Beleidsnota Ondergrond 2025-2035

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035

Beschermen, benutten, beheren en beter maken van de ondergrondse ruimte Utrecht.nl

Inhoudsopgave

A

Samenvatting A1 Introductie A2 Doelstellingen 

4 5 8

B

Opgave B1 Kaders B2 Doelstellingen en resultaten

12 13 21

C

Monitoring, sturing en verantwoording C1 Voortgang en verantwoording C2 Indicator C3 Risico’s C4 Financiën

45 46 48 49 51

D

Bijlagen D1 De Ondergrond van Utrecht D2 Juridische context D3 Gebiedsgericht Grondwaterbeheer (GGB) D4 Begrippenlijst

58 59 63 65 67

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 2

Voorwoord Heeft u, net als ik, ook wel eens nieuwsgierig stilgestaan bij grote graaf- of bouwwerkzaamheden? Bij zulke diepe gaten in de grond staat altijd wel iemand te kijken. Dat snap ik helemaal want er is ook veel te zien. De verschillende grondlagen waarop onze stad is opgebouwd, water dat door enorme buizen wordt weggepompt, riool en glasvezel dat wordt gelegd. Op zulke plekken wordt duidelijk hoe druk het onder Utrecht is. Kabels, leidingen, dieren en wortels van bomen: alles zoekt een plek onder onze stad. De ondergrond van onze stad is van cruciaal belang voor het leven dat we bovengronds hebben. Maar wie heeft de regie over de ondergrond? Bovengronds zijn de regels duidelijk en is er een goed overzicht van verantwoordelijkheden. Ondergronds is er echter veel minder regelgeving en lijkt het wel of iedereen kan doen wat hij wil. Het resultaat is dat we niet goed weten hoe onze ondergrond er precies uitziet, wat soms onbedoelde schade met zich meebrengt. Bovendien maken we niet optimaal gebruik van de ondergrond en dreigt de bodem verstopt te raken door een jungle van kabels en leidingen. Net als bovengronds is er onder de grond niet meer genoeg ruimte om al onze ambities te realiseren. Zo past een warmtenet, een boom of hemelwaterafvoer er niet altijd

zomaar bij. Ook verslechtert de kwaliteit van de bodem, bijvoorbeeld door verontreinigingen, graaf­ werkzaamheden of de aanleg van verharding zoals gebouwen en wegen. Terwijl we gezonde bodems juist hard nodig hebben voor biodiversiteit, klimaatadaptatie en bodemenergie.

niet los van elkaar zien; ze vormen samen één (openbare) ruimte. Het zal druk blijven onder de grond. We zullen in de toekomst meer moeten samenwerken met netbeheerders en af en toe voor duurdere oplossingen moeten kiezen om toekomstige kosten of problemen te voorkomen.

Met de Beleidsnota Ondergrond zetten we de eerste stappen naar meer regie voor de gemeente over de bodem van Utrecht. We bieden duidelijke kaders voor het gebruik van de ondergrond en richten ons zowel op efficiënt gebruik als bescherming van de bodemkwaliteit. Dit doen we onder andere door een 3D-model van de ondergrond te ontwikkelen, waarmee we inzicht krijgen in onze ondergrond en welke impact alle plannen hebben. Dit helpt ons de ondergrond beter in te richten en te beheren. Ook willen we met deze beleidsnota zorgen dat nieuwe kabels gebundeld worden aangelegd, zodat ze minder ruimte innemen en duidelijker traceerbaar zijn. Dit creëert tegelijkertijd meer ruimte bovengronds, bijvoorbeeld voor het planten van bomen.

Door nu goede keuzes te maken, zal de bodem in de toekomst minder lijken op het Wilde Westen en meer op het Utrecht dat we kennen van boven de grond. Susanne Schilderman, wethouder Openbare Ruimte (van de boven- èn ondergrond)

De komende jaren gaan we dus steeds meer ondergronds. Bij alle ruimtelijke plannen die de stad heeft, zal de ondergrond betrokken worden. De bovengrond en ondergrond kunnen we namelijk

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 3

A

Samenvatting

Rioolvervanging Ahornstraat (2023)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 4

A1 Introductie De druk op de ruimte neemt toe. Ook in de ondergrond. De ondergrondse ruimte is schaars en onze stedelijke activiteiten tasten de natuurlijke kwaliteiten van de bodem soms onomkeerbaar aan. Onze wettelijke taak is om de onder- en bovengrond die samen onze (openbare) ruimte vormen, op zorgvuldige wijze te benutten, te beschermen, beter te maken en te beheren. Deze beleidsnota vormt het kader voor regie op de kwaliteit en gebruik van ruimte in de ondergrond.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 5

Aanleiding De ondergrond is iets dat er gewoon is: we staan en lopen erop, bomen, planten en dieren leven ervan en ook wij krijgen ons eten en drinkwater uit de grond, bouwen onze huizen en steden op de ondergrond, halen onze waardevolle delfstoffen of energie eruit. Alles wat we niet bovengronds konden of kunnen gebruiken of willen zien (maar wel van nut is voor het functioneren van de stad) stoppen we in de ondergrond: we begraven er onze doden in, leggen er onze riolering, kabels en leidingen voor energie, water of communicatie in, of gebruiken de ondergrondse ruimte voor onze afvalcontainers, parkeerplaatsen, tunnels en kelders. De veelal onzichtbare ondergrond is een complex natuurlijk systeem dat medebepalend is voor de ontwikkeling van de stad en gezond stedelijk leven voor iedereen. Menselijk handelen heeft echter de natuurlijke kwaliteit van de ondergrond in de stad danig aangetast, bijvoorbeeld met verontreinigingen.1 We beseffen steeds meer dat wat we nu doen in de ondergrond negatieve, onomkeerbare effecten kan hebben op onze gezondheid 2 en de functies en het gebruik van de ondergrond voor toekomstige generaties. Ook raakt de ondergrond steeds voller waardoor we onze infrastructuur niet meer (gemakkelijk) kwijt kunnen en grote opgaven van de stad (energietransitie; klimaatadaptatie; verstedelijking; digitalisering) niet meer gerealiseerd dreigen te worden.

Door menselijk ingrijpen is de ondergrond een duister, weinig geordend rijk geworden vol kabels, leidingen en andere infrastructuur die elkaar steeds meer in de weg zitten.

Tot nu toe worden ruimtelijke plannen veelal ontwikkeld op basis van wat we zien: bovengronds. Wat daarvoor ondergronds geregeld moet worden, wordt vaak beschouwd als technische uitwerking. Het gaat dan om bodem- of waterverontreiniging en noodzakelijke sanering, of een KLIC-melding om de kabels en leidingen bij een herinrichting of ontwikkeling in kaart te brengen. Dit is niet langer houdbaar. Op sommige plekken is het nu al té vol om (boven- en ondergrondse) ambities te realiseren. Wat nodig is, is dat we sturen op de kwaliteit van en het gebruik van ruimte in de ondergrond. Daarbij gaat het om samenhang: tussen boven- en ondergrondse wensen en effecten; tussen gebruik van de ondergrond door opgaven; tussen schaalniveaus (regio; stad; buurt; straat); en tussen korte termijn en lange termijn wensen. Integraal beleid voor regie op de kwaliteit en gebruik van de schaarse ruimte in de ondergrond wordt met deze nota ingevuld.

Wat bedoelen we met ondergrond? De aarde van de ondiepe bodemlagen onder het maaiveld tot de diepere ondergrond. Grondwater maakt hier ook deel van uit. De definitie van bodem en ondergrond inclusief de diepte is niet altijd even duidelijk afgebakend. Vaak is het gebruik afhankelijk van de context. Dat geldt ook voor deze beleidsnota. Zie bijlage D4: Begrippenlijst.

