Agendabundel

Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Een belangrijk onderdeel voor de beoordeling van de financiële stabiliteit van een gemeente is de omvang van het weerstandsvermogen. Bij onze begrotingsonderzoeken zien we veel grote financiële Richtlijnen en toetsingsaspecten begroting 2023 en meerjarenraming 2023-2025

Pagina 8 van 13

onzekerheden en signaleren we bij veel gemeenten jaarlijks een toename van de risico’s. Die ontwikkeling toont aan dat gemeenten in het algemeen continu alert dienen te zijn op het volledig en adequaat in beeld houden van de financiële risico’s. Voorkomen dient te worden dat daarbij (substantiële) risico's over het hoofd worden gezien. Ook vraagt deze risico-ontwikkeling wat van de daartegenover gestelde middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om onverwachte, niet begrote kosten te dekken. De gekwantificeerde risico’s afgezet tegen de weerstandscapaciteit bepalen immers het weerstandsvermogen van uw gemeente.

Om nadelige financiële consequenties voor de uitkomsten van de begroting of meerjarenraming te voorkomen bij het onverwachts aanwenden van de weerstandscapaciteit is het belangrijk om de middelen van de beschikbare weerstandscapaciteit ook volledig vrij aanwendbaar te houden. Dat houdt in dat wij adviseren om al in de begroting besloten of in de meerjarenraming geraamde inzet van (eventueel een deel van) deze middelen (speelt met name bij algemene reserves) uit te zonderen bij de beschikbare weerstandscapaciteit of eventueel als opgenomen claims nader toe te lichten. Hierdoor wordt een gat in de begroting en/of meerjarenraming voorkomen en een consistente berekening van de weerstandsratio bevorderd. Beoordeling kengetallen

Het financieel gezond houden van een gemeente gaat verder dan een sluitende begroting. Een aantal jaren geleden zijn financiële kengetallen voorgeschreven in de begroting en het jaarverslag inclusief een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Dit is primair gedaan om het inzicht in de financiële positie van de gemeente bij de gemeenteraad te vergroten. De wijze waarop de kengetallen meewegen in de uiteindelijke beoordeling van de financiële positie is voorbehouden aan het horizontale controle- en verantwoordingsproces. Net als u hebben wij een belang bij inzicht in de financiële positie van uw gemeente. Daarom adviseren wij u de voorgeschreven beoordeling van de kengetallen op te nemen in uw paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, als deze nog ontbreekt.

Onderhoud kapitaalgoederen

Een gemeente is verantwoordelijk voor een veilige en duurzame leefomgeving voor haar inwoners en geeft daarom ieder jaar grote bedragen uit aan het verkrijgen, vervaardigen en onderhouden van kapitaalgoederen. Denk onder andere aan wegen, riolering, water, groen en gebouwen. De onderhoudskosten kapitaalgoederen zijn uitgaven bedoeld om de kwaliteit van de gemeentelijke eigendommen op een van tevoren vastgesteld onderhoudsniveau te houden of weer te brengen. Dit met als doel het naar behoren te laten functioneren en kapitaalvernietiging te voorkomen. Hierbij worden groot en klein onderhoud onderscheiden. De lasten voor klein onderhoud worden altijd in de exploitatie geraamd in het jaar dat uitvoering plaats vindt. De lasten voor groot onderhoud kunnen op twee manieren worden geraamd: óf via de exploitatie in het jaar van uitvoering of, onder voorwaarden, via een onderhoudsvoorziening. Uit de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen moet blijken: Welk onderhouds- en kwaliteitsniveau de gemeente heeft vastgesteld. Dat de beheerplannen recent zijn. Een beheerplan mag maximaal vijfjaar oud zijn. Voor het begrotingsjaar 2023 mag het beheerplan dus niet ouder zijn dan 2018. Van deze vijfjaar kan door de raad alleen gemotiveerd afgeweken worden. Dat de budgetten in de begroting groot genoeg zijn om het beleid van de gemeente te kunnen uitvoeren.

Of er al dan niet sprake is van achterstallig onderhoud Bezuinigingen op het onderhoud

Bezuinigingen op het jaarlijks en groot onderhoud worden door ons alleen onder de volgende voorwaarden als reëel beoordeeld: Het lagere kwaliteitsniveau van het onderhoud van de kapitaalgoederen leidt niet tot achterstallig onderhoud of onveilige situaties. Dit dient aannemelijk te worden gemaakt. Richtlijnen en toetsingsaspecten begroting 2023 en meerjarenraming 2023-2025

Pagina 9 van 13

De raad stelt een actueel beheerplan vast op basis van het lagere kwaliteitsniveau.

BTW compensatiefonds Het BTW compensatiefonds (BOF) is een fonds waaruit de gemeenten worden gecompenseerd voor een belangrijk deel van de door uw gemeente betaalde omzetbelasting (BTW). Als gemeenten diensten of goederen extern inkopen, betalen zij daarover BTW. In tegenstelling tot bedrijven kan uw gemeente die BTW niet terugvorderen van de Belastingdienst. Extern ingekochte diensten zijn daarom al snel duurder dan intern uitgevoerde activiteiten. Bij het BTW compensatiefonds kunnen de gemeenten (grotendeels) de BTW terugvragen die ze hebben betaald over uitbesteed werk. Het fonds is dan ook opgericht om BTW weg te nemen als factor in de afweging van gemeenten tussen uitbesteden en inbesteden (uitvoering door de eigen organisatie). Er is een directe financiële koppeling tussen het BCF en het Gemeentefonds. Het BTW compensatiefonds kent een plafond. Als het plafond overschreden wordt, komt het verschil ten laste van het gemeentefonds. Bij een realisatie lager dan het plafond komt het verschil ten gunste van het gemeentefonds. Het is aan de gemeenten zelf om een reële raming voor het BCF op te nemen. Voor de wijze van verwerking van de ruimte in uw begroting en meerjarenraming geldt de volgende richtlijn. De realisatie 2021, zoals deze is opgenomen in de circulaire 2022 is uitgangspunt voor uw raming.

Daarnaast maakt u een beargumenteerde inschatting van de toekomstige ruimte met inachtneming van het voorzichtigheidsbeginsel.

Omqevinqswet

De minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft laten weten voor een zorgvuldige en verantwoorde inwerkingtreding van de Omgevingswet de invoeringsdatum uit te stellen naar 1 januari 2023. In onze voorgaande begrotingscirculaires hebben wij dit onderwerp al uitgebreid toegelicht en daarbij geattendeerd op de financiële gevolgen voor uw gemeente. Voor nieuwe raadsleden nemen wij de belangrijkste aspecten opnieuw in deze circulaire op. Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Hierbij gaat het onder meer om wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Met behulp van 1 digitaal loket wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten. Het uitgangspunt blijft dat er een goed evenwicht is tussen het benutten en beschermen van de leefomgeving. Met de nieuwe wet zijn het Rijk, de provincies en de gemeenten voortaan verplicht een omgevingsvisie te maken. Dit is een strategische visie voor de lange termijn voor de hele fysieke leefomgeving. De belangrijkste uitgangspunten daarbij zijn:

per gemeente geldt één omgevingsplan; het omgevingsplan bevat gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving; in een programma staan maatregelen waarmee een bevoegd gezag een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken.

Over het algemeen geven gemeenten aan dat ze inmiddels zijn voorbereid op de invoering van de Omgevingswet. Het is nog niet voor elke gemeente duidelijk wat de gevolgen zijn voor de opbrengsten van leges, zowel wat betreft aantallen als wat betreft de leges per vergunning. Uitgangspunt is dat de Omgevingswet budgetneutraal kan worden ingevoerd in een periode van 10 jaar. In interbestuurlijk verband is afgesproken dat naar oplossingen zal worden gezocht voor financiële knelpunten.

Richtlijnen en toetsingsaspecten begroting 2023 en meerjarenraming 2023-2025

Pagina 10 van 13

Een latere inwerkingtreding van de Omgevingswet brengt extra kosten met zich mee. In 2022 zullen deze tijdens een financiële evaluatie in beeld worden gebracht. Het programma Aan de slag met de Omgevingswet ondersteunt de implementatie van de wet in de praktijk. Het is interessant om uw gemeente op te zoeken op de Aansluitmonitor DSO, waarop staat hoeveel overheidsorganisaties inmiddels zijn aangesloten op de oefenomgeving van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).

Wet digitale overheid en Wet open overheid Niet alleen bij de woningbouw, energietransitie en klimaatadaptatie staan gemeenten voor grote maatschappelijke opgaven, ook in de digitalisering van de samenleving liggen uitdagingen. In het kader van deze begrotingscirculaire is het vanzelfsprekend belangrijk om te melden dat de financiële gevolgen voor de uitvoering van nieuwe wetgeving en taakmutaties reëel worden opgenomen in de komende begroting en meerjarenraming. Zo hebben ook deze beide wetten gevolgen voor de bedrijfsvoering van gemeenten. Behalve implementatiekosten komen er structureel ook extra taken bij. Gedurende de Covid-19 crisis is het belang van digitale toegankelijkheid alleen nog maar evidenter geworden. Op 1 mei 2022 treedt de Wet open overheid (Woo) in werking. Deze wet heeft als doel (semi)overheden transparanter en toegankelijker te maken. De wet moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. De Woo komt in de plaats van de huidige Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Een verschil van slechts één letter, maar de nieuwe Woo gaat ook heel wat betekenen voor gemeenten. Zo worden gemeenten verplicht verschillende soorten documenten actief en snel openbaar te maken.

Ook verplicht de Woo om gemeenten hun informatiehuishouding op orde te brengen, een bepaling uit de Archiefwet wordt daarbij herhaald in de Woo. Hiermee is een aanzienlijke doorlooptijd gemoeid, de Memorie van Toelichting bij de wet noemt een mogelijke termijn van acht jaar. De financiële gevolgen van de implementatie en uitvoering van de Woo zijn door het Rijk bij de meicirculaire 2021 gecompenseerd met zowel incidentele als structurele middelen.

De invoering van de Wet digitale overheid (Wdo) heeft in 2021 vertraging opgelopen. Vragen van de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel hebben ertoe geleid dat de Staatssecretaris van BZK heeft besloten tot een wetswijziging. Het wijzigingsvoorstel is in juni 2021 bij de Tweede Kamer ingediend. De inwerkingtreding is afhankelijk van wanneer de Kamer het wetsvoorstel met wijzigingen bespreekt. De Wdo heeft als doel het regelen van het veilig en betrouwbaar kunnen inloggen voor Nederlandse burgers en bedrijven bij (semi)overheid. Deze wet moet het mogelijk maken om straks via publieke én private inlogmiddelen digitaal zaken te doen met bijvoorbeeld gemeenten en zorginstanties. De Wdo gaat pas gelden als een instantie technisch en organisatorisch klaar is om aan te sluiten. De VNG heeft het Rijk gevraagd om compensatie van de meerkosten voor de gemeenten. Dat is nog niet geregeld.

Toezichtkader Gemeenschappelijke regelingen Vorig jaar informeerden wij u over de stand van zaken omtrent het GTK voor de gemeenschappelijke regelingen. Reden voor een afzonderlijk toezichtkader voor de gemeenschappelijke regelingen, is dat GTK voor gemeenten niet één op één van toepassing is voor de gemeenschappelijke regelingen. Vanwege de diversiteit aan gemeenschappelijke regelingen (grootte, deelnemers, beleidsvelden), moet dit toezichtkader een handvat zijn voor gemeenschappelijke regelingen bij het opstellen van de begroting. Wij verwachten in de eerste helft van 2022 het GTK vast te kunnen stellen. Daarmee wordt ingezet dat dit nieuwe GTK voor gemeenschappelijke regelingen bij de begroting 2024 toegepast kan gaan worden.

Richtlijnen en toetsingsaspecten begroting 2023 en meerjarenraming 2023-2025

Pagina 11 van 13

De wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is inmiddels definitief en treedt in werking per 1 juli 2022. Belangrijke wijzigingen die met ingang van het begrotingsjaar 2023 gelden zijn:

1.

Aanpassing begrotingscyclus door drie wijzigingen:

de kadernota en voorlopige jaarrekening moeten voor 30 april naar gemeenteraden worden gestuurd in plaats van 15 april; de ontwerpbegroting moet uiterlijk 12 weken voor 15 september voor een zienswijze aan gemeenteraden aangeboden worden, in plaats van 8 weken voor 1 augustus; de begroting van een regeling moet uiterlijk 15 september naar gedeputeerde staten worden gestuurd in plaats van 1 augustus. 2.

Artikel 9 van de Wgr is aangescherpt met een bepaling over de reikwijdte van de afspraken die moeten worden gemaakt over het regelen van de gevolgen van de uittreding Daardoor kan niet langer volstaan worden met een vaststelling door het (algemeen) bestuur Bestaande gemeenschappelijke regelingen zullen binnen twee jaar moeten worden aangepast nadat deze wijziging in werking is getreden.

5.

Agenda toekomst van het (interbestuurlijk) toezicht

Met de Agenda Toekomst (interbestuurlijk) Toezicht (ATT) geven gemeenten, provincies en Rijk gezamenlijk invulling aan de vernieuwing van het interbestuurlijk en financieel toezicht. Het doel is dat het toezicht zo effectief mogelijk is en past bij een gezamenlijke aanpak van maatschappelijke opgaven.

Het actieplan bestaat uit vijf actielijnen: 1. 2. 3 4. 5.

Versterking verbinden horizontale controle en verticaal toezicht Beter voeren dialoog Beter leren via toezicht Uniformeren uitvoering toezicht Toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s

Er zijn verschillende werkgroepen in het leven geroepen die per actielijn de gestelde doelen uitwerken. Voor meer informatie postbusATT@minbzk.nl.

In het kader van het opbouwen en/of verbeteren van de gespreksrelaties tussen toezichtontvanger en toezichthouder (actielijn 2) zal verder worden uitgewerkt hoe de dialoog met elkaar kan worden gevoerd. In vervolg op de in 2021 georganiseerde workshops ATT worden een aantal regionale pilots georganiseerd om hier in de praktijkervaring mee op te doen. Provincies en gemeenten die hieraan zouden willen deelnemen worden opgeroepen zich hiervoor aan te melden bij het programma ATT via postbusATT@minbzk.nl.

De recent opgerichte werkgroep 'Data gedreven toezicht’ gaat onderzoeken welke bestaande data, toezichtinformatie, kennissystemen etc. voorhanden zijn en hoe die beter kunnen worden benut (actielijn 3). Dit kan uitmonden in pilots om ervaringen op te doen om deze beter te gebruiken en te komen tot verbeteringen.

6.

Tot slot

In deze circulaire zijn actuele en relevante aandachtspunten opgenomen. Hebt u vragen over deze circulaire dan kunt u contact opnemen met de contactambtenaar voor uw gemeente. Daarnaast kunt u bij de contactambtenaar voor uw gemeente informatie opvragen over websites of databanken met interessante informatie en cijfers op het gebied het financieel toezicht of over de financiën van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen in de provincie. Het ministerie van BZK stelt ook financiële data en informatie beschikbaar op de website Findo.nl, zoals data van Richtlijnen en toetsingsaspecten begroting 2023 en meerjarenraming 2023-2025

Pagina 12 van 13

t *-

gemeentelijke begrotingen en jaarrekeningen. Deze data kunnen worden gebruikt voor vergelijking en analyse. Als laatste attenderen wij u op de website van de Rijksoverheid waar informatie staat over hoe gemeenten haar financiële situatie op verschillende manieren kunnen (laten) onderzoeken. Bijvoorbeeld zelf met een eigen begrotingsanalyse of bij preventief toezicht met een begrotingsscan met behulp van de provincie en het Rijk of eventueel bij een herindeling met een herindelingsscan.

Richtlijnen en toetsingsaspecten begroting 2023 en meerjarenraming 2023-2025

Pagina 13 van 13

1 deloitte-nl-audit-vereniging-van-raadsleden-raadsledenboek-2022.pdf

Goede raad voor een sterke gemeenteraad Praktische handreiking hoe een raadslid succesvol grip kan krijgen en houden

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Voorwoord Proficiat met uw nieuwe functie als raadslid! U staat voor de taak om de komende vier jaar de belangen van de inwoners van uw gemeente te behartigen. Dit is geen eenvoudige taak, maar wel een verantwoordelijke en in veel gevallen ook dankbare taak. U heeft zich ongetwijfeld al een beeld gevormd hoe u met deze verantwoordelijkheid wilt omgaan en wat u wilt bereiken. Het is goed gebruik om bij gemeenteraadsverkiezingen een raadsledenboekje te schrijven. Dit is de vijfde editie, ook deze keer mede tot stand gekomen in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Als gemeenteraad controleert u vooraf en achteraf. U stelt vooraf de kaders voor het college van burgemeester en wethouders en controleert achteraf dat wat is uitgevoerd en niet is uitgevoerd. Daarbij vertegenwoordigt u de burgers in uw gemeente. Goed bestuur – de vertaling van het Engelse woord governance – staat in alles centraal. Bij public governance gaat het om effectief bestuur en management in de publieke sector. Sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden zijn de sleutelwoorden. Integriteit en transparantie zijn daarbij essentiële waarden. Een goed functionerende gemeenteraad is belangrijker dan ooit.

Uw gemeente heeft een geweldig uitgebreid takenpakket met veel taken waar de burger direct bij betrokken is, zoals het sociale domein, de invoering van de omgevingswet, de klimaatopgave, de energietransitie en stedelijke ontwikkeling. Samenwerking met andere gemeenten en andere overheden krijgt verder vorm. En laten we de verdergaande digitalisering niet vergeten. Deze heeft impact op de bedrijfsvoering en de inrichting van de ambtelijke organisatie, maar ook op data security en privacy. Laten we hopen dat het economisch herstel na een aantal crises duurzaam is en ook merkbaar wordt in de mogelijkheden om nieuwe uitdagingen en doelstellingen te realiseren. Ook de gewijzigde participatie en betrokkenheid van burgers, bedrijven en instellingen bij de totstandkoming van besluiten vraagt om creativiteit en nieuwe vormen om in gesprek te zijn met burgers, bedrijven en instellingen. In elk geval wordt van u, als raadslid, de komende periode daadkracht en goed doordachte besluitvorming verwacht! Wij hopen met deze publicatie een bijdrage te leveren aan het functioneren van gemeenteraden. Hoe houd en krijg je als raadslid grip op de gang van zaken? De dagelijkse praktijk staat daarbij centraal. Dit alles met als doel dat u als raadslid de materie zich snel eigen kunt maken en professioneel kunt opereren zodat uw gemeenteraad een sterke en krachtige raad kan en zal zijn.

Wij wensen u de komende periode succes met uw werk als raadslid en hopen dat u veel genoegen zult beleven aan de uitoefening van deze interessante, mooie maar ook verantwoordelijke functie! drs. Patrick Jussen RA drs. Arjan Schutgens RA drs. Rein-Aart van Vugt RA Deloitte Henk Bouwmans Voorzitter Nederlandse Vereniging voor Raadsleden

02

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Inhoudsopgave 1. Welkom als raadslid 2. De controlerende taak van het raadslid 2.1. Instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol 2.2. Wie kijkt er mee in de controle: hulptroepen van de raad 3. Governance: hoe krijgt en houdt het raadslid grip in een veranderende wereld en omgeving? 3.1 Visie (van Deloitte) op modern lokaal bestuur 3.2. Uitdagingen bij samenwerking 3.3 Financiën in het algemeen: grip en controle, schatkistbankieren en risk reporting 4. Raadslid in samenwerking en concurrentie 4.1. Samenwerking en decentralisatie van taken naar de gemeente 4.2. Wat betekent de Wet gemeenschappelijke regelingen? 5. Wet normering topinkomens

03

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

1. Welkom als raadslid

Controle vooraf en achteraf

Voor u, als nieuw of herkozen raadslid, begint een belangrijke

Controle is een cruciaal begrip in uw werk als raadslid. Het

periode. Vier jaar lang heeft u de taak van volksvertegenwoordiger,

raadsledenboekje dat u nu in handen heeft, geeft u inzicht hoe

kadersteller en toezichthouder op het college van burgemeester

u als raadslid vooraf grip kunt krijgen (controle vooraf, of in het

en wethouders. Maar hoe doe je dat binnen het vaak beperkte

bestuurlijke taalgebruik: kaderstellen) en houden op het beleid

aantal uren? Hoe werkt een gemeente eigenlijk en wat wordt er

(controle achteraf).

van je verwacht? Over welke instrumenten kun je beschikken en

In het eerste deel besteden we in algemene zin aandacht aan

wanneer ben je als raadslid succesvol? Dit boekje is bedoeld als

de drie taken van een raadslid en laten we zien welke koffer

handig hulpmiddel voor raadsleden om zich de materie snel eigen

aan instrumenten beschikbaar is om die rollen te vervullen. We

te maken.

gaan vervolgens dieper in op de belangrijke controlerende taak

Drie belangrijke rollen

van de raad: wat zijn de instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol en wie en wat zijn de hulptroepen voor de raad

Als raadslid heb je drie belangrijke functies. De wet dualisering

om de controlerende rol waar te maken? Daarna bespreken we

gemeentebestuur spreekt over de volksvertegenwoordigende,

hoe u als raadslid grip krijgt en houdt op nieuwe ontwikkelingen

kaderstellende en controlerende taak. Het optreden als

waarmee u wordt geconfronteerd. Wij vertrouwen erop u met dit

volksvertegenwoordiger is traditioneel gezien de meest bekende,

boekje en de aanvullende documenten op onze website houvast

maar blijkt ook de moeilijkste. Hoe vul je de participatie van

te bieden en wensen u alle succes in uw nieuwe functie of nieuwe

burgers in en hoe zorg je dat je als raadslid met oog voor het

raadstermijn. Veel leesplezier gewenst!

algemeen belangen de belangen van burgers vertegenwoordigt? Hoe stel je als raadslid kaders? Welke instrumenten heb je daarvoor? Wat doe je als raadslid wanneer van de kaders wordt afgeweken door het college? Controleren is de tegenhanger van kaders stellen. Om te kunnen controleren is een vorm van verantwoording nodig. Waar moet die verantwoording aan voldoen? In dit boekje wordt het raamwerk geschetst waarbinnen de governance binnen gemeenten plaatsvindt. Hierbij gaat het om een samenhangend geheel van maatregelen en instrumenten rond sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. We staan uitgebreid stil bij de diverse aspecten van het raadswerk. Voor de uitvoering van de controlerende taak spelen rekenkamer en accountant bijvoorbeeld een belangrijke rol. Hoe ga je daarmee om? Moet je als raadslid financieel specialist zijn om deze taak te kunnen uitvoeren of juist niet? Deze publicatie biedt feiten, procedures, adviezen en tips als hulp bij het vinden van een antwoord op deze en vele andere vragen. Het werk van een raadslid is veelomvattend. Veel meer dan wij in dit boekje kunnen beschrijven. Wij bieden u graag de mogelijkheid om dieper op een bepaald onderwerp in te gaan. In de tekst wordt dan verwezen naar onze website voor raadsleden: www.deloitte.

nl Aanvullende informatie kunt u ook vinden op de website van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, www.raadsleden.nl.

04

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Wie houdt zich met controle bezig binnen de gemeente? De `controle-toren´ Wie

Onderzoeksdoel

Waarvan

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Beleid en Behever

Getrouwheid Financiële rechtmatigheid

Jaarrekening

Doeltreffendheid Doelmatigheid

Beleid en Behever

Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid

Dagelijkse uitvoering

Rekenkamer

Gemeenteraad

Recht van enquête en onderzoek Accountant

College

Ambtelijke organisatie AO/IC Audits INK-model

Zelfcontrole ambtenaren

2. De controlerende taak van het raadslid 2.1. Instrumenten ter ondersteuning van de controlerende rol Bij gemeenten is sprake van een uitgebreide ‘controletoren’.

organisatie, maatregelen van interne controle, het interne beheersingssysteem, eventuele kwaliteitsbewakingssystemen en de instrumenten van planning & control. Deze werkzaamheden richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van met name het niveau van de uitvoering; de werkzaamheden

Op alle niveaus in een gemeente komen bij ambtenaren, het

van alledag.

college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad

Daarnaast kan het college van burgemeester en

aspecten van controle aan de orde. De controles richten zich op

wethouders door de gemeenteraad worden opgedragen

doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. De vraag rijst

(bijvoorbeeld via een verordening) om doelmatigheids- en

dan al snel: wie controleert nu wat? In feite is dit de inrichting van

doeltreffendheidsonderzoeken naar het gevoerde bestuur

de ‘controletoren’ bij uw gemeente.

(beleid en beheer) uit te voeren en daarover de gemeenteraad te

In de eerste plaats dragen de ambtenaren zorg voor zelfcontrole.

informeren. De gemeenteraad wordt bij de uitoefening van zijn

Dit betekent het werk goed doen en dat ook zelf vaststellen en vastleggen. Het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie zijn daarnaast overeenkomstig de gestelde kaders in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet

controlerende rol in eigen (gemeentelijk) huis ondersteund door: de accountant, de lokale rekenkamer of de rekenkamerfunctie, de onderzoekscommissie in het kader van artikel 155a Gemeentewet, en in veel gevallen ook door een auditcommissie.

verantwoordelijk voor de kwaliteit van de administratieve

05

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Accountant: aangewezen door de raad voor adequate onafhankelijke controle

Controleverklaring over getrouw beeld jaarrekening De accountant wordt in de eerste plaats ingehuurd om

De accountant wordt door de gemeenteraad op grond van

de jaarrekening van een - zo mogelijk goedkeurende -

artikel 213 lid 2 Gemeentewet aangewezen en is belast met de

controleverklaring te voorzien. De accountant levert de raad in

controle van de jaarrekening. De raad neemt dus niet zelfstandig

beginsel de zekerheid dat de jaarrekening een getrouw beeld

het ‘rode potlood’ ter hand. Controle door de raad betekent

geeft. Dat is van belang, omdat op basis van de jaarrekening

hier vooral toezicht houden, dat wil zeggen het kritisch volgen

het college decharge wordt gegeven over het afgelopen jaar. De

van het college van burgemeester en wethouders op basis

controleverklaring richt zich op twee aspecten: getrouwheid en

van verantwoordingen, het stellen van de juiste vragen en de

rechtmatigheid. Het eerste aspect gaat simpel gezegd over de

bewaking van het nakomen van afspraken door het college van

vraag of de cijfers en toelichtingen kloppen. Het tweede aspect

burgemeester en wethouders.

gaat over de vraag of de cijfers volgens de geldende spelregels tot

De raad zal dus in beginsel niet zelf controles uitvoeren, maar

stand zijn gekomen.

moet er voor zorgen dat een adequate onafhankelijke controle

De accountant kijkt in beginsel niet naar de doelmatigheid van

plaatsvindt. Daarom is in de Gemeentewet geregeld dat de

het bestuurlijk handelen en ook niet naar de doeltreffendheid

raad een accountant aanwijst die invulling geeft aan de externe

van het beleid. Daarmee is zeker niet gezegd dat deze aspecten

controle. Dit sluit overigens aan bij de manier waarop de

minder belangrijk zijn. In het duale bestel, zoals we dat sinds

governance bij grotere bedrijven en instellingen is geregeld. Ook

2002 in de gemeente kennen, is een belangrijke plaats toegekend

daar wordt de accountant benoemd door de raad van toezicht,

aan de toetsing van alle hier genoemde aspecten. Maar er is

de raad van commissarissen of de aandeelhouders.

voor een zekere taakverdeling gekozen tussen accountant

Accountant: aangewezen door de raad, maar niet van de raad, wel van de gemeente

enerzijds en college en rekenkamer anderzijds. Daarom controleert de accountant de jaarrekening. Het jaarverslag met de verantwoording van de programma’s en beantwoording van

De gemeenteraad wijst de accountant aan. Dit betekent

vragen als ‘wat hebben we bereikt, wat hebben we gedaan en wat

echter niet dat de accountant daarmee uitsluitend met de

heeft het gekost?’ en de paragrafen worden door de accountant

gemeenteraad te maken heeft. De accountant is accountant

niet gecontroleerd. De accountant toetst wel of het jaarverslag

van de gemeente en heeft zowel met de gemeenteraad als met

niet strijdig is met de jaarrekening, dat het jaarverslag geen

het college en de ambtenaren te maken, met begrip en respect

materieel onjuiste, onzorgvuldige of misleidende vermeldingen

voor ieders rol en verantwoordelijkheid. De relatie met de raad

bevat, en of het jaarverslag geen informatie weglaat of verhult

spitst zich met name toe op het op een goede en praktische

waar een dergelijke weglating of verhulling misleidend zou

manier invulling geven aan de controlerende taak. De accountant

kunnen zijn. Het jaarverslag geeft veel meer inzicht in het

vervult daarbij een onafhankelijke en onpartijdige rol. De relatie

realiseren van doelstellingen, de doeltreffendheid dus.

met het college en de ambtelijke organisatie is vooral gericht

Het college draagt als eerste de verantwoordelijkheid voor de

op de controle van de jaarrekening, de bedrijfsvoering en op

borging en toetsing van de getrouwheid en de rechtmatigheid

de beheersing van administratieve processen. Het college van

van activiteiten en verantwoordingen, onder andere op basis van

burgemeester en wethouders en het ambtelijk management

de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. Ook is het

zijn de ‘gecontroleerden’. Dat is uiteraard een wezenlijk andere

college verantwoordelijk voor de borging van de doelmatigheid

verhouding dan tussen raad en accountant. De accountant

en de doeltreffendheid. Daar doet de accountant in beginsel niets

treedt in deze sfeer ook op als adviseur van het college, althans

aan. Wel is er een rekenkamer die zich met name bezig houdt met

voor zover dat in het verlengde ligt van de controlefunctie.

de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid.

De managementletter is daar een uiting van. Ook voor deze advisering geldt dat de accountant steeds een onafhankelijke positie moet kunnen blijven innemen.

06

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Rechtmatigheidsverantwoording vanaf 2022 Naar verwachting moeten gemeenten vanaf het verslagjaar 2022 voor de eerste keer een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening. Dit onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring. In de rechtmatigheidsverantwoording legt het college van burgemeester en wethouders in de jaarrekening verantwoording af over de naleving van regels die relevant zijn voor het financiële reilen en zeilen van de gemeente. Nu nog is het de accountant die daar een oordeel over geeft en het gesprek voert met de gemeenteraad. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording stelt het college zelf een verantwoording op, waarover in gesprek getreden wordt met de gemeenteraad. De gemeenteraad bepaalt de grens vanaf welk bedrag het college van B&W eventuele onrechtmatigheden rapporteert

Accountantscontrole: verantwoording jaarrekening De accountantscontrole is uitsluitend gericht op het financiële beheer en de financiële organisatie voor zover dat leidt tot de verantwoording in de jaarrekening. Op grond van de uitgevoerde werkzaamheden moet de controleverklaring drie waardeoordelen bevatten, namelijk dat: a. de jaarrekening een getrouw beeld geeft van baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen; b. de baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen*; c. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 van de gemeentewet. Dit is het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). * Wanneer de rechtmatigheidsverantwoording vanaf verslagjaar 2022 in de jaarrekening opgenomen is, zal de accountant in haar controleverklaring geen apart rechtmatigheidsoordeel meer verstrekken. Ad a. Getrouw beeld Het begrip ‘getrouw beeld’ van de jaarrekening is lastig. Bij getrouw beeld gaat het er niet om dat alle gepresenteerde cijfers in de jaarrekening precies juist zijn. In dat geval zou iedere financiële mutatie moeten worden gecontroleerd door de accountant.

Bij getrouw beeld gaat het erom dat de cijfers in de jaarrekening in die mate goed zijn weergegeven dat de gebruiker zich een oordeel kan vormen over de baten, lasten, activa en passiva van de gemeente. De baten, lasten, activa en passiva moeten binnen de grenzen van een bepaalde nauwkeurigheid (maximaal 1% afwijking van de totale lasten) in de jaarrekening zijn opgenomen. Deze grens wordt goedkeuringstolerantie genoemd. Ad b. Rechtmatigheid De accountant spreekt een oordeel uit over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en de balansmutaties. Hierbij gaat het om de vraag of de wetten en regels door de gemeente in acht zijn genomen. Het gaat dan ook nadrukkelijk om wet- en regelgeving direct horend bij de baten, lasten en balansmutaties; de financiële rechtmatigheid dus. Van de accountant wordt niet verwacht dat hij handelingen en beslissingen van niet-financiële aard, zoals toepassing van regelgeving inzake bouwtechniek, milieu, arbeidsomstandigheden (Arbo), veiligheid en privacy, inhoudelijk toetst. De wetten en regels die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties dienen jaarlijks te worden vastgelegd in het door de raad vast te stellen normenkader.

Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording legt het college verantwoording af over de rechtmatigheid en geeft de accountant niet meer een oordeel over rechtmatigheid in de controleverklaring. Ad c. In overeenstemming met De accountant moet specifiek controleren en verklaren of de jaarrekening van de gemeente in overeenstemming met de regels voor het maken van een jaarrekening, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), is opgesteld.

07

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

de 0% en 3% van de lasten. De accountant controleert vanaf

Accountantscontrole: aanvullende eisen door de gemeenteraad

dat moment nog steeds of de jaarrekening een getrouw beeld

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado)

aan de gemeenteraad. Deze verantwoordingsgrens ligt tussen

geeft. En omdat de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uitmaakt van de jaarrekening, controleert de accountant ook of die verantwoording getrouw is.

zijn nadere regels gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole. In het Bado zijn de minimumeisen ten aanzien van de accountantscontrole

Omdat de rechtmatigheidsverantwoording gevolgen heeft

opgenomen. De gemeenteraad heeft mogelijkheden hierop

voor de werkwijze van de ambtelijke organisatie en de

aanvullende eisen te stellen. Daarmee is benadrukt dat de

mogelijke inrichting van een interne controlefunctie, zijn veel

accountantscontrole een instrument is om de gemeenteraad te

gemeenten reeds in 2021 gestart met het opmaken van deze

steunen bij de controlerende taak.

rechtmatigheidsverantwoording. De VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en IPO (Interprovinciaal Overleg) hebben in samenwerking met enkele gemeenten en provincies een handreiking met adviezen en best practices gepubliceerd.

De minimumeisen in het Bado hebben vooral betrekking op de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie. a.

de goedkeuringstolerantie ten aanzien van fouten in de

De commissie BADO bracht in april 2021 al een notitie uit over

jaarrekening is 1% van de totale lasten van de gemeente.

de praktische uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording.

De goedkeuringstolerantie ten aanzien van onzekerheden

De commissie BADO bracht in april 2021 al een notitie uit over

in de controle is 3% van de totale lasten. Als de

de praktische uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording.

goedkeuringstoleranties niet worden overschreden, wordt

In augustus 2021 heeft de Commissie BBV de kadernota

een goedkeurende controleverklaring afgegeven. Als één of

rechtmatigheid 2022 gepubliceerd. Hierin zijn naast de

beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden zal

verplichte modeltekst ook de kaders opgenomen waaraan de

geen goedkeurende controleverklaring, maar één van de drie

rechtmatigheidsverantwoording moet voldoen.

andere hieronder aangegeven oordelen worden verstrekt.

Soort controleverklaring:

Goedkeurend

Met beperking

Oordeelonthouding

Afkeurend

Fouten in de jaarrekening (% van de totale lasten)

≤ 1%

> 1% < 3%

n.v.t.

≥ 3%

Onzekerheden in de jaarrekening (% van de totale lasten)

≤ 3%

> 3% < 10%

≥ 10%

n.v.t.

b. Naast de kwantitatieve fouten en onzekerheden houdt de accountant bij de controle en de oordeelsvorming rekening met kwalitatieve aspecten. Dit betreffen bijvoorbeeld: • bewust onrechtmatige beheershandelingen; • fouten in de voorgeschreven inrichting van de jaarrekening en in de toereikendheid van de toelichting; • Misbruik- en Oneigenlijk gebruik problematiek (M&O) en onzekerheden in de controle met betrekking tot rechtmatigheid; • politieke gevoeligheid van bepaalde functies of posten van de balans of resultatenrekening; • aard en karakter (bijvoorbeeld: incidenteel of structureel) van een fout of onzekerheid; • geconstateerde fraude of vermoedens daarvan. c. De bedragen voor de rapporteringstolerantie hanteert de accountant voor het rapporteren van fouten en onzekerheden in zijn verslag van bevindingen. Indien de accountant kwalitatieve gebreken van noemenswaardig belang constateert, meldt hij deze in het verslag van bevindingen, ook indien deze gebreken niet leiden tot het onthouden van een goedkeurende controleverklaring. 08

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De aanvullende eisen die de gemeenteraad kan stellen aan de accountantscontrole moeten worden vastgelegd in de verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie gebaseerd op artikel 213 van de Gemeentewet. Deze aanvullende eisen kunnen betrekking hebben op:

a

Goedkeuringstoleranties

De gemeenteraad kan er voor kiezen om de wettelijke minimumeisen ten aanzien van de goedkeuringstoleranties aan te scherpen. De accountantscontrole wordt dan met nog meer nauwkeurigheid uitgevoerd en bij een kleiner percentage aan fouten en/ of onzekerheden wordt goedkeuring aan de jaarrekening onthouden.

c

b

Deelverantwoordingen

De gemeenteraad kan er voor kiezen om deelverantwoordingen met meer nauwkeurigheid dan de jaarrekening als geheel te laten controleren door de accountant. Deelverantwoordingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de grondexploitaties van een gemeente, gemeentelijke kredietbank, legeskassen, declaraties van het college van burgemeester en wethouders en fractievergoedingen.

Verslag van bevindingen Het verslag van bevindingen moet in ieder geval bevindingen bevatten over:

• de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; • getrouwheidsfouten en onrechtmatigheden in de jaarrekening die groter zijn dan de rapporteringstoleranties; • fouten en onzekerheden met betrekking tot de SiSa-bijlage; • fouten met betrekking tot de bijlage Wet Normering Topinkomens; • betrouwbaarheid en continuïteit van de automatiseringsomgeving. Aanvullend staat het de gemeenteraad vrij de accountant te verzoeken het verslag van bevindingen op een bepaalde manier in te richten en in het verslag aan bepaalde onderwerpen of bevindingen bijzondere aandacht te besteden. De marge van fouten en onzekerheden die de accountant rapporteert aan de gemeenteraad betreft dan de rapporteringstolerantie. Om de norm voor het rapporteren te objectiveren en te kwantificeren kan de rapporteringtolerantie voor de jaarrekeningcontrole per jaarrekeningpost en/of per controlebevinding bijvoorbeeld worden vastgesteld op €100.000 voor fouten en onzekerheden. Dit betekent dat wanneer de accountant een fout of onzekerheid van €100.000 of hoger bij de controle aantreft deze altijd in het verslag van bevindingen zal worden opgenomen. 09

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

d

Extra controles en bijzondere onderzoeken

e

Tussentijdse rapporten (managementletter)

De interimcontrole is een voorbereidende controle op de afsluitende jaarrekeningcontrole waarbij de kwaliteit van de interne beheersing van een gemeente centraal staat. Het staat de gemeenteraad, maar ook het college van burgemeester en wethouders uiteraard vrij om aan de accountant meerdere

De interimcontrole is voornamelijk gericht op het domein van het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie, namelijk de kwaliteit van het interne beheerssysteem. Daarom worden de bevindingen van de interimcontrole opgenomen in een ‘managementletter’ voor de ambtelijke top

interimcontroles per jaar te vragen.

en het college. Gelet op de controlerende rol van de gemeenteraad is ook de raad gebaat bij informatie (op hoofdlijnen) over de betrouwbaarheid van het interne beheerssysteem. Hiervoor zijn onder andere de volgende mogelijkheden: • de accountant of het college van burgemeester en wethouders verstrekt aan de gemeenteraad de integrale managementletter; • de accountant verstrekt een bestuurlijke samenvatting gericht op de kaderstellende, controlerende rol van de raad in de vorm van een tussentijds rapport of boardletter/ raadsbrief; • in het verslag van bevindingen naar aanleiding van de controle van de jaarrekening wordt een bestuurlijke samenvatting opgenomen van de bevindingen en conclusies van de interimcontrole. Ook voor deze rapportages geldt dat de gemeenteraad kan bepalen hoe deze rapportages eruit zien en aan welke andere eisen deze rapportages moeten voldoen.

10

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

f

Specifieke aandacht voor:

De gemeenteraad kan ter ondersteuning van de controlerende rol specifieke aandacht vragen voor bepaalde posten van de programma’s, gemeentelijke producten en of organisatieonderdelen.

g

De gemeenteraad kan dus bij veel aspecten van de accountantscontrole aanvullende eisen stellen. Deze aanvullende eisen worden in eerste instantie geregeld in de verordening ex. artikel 213 van de Gemeentewet. De concrete – meer gedetailleerde uitwerking – kan in het jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen controleprotocol worden vastgelegd.

Communicatie tussen de gemeente en de accountant

In de eerste plaats dient de communicatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de accountant centraal te staan. Het is vaak niet praktisch en ook niet nodig met de gehele gemeenteraad te overleggen. Daarom vindt het overleg met de (financieel) specialisten van de gemeenteraad veelal via een raadscommissie plaats. De griffier speelt een hoofdrol in de communicatie van de accountant met de gemeenteraad. Behalve met de gemeenteraad heeft de accountant ook contact met het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het samenstellen van de jaarrekening en dus zijn zij de gecontroleerde. Ten behoeve van de kwaliteit van de controlebevindingen en van de rapportages van de accountant is communicatie over de controleaanpak en de bevindingen tussen de accountant en gecontroleerde onmisbaar. Ook dient de accountant altijd ‘hoor en wederhoor’ over zijn bevindingen met de gecontroleerde toe te passen. 11

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Accountant: controleur voor de raad en ook adviseur?

oplettendheid ten aanzien van de onafhankelijkheid is ook dan

In verband met de noodzakelijke onafhankelijkheid van de

belangrijk. Voor accountants gelden steeds strengere regels

accountant kan de vraag rijzen of hij naast zijn controlerende werkzaamheden ook als adviseur kan optreden. Het antwoord hierop luidt: in principe wel. Aan de controlerende functie is namelijk altijd ook de natuurlijke adviesfunctie verbonden. Je kunt

van de beroepsorganisatie ter waarborging van de vereiste onafhankelijkheid. Accountant & rekenkamer

als accountant op grond van de controlebevindingen niet alleen

De accountant en de rekenkamer ondersteunen de raad bij de

zeggen dat iets niet deugt, zonder daarbij richting te geven aan

controlerende taak. De rekenkamer primair als sluitstuk op de

mogelijke oplossingen.

onderdelen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid

Voor het aanvaarden van specifieke adviesopdrachten geldt (en gold) altijd dat de accountant er voor moet waken dat geen

van beleid en beheer. De accountant primair op het onderdeel getrouwe beeld van de jaarrekening.

sprake is van mogelijk latere zelfcontrole op eerder als accountant

Vaak wordt voorgesteld dat de rekenkamer de opdrachtgever voor

uitgebrachte adviezen. Verder moet een onderscheid worden

de accountant zou moeten zijn. De relatie tussen de rekenkamer

gemaakt in adviezen die de accountant aan de gemeenteraad – de

en de accountant is feitelijk echter beperkt. De rekenkamer kan

opdrachtgever – uitbrengt en adviezen die aan het college van

het functioneren van de accountant bezien. Omgekeerd kan de

burgemeester en wethouders worden uitgebracht. Bij adviezen

accountant zinvol werk leveren bij het opzetten en uitvoeren van

aan het college is het gevaar van zelfcontrole op de als accountant

rekenkameronderzoeken. Dit uiteraard wel binnen de grenzen die

uitgebrachte adviezen groter. In alle gevallen is het van belang om

aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de accountant

specifieke adviesopdrachten nadrukkelijk met de gemeenteraad,

worden gesteld. De afstemming van onderzoeken door de

via bijvoorbeeld de auditcommissie, te bespreken en af te

rekenkamer en de mogelijke rol van de accountant daarbij is

stemmen.

daarom een goed gespreksonderwerp voor de auditcommissie.

Daarnaast kunnen nog andere bedrijfsonderdelen van een accountantsorganisatie, zoals fiscalisten en consultants adviezen uitbrengen. Ook hier geldt uiteraard dat vooraf nadrukkelijk moet worden afgewogen of er mogelijke bezwaren zijn. Het risico van zelfcontrole is in die situaties weliswaar beduidend minder, maar

12

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

De rekenkamer steunt raad bij controlerende en toezichthoudende taak De rekenkamer ondersteunt de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De instelling van een rekenkamer is voor elke gemeente verplicht (reeds sinds 1 januari 2006). De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te laten onderzoeken. De positie van de rekenkamer bij een gemeente is uniek. Dit unieke zit enerzijds in de onafhankelijke positie, waarmee objectief de prestaties van het lokale bestuur kunnen worden beoordeeld, en anderzijds in de vergroting van de democratische waarde. De rekenkamer draagt bij tot het transparant, aanspreekbaar en afrekenbaar maken van lokale overheidsprestaties voor de gemeenteraad en voor de burger. Gemeenten hebben de mogelijkheid om in hoofdlijnen te kiezen voor een lokale rekenkamer of een rekenkamerfunctie via een commissie.

13

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Het lidmaatschap van een onafhankelijke externe rekenkamer

Controle door onderzoeks- of enquêtecommissie ingesteld

is onverenigbaar met het raadslidmaatschap. De leden van

door gemeenteraad

de rekenkamer worden veelal op basis van deskundigheid

De gemeenteraad kan op voorstel van een of meer leden

aangesteld. Bij een afzonderlijke rekenkamer is het overigens evenmin toegestaan dat de gemeenteraad de onderzoeksagenda bepaalt. Wel kan de gemeenteraad verzoeken doen tot bepaalde onderzoeken. De meerderheid van de gemeenteraad moet dan het verzoek ondersteunen. De lokale rekenkamer bepaalt zelf de onderzoeksagenda. Een lokale rekenkamer zal mogelijk wel rekening houden met de onderzoekswensen van de gemeenteraad.

een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur instellen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Deze commissie heeft ten minste drie leden en bestaat uitsluitend uit leden van de gemeenteraad. De werkwijze, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een onderzoekscommissie zijn geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Dit instrument van een onderzoekscommissie van

In een rekenkamerfunctie via een rekenkamercommissie

de gemeenteraad is een ‘zwaar’ instrument en bedoeld om een

kunnen wel leden van de gemeenteraad worden benoemd.

bepaald onderwerp, dat veelal fout is gegaan, grondig uit te zoeken.

De onafhankelijkheid is daardoor wat minder gewaarborgd.

Er zijn daarin twee modaliteiten te onderscheiden: het recht van

Doordat in een rekenkamerfunctie leden van de gemeenteraad

onderzoek en het recht van enquête. Het recht van enquête geeft

kunnen participeren is er dan ook meer invloed op het

de mogelijkheid om bepaalde personen onder ede te horen. Dat is

onderzoeksprogramma van de rekenkamerfunctie denkbaar.

bij het recht van onderzoek niet mogelijk.

Formeel is echter ook alleen de rekenkamerfunctie bevoegd tot het vaststellen van de onderzoeksagenda. Bij een rekenkamerfunctie heeft de gemeenteraad veel vrijheid voor de inrichting daarvan.

Auditcommissie als vooruitgeschoven controlepost van de raad

De inrichting legt de gemeenteraad vast in een verordening.

Bij veel gemeenten heeft de auditcommissie de afgelopen jaren

Hierbij is het cruciaal om bij de inrichting en de ‘spelregels’ van de

een ‘steviger’ positie ingenomen. Een ‘stevige’ auditcommissie is

rekenkamerfunctie aandacht te besteden aan de onafhankelijkheid

dan een vooruitgeschoven post van de gemeenteraad en voert

en deskundigheid van de rekenkamerfunctie via een commissie.

toezichthoudende werkzaamheden uit voor de gemeenteraad en adviseert de gemeenteraad bij de uitoefening van de toezichthoudende rol. In de auditcommissie zitten alleen raadsleden of externe leden (door de gemeenteraad aangewezen). Zij spreken, afhankelijk van het onderwerp met de accountant, een vertegenwoordiger van de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller of het hoofd financiën over bijvoorbeeld de jaarrekening, controles, bevindingen, onderzoeken, risico’s, financiële positie, integriteit en fraude, functioneren van de accountant, interne controle, planning & control of kwaliteit informatievoorziening. Welke positie de auditcommissie ook inneemt: het is belangrijk dat de spelregels voor het functioneren van de auditcommissie worden vastgelegd. Hierin kan aandacht worden besteed aan de samenstelling van de auditcommissie, benoemingen, doelstellingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, activiteiten, onderwerpen die de auditcommissie agendeert, werkwijze, agenda’s, verslagen en communicatie met de gemeenteraad.

14

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

2.2. Wie kijkt er mee in de controle: hulptroepen van de raad U bent als raadslid niet de enige die belangstelling heeft voor de jaarstukken of informatie van de gemeente. Ook instanties buiten de gemeentelijke organisatie kijken belangstellend mee. Bij het toezicht bij gemeenten wordt daarom onderscheid gemaakt tussen ‘intern’ en ‘extern’ toezicht. Intern toezicht geschiedt door de eigen volksvertegenwoordiging van een overheidsorganisatie, de gemeenteraad. Het extern toezicht is formeel toegewezen aan politieke ambtsdragers van de ‘naast hogere’ bestuurslaag, in het geval van gemeenten de provincie. Het extern toezicht is beperkt tot een toezicht op de degelijkheid van het financieel beheer. De provincie bemoeit zich in principe niet met inhoudelijke beleidskeuzes. Naast de provincie zijn er nog meer instanties die gebruik maken van de jaarstukken van de gemeente. Gemeenteraad: intern en extern toezicht in de controletaak van de raad

Gemeenteraad kaderstellen

College/ambtenaren Uitvoeren

Gemeenteraad controleren Externe belanghebbenden Jaarrekening

Verordeningen

Accountant Paragrafen

Begroting Uitvoeren Beleid Paragrafen

Verantwoording afleggen

Provincie als toezichthouder Centraal bureau voor de statistiek

Tussentijdse rapportages

Lokale rekenkamer

Beleidsevaluaties

Recht van enquête

Rijk en provincie als subsidiegevers

Beleidsnota's

Beleidsregels

De provincie als extern toezichthouder voor de raad

gemeente. Wanneer de gemeente de informatie niet tijdig aan

De provincie houdt toezicht op de gemeente. Het college van

het CBS aanlevert kan de uitbetaling van het voorschot van de

burgemeester en wethouders moet de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling en in ieder geval vóór 15 juli volgend op het begrotingsjaar aan gedeputeerde staten zenden. Wanneer de jaarrekening (of de begroting) te laat wordt ingezonden of de

algemene uitkering worden opgeschort. Verantwoordingsbureaucratie: Single Information Single Audit (SiSa)

jaarrekening of meerjarenbegroting financieel niet in evenwicht

Over alles waarvoor een specifieke uitkering wordt verstrekt moet

zijn (structurele tekorten), kan de provincie als toezichthouder

de gemeente informatie en verantwoording afleggen aan Rijk en

preventief toezicht instellen op de gemeente.

provincie. Hiervoor bestaat het systeem van Single Information

Het Centraal Bureau voor de Statistiek Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een bekende verzamelaar van informatie die voor allerlei doeleinden wordt gebruikt. Het BBV regelt in artikel 71 welke informatie met welke periodiciteit aan het CBS moet worden geleverd. Al deze informatie is gelukkig niet in de jaarstukken opgenomen, maar wordt wel ontleend aan dezelfde bron: de financiële administratie van de

Single Audit (SiSa). Het basisidee achter SiSa is eenvoudig: als het mogelijk is om bij de verantwoording over de besteding van specifieke uitkeringen aan te sluiten bij de informatiebehoeften en verantwoordingsdocumenten van de gemeente zelf, dan scheelt dat een hoop werk. De gemeente stelt jaarlijks de jaarstukken op. Dat is het moment waarop verantwoording wordt afgelegd door het college aan de raad over het gevoerde financieel beheer. Deze verantwoording betreft niet alleen de baten, 15

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

lasten, activa en passiva, maar ook de naleving van de wetten en regels die daarop van toepassing zijn (de rechtmatigheid van

Samenwerken en netwerken

het financieel beheer). Bij de toepassing van ‘single information’

Al twee eeuwen lang daalt het aantal gemeenten in Nederland

hoeft de gemeente geen afzonderlijke verantwoording van iedere

door herindelingen en gemeentegrenswijzigingen. Telde ons

subsidie meer op te stellen en bij het Rijk in te leveren, maar

land in 1817 nog 1.236 gemeenten, tijdens de verkiezingen in

kunnen de eigen jaarstukken worden gebruikt. In de SiSa-bijlage

2018 waren dat er 380 en in 2022 zijn er nog 345 gemeenten.

wordt de noodzakelijke verantwoordingsinformatie opgenomen

Door met name ook de overheveling van taken als Zorg,

over specifieke uitkeringen die het Rijk nodig heeft om de

Jeugdzorg en de Participatiewet voor de onderkant van de

specifieke uitkeringen te kunnen beoordelen. De naleving van de

arbeidsmarkt is de vraag naar versterking van kwaliteit en

subsidievoorwaarden van de specifieke uitkeringen vormt een

continuïteit van de lokale dienstverlening aan de burger,

onderdeel van de accountantscontrole.

integraliteit en regionale afstemming van beleid en beheersing

3. Hoe krijgt en houdt het raadslid grip in een veranderende wereld en omgeving? 3.1. Visie (van Deloitte) op modern lokaal bestuur

van de kosten verder toegenomen. Allerlei variaties De complexiteit van gemeentelijke taken nam sterk toe: door de decentralisatie van taken hebben gemeenten

Met de toename van de samenwerkingsverbanden en

meer budget gekregen. Ook de samenleving wordt steeds

netwerkorganisaties neemt voor gemeenteraden het belang

ingewikkelder. Veel vraagstukken vragen daarom om een

van governance (sturen, beheersen, verantwoorden en

integrale aanpak, waarbij heel wat belanghebbenden

toezicht houden) sterk toe. Inzicht in verantwoordelijkheden en

en partijen worden betrokken. Vaak kunnen gemeenten

bevoegdheden, transparante informatievoorziening, systematische

bepaalde taken zelf niet uitvoeren of is het onbetaalbaar

rapportages, inzicht in de rechtmatige besteding van het geld en

of inefficiënt om dit zelfstandig te doen. Samenwerken,

in de bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s bepalen in

netwerken en netwerkorganisaties namen sterk toe en

de toekomst steeds meer de politieke agenda. Er zijn een aantal

zullen blijven toenemen. De samenwerking kan in bestaande

ontwikkelingen in de wereld van het lokale bestuur, waarvan

en in nieuwe modellen worden vormgegeven. Denk aan

wordt ingeschat dat ze de komende tien jaar de agenda zullen

herindeling, regionale samenwerking, shared service centra

domineren. We hebben ze hieronder op een rij gezet.

of Publiek Private Samenwerking (PPS). De kwetsbaarheid van gemeenten neemt toe en er wordt nog meer professionaliteit verwacht. Het komt voor dat gefuseerde gemeenten niet beter functioneren, zeker niet direct na de herindeling. De positieve effecten op politiek-bestuurlijk vlak blijken gering, de tevredenheid van de burgers neemt niet of nauwelijks toe en negatieve bijeffecten als bureaucratie en vertraagde processen treden vaak op. Gemeenten zoeken dan ook naar andere samenwerkingsvormen, bijvoorbeeld op basis van overeenkomsten waarbij één gemeente als centrumgemeente een taak uitvoert. Ook voeren gemeenten taken uit in afzonderlijke juridische entiteiten, zoals gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en verenigingen.

16

Goede raad voor een sterke gemeenteraad

Nieuwe concepten: gezamenlijke dienstverlening en publiek private samenwerking Om de aanhoudende stroom van wijzigingen en uitdagingen aan te gaan, kijken gemeenten steeds meer naar nieuwe samenwerkingsconcepten, zoals shared service centra (bedrijfsvoeringsorganisaties). Bij deze vorm brengen deelnemende gemeenten backoffice-activiteiten onder bij een

vaker samenwerken met private partijen. Een succesvolle PPS, waarbij taken, risico’s, deskundigheid, bestuurlijke invloed en inzet van middelen evenwichtig en transparant zijn ingevuld, leidt tot een beter eindproduct voor hetzelfde of zelfs voor minder geld. E-government

gezamenlijk facilitair bedrijf. Gemeenten blijven zo zelfstandig,

De rol van informatietechnologie en internet voor gemeenten

maar bundelen hun krachten in een centrum dat op hoog niveau

blijft stormachtig groeiende komende jaren. De elektronische

ondersteunende diensten levert. Activiteiten als administratie,

overheid – e-government – neemt een hoge vlucht. Digitale

automatisering, personeelszaken, belastingheffing en

dienstverlening beïnvloedt de processen en procedures

uitkeringsadministratie lenen zich hier uitstekend voor.

bij gemeenten sterk en leidt tot een ommezwaai binnen de

Een bijzondere samenwerkingsvorm is die met andere partijen dan gemeenten. Het kan gaan om samenwerking met nonprofitorganisaties of met private partijen met een winstoogmerk. Eén ding is duidelijk: in de toekomst neemt de samenwerking tussen gemeenten, woningbouwcorporaties, welzijnsinstellingen, ziekenhuizen, huisartsenposten, verzorgings- en verpleeghuizen, scholen, politie, waterschappen en andere partijen verder toe. Denk alleen al aan de steeds sterkere koppeling tussen arbeid, zorg en welzijn. Participatie van de burger, in welke vorm dan ook, staat centraal in vrijwel alle thema’s. Dit vereist een integrale aanpak van vraagstukken. In de toekomst zal Publiek Private Samenwerking (PPS), dat nu nog vaak moeizaam van de grond komt, in met name het sociale domein verder toenemen. In de praktijk blijkt dat veel gemeenten moeite hebben met de onevenwichtige verdeling van risico’s bij de PPS, maar om prestigieuze, risicovolle en omvangrijke projecten te kunnen realiseren, moeten ze steeds

traditionele informatie- en distributiekanalen. Voor de burger is elke overheidsorganisatie ‘de overheid’. Het interesseert hem niet zoveel welke overheidsorganisatie hem helpt, als de overheid maar helpt. Het aanbod van overheidsdiensten wordt daarom meer geïntegreerd. Daarnaast doet niet alleen het fysieke ene loket op het gemeentehuis zijn intrede, maar kan de burger overheidsdiensten steeds vaker via internet in huis halen. Het elektronische loket, waar overheidsdiensten geïntegreerd kunnen worden afgenomen, komt tegemoet aan de eisen van de burger en biedt gebruiksgemak, toegankelijkheid, beschikbaarheid, transparantie en betrouwbaarheid. Deze ontwikkeling vergt de komende jaren nog heel wat inspanningen van gemeenten. Vooral de beveiliging van data, communicatie, technologie en bedrijfsprocessen is hierbij van essentieel belang. De kwaliteit van bedrijfsvoering, digitalisering, data-analyse en beveiliging van data zijn ook de komende raadsperiode belangrijke thema’s. 17