Agendabundel

18. Vanwege de geconstateerde juridische risico’s en aandachtspunten is volgens mij voorzichtigheid geboden bij het reguleren van huurprijzen door middel van contactuele afspraken. Gezien de complexiteit van het antwoord is het belangrijk dat bij projecten waar short stay speelt en bij eventuele wijziging van het short stay-beleid een jurist wordt aangehaakt. 3. Juridisch kader 3.1 Definitie short stay en het risico dat short stay als het verstrekken van (reguliere) woonruimte wordt beschouwd en niet als huur naar aard van korte duur 19. Voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is op short stay en of de betaalbaarheid van short stay publiekrechtelijk of contractueel kan worden gereguleerd, is bepalend of short stay als het verstrekken van logies dan als de terbeschikkingstelling van woonruimte wordt aangemerkt. Ook is bepalend op welke wijze short stay in het huurrecht wordt gekwalificeerd. Daarom wordt op deze kwalificatievraag hierna nader ingegaan. 20. De gemeente verstaat onder short stay het bedrijfsmatig verstrekken van logies met een minimumperiode van twee weken tot 6 maanden met uitloop tot maximaal 12 maanden, niet bedoeld voor toeristen. Waarschijnlijk wordt door de gemeente vastgelegd dat deze uitloopmogelijkheid niet meer zal worden toegestaan. In de wet is de term short stay niet gedefinieerd.

Daarnaast wordt er door gemeentes op verschillende wijzen invulling aan gegeven. Zo verstaat de gemeente Amsterdam hieronder het “tijdelijk wonen voor een periode van

6/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

maximaal zes maanden” en is het beleid gericht op (buitenlandse) werknemers. 1 De gemeente Utrecht daarentegen staat (vooralsnog) een tijdelijk verblijf tot twaalf maanden toe en het beleid is (ook) gericht op (internationale) studenten. 21. De belastingdienst verstaat onder short stay het verblijf in een accommodatie voor een periode van maximaal zes maanden, waarbij de gast het middelpunt van zijn maatschappelijke leven niet naar de short stay accommodatie verplaatst. 2 22. In het bestuursrecht wordt er bij de Afdeling regelmatig geprocedeerd over de vraag of sprake is van het verstrekken van logies of wonen. Wanneer een gemeente beoogt short stay (tijdelijk verblijf) mogelijk te maken, beoordeelt de Afdeling of sprake is van logies of wonen. In algemene zin kan worden gezegd dat de Afdeling bij een verblijf van meer dan zes maanden van oordeel is dat sprake is van wonen. Dit betekent niet dat bij een verblijf korter dan zes maanden geen sprake is van wonen. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval. Ook bij een korter verblijf kan (dus) sprake zijn van wonen. De Afdeling kwalificeert short stay als logies als is geborgd dat het gaat om een verblijf van maximaal zes maanden én geen sprake is van een duurzaam verblijf met woonkarakter. Daarnaast wordt ook wel als criterium gebruik dat het hoofdverblijf elders is.

Of iemand hoofdverblijf houdt in de short stay-accommodatie is afhankelijk van de omstandigheden, zoals bijvoorbeeld inschrijving in de basisregistratie personen,3 binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Hekkelman Advocaten heeft advies gegeven over de mogelijkheden om publiekrechtelijk de huurprijzen te reguleren van short stay-accommodaties. In dit advies is aangegeven dat een verblijf van meer dan zes maanden vermoedelijk als ‘wonen’ wordt aangemerkt en dat ook een verblijf korter dan zes maanden al sprake kan zijn van ‘wonen’ (bijlage 1). 23. Het valt op dat de gemeente onder het short stay-beleid toestaat dat er voor een periode van maximaal een jaar wordt verbleven in een short stay-accommodatie, al heb ik begrepen dat deze periode mogelijk wordt beperkt tot een periode van maximaal zes maanden. Daarnaast richt de gemeente zich op (internationale) studenten, die zich mogelijk zullen (willen) inschrijven in de basisregistratie personen om bijvoorbeeld een bankrekening te kunnen openen of studiefinanciering aan te vragen. Ook zal hun maatschappelijk leven zich (mogelijk) voor een bepaalde periode verplaatsen naar Nederland. Dit maakt dat bij short stay discussie kan ontstaan of sprake is van het verstrekken van logies, dan wel dat sprake is van het verstrekken van woonruimte. 24.

Ook het huurrecht kent de kwalificatie short stay niet. In het huurrecht wordt onderscheid gemaakt tussen zogenaamde ‘huur naar aard van korte duur’ en gewone huur van woonruimte. Op grond van de wet zijn de huurbeschermingsregels over verhuur van woonruimte (zoals de regels over het WWS en regels over de duur en opzegging van de huurovereenkomst) van toepassing indien een onroerende zaak als woonruimte wordt verhuurd, tenzij dit een gebruik van woonruimte betreft die naar zijn aard slechts van korte duur is.4 Bij verhuur naar aard van korte duur is de huurcommissie niet bevoegd om de huurprijs te toetsen en hebben huurders geen huurbescherming.

1

https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/shortstaybeleid/ .

2

https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/btw/onroerende_zaken/verhuur_o nroerende_zaak/verhuur_die_altijd_belast_is_met_btw . 3 Hetgeen wettelijk verplicht is bij een verblijf van meer dan vier maanden in Nederland. 4 Art. 7:232 lid 2 BW.

7/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

25. Verhuur van vakantiewoningen en hotelkamers wordt beschouwd als verhuur naar aard van korte duur. Verhuur van short stay-accommodaties is een schemergebied, waarover veel jurisprudentie is verschenen.5 In het standaard-arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden over een internationale studentenflat is geoordeeld dat de contractsvrijheid om een huurovereenkomst naar zijn aard van korte duur te sluiten beperkt is: het gaat om gevallen waarin voor iedereen duidelijk is dat er geen sprake kan en mag zijn van een beroep op huurbescherming. Of hiervan sprake is hangt af van: • • • •

de duur van het gebruik; de aard van het gebruik; de aard van de woning; en het geen partijen omtrent de duur van het gebruik voor ogen heeft gestaan.

Hoe langer de duur van het gebruik, hoe eerder sprake is van gewone woonruimte. Daarnaast zal de aard van het gebruik en de woning een rol spelen, zoals de vraag of sprake is van een gemeubileerde woning (zoals een hotelkamer), de vraag of sprake is van een kamer dan wel een zelfstandige woning, de bewoordingen in de overeenkomst, het overige aanbod (zoals de aanwezigheid van een receptie, restaurant, bar, schoonmaak enz.) en het doel van partijen bij het aangaan van de overeenkomst. Dat de huurovereenkomst specifiek wordt gesloten met internationale studenten die een semester in Nederland studeren en dat het voor deze studenten extra moeilijk is om tijdelijke woonruimte te vinden, is een omstandigheid die kan worden meegewogen,6 maar maakt op zichzelf niet dat geen sprake is van woonruimte.

7 Dit geldt eens temeer omdat voor deze specifieke categorie huurders ook tijdelijke huurovereenkomsten kunnen worden gesloten die eindigen en dat de huurovereenkomst naar aard van korte duur voor deze categorie dus niet ‘noodzakelijk’ is.8 De huurcommissie oordeelde dat de huurovereenkomsten die The Student Hotel sloot voor een periode van maximaal een jaar huurovereenkomsten naar aard van korte duur zijn, waarbij met name relevant werd gevonden dat sprake was gestoffeerde en gemeubileerde kamers, er diverse aanvullende diensten werden aangeboden (zoals fitnessruimtes, restaurants, meetingsrooms, fietsverhuur etc.), er een hotelreceptie was en de website en huisregels het beeld opleveren van een hotelkamer.9 Hieruit volgt dat zelfs een huurovereenkomst voor de duur van een jaar naar aard van korte duur kan zijn, maar hoe langer de overeengekomen duur, hoe eerder sprake zal zijn van gewone huur van woonruimte. 26. Kortom, of sprake is van huur naar aard van korte duur dan wel huur van woonruimte is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van geval, zoals op welke wijze de accommodatie wordt ingericht, welke diensten er worden aangeboden, wat de precieze afspraken zijn tussen de exploitant en zijn huurders/gasten, de verblijfsduur etc.

Een gebruik als short stay-accommodatie voor een periode van maximaal een jaar zal in beginsel te lang zijn voor huur naar aard van korte duur. Ook bij een gebruik voor een periode van zes maanden is mogelijk geen sprake van huur naar aard van korte duur. Dit is afhankelijk van de wijze waarop de exploitant de accommodatie inricht en de afspraken die hij maakt. Een omstandigheid die ook een rol kan spelen is dat 5

Rb. Amsterdam 11 maart 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:1427; Hof Arnhem-Leeuwarden 15 april 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:3195; Hof Amsterdam 19 mei 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:1924; Rb. Amsterdam 8 april 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:2594;Rb. Limburg 28 februari 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:1851; Rb. Noord-Nederland 9 november 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:5116; Rb. 26 juli 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:2900; Huurcommissie 2 oktober 2018, WR 2019/84. Zie ook J.Ph. van Lochem, ‘Een discussie naar zijn aard van lange duur’, WR 2021/120. 6 Hof Arnhem-Leeuwarden 15 april 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:3195. 7 Rb. Noord-Holland 10 mei 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:4593. 8 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/huurwoning-zoeken/vraag-en-antwoord/wanneer-kan-ik-tijdelijk-huren . Uit Hof Arnhem-Leeuwarden 15 april 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:3195, r.o. 6.4 en Rb, Amsterdam 11 maart 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:1427, r.o. 5.5 blijkt dat dit relevant is voor de vraag of sprake is van huur naar aard van korte duur en dat dit een aanwijzing is dat juist sprake is van gewone huur van woonruimte (in plaats van huur naar aard van korte duur). 9 Huurcommissie 2 oktober 2018, WR 2019/84.

8/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

aansluiting wordt gezocht bij regels die gelden voor reguliere woonruimte, zoals het WWS. Dit maakt dat een rechterlijk oordeel hierover op voorhand niet goed valt in te schatten. 27. Daarbij wijs ik er ook nog op dat short stay momenteel onder een vergrootglas ligt.10 Naar aanleiding van krantenartikelen zijn er ook Kamervragen gesteld over short stay. In de beantwoording op deze Kamervragen11 is benadrukt dat short-stay-contracten en verhuur naar aard van korte duur terughoudend toegepast dienen te worden. 28. In het vervolg van het advies ben ik ervan uitgegaan dat short stay niet als woonruimte wordt aangemerkt, maar als het verstrekken van logies en huur naar aard van korte duur. De reden hiervan is dat de gemeente short stay alleen wil toestaan op locaties waar wonen niet is toegestaan. Ik wijs, in navolging van het advies van advocatenkantoor Hekkelman, wel op het risico dat short stay als (regulier) wonen wordt aangemerkt. 29. In het advies van advocatenkantoor Hekkelman is toegelicht dat de gemeente bij het verstrekken van logies geen publiekrechtelijke mogelijkheden heeft om huurprijzen te reguleren (bijlage 1). In het vervolg van dit advies zal worden ingegaan op de mogelijkheden om contractuele afspraken te maken over huurprijzen bij short stay-accommodaties. 3.2.Algemene grenzen aan contractsvrijheid 30.

De gemeente heeft een grote mate van vrijheid om te beslissen of, met wie en onder welke voorwaarden zij een overeenkomst aangaat (contractsvrijheid). 12 Er gelden wel enkele beperkingen. Bij het aangaan en uitvoeren van overeenkomsten is de gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en grondrechten. 13 Daarnaast zijn de eisen van redelijkheid en billijkheid van belang en mag de gemeente geen misbruik van bevoegdheid maken.14 De overeenkomst kan daarnaast worden getoetst op strijd met wet en regelgeving de goede zeden of de openbare orde (artikel 3:40 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: ‘BW’)). 31. Verder wordt bij het sluiten van een overeenkomst getoetst aan de doorkruisingsleer. In het arrest Staat/Windmill15 heeft de Hoge Raad het gebruik van het privaatrecht door de overheid beperkt als sprake is van doorkruising van het publiekrecht. Of er sprake is van onaanvaardbare doorkruising moet worden beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: (i)

of de wettelijke regeling als zodanig iets zegt over de toelaatbaarheid van het gebruik van het privaatrecht, en als dat niet het geval is:

(ii)

de inhoud en strekking van de wettelijke regeling (die mede kan blijken uit de toelichting daarbij);

(iii)

de wijze waarop de rechten van burgers zijn geborgd in de publiekrechtelijke regeling;

(iv)

of met het gebruik van het publiekrecht een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt.

10

Zie bijvoorbeeld https://www.parool.nl/nederland/amsterdamse-verhuurder-gebruikt-truc-om-woning-toch-tijdelijk-teverhuren-als-dit-mag-is-het-hek-van-de-dam~b7ddd3ef/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.nul20.nl%2F en https://www.nul20.nl/huurcommissie-stelt-huurder-gelijk-shortstayverhuur-niet-toegestaan . 11 Beantwoording Kamervragen d.d. 3 maart 2025. 12 Hof Amhem-Leeuwarden 1 november 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:9289. 13 Zie over de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur: HR 27 maart 1987, ECLI:NL:PHR:1987:AG5565, AB 1987/273, m.nt. F.H. van der Burg (Amsterdam/Ikon), r.o. 3.3 en artikel 3:1, tweede lid, van de Awb en artikel 3:14 van het BW. Zie over grondrechten: HR 26 april 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2052, AB 1996/372, m.nt. Th.G. Drupsteen. 14 Zie artikelen 3:12, 3:13 en 6:2 van het BW. 15 HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965, AB 1990/408;

9/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

32. Indien sprake is van een bestaande contractuele relatie, bijvoorbeeld omdat een partij al erfpachter is en onderhandelt over wijziging van de erfpachtvoorwaarden, zoals de erfpachtbestemming, dan geldt ook als uitgangspunt contractsvrijheid met de hiervoor genoemde beperkingen.16 Daarnaast wordt rechtsverhouding tussen de gemeente en de erfpachter in dat geval beheerst door de tussen partijen overeengekomen voorwaarden en de redelijkheid en billijkheid. Er moet dan rekening mee worden gehouden dat geen sprake is van gelijkwaardige partijen. De gemeente staat tot de erfpachter in een bepaalde machtspositie. In de rechtspraak wordt in dit soort zaken dan ook getoetst of de voorwaarden die de gemeente stelt redelijk zijn. In dat kader moet de gemeente zich ook rekenschap geven van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er zal rekening gehouden moeten worden met de gerechtvaardigde belangen van de erfpachter. 3.3 Mogelijkheden om via een anterieure overeenkomst de huurprijzen bij short stay te reguleren 3.3.2. Beperkingen aan het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 33. Specifiek ten aanzien van anterieure overeenkomsten brengen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het verbod van détournement de pouvoir) 17 beperkingen met zich mee.

Een gemeente kan een anterieure overeenkomst of bevoegdhedenovereenkomst sluiten. Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarin wordt opgenomen dat en onder welke voorwaarden de gemeente bereid is publiekrechtelijke medewerking te verlenen aan de totstandkoming van publiekrechtelijke besluitvorming (zoals het wijzigen van een omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning), dit met behoud van haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid. 34. Een bevoegdhedenovereenkomst kan worden aangegaan: - Indien en voor zover de wet daartoe ruimte laat, welke ruimte in beginsel aanwezig is indien de gemeente beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van die bevoegdheid; en - Indien het gaat om een doelgeboden bevoegdheid, zoals een planologische bevoegdheid, dan moet de overeenkomst het doel dienen waarvoor de bevoegdheid door de wet is gegeven. Indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan kan sprake zijn van misbruik van bevoegdheid of détournement de pouvoir.18 35. Een bevoegdhedenovereenkomst kan alleen worden aangegaan indien de gemeente beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van die bevoegdheid.

Bij de uitoefening van de bevoegdheid van het toetsen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) of de bevoegdheid om een omgevingsplan te wijzigen heeft (het bevoegd gezag van) de gemeente beleids- en beoordelingsvrijheid.19 Aan de eerste vereiste is daarom voldaan. 16

Zie bijvoorbeeld rechtbank Gelderland 12 maart 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:1883, r.o. 4.4. over de vrijheid om geen medewerking te verlenen aan wijziging van de erfpachtbestemming. 17 Het verbod van détournement de pouvoir is verankerd in artikel 3:3 Awb: ‘Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend’. 18 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink , T.A. Scheffer – Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid?, Den Haag: IBR 2024, p. 31-32; Module Algemeen bestuursrecht, aant. 840 (P.J. Huisman en F.J. van Ommeren); HR 24 maart 2017, TBR 2017/31 m.nt. A.G. Bregman (BMV/Bladel); HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 m.nt. A.R. Bloembergen (Alkemade/Hornkamp). 19 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink , T.A. Scheffer – Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid?, Den Haag: IBR 2024, p. 40.

10/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

36. Een bevoegdhedenovereenkomst kan bij een doelgebonden bevoegdheid alleen worden aangegaan indien de overeenkomst het doel dient waarvoor de bevoegdheid door de wet is gegeven. De Omgevingswet heeft als doel een evenwichtige toedeling van functies aan locaties ('ETFAL').20 De bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) of de wijziging van een omgevingsplan en het maken van afspraken over de inzet van die bevoegdheid moet dus worden gebruikt voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties/activiteiten. De voorganger van de Omgevingswet, de Wet ruimtelijke ordening, had als doel een goede ruimtelijke ordening. De Omgevingswet streeft een ruimer doel na dan de Omgevingswet, maar ook onder de Omgevingswet dient de inzet van een bevoegdheid betrekking te hebben op de fysieke leefomgeving en nodig te zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties/activiteiten. 37. Uit het arrest Midnet/gemeente Utrecht21 volgt dat een afspraak over huurprijzen betrekking kan hebben op de fysieke leefomgeving. In dat arrest oordeelde het hof dat het huurprijzenbeding ruimtelijke relevantie had, omdat de gemeente daarmee woningbouwdifferentiatie (het reguleren van bepaalde categorieën woningen in een bepaald plangebied) nastreefde.

Ook in een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland is geoordeeld dat in een anterieure overeenkomst afspraken mochten worden gemaakt die erop neerkwamen dat er vier sociale huurwoningen moesten worden gebouwd. Volgens de rechtbank Noord-Holland was dit toegestaan omdat er via een privaatrechtelijke overeenkomst voorwaarden over het gebruik van grond mogen worden gemaakt. 22 38. Dit volgt ook uit het feit dat in art. 5.161c Bkl een regeling is opgenomen over het stellen van regels in een omgevingsplan over woningbouwcategorieën (te weten sociale huurwoningen, middenhuurwoningen, sociale koopwoningen en woningen die in particulier opdrachtgeverschap worden gebouwd). In de wetsgeschiedenis is expliciet bepaald dat regels over woningbouwcategorieën gericht zijn op de ontwikkeling en het gebruik van de fysieke leefomgeving en daarom opgenomen kunnen worden in een omgevingsplan. 23 39. In het arrest Alkemade/Hornkamp24 werd daarentegen geoordeeld dat de gemeente haar bevoegdheid om een bestemmingsplan te wijzigen niet afhankelijk mocht stellen van het contractueel aanvaarden van regels over woonruimteverdeling die ertoe dienden dat te bouwen woningen alleen konden worden verkocht of verhuurd aan ingezetenen of economische gebondenen van een gemeente.

Dit was niet toegestaan omdat dit geen ruimtelijk of planologisch belang was van de gemeente en de gemeente haar bevoegdheid daarmee gebruikte voor een ander doel dan waarvoor zij was verleend. 40. Het maken van afspraken over de hoogte van de huurprijzen bij short stay-accommodaties heeft volgens mij geen betrekking op differentiatie en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties of de fysieke leefomgeving. Deze beoogde afspraken hebben blijkens het short staybeleid als doel om (internationale) studenten te beschermen tegen onredelijk hoge huurprijzen. Hoewel deze wens op zichzelf genomen zeer begrijpelijk zijn, heeft dit volgens mij geen 20

Art. 4.2. Omgevingswet. Hof Amhem-Leeuwarden 1 november 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:9289. 22 Rb.Noord-Holland 26 juni 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:6416. 23 Besluit van 7 december 2020 tot wijziging van het Bkl, het omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving en enkele andere algemene maatregelen van bestuur vanwege het opnemen van regels over landinrichting, voorkeursrecht en onteigening en een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingsbesluit grondeigendom omgevingswet), Nota van Toelichting, Stb. 2020, 532. p. 67A 24 HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 m.nt. A.R. Bloembergen (Alkemade/Hornkamp). 21

11/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

betrekking op de fysieke leefomgeving. Hekkelman Advocaten onderschrijft dit (bijlage 1). De gemeente loopt daarom het risico dat sprake is van détournement de pouvoir indien zij hierover in een bevoegdhedenovereenkomst afspraken zal maken en de ontwikkelaar deze afspraken alleen accepteert omdat anders geen planologische medewerking zou worden verleend door de gemeente. 3.3.3

Mogelijke gevolgen indien de huurprijzen gereguleerd worden via de bevoegdhedenovereenkomst

41. Hiervoor is het risico toegelicht dat sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheid indien de gemeente de huurprijzen van short stay-accommodaties reguleert via een bevoegdhedenovereenkomst. Indien de gemeente in een bevoegdhedenovereenkomst toch afspraken maakt over de betaalbaarheid van short stay-accommodaties, dan loopt de gemeente het risico dat de bevoegdhedenovereenkomst geheel of gedeeltelijk als nietig wordt aangemerkt. Of de gehele overeenkomst als nietig en daarmee ongeldig wordt aangemerkt is afhankelijk van de beoordeling van de vraag of tussen het beding ten aanzien van de huurprijzen en de rest van de overeenkomst een onverbrekelijk verband bestaat (artikel 3:40 BW jo. 3:41 BW). Als die relatie zou worden aangenomen, dan zou dat in beginsel kunnen inhouden dat de hele overeenkomst sneuvelt. 42. De vraag of van een onverbrekelijk verband sprake is, is een vraag van uitleg van de overeenkomst. Daarbij kunnen van belang zijn: de aard, inhoud en strekking van de overeenkomst, de mate waarin de onderscheiden onderdelen met elkaar verband houden, en hetgeen partijen met de overeenkomst hebben beoogd.

In het arrest van het Hof ArnhemLeeuwarden 10 mei 2022 werd geen onlosmakelijke samenhang aangenomen tussen het woningtoewijzingsbeding en de rest van de overeenkomst.25 In de rechtspraak is er evenwel ook een voorbeeld te vinden, waarin juist wel de gehele overeenkomst nietig werd verklaard vanwege een nietig woningtoewijzingsbeding.26 De gemeente neemt dan ook een groot risico indien zij de afspraken over de huurprijzen in de bevoegdhedenovereenkomst opneemt. 43. Ook indien de bevoegdhedenovereenkomst niet (volledig) als nietig wordt aangemerkt, neemt de gemeente een risico. Het maken van nietige of niet-wettige afspraken wordt ook als onrechtmatige daad aangemerkt, wat betekent dat de gemeente gehouden is om de schade te vergoeden die het gevolg is van de nietige of niet-wettige afspraken. 44. Het advies is dan ook om planologische medewerking niet afhankelijk te stellen van het accepteren van huurprijsvoorwaarden in een bevoegdhedenovereenkomst.

3.4 Mogelijