en projectalternatieven De scope van de maatschappelijke businesscase richt zich op de ontwikkeling van enkele HOV-verbindingen, ingrepen in stations om station Utrecht Centraal te ontlasten en op de ruimtelijke ontwikkeling van 92.500 woningen en 92.000 arbeidsplaatsen. In verschillende alternatieven wordt deze opgave op verschillende manieren ingevuld. 2.2.1

Referentiescenario / nulalternatief

Het nulalternatief is, conform werkwijzers van de MKBA, een zoveel als mogelijk beleidsarm alternatief. Om die reden gaan we in dit alternatief uit van beperkte aanvullende investeringen in het mobiliteitssysteem en in de openbare ruimte 7. Dat zorgt ervoor dat een groot deel van de opgave om 92.500 woningen en 92.000 arbeidsplaatsen te realiseren niet op binnenstedelijke verdichtingslocaties 5 Voor de structurele kosten, baten en maatschappelijke effecten is conform de werkwijzers

van de MKBA een zichtperiode van 100 jaar gehanteerd. 6 Zie het rapport van de Werkgroep Discontovoet uit 2015: https://www.mkbainformatie.nl/mkba-voor-gevorderden/richtlijnen/rapport-werkgroep-discontovoet-2015/ 7 Vaststaand beleid of investeringen waar reeds over besloten is kan wel onderdeel uitmaken van het nulalternatief, zoals de tramverbinding voor Merwedekanaalzone.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

22

ontwikkeld kan worden. Het uitgangspunt in het nulalternatief is dat de lopende binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen tot 2030 doorgezet kunnen worden. Zonder grootschalige investeringen in mobiliteit en openbare ruimte is het na 2030 niet mogelijk om meer programma binnenstedelijk toe te voegen. De druk op het mobiliteitssysteem en de leefbaarheid in de stad wordt dan te hoog. Het restant van de opgave zal om die reden buitenstedelijk gerealiseerd moeten worden. In het nulalternatief ziet het ruimtelijk programma er samengevat als volgt uit: ▪

Binnenstedelijk worden tot 2030 ongeveer 35.000 woningen en 30.000 arbeidsplaatsen gerealiseerd verspreid over 10 Utrechtse wijken. In de projectlocaties Westraven en Papendorp worden daartoe mobiliteitshubs ontwikkeld. Het gaat om lopende projecten en ingrepen die ook een breder effect hebben op het verkeer dat in- en uit de stad gaat.

▪

Buitenstedelijk worden ongeveer 58.000 woningen en 60.000 arbeidsplaatsen gerealiseerd in de periode 2020-2045. Waar de opgave precies gerealiseerd wordt is niet bekend, dat vraagt nader onderzoek naar potentiële gebiedsontwikkelingslocaties op uitleglocaties. Conform het WLO-scenario Hoog8 gaan we er wel vanuit dat het grootste deel van deze opgave binnen de provinciegrenzen van Utrecht gerealiseerd wordt. Mede omdat we de exacte locaties van gebiedsontwikkeling buitenstedelijk niet kennen veronderstellen we ook geen aanvullende ingrepen in het mobiliteitssysteem of in de openbare ruimte. Dit sluit ook aan op de MKBA-leidraden die voorschrijven een beleidsarm nulalternatief te hanteren.

2.2.2

Projectalternatief ‘middenvariant’

In het ‘Wiel met Spaken’ vormen diverse HOV-maatregelen de dragers voor ontwikkeling. In het projectalternatief ‘Middenvariant’ gaan we uit van een gedeeltelijke ontwikkeling van het Wiel met Spaken, namelijk het zuidelijk en oostelijk deel van het Wiel en de spaak tussen Nieuwegein en Utrecht CS. Dat houdt in dat de volgende ingrepen in de periode 2020-2035 gedaan worden in het mobiliteitssysteem: ▪

Ontwikkeling van IC Station Lunetten-Koningsweg

▪

(Versnellen) tram CS-MWKZ-Nieuwegein

▪

Tramverbinding Nieuwegein-Westraven-USP-Zeist Noord

Daaraan gekoppeld zijn gebiedsontwikkelingen in Nieuwegein, de A12-zone, Lunetten/Koningsweg, Utrecht Science Park (USP) en Zeist-Noord. In totaal kunnen, 8 De Welvaart en Leefomgevingsscenario’s zijn ontwikkeld door het CPB en PBL en hier te

vinden: https://www.wlo2015.nl/rapporten-wlo. Op het onderdeel regionale ontwikkeling en verstedelijking wordt aangegeven dat in de provincie Utrecht het aantal huishoudens van 2012 tot 2030 met 132.000 zal toenemen en tot 2050 zelfs met 232.000.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

23

inclusief de ontwikkelingen uit de referentie, binnenstedelijk nu 72.700 woningen en 70.800 arbeidsplaatsen worden gerealiseerd tot 2035. Om deze gebiedsontwikkeling mogelijk te maken zijn diverse ingrepen in de openbare ruimte en ontsluiting van de projectgebieden noodzakelijk, we beschrijven deze in hoofdstuk 3. Ook voor deze variant geldt het uitgangspunt dat de resterende opgave van 19.800 woningen en 19.200 arbeidsplaatsen buitenstedelijk ingevuld zal worden. In figuur 2.1 is het ruimtelijk programma en zijn de ingrepen in het mobiliteitssysteem weergegeven. Figuur 2.1: Overzicht ruimtelijk programma en ingrepen mobiliteitssysteem in middenvariant Legenda: Blauwe kaders = projectgebieden met ruimtelijk ontwikkeling in het nulalternatief Rode kaders = projectgebieden waar in middenvariant doorontwikkeling plaats vindt

Overvecht +2.500 W +500 AP

Zuilen +2.800 W

Centrum +8.500 W +18.000 AP

Leidsche Rijn +6.300 W +4.800 AP

Lunetten-K’weg +5.500 W +8.000 AP

Papendorp +2.300 W +2.000 AP

Overig binnenstedelijk Utrecht +12.000 W +10.000 AP

Rijnsweerd +1.900 W

Zeist-Noord +5.000 W

USP +4.000 W +5.000 AP

IC Station LunettenKoningsweg

A12-zone +15.000 W +20.000 AP

Tram NieuwegeinWestraven-USP-Zeist Noord (Versnellen) tram Utrecht CS – MWKZ Nieuwegein Nieuwegein +7.000 W +2.500 AP

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

24

2.2.3

Projectalternatief ‘doorgroeivariant’

In het projectalternatief ‘doorgroeivariant’ wordt het volledige ‘Wiel met Spaken’ gerealiseerd met een tijdshorizon tot na 2040 (we gaan in de analyse van effecten uit van een investeringsperiode van 2020 tot 2045). Het gaat om de volgende ingrepen in het mobiliteitssysteem: ▪

Ontwikkeling van IC Station Lunetten-Koningsweg

▪

(Versnellen) tram CS-MWKZ-Nieuwegein

▪

Tramverbinding Nieuwegein-Westraven-USP-Zeist Noord

▪

Ontwikkeling van IC Station Leidsche Rijn

▪

Ontwikkeling van IC Station Overvecht

▪

Een vertramde HOV-verbinding op de corridor Westraven-Papendorp-Leidsche Rijn

▪

Een vertramde HOV-verbinding tussen Vleuten-Papendorp-Utrecht CSRijnsweerd-USP

▪

Een vertramde HOV-verbinding tussen Overvecht – Rijnsweerd - USP

▪

Een vertramde HOV-verbinding tussen Leidsche Rijn – Zuilen/Lage Weide – Overvecht - USP

In de doorgroeivariant wordt de volledige opgave van 92.500 woningen en 90.000 arbeidsplaatsen binnenstedelijk gerealiseerd (in 11 wijken in de stad Utrecht, in Nieuwegein en Zeist). Om deze gebiedsontwikkeling mogelijk te maken zijn diverse ingrepen in de openbare ruimte en ontsluiting van de projectgebieden noodzakelijk, we beschrijven deze in hoofdstuk 3. In figuur 2.2 is het ruimtelijk programma en zijn de ingrepen in het mobiliteitssysteem weergegeven.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

25

Figuur 2.2: Ruimtelijk programma en ingrepen mobiliteitssysteem in de doorgroeivariant Legenda: Blauwe kaders = projectgebieden met ruimtelijk ontwikkeling in het nulalternatief Rode kaders = projectgebieden waar in middenvariant extra ruimtelijke ontwikkeling plaats vindt Groene kaders = projectgebieden waar in doorgroeivariant extra ruimtelijke ontwikkeling plaats vindt

Overvecht +10.500 W +5.000 AP

IC Station Overvecht

HOV Leidsche Rijn – Zuilen – Overvecht (tram) Zuilen IC Station Leidsche Rijn

Lage Weide +2.000 AP

HOV Overvecht – Rijnsweerd (tram)

+2.800 W +500 AP

4 sporen t.b.v. ICstations Centrum

Leidsche Rijn +12.700 W +10.500 AP

Overig binnenstedelijk Utrecht +12.000 W +10.000 AP

Rijnsweerd +3.500 W +4.500 AP

+8.500 W +18.000 AP

HOV Leidsche Rijn – Westraven (tram) Papendorp +3.000 W +4.000 AP

Lunetten-K’weg +9.000 W +8.000 AP

A12-zone +15.000 W +20.000 AP

USP +4.000 W +5.000 AP

Zeist-Noord +5.000 W

OV-knooppunt ‘Zeist Noord’

IC Station LunettenKoningsweg

Tram NieuwegeinWestraven-USP-Zeist Noord

(Versnellen) tram Utrecht CS – MWKZ Nieuwegein Nieuwegein +7.000 W +2.500 AP

2.2.4

Overzicht nul- en projectalternatieven

In onderstaande tabel zijn de nul- en projectalternatieven met het bijhorende ruimtelijk programma en ingrepen in het mobiliteitssysteem samengevat opgenomen.

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

26

Nulalternatief

Mobiliteitsingrepen Centrum Overvecht Rijnsweerd Utrecht Science Park Lunetten-Koningsweg A12-Zone Papendorp Leidsche Rijn Centrum Leidsche Rijn (overig) Lage Weide Zuilen Nieuwegein Zeist-Noord Overig binnenstedelijk Utrecht

Woningen Arbeidsplaatsen 6.500 11.000 2.500 500 1.900 0 400 500 0 0 200 500 2.300 2.000 3.700 3.800 2.500 1.000 0 0 2.800 0 0 0 0 0 12.000 10.000

Middenvariant Doorgroeivariant Focus A-12 zone, L/K, USP Wiel met Spaken Focus op corridor Nieuwegein – A12-zone – Lunetten/Koningsweg – Realisatie volledige USP – Zeist-Noord ‘Wiel met Spaken’ Woningen Arbeidsplaatsen Woningen Arbeidsplaatsen 8.500 18.000 8.500 18.000 2.500 500 10.000 5.000 1.900 0 3.500 4.500 4.000 5.000 4.000 5.000 5.500 8.000 9.000 8.000 15.000 20.000 15.000 20.000 2.300 2.000 3.000 4.000 3.700 3.800 6.700 9.000 2.500 1.000 6.000 1.500 0 0 0 2.000 2.800 0 2.800 500 7.000 2.500 7.000 2.500 5.000 0 5.000 0 12.000 10.000 12.000 10.000

Buitenstedelijk

57.700

60.700

19.800

19.200

0

0

Totaal

92.500

90.000

92.500

90.000

92.500

90.000

MAATSCHAPPELIJKE BUSINESSCASE WIEL MET SPAKEN

27

3. Financiële effecten In dit hoofdstuk beschrijven we welke investeringen in het mobiliteitssysteem en in gebiedsontwikkeling nodig zijn om de geschetste opgaven en ingrepen te realiseren. We maken in het hoofdstuk per alternatief (nulalternatief, middenvariant en doorgroeivariant) onderscheid naar de volgende kostenposten: ▪