Doel en positie Beleidsnota Ondergrond Het doel van deze beleidsnota is:

Een kader bieden voor regie op de kwaliteit en gebruik van ruimte in de ondergrond. De beleidsnota sluit aan bij de opdracht uit de Omgevingswet om een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit te realiseren, en doelmatig te beheren, te gebruiken en te ontwikkelen.3 Voorts geeft de beleidsnota invulling aan het Rijksbeleid ten aanzien van regie op de ruimtelijke ordening, waarin water en bodem richtinggevend is.4 In de Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) wordt het belang van regie op de ondergrond benoemd en summier als sectoraal beleid uitgewerkt. Bij het opstellen van de RSU ontbrak beleid waarin bovengrondse en ondergrondse ruimtelijke ontwikkeling als één openbare ruimte benaderd wordt.5 Bij een mogelijke actualisatie van de RSU wordt de ondergrond als contramal van de bovengrond opgenomen in de visie op de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. In het reeds bestaande Gebiedsplan Gebieds­ gericht Grondwaterbeheer 20166 is een eerste aanzet gegeven voor een visie op duurzaam gebruik van de ondergrond en in de Nota bodembeheer 2017-20277 staan regels voor het toepassen van grond. Lokale regels voor bodemenergie-

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 6

Visie





Leefbare stad en maatschappelijke voorzieningen (koersdocument 2020) Bij herziening Omgevingsvisie: bovenen ondergrond (is één openbare ruimte)

Oplegger RSU 2040 (aanvulling op Ruimtelijke Strategie 2023)

Beleidsnota

Thematisch beleid Beleidsnota Ondergrond







Koersdocumenten

Gebiedsbeleid Gebiedsvisies

Ander thematisch beleid

systemen in interferentiegebieden zijn opgenomen in de Verordening Interferentiegebieden Bodemenergiesystemen gemeente Utrecht 2018.8 Ook is er een Verordening kabels, leidingen en boomwortels (2022)9 waarin regels zijn opgenomen voor netbeheerders. Deze Beleidsnota Ondergrond bevat het overkoepel­ ende beleid voor de wijze waarop wij met de onder­grond omgaan (kwaliteit en gebruik van de ondergrond). Specifieke thema’s zijn of worden uitgewerkt in (uitvoerings)programma’s, zoals het gebiedsgericht grondwaterbeheer, en in aanvullende regels in het Omgevingsplan. Zie figuur hiernaast. Voor meer details over beleidsterreinen en de relatie met de ondergrond zie hoofdstuk B1.

Uitvoeringsprogramma

Tijdshorizon

Decentrale regels

Omgevingsplan

(On)verplicht programma

Omgevingsvisie Utrecht

Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 Utrecht dichtbij: de tien-minutenstad (2021)

Gebiedsgericht grondwaterbeheer

Gebiedsgerichte uitvoeringsprogramma’s

Nota Bodembeheer 2017-2027 Andere thematische uitvoeringsprogramma’s

Verordening ondergrond: kabels, leidingen en boomwortels Andere verordeningen en nadere regels Aanvullende regels t.a.v. kwaliteit en ruimtegebuik ondergrond

Beleidsnota Ondergrond in relatie tot ander beleid

De tijdshorizon voor de Beleidsnota Ondergrond is 10 jaar. De processen in de ondergrond zijn traag en betreffen langdurige natuurlijke cycli. Ook het realiseren van infrastructurele projecten kost veel tijd. Eenmaal in de ondergrond heeft de ondergrondse infrastructuur een lange tot zeer lange levensduur. Zo kunnen ondergrondse bouwwerken gemakkelijk 100 jaar of langer in de bodem blijven zitten voordat zij vervangen of verwijderd worden. Het integrale beleid op de ondergrond is nieuw. Het is duidelijk dat de komende jaren ook landelijk en internationaal kennis ontwikkeld wordt over de ondergrond en menselijke ingrepen. Daarom wordt de Beleidsnota Ondergrond tussentijds geëvalu­ eerd en indien gewenst herijkt op basis van de dan aanwezige inzichten (zie hoofdstuk C1).

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 7

A2 Doelstellingen Waarden van de ondergrond Het beleid voor de ondergrond ontwikkelen we vanuit het belang en betekenis van de ondergrond voor ons als stad, in verleden, heden en toekomst. Dit noemen we waarden: • • •

De ondergrond is de basis voor het ontstaan en de identiteit van de stad De ondergrond is de basis voor een gezonde stad De ondergrond is de basis voor het functioneren van de stad

Deze waarden geven richting aan de ambities voor de ondergrond, die in deze beleidsnota zijn uitgewerkt in beleidsdoelstellingen.

Werven en bomen aan de Nieuwegracht, een uitdagende ondergrondse combinatie (2020) Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 8

Fundamenten van Kasteel Vredenburg in parkeergarage

Bodemleven

Rioolvervanging

A. De ondergrond is de basis voor het ontstaan en de identiteit van de stad

B. De ondergrond is de basis voor een gezonde stad

C. De ondergrond is de basis voor het functioneren van de stad

Van oudsher hebben mensen strategische plekken gekozen om zich te vestigen. In Utrecht is dat niet anders. De ondergrond als onderdeel van het natuurlijk systeem heeft de bewoningsgeschiedenis en de vorm van onze stad bepaald. De ondergrond heeft de basis gelegd voor ontwikkeling, structuren en identiteit van onze stad, al zijn we ons daar niet altijd bewust van. Zo is de Rijn van grote invloed geweest op de eerste vestigingsplaatsen van de mens in onze stad. Men ging wonen op de hoge, droge stroomruggen in het landschap. De oudste sporen hiervan - in de dekzanden van het Maximapark - dateren van maar liefst 13.000 jaar geleden. De ondergrond is ons archeologisch bodemarchief, onze spiegel van het verleden.

Een gezond en goed functionerend bodem- en watersysteem maakt ‘leven’ mogelijk. Zo bevat de ondergrond mineralen en een voorraad grondwater die essentieel is voor de groei van planten, dieren en mensen, en voor een gezonde stad. De bodem zit vol leven en huisvest organismen zoals bacteriën, schimmels, algen, regenwormen en aaltjes. Bomen en planten wortelen in de bodem en leven in symbiose met het bodemleven. Zo kan het groen zich gezond en robuust ontwikkelen, en zorgen voor schaduw, verkoeling en een aangename, gezonde verblijfsomgeving voor de Utrechters. De ondergrond helpt ons ook om door ons als mens veroorzaakte vervuiling op te ruimen. In de vorm van organische stof wordt koolstof vastgelegd en kunnen verontreinigingen worden gefilterd en afgebroken.

De ondergrond wordt volop door de stad gebruikt. De bodem geeft ruimte aan en draagt de fundering van gebouwen en wegen waarover we rijden. De bodem biedt ruimte aan werfkelders, tunnels, parkeergarages en kabels en leidingen voor nutsvoorzieningen. Via de riolering voeren we ons vuilwater af en in de bodem wordt warmte en koude opgeslagen voor duurzame warmtevoorziening. De natuurlijke eigenschappen maken de stad veiliger (zo helpen ze klimaatproblemen oplossen door waterinfiltratie) en leefbaarder (zonder een gezonde bodem geen robuust groen). In de (diepere) onder­ grond vinden we grondstoffen, zoals een belangrijke voorraad grondwater, dat als drinkwater gebruikt kan worden, en geothermische energie. De ruimte en grondstoffen in de ondergrond zijn vitaal voor het functioneren van de stad en duurzame doorontwikkeling in de toekomst.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 9

Ambities en doelstellingen De waarden hebben we vertaald in drie ambities en uitgewerkt in 10 doelstellingen.

Ambitie 1 De ondergrond is integraal onderdeel van ruimtelijke keuzes

1 3

Ambitie 3 Gebruik van de ondergrondse ruimte ordenen voor het gezamenlijk realiseren van de opgaven van de stad

2

Ambitie 2 Bodemkwaliteiten beschermen en verbeteren

Zicht op de bodem bij herinrichting van het Brederoplein (2024) Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 10

Ambitie 1: De ondergrond is integraal onderdeel van ruimtelijke keuzes 1.1 Doelmatig gebruik van de ondergrondse ruimte is onderdeel van de afweging bij het ontwikkelen en uitvoeren van ruimtelijke plannen. 1.2 Inzicht in beschikbare ruimte, kwaliteiten, mogelijkheden en kwetsbaarheden van de ondergrond is de basis voor plan- en uitvoeringsprocessen (waaronder UPG).

Ambitie 2: Bodemkwaliteiten beschermen en verbeteren

• 2.1 De natuurlijke eigenschappen van de bodem en ondergrond zo veel mogelijk in stand houden en waar nodig verbeteren. 2.2 De (beoogde) inrichting, eigenschappen en waarden van de bodem en ondergrond op elkaar afstemmen. 2.3 Ondiepe ondergrond: in vitale bodem in de hoofdgroenstructuur ingrepen/graven in de ondergrond tot een minimum beperken en de bodemkwaliteit waar mogelijk verbeteren. 2.4 Diepere ondergrond: prioriteit geven aan de bescherming van de grondwaterkwaliteit boven andere functies als deze functies de grondwaterkwaliteit onevenredig aantasten.

Ambitie 3: Gebruik van de ondergrondse ruimte ordenen voor het gezamenlijk realiseren van de opgaven van de stad 3.1  De huidige en toekomstige tracés of locaties van de ondergrondse hoofdinfrastructuur hebben prioriteit ten opzichte van andere opgaven. 3.2  Natuurlijke momenten aangrijpen om de ondergrond te (her)ordenen. 3.3  In de knooppunten van intensieve verstedelijking de voorkeur geven aan inpandige oplossingen en (verticale) ordening/ bundeling van netwerken en objecten. 3.4  Infrastructurele netwerken inrichten volgens voorkeursprofielen (ondergrond en bovengrond).

Leeswijzer Deel B van deze beleidsnota bevat de reeds bestaande kaders en een uitwerking van bovenstaande ambities en doelstellingen voor de ondergrond. Ten behoeve van monitoring en verantwoording is in Deel C een indicator beschreven die wordt toegevoegd aan de programmabegroting. Ook zijn de mogelijke risico’s en kosten en dekking van het uit te voeren beleid hier beschreven. Deel D bevat bijlagen.

De doelstellingen worden gemonitord en geëvalueerd als onderdeel van de beleidscyclus (zie hoofdstuk C1). Het beleid ten aanzien van regie op de ondergrond draagt bij aan het realiseren van de doelstellingen van de programma’s: • • • •

Aantrekkelijke groene leefomgeving en erfgoed Ontwikkelen en wonen voor iedereen Klimaatvriendelijke stad Duurzame bereikbaarheid

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 11

B

Opgave

Rioolvervanging in de Haverstraat (2023)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 12

B1 Kaders In dit hoofdstuk beschrijven we de voor de ondergrond relevante kaders op Europees, nationaal en regionaal niveau, en het beleid binnen onze eigen gemeente.

Stad temidden van vier landschappen, uit Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU, 2021)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 13

Europees beleid: Gezonde bodems in 2050 De Europese Unie heeft een Bodemstrategie voor 2030 gepubliceerd waarin een visie en doelstellingen worden gepresenteerd voor een gezonde bodem in 2050.10 De EU schat dat 60% van de bodems in Europa niet gezond is door niet-duurzaam beheer en gebruik, overexploitatie en emissies van verontreinigde stoffen. De EU streeft ernaar dat bescherming, duurzaam gebruik en herstel van de bodem in 2050 de norm is. De strategie is onderdeel van de Europese ‘Green Deal’.11 Ook heeft de EU de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Grondwaterrichtlijn (GWR) opgesteld waarin het realiseren en behouden van chemisch schoon en ecologisch gezond oppervlakte- en grondwater als doelstelling is opgenomen. De EU-lidstaten moeten deze gezonde toestand uiterlijk 2027 realiseren.12

Voedselbos Rijnvliet (2023)

Juridische context De Omgevingswet (Ow) is gericht op een integrale benadering van de fysieke leefomgeving. Art. 2.1 lid 1 Ow schrijft voor dat de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet uitgeoefend worden met het oog op de doelen van die wet, zie art. 1.3 Ow, tenzij daarvoor specifieke wetgeving bestaat (zoals de Energiewet, Drinkwaterwet, Telecommunicatiewet en de Wet collectieve warmtevoorziening). Deze Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 maakt onderdeel uit van de Omgevingsvisie Utrecht, waarin rekening wordt gehouden met de doorwerking van de milieubeginselen zoals bepaald is in artikel 3.3 Ow. Het betreft het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Het eigendomsrecht wordt niet beheerst door het omgevings­ recht maar wordt als zakelijk recht beheerst door het privaatrecht. Zakelijke rechten zijn opgenomen in het Burgerlijk Wetboek. De Beleidsnota Ondergrond schetst de strategische beleidskaders voor de ondergrond binnen de gemeentegrenzen van de gemeente Utrecht. De juridische context is nader toegelicht in bijlage D2.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 14

Nationaal beleid: Water en bodem sturend Het Rijk kent een aantal beleidskaders13: de Structuurvisie Ondergrond (2018), de Nationale Omgevingsvisie (NOVI, 2020), de kamerbrief ‘Water en Bodem Sturend (2022) en nader gespecificeerd als ‘rekening houdend met water en bodem’ in de kamerbrief van 22 oktober 2024, de ‘Contouren­ notitie Nota Ruimte’ (2023), de Landelijke Strategie en Interbestuurlijke Uitvoeringsagenda 2023-2024 (2023), het Voorontwerp Nota Ruimte (2024) en de ‘Contourennotitie Novi Programma Bodem, Ondergrond en Grondwater’ (2024). Deze visie- en beleidsdocumenten constateren de noodzaak om te komen tot een nieuwe aanpak van de ruimtelijke inrichting van ons land. Het gaat er om de uitdagingen van de toekomst in te kunnen passen in balans met de kwaliteit van onze leefomgeving, zowel voor wat betreft de boven- als ondergrond. De komst van de Omgevingswet (2023)14 vraagt om de fysieke leefomgeving integraal te benaderen. Het biedt het wettelijk kader voor ‘duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu’. De Omgevingswet kent een aantal (gemeentelijke) instrumenten waarmee regie gevoerd kan worden op de inrichting en het beheer van de openbare ruimte (boven- en ondergronds), namelijk de Omgevingsvisie, het (on)verplichte Programma, het Omgevingsplan en de Omgevingsvergunning.

De provinciale regels staan in de provinciale Omgevingsverordening, en de waterschapsregels in de Waterschapsverordening.

Geschiktheidskaart voor nieuwe woon- en werklocaties, Utrechtse waterpartners (2023)

Er is een aantal wetten die geen onderdeel van de Omgevingswet uitmaken en wel grote ruimtelijke impact hebben, zoals de Energiewet15, Drinkwaterwet16, Telecommunicatiewet17 en de Wet collectieve Warmte18. Deze wetten betreffen essentiële fysieke boven- en ondergrondse elementen die het mogelijk maken dat onze maatschappij draait, denk daarbij aan kabels en leidingen en over-

drachtstations. Doordat deze functies nu buiten de Omgevingswet vallen, missen gemeentes een adequaat instrumentarium om goed te kunnen sturen op de ruimtelijke inpassing van deze elementen.19 Zo is in de Telecomcommunicatiewet een absolute gedoogplicht opgenomen voor de aanleg van telecominfrastructuur.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 15

Regionaal beleid: Een duurzaam en robuust bodem- en watersysteem De provincie Utrecht sluit zich aan bij de visie van het Rijk, met als doel een veerkrachtig wateren bodemsysteem te creëren. Eén van de uitgangs­ punten van de Omgevingsvisie van de provincie Utrecht is het efficiënt benutten van de schaarse ruimte. Voor opgaven als verste­­de­lijking en de energietransitie is veel ruimte nodig. Om alle opgaven een plek te geven kiest de provincie voor het concentreren en slim combineren van functies. Het aansluiten bij de ondergrond en bij bestaande of nieuwe netwerken heeft de voorkeur. De provincie streeft naar een ‘duurzaam en robuust bodem- en watersysteem’ waarbij het onder andere de ambitie is om in 2050 veerkrachtiger om te gaan met neerslag en droogte; te komen tot duurzaam gebruik en boven – en ondergrondse afstemming van gebruik zodat de juiste functie op de juiste plek ligt; veilig, verantwoord en duurzaam bodem­energie te leveren; waterkwaliteit te beschermen en te verbeteren; en voldoende en schoon drinkwater te garanderen.20 Het provinciale Bodem- en water­programma 2022-2027 bevat een uitwerking van ambities voor de bodem en het water uit de provinciale Omgevingsvisie.

Ook de provinciale Omgevingsverordening is onderdeel van de relevante kaders, met onder andere regels voor grondwaterbescherming rondom drinkwater­ winningen, die van invloed zijn op mogelijkheden voor bijvoorbeeld bodemenergie.

Duurzaam en robuust bodem- en watersysteem, Omgevingsvisie provincie Utrecht (2021)

De gemeente is dagelijks beheerder van de kleinere watergangen. De waterschappen beheren de ‘grote watergangen’ van de stad zoals de grachten, de Kromme Rijn en de Vecht. Ze zijn overal peil- en waterkwaliteitsbeheerder en zijn als waterbeheerder bevoegd gezag voor alle regionale watergangen. De gemeente Utrecht heeft te maken met de waterschappen Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (HDSR) en, in een klein deel van het grondgebied in het noordwesten, Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV).21 Rijkswaterstaat

is beheerder van de watergangen met nationale functie, zoals het Amsterdam Rijnkanaal. HDSR streeft ‘naar een goed gebalanceerd ecologisch gezond en robuust watersysteem in een klimaatbestendige regio…’22 HDSR heeft in zijn waterbeheerprogramma onder andere doelen geformuleerd ten aanzien van de thema’s gezond water (waterrobuust en klimaatbestendig, tegengaan bodemdaling, grondwater, en biodiversiteit). De ambitie is om grondwater nog meer een

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 16

Waterschap AGV beschrijft in het ‘Waterbeheerprogramma 2022 – 2027’ de thema’s: a) gezond afvalwater; b) gezond water; c) voldoende water; d) waterveiligheid; e) genieten van water; en f) wettelijke taken en maatschappelijke opgaven.23 Onder het laatste thema werkt Waterschap AGV aan de aanpassing van ons watersysteem aan het veranderende klimaat, afremmen van bodem­ daling; geschikt maken van oevers, bermen en dijken voor planten en dieren, rekening houden met water en klimaat bij bouwprojecten, en toewerken naar een circulaire economie. Vanuit ieders taken en bevoegdheden werken de gemeente, provincie en waterschappen samen om de doelstellingen te bereiken.

Utrechts beleid: Groei in balans groen natuur

mobiliteit

leven vo elijk or ed

gezon ds t

De Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) 2040 beschrijft de belangrijkste opgaven van de stad24, zoals verstedelijking met zes stedelijke knoop­ punten, vergroening, mobiliteit, energie-efficiëntie en circulariteit. In de oplegger bij de RSU (2023)25 wordt gesteld dat groei van de stad geen doel op zich is en in balans moet zijn met de kwaliteit en leefbaarheid van de stad waarbij ook rekening gehouden moet worden met regie op de ondergrond. De opgaven zijn uitgewerkt in verschillende thematische en gebiedsgerichte beleidsdocu­ menten.26 De RSU erkent het belang van de ondergrond voor de ontwikkeling van de stad en het oplossen van de verschillende opgaven. De RSU constateert dat de toenemende vraag naar ruimte voor klimaatadaptatie, energietransitie en digitalisering de druk op het gebruik van de ondergrond steeds groter maakt.27 Zo groot dat het mogelijk gevolgen heeft voor het natuurlijke bodem- en watersysteem. In de RSU krijgt de gemeente een meer nadrukkelijke regierol wat betreft de balans tussen het beschermen en benutten van de ondergrond. De RSU benoemt vier principes waarbij de boven- en ondergrond op elkaar worden afgestemd bij planvorming:

sport

speelruimte

werk (drink-) water veiligheid

n eree ied

integraal onderdeel te maken van strategische en operationele beslissingen, en daarin samen te werken met onder andere gemeentes. Het gaat om een (kwalitatief) goede grondwatervoorraad door onder meer aanvulling en -onttrekking in balans te krijgen, grondwaterkennis vergroten, grondwater verankeren in plannen en beleid en een visie vormen op actief grondwaterbeheer.

open water

energie culturele voorzieningen warmte zorg/ medische voorzieningen

onderwijs

ontmoetings- woningen plekken

Gezond stedelijk leven voor iedereen

1.

Het matchen van bovengronds ontwerp met de ondergrond; 2. Het zoveel mogelijk op elkaar afstemmen van opgaven en het maken van slimme combinaties waarbij de ondergrondse en bovengrondse ruimtebehoeften geïntegreerd zijn meegenomen; 3. Het benutten van de natuurlijke eigenschappen van de ondergrond (bijvoorbeeld voor infiltratie) en het beschermen van deze eigenschappen; 4. Het ontwerpen van ingrepen in de ondergrond die robuust, flexibel en toekomstbestendig zijn.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 17

Doorsnede Ondergrond Gemeente Utrecht

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 18

Gemeentelijk beleid dat raakt aan de ondergrond Bij het opstellen van deze Beleidsnota Ondergrond, beschikt de gemeente Utrecht over thematisch beleid en uitvoeringsprogramma’s die de ordening van functies in de ondergrond raken. Deze documenten zijn veelal opgesteld voor de inwerking­ treding van de Omgevingswet. De Beleidsnota Ondergrond is een integraal en richtinggevend kader om de ondergrond te kunnen ordenen. Thematische beleidsnota’s en uitvoeringspro­ gramma’s blijven van toepassing. •

•

•

Gebiedsplan Gebiedsgericht Grondwater­ beheer (2016) is gericht op het beschermen en benutten van de kwaliteit van het grond­water, met name om de verspreiding van historische grondwaterverontreiniging te voorkomen.28 In dit document is een eerste visie op de ondergrond geformuleerd (zie bijlage D3). Nota Bodembeheer 2017-2027 heeft kwaliteiten van de bodem in kaart gebracht (ontgraving en toepassingskaarten) en beschrijft voorwaarden voor de toepassing van grond (zowel gebiedseigen grond (verantwoord hergebruik) als grond van ‘buiten’).29 Visie Water en Riolering Utrecht (2022)30 zet in op een gezond, robuust en toekomstbestendig water- en rioleringssysteem voor iedereen, rekening houdend met o.a. het veranderende klimaat en structurele grondwateroverlast. In de visie is een voorkeursvolgorde voor verwerking van hemelwater opgenomen. Ook is de vervangingsopgave beschreven. Gekoppeld aan de

•

•

•

•

Visie Water en Riolering is er een Programma Water en Riolering waarin elk jaar de voorgenomen activiteiten, kosten en financiering zijn opgenomen. Visie Klimaatadaptatie (2022)31 waarin beleid geformuleerd is om als Utrecht in 2050 klimaatbestendig te zijn en onze kwetsbaarheden te hebben aangepakt. Hoofddoel is het zoveel mogelijk voorkomen van maatschappelijke ontwrichting en onomkeerbare schade. Om een aangename stad te blijven om te wonen, werken en te verblijven zet Utrecht onder meer in op de sponswerking van de bodem en vergroening. Kadernota Kwaliteit Openbare Ruimte (2016)32 als integraal beleid voor gebruik, inrichting en beheer van de openbare ruimte. De kadernota benoemt de samenhang tussen boven- en onder­grondse openbare ruimte, en de noodzaak van ontwikkeling van regie en een afwegings­ kader dat onder­deel vormt van de planprocessen. Nota Beheer Openbare Ruimte (2021)33 schetst een strategie voor ‘ontwikkelend beheer’ om toekomstbestendige, denk aan klimaatadaptieve, aanpassingen te doen bij de vervangingsopgave van infrastructuur in de stad (zoals de vervanging van riolering). Groenstructuurplan Utrecht, Stad en land verbonden (2007) en Actualisatie groenstructuurplan Utrecht 2017-2030 (2018)34 waarin het beleid staat om de stad te vergroenen, de ecologische, recreatieve en landschappelijke kwaliteit te vergroten en het groen in de stad te

•

•

•

•

•

•

gebruiken voor een gezonde stad en klimaatadaptatie. Bomenbeleid Utrecht (2009/2018)35 met regel­ geving voor beheer, behoud en ontwikkeling van bomen, en de hoofdbomenstructuur. Transitievisie Warmte deel 1 en 2 (2021)36 waarin staat hoe bestaande huizen en gebouwen in Utrecht geleidelijk kunnen overgaan naar nieuwe vormen van warmtevoorziening. Hierin worden warmtenetten als een logische oplossing voor een groot deel van de stad benoemd. Ook worden bodemenergie en aardwarmte als opties benoemd. Grondstoffennota (2020)37 waarin een systeem van afvalinzameling met ondergrondse containers is opgenomen. Visie Digitale Stad 2021-202538 waarin staat dat de gemeente streeft naar een goede basisinfrastructuur voor verbinding met internet voor inwoners en bedrijven. Mobiliteitsplan 204039 bevat beleid hoe we de stad gezond, aantrekkelijk en bereikbaar maken voor iedereen. Het mobiliteitsplan beschrijft onder andere de mobiliteitsnetwerken voor lopen, fietsen, openbaar vervoer en de auto. Erfgoednota (2021)40 waarin beschreven is dat erfgoed één van de structurerende elementen voor een toekomstbestendige stad is, door het erfgoed (incl. archeologie en historische (water) structuren) zichtbaar en herkenbaar te maken.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 19

Gemeentelijke regels ondergrond

De gemeente heeft specifieke regels voor het gebruik van een deel van de ondergrond die in de toekomst onderdeel uitmaken van het Omgevingsplan.41 We noemen er enkele. Voor de ondiepe ondergrond is er een Verordening Kabels, Leidingen en Boomwortels (2022)42 als sturingsinstrument, aangevuld met de Nadere Regel (Handboek) Kabels en Leidingen43. Voor richtlijnen bij de inrichting van de openbare ruimte is er Handboek Openbare Ruimte.44 Er zijn regels voor de inzameling van afvalwater en hemelwater, bijvoorbeeld voor de lozing van spoelwater van open WKO-systemen op de riolering.45 Verder bestaan er regels voor grondwerk ten aanzien van archeologische waarden in de archeologieverordening.46 De gemeente kent een Verordening Interferentiegebieden Bodemenergiesystemen gemeente Utrecht 201847. In deze verordening staan lokale regels ter voorkoming van interferentie tussen gesloten en tussen gesloten en open bodemenergie­ systemen onderling of anderszins ter bevordering van een doelmatig gebruik van bodemenergie. In deze verordening zijn interferentiegebieden aangewezen waar deze lokale regels gelden.

Bodemkwaliteitszones in de toplaag van de bodem, net onder het maaiveld (nota Bodembeheer, 2020)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 20

B2 Doelstellingen en resultaten In dit hoofdstuk beschrijven we de urgentie voor beleid en de ambities en beleidsdoelstellingen voor de ondergrond. We eindigen met een overzicht van activiteiten voor uit­­­wer­king van het beleid en een aanzet voor een afwegingskader.

Jan is de Man- streetart Amsterdamsestraatweg (2024) Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 21

Urgentie voor beleid voor de ondergrond Utrecht heeft een omvangrijke verstedelijkingsopgave.48 De stad groeit van zo’n 370.000 inwoners in 2024 naar zo’n 470.000 inwoners in 2040. Dit betekent dat er tot 2040 meer dan 52.000 woningen bij moeten komen.49 Daarnaast zit de stad midden in een transitie om duurzame energiebronnen te gaan gebruiken, het warmtenet uit te breiden en het elektriciteitsnetwerk te verzwaren. Het veranderende klimaat vraagt investeringen om de stad aan te passen aan periodes van extreme weeromstandigheden. De stad wil door vergroening en door veranderingen in de manier waarop we ons verplaatsen (mobiliteit) een gezonde leefomgeving creëren. Tegelijkertijd werken we aan een schonere bodem en grondwater, streven we naar hoge ruimtelijke kwaliteit en koesteren van ons boven- en ondergrondse erfgoed. Deze ruimtelijke ambities hebben gevolgen voor de inrichting, gebruik en kwaliteit van de ondergrond. Sterker nog: ze hebben de ruimte in de ondergrond nodig om gerealiseerd te kunnen worden. Terwijl we nu al merken dat de ondergrond ‘vol’ loopt. We stoppen meer objecten in de ondergrond terwijl we er bijna niets uit halen. Er is simpelweg niet overal ruimte in de ondergrond voor alle ambities.

Lange tijd gold de wet van de sterkste en snelste: ‘wie het eerst komt die het eerst maalt’.50 Daarbij wordt van oudsher vanuit een thematische insteek een beperkte afweging in samenhang gemaakt in relatie tot andere opgaven die ook om ruimte in de ondergrond vragen.

Opgaven van de stad in relatie tot de ondergrond in enkele getallen

Het gaat de komende 20 jaar onder meer om de aanleg van onderstaande opgaven (schatting).

100.000

glasvezelaansluitingen

240.000 m

hoogspanningsnet

3

hoogspanningsstations (Oudenrijn, Lage Weide en Merwedekanaal)

2.000

WKO-bronnen

Ondergrondse sneltram (wellicht)

90.000

1.500

huisaansluitingen op

laadpalen

collectieve warmtevoorziening

1.100.000 m

3.000.000 m

9

1.520

middenspanningsnet

laagspanning

onderstations van Stedin (50/10 of 50/21 kV)

trafohuisjes (elektriciteit) en warmtestations (warmtenetten)

450.000 m

gescheiden riool

400

ondergrondse afvalcontainers

60.000

bomen

Noot: 1. De impact van de verschillende opgaven op de ondergrond kan anders zijn: het gevolg van de aanleg van één tramlijn is bijvoorbeeld heel anders dan die van één boom of één laadpaal. 2. Het middenspanningsnet (spanning 1.000-20.000 volt), gevoed door het hoogspanningsnet, levert stroom aan het laagspanningsnet in onze woningen en kantoren.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 22

Tegelijkertijd raken de natuurlijke kwaliteiten van de ondergrond aangetast door menselijk ingrijpen. Bij intensief gebruik neemt de kwaliteit, en daarmee de functionaliteit, van de ondergrond af. Dat wil zeggen dat we minder mogelijkheden hebben om de natuurlijke eigenschappen van de bodem te behouden en te gebruiken voor ons leven in de stad. Zo is door ons eeuwenlange gebruik de ondergrond en het grondwater op veel plekken sterk verontreinigd en kost het ons grote inspanningen om gezondheidsrisico’s voor mens, plant en dier beperkt te houden.51 Ook worden grondwaterstromen beïnvloed door bijvoorbeeld ondergrondse parkeer­ garages (damwanden) en bebouwing (afdekking van de bodem) en verdwijnt er steeds meer natuurlijke bodem. Nieuwe inzichten maken duidelijk hoe belangrijk de kwaliteiten van de ondergrond zijn voor het leven in de stad52. We hebben de ondergrond alleen maar méér nodig om onze ambities te realiseren, bijvoorbeeld voor bodemenergie, drinkwater en klimaatadaptatie (‘ecosysteemdiensten’). Kortom, de complexiteit in de ondergrond neemt met alle nieuwe opgaven toe en de kwaliteiten worden aangetast en daarmee de samenhangende gebruiksfuncties. En daarbij groeien faalrisico’s bij het realiseren van opgaven, bijvoorbeeld doordat ingrepen elkaar in de ondergrond beïnvloeden (wat soms pas jaren na de ingreep merkbaar wordt).

Deze situatie vraagt om regie met kaders om de ondergrond in balans te beschermen en te benutten. De Omgevingswet richt zich op een integrale afweging in de leefomgeving (onder- en bovengrond) en het ruimtelijk ordeningsbeleid van het Rijk neemt het bodem- en watersysteem als basis. Dit onderstreept de noodzaak om gemeentelijk beleid op de ondergrond te ontwikkelen.53

Faalkosten De gemeente houdt calamiteiten in de ondergrond en kosten als gevolg daarvan niet systematisch bij. Er zijn geen cijfers van. Calamiteiten worden veelal opgelost binnen projecten en niet apart zichtbaar gemaakt. Wel zijn enkele calamiteiten bekend, zoals een ‘vergeten gasleiding’ bij de bouw van TivoliVredenburg die de gemeente 6 miljoen euro kostte. Dat kwam doordat de informatie over de ondergrond niet op tijd, compleet en op de juiste plek beschikbaar was. Ook landelijk zijn de faalkosten punt van aandacht. De belangrijkste faalkosten zijn gerelateerd aan problemen in de ondergrond. In Nederland ligt ruim 1,7 miljoen kilometer aan kabels en leidingen onder de grond. Het gaat om leidingen voor water, gas en olie, en om kabels voor onder meer elektriciteit en data-

verkeer. In 2020 ontstond er bij 5,9 % van de ongeveer 770.000 graafwerkzaamheden schade aan kabels en leidingen. Dat zijn ruim 45.000 gevallen. Dit betekent een directe schadepost van zo’n € 38 miljoen per jaar voor het bedrijfsleven. Bovendien kan die schade gevaarlijk zijn, zoals een gaslek, of overlast geven, zoals uitval van elektriciteit, water, gas of telefoon.54 Veel budgetoverschrijdingen in uitvoeringsprojecten worden veroorzaakt door problemen met de ondergrond. Dit was mede aanleiding voor het opzetten van de BRO, de Basisregis­ tratie Ondergrond, een miljoenen kostende investering in een basisregistratie van ondergronddata. De Wet basisregistratie ondergrond is van kracht sinds 1 januari 2018.



Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 23

Druk op de ondergrond in de stad Voor de hele stad is in gebiedjes van 100 x 100 meter bepaald hoe groot de ‘druk’ is op de ondiepe ondergrond (globaal 0-5 meter diep). Er is geïnventariseerd hoeveel openbare ruimte er is en wat de bestaande én toekomstige ondergrondse functies, objecten en opgaven per gebied zijn (doorkijk tot 2040). Dat kan gaan om heel verschillende functies, met ook een variërende invloed op de complexiteit. Voorbeelden: bestaande

en nieuwe leidingen, bomen, brandweerputten, warmte- en koudeopslag, maar ook zoekgebieden voor nieuwe transformatorhuisjes, warmtenetten, archeologische waarden of grondwatermeetpunten. Per gebiedje van 100 x 100 meter varieert het aantal functies of objecten van enkele tot 38. Wat opvalt, is dat in het grootste deel van de stad veel (ondergrondse) functies, objecten en opgaven

bij elkaar komen. Dit maakt dat de ondergrond bij elke ontwikkeling een rol zal spelen en (de ordening van) de ondergrond medebepalend is voor het realiseren van ambities. Omdat niet ieder gebied hetzelfde is, zal per ontwikkeling moeten worden ingezoomd op de precieze situatie in de ondergrond, om te kunnen bepalen hoe daarmee om te gaan.

Legenda

Weinig ruimte, veel opgaven

Veel ruimte, veel opgaven

Weinig ruimte, weinig opgaven

Veel ruimte, weinig opgaven

(Nagenoeg) niet bebouwde gebieden Spaghetti van kabels en leidingen in de Voorstraat (2020)

Druk in de ondergrond - Posad Maxwan (2023)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 24

Tijdlijn van de ondergrond Oprichting gemeentelijk elektriciteitswerken en gasfabrieken

Romeinse tijd

Oprichting gemeentelijke energiebedrijven

wederopbouw piek

liberalisering energiemarkt en ICT piek

1985 coax

1994 eerste gsm netwerk 2004 glasvezel

1980 gescheiden riolering 1842 gasfabriek privaat Castellum

de Dom

1862 overname gasfabriek gemeente

1851 eerste waterleiding

Ontginningen

1880 eerste riolering 1923 Utrechtse warmtenet

1883 waterleidingen 1886 1910 eerste rioleringen elektriciteitscentrale 1888 eerste telefoon

vervangingsopgave klimaatadaptatie, energietransitie & biodiversiteit

1965 aardgas

2009 elektrisch opladen 2010 zonnepanelen + wateropvang + biodiversiteit

1970 stadswarmte

2020 5g + netcongestie

1915 elektriciteits- en telefoonkabels

1800

1254-1517

1850

1900

1950

2000

2050

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 25

Ambities en doelstellingen voor de ondergrond De erkenning van de waarden van de ondergrond en de urgentie om regie te voeren op het duurzaam beschermen en gebruiken van de ondergrond vormen de basis voor de ambities en doelstellingen van beleid op de ondergrond. •

•

•

Ambitie 1: De ondergrond is integraal onderdeel van ruimtelijke keuzes. Bij deze ambitie is het uitgangspunt dat er één (openbare) ruimte is, bestaande uit de bovengrond èn de ondergrond, waarin de stad zich ontwikkelt. Ambitie 2: Bodemkwaliteiten beschermen en verbeteren. Bij deze ambitie ligt het accent op de kwaliteiten die de bodem en ondergrond hebben. Zie bijlage D1 voor regulatie-, productie-, draag- en informatiekwaliteiten van bodem en ondergrond. Ambitie 3: Gebruik van de ondergrondse ruimte ordenen voor het gezamenlijk realiseren van de opgaven van de stad. Deze ambitie gaat over de ruimte bij inrichting van de ondergrond, met name over ruimte voor de infrastructuur die onder de grond is aangelegd.

Ambitie 1 De ondergrond is integraal onderdeel van ruimtelijke keuzes

1 3

Ambitie 3 Gebruik van de ondergrondse ruimte ordenen voor het gezamenlijk realiseren van de opgaven van de stad

2

Ambitie 2 Bodemkwaliteiten beschermen en verbeteren

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 26

Ambitie 1: De ondergrond is integraal onderdeel van ruimtelijke keuzes

Huidige situatie: wat doen we nu •

•

•

Toekomstige situatie: wat gaan we anders doen

Bovengrondse ruimtelijke keuzes vragen ondergrondse ruimte. De ondergrondse ruimtevraag of kwaliteit wordt niet vanzelfsprekend meegewogen bij de bovengrondse ruimtelijke keuzes. Opgaven (verstedelijking; vergroening; klimaatadaptatie; energieopwekking en -distributie; mobiliteitsnetwerken) komen elkaar ondergronds tegen en kunnen door gebrek aan ruimte en onderlinge competitie niet (volledig) gerealiseerd worden. De focus op (thematische) benutting van de ondergrond is niet gericht op samenhang tussen opgaven en op een integraal langetermijnperspectief. Dit heeft geleid tot vermindering van bodem­ kwaliteiten en daarmee samenhangende functies zoals bijvoorbeeld waterinfiltratie, grondwaterkwaliteit, biodiversiteit. Oplossingen worden nu ad-hoc op projectniveau gezocht zonder inzicht in gevolgen op ruimtegebruik op verschillende schaalniveaus (regionaal; stedelijk; gebied; straat), zonder helderheid over het tijdsperspectief van ruimtereserveringen, en zonder inzicht in mogelijk gebruik of mogelijke aantasting van eigenschappen van de ondergrond waarvan herstel kostbaar is.

De ondergrond en bovengrond vormen één geïntegreerd en samenhangend onderdeel van de ruimtelijke plannen doordat we: 1.

Sturen op samenhang van ontwikkeling van boven- en ondergrond op stedelijk, gebieds- en straatniveau (strategisch; tactisch; operationeel) 2. Sturen op gebalanceerd gebruik van ruimte en kwaliteiten van de ondergrond (zowel fysiek als cultuurhistorisch) Alle opgaven van de stad hebben hierin een plek. We denken en ontwerpen in 3D. We houden ook rekening met de ‘4de D’, dat wil zeggen de toekomstige effecten, opgaven en belangen. Dit doen we door de ondergrond en ondergrondse thema’s vanaf de eerste ontwikkeling mee te nemen in ontwerpen of beleidsvoornemens. Zo verminderen we de kans op afwenteling van risico’s en kosten van één beleidsthema op een andere en/of op toekomstige generaties. Voor eenduidige sturing op de boven- en ondergrond zijn aanpassingen in organisatie, werkprocessen en instrumenten noodzakelijk. Aanleg warmtenet, Marnixlaan (2024) Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 27

Doelstelling 1.1 Doelmatig gebruik van de ondergrondse ruimte is onderdeel van de afweging bij het ontwikkelen en uitvoeren van ruimtelijke plannen. Boven- én ondergrond zijn samen onderdeel van planvormings- en uitvoeringsprocessen op stedelijk, gebieds- en projectniveau waarin planologen van de ondergrond en planologen van de bovengrond gezamenlijk de integrale afweging van (ruimtelijke) belangen inbrengen. We maken afspraken over positie, rol en verantwoordelijkheden over wie stuurt op de ruimtevraag en ontwikkelingen in de ondergrond in samenhang met ontwikkelingen in de bovengrond. We leggen in de planprocessen (UPG, UPOR) vast hoe de ondergrond in de verschillende planfasen wordt meegenomen, in samenhang met het vraagstuk van stedelijke sturing. Deze organisatieontwikkeling is cruciaal voor het serieus nemen van de ondergrond. Medeoverheden (Rijk, provincie en waterschappen) en netbeheerders voeren ook regie op de ondergrond. Met de andere overheden wordt nauw samengewerkt op de thema’s waarvoor zij verantwoordelijk zijn waaronder (grond-) water en bodemenergie. Afspraken over de rol en verantwoordelijkheden van de netbeheerders, vastgelegd in samenwerkingsovereenkomsten, zijn onderdeel van de organisatie van de regie op onder- en bovengrond.

Bij nieuwbouw het bouwvolume (i.c. de wamtevraag) afstemmen op ondergrondcapaciteit voor bodemenergie Met inzicht in de soort en grootte van de warmtevraag per wijk en de capaciteit van de ondergrond voor bodemenergie wordt op stadsniveau een match gemaakt. De capaciteit van de ondergrond voor bodemenergie is hierbij niet alleen afhankelijk van de bodemdoorlatendheid maar ook van de aanwezigheid van grondwaterverontreinigingen en (nieuwe) gebieden voor drinkwaterwinning. Met deze match kan de ondergrond maxi­

maal voor bodemenergie worden gebruikt en kunnen onnodige hoge kosten in de toekomst worden voorkomen. Denk aan vermijden van kosten voor een aanvullend warmtenet in een nieuwbouwcluster met een tekort aan capaciteit voor bodemenergie. Voor U NED is hiermee in een vroege fase in de planvoorbereiding een verschuiving uitgevoerd van het bouw­ programma van een gebied met relatief weinig capaciteit voor bodemenergie.

UNed fase 2. Uit: U NED, Metroolpoorten Utrecht Nabij, Gebiedsonderzoeken Metropoolregio Utrecht 2040, Kerndocument Oktober 2022 (Posad Maxwan; Generation Energy; Arcadis; Beerenschot)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 28

Doelstelling 1.2 Inzicht in beschikbare ruimte, kwaliteiten, mogelijkheden en kwetsbaarheden van de ondergrond is de basis voor plan- en uitvoeringsprocessen (waaronder UPG). Per planfase adviseren onder- én bovengrondplanologen over de reservering en verdeling van de schaarse ruimte, de benutting en bescherming van de ondergrondkwaliteiten en de samenhang tussen boven- en ondergrondse inrichting. Hiervoor zetten zij passende instrumenten in, zoals quick-scans, gebiedsplannen of (voorkeurs)straatprofielen, en maken ze gebruik van het Utrechtse 3D-ondergrondmodel. Dit is meer dan de zogenaamde KLIC-melding bij een herinrichting van een straat. Het Utrechtse 3D-ondergrondmodel kan worden gebruikt om de geschiktheid van de ondergrond te analyseren, mogelijke (ruimtelijke) conflicten tussen opgaven te identificeren, oplossingsrichtingen te verkennen en de meest optimale locatie te berekenen van ondergrondse functies. Met Amsterdam is een samenwerkingsovereenkomst afgesloten voor uitwisseling en doorontwikkeling van het 3D-ondergrondmodel.

Utrechtse 3D-ondergrondmodel

Ondergrondse ruimte zoeken met het 3D-ondergrondmodel Het Utrechtse 3D-ondergrondmodel is een digitaal model dat alle databronnen met informatie over de ondergrond samenbrengt. Het model kan gebruikt worden om ruimtegebruik in de ondergrond te onderzoeken en keuzes voor te bereiden. Het model kan bijvoorbeeld aangeven welke mogelijke ruimtelijke conflicten er zijn tussen opgaven (zoals kabels of leidingen, boomwortels, ondergrondse afvalcontainers, erfgoed) of de meest optimale locatie berekenen van ondergrondse functies (bijvoorbeeld de route van een warmtenet). Het model geeft een zo goed mogelijke weergave van de ondergrondse situatie maar geeft geen 100% garantie op de werkelijke situatie. Initiatiefnemers zijn altijd zelf verantwoordelijk voor wettelijke eisen ten aanzien van bodemonderzoek of inwinnen van informatie over de ondergrond.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 29

Ambitie 2: Bodemkwaliteiten beschermen en verbeteren

Huidige situatie: wat doen we nu

De bodem en ondergrond vormen een kwetsbaar stelsel van biologische, chemische en fysieke eigenschappen en processen. De kwaliteiten van de ondiepe bodem en de diepere ondergrond zijn essentieel voor het functioneren van de stad en gezond stedelijk leven voor iedereen, met name een gezonde leefomgeving. Door (intensieve) verstedelijking is er sprake van aantasting van de eigenschappen van de ondergrond. Ondoordacht gebruik heeft geleid en leidt tot (mogelijk) onomkeerbare, ongewenste en onevenredige aantasting van de kwaliteiten van de ondergrond en hoge kosten voor herstel.55 Huidig (landelijk en gemeentelijk) beleid is gericht op het saneren van bodemverontreinigingen, het voorkomen van verspreiding en verdere verontreiniging van bodem en grondwater, en het monitoren daarvan. Daar gaan we in de toekomst mee door.

Toekomstige situatie: wat gaan we anders doen

De werking van het natuurlijk systeem van de ondergrond is ‘gratis’ te gebruiken voor onze opgaven (zoals waterregulering; biodiversiteit; klimaatregulering en mitigatie; energie; drager van bebouwing en infrastructuur). We gaan zorgvuldig om met het natuurlijke systeem. Het gebruik van de bovengrond stemmen we af op de kwa-

liteit, functie en het gebruik van de ondergrond of omgekeerd. Bij een ingreep in de ondergrond tasten we de ondergrondkwaliteiten zo weinig mogelijk aan en gaan we zuinig om met de ondergrondse ruimte. Bij ingrepen in de ondergrond vermijden we zo veel mogelijk negatieve gevolgen voor de eigenschappen van de ondergrond en de functies daarin door het nemen van preventieve maatregelen (bekende zekere risico’s) en voorzorgsmaatregelen (onzekere risico’s), bij voorkeur met maatregelen aan de bron en maatregelen die gebruik maken van de aanwezige natuurlijke processen. We zetten ook in op bodemkwaliteiten die het functioneren van de stad mogelijk maken. Hierbij denken we aan bescherming vitale bodem voor een gezonde groenstructuur of het behouden van archeologische waarden in de ondergrond. Kortom, het waarborgen van een gezonde bodem, dat ten grondslag ligt aan een veilig, duurzaam en efficiënt beheer en gebruik van de ondergrond, berust op drie pijlers; • voorkomen van nieuwe verontreiniging of aantasting van de ondergrond; • meewegen van ondergrondkwaliteiten bij evenwichtige toedeling van functies aan locaties; • beheer/saneren van historische verontreiniging.

Een grotere boomspiegel is beter voor vitale bodem, bomen en planten

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 30

Doelstelling 2.1 De natuurlijke eigenschappen van de bodem en ondergrond zo veel mogelijk in stand houden en waar nodig verbeteren. We streven naar bewustere omgang met de bodem. De Omgevingswet en bijbehorende besluiten, waaronder het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL)56, bieden het wettelijk kader voor het beschermen en verbeteren van de ondergrond. ‘Levende of vitale bodem’ is een nieuw thema waar steeds meer onderzoek naar wordt gedaan.57 Voor het beschermen van onze ‘levende of vitale bodem’ ontwikkelen we een aanpak. We zijn ons ervan bewust dat een stad leeft en dynamisch is en onvermijdelijk effecten heeft op het natuurlijk systeem en de gezondheid van mens, plant en dier. Negatieve effecten willen we zoveel mogelijk beperken, natuurlijke bodems willen we zo mogelijk in stand houden en waar mogelijk verbeteren. In een stedelijke omgeving zijn weinig natuurlijke bodems, onder meer door het aanbrengen van (bouw)zand en het graven in de bodem. Voor het toepassen van (verontreinigde) grond zijn normen vastgelegd in de Nota Bodembeheer. In het BAL zijn normen vastgelegd voor verontreinigingen in de bodem (‘interventiewaarden’).

In geval van loodverontreiniging werken we met een aangescherpte norm bij kinderspeelplaatsen, moestuinen (>200m2) en wonen met tuin volgens het “Werkplan Lood in de bodem 2024 – 2029”58 dat is gebaseerd op het advies van GGD GHOR Nederland over lood in de bodem en gezondheid. De bodemkwaliteitsdoelstellingen in de Nota bodembeheer en het werkplan zullen worden omgezet in het Omgevingsplan.

Griftpark Natuurlijke bacteriën helpen ons bij de afbraak van de bodemvervuiling in het Griftpark. Hierdoor kunnen we de nazorg mogelijk wijzigen door meer gebruik te maken van de natuur. In het project Bestparc doen we hier onderzoek naar. Dat doen we samen met de Universiteit Utrecht, Deltares en Wageningen University & Research. Inmiddels is duidelijk dat er voldoende bewijs is voor natuurlijke afbraak via bacteriën. Er wordt nu een nieuw nazorgplan opgesteld wat meer vanuit het principe van natuurlijke afbraak uitgaat. Ook onderzoeken we in een pilot in hoeverre we het opgepompte vervuilde grondwater schoon kunnen maken met een moerasfilter.

Griftpark bacterie

Monsters genomen uit een put in het Griftpark (2024)

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 31

Doelstelling 2.2 De (beoogde) inrichting, eigenschappen en waarden van de bodem en ondergrond op elkaar afstemmen. We stemmen het gebruik van bodem en ondergrond af op (behoud van) de kwaliteiten en waarden van de ondergrond (zie p. 9). Bijvoorbeeld sponswerking ten behoeve van waterberging (klimaatadaptatie), schoon grondwater als bron voor drinkwater, bodemwarmte voor bodemenergie, of draagkracht ten behoeve van woningbouw of waterkeringen. Daarbij zorgen we dat de ‘juiste functie op de juiste plek’ komt. Afhankelijk van de eigenschappen van de bodem en ondergrond zijn er beperkingen op het realiseren van beoogde functies. Denk daarbij aan het (niet) realiseren van bebouwing op kwetsbare plekken (‘slappe bodem’), effecten van het plaatsen van damwanden voor bebouwing op grondwaterstromen, (on) mogelijkheden op locaties om gebruik te maken van bodemenergie of het rekening houden met archeologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden. We geven de voorkeur aan duurzame veelal goedkopere ‘nature based solutions’ boven dure technologische oplossingen, zodat de functionele kwaliteiten van de bodem behouden blijven. Bijvoorbeeld door de natuurlijke waterkringloop te verbeteren, waarbij hemelwater zoveel mogelijk infiltreert in de bodem, het bodemvocht vastgehouden wordt en benut kan worden door de vegetatie.

Hierbij zijn ook de bodemstructuur, de hoeveelheid organische stof en het bodemleven belangrijke aspecten.

Hoogtekaart

Bouwstenen groenblauwe raamwerk

Bodem en water sturend in Rijnenburg In 2024 is de programmatische verkenning Rijnenburg gepubliceerd. In polder Rijnenburg is het plan een nieuw stadsdeel te ontwikkelen, met 22.000 – 25.000 woningen en alle bijbehorende voorzieningen. Bij de ontwikkeling van Rijnenburg moet rekening gehouden worden met de hoogte­verschillen in het landschap waarbij sommige delen laag liggen en gevoelig zijn voor wateroverlast. In de (plan)ontwikkeling van Rijnenburg zijn bodem en water daarom sturend. Op basis van de eigenschappen en kwaliteiten van de ondergrond, is er een groenblauw

raamwerk ontwikkeld dat de basis legt voor de verdere inrichting van het gebied. Zo landt de verstedelijking vooral op de hoger gelegen oude stroomrug in het middengedeelte. Het lagergelegen deel in het noorden van de polder wordt een nieuwe groenblauwe scheg met plaats voor stedelijke en regionale functies als natuurontwikkeling, energieopwekking, recreatie en sport. Dit gebruik wordt gecombineerd met waterberging. Ook in het Hollandse IJsselgebied aan de zuidzijde komt mogelijk groene ruimte.

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 32

Doelstelling 2.3 Ondiepe ondergrond: in vitale bodem in de hoofdgroenstructuur ingrepen/graven in de ondergrond tot een minimum beperken en de bodemkwaliteit waar mogelijk verbeteren. In (onderdelen van de) stedelijke groenstructuur die vastgelegd wordt in het Omgevingsplan geven we de bodemkwaliteit prioriteit boven gebruik van de bodem voor andere doeleinden om in deze delen van de stad een levende bodem te waar­ borgen. We geven daar ook ruimte aan groeiplaatsen voor groen en bomen. Denk aan parken of beeldbepalende of voor hittestress noodzakelijke bomenlanen. Consequentie hiervan kan zijn dat ondergrondse infrastructuur van netwerken in de hoofdgroenstructuur in ‘levende bodem’ komt te liggen en bij toekomstige veranderingen mogelijk investeringen in technische oplossingen nodig zijn of omleggingen van kabels en leidingen. Ook wordt het mogelijk op andere plekken drukker in de ondergrond (bijvoorbeeld zoeklocaties nieuwe tracés voor ondergrondse infrastructuur). Behoud en verbeteren van de bodemkwaliteit in (onderdelen van) de hoofdgroenstructuur worden uitgewerkt in regels in het Omgevingsplan.

Ruimte voor gezonde bodem in natuurgebied Zuilen

Beleidsnota Ondergrond 2025-2035 april 2025 | 33

Doelstelling 2.4 Diepere ondergrond: prioriteit geven aan de bescherming van de grondwaterkwaliteit boven andere functies als deze functies de grondwaterkwaliteit onevenredig aantasten. Grondwaterkwaliteit is essentieel voor een gezonde, levende bodem en voor de winning van drinkwater. De bodem van de stad is door eeuwen van bewoning sterk verontreinigd en dit bedreigt de kwaliteit van het grondwater. Daarnaast is het gebruik van bodemenergie afkomstig uit het 1e en 2e watervoerend pakket (WVP) van belang voor de verduurzaming van de stad. De bescherming

en het benutten van het grondwater in het 1ste en 2de watervoerend pakket is uitgewerkt in het Gebiedsplan Gebiedsgericht Grondwaterbeheer (GGB).59 Dit gebiedsplan wordt geactualiseerd in een uitvoeringsprogramma. Het uitvoeringsprogramma heeft als doel bij stedelijke ontwikkelingen afwegingen te maken tussen de beheersing van eventuele risico’s bij het benutten van grondwater ten opzichte van de bescherming van de grondwaterkwaliteit. Dit betekent dat we alleen beargumenteerd bodemgebruiksfuncties vrijgeven op plekken waar zich (historische) grondwater­ verontreinigingen bevinden of waar deze zich als gevolg van een activiteit kunnen verspreiden. Bij bepaling van de mate van de (on)evenredigheid

kijken we naar het effect van een ontwikkeling op de bodemgebruiksfunctie, de kwaliteit van het grondwater en de verontreiningingssituatie versus het (algemeen) nut daarvan voor de stedelijke ontwikkeling. Voor details, zie het Gebiedsplan Gebiedsgericht Grondwaterbeheer. Als onderdeel van de actualisatie van het gebiedsplan wordt onderzocht in hoeverre Open Bodemenergie Systemen (OBES) kunnen worden toegepast in het 2e WVP zonder in conflict te komen met toepasselijke regelgeving. Dit wordt gedaan in afstemming met de provincie, als bevoegd gezag voor OBES, en andere partners.

Bodemenergiesystemen en risico’s op verspreiding van verontreiniging In Utrecht wordt veel gebruik gemaakt van bodemenergie. Het gaat hier om zowel open als gesloten bodemenergiesystemen die in het 1e watervoerend pakket tot 50 meter maar ook dieper dan 50 meter worden geplaatst. In het 1e watervoerend pakket bevinden zich diverse verontreinigingen. Het uitgangspunt volgens het Gebiedsplan Gebiedsgericht Grondwaterbeheer is dat verontreinigingen zich niet dieper dan het 1e watervoerend pakket onder de scheidende kleilaag (50 meter onder maaiveld) mogen verspreiden, vanwege de bescherming van de grondwaterkwaliteit voor de drinkwaterwinning. Perforatie van de kleilaag door bodemenergiesystemen kan risico’s op verspreiding van verontreinigingen met zich meebrengen. Daarnaast kunnen open bodemenergiesystemen door de onttrekking van grondwater ook verontreiniging aantrekken. De gemeente doet daarom onderzoek naar een veilig gebruik van bodemenergiesystemen in het 2e watervoerend pakket. Open Bodem Energiesysteem (OBES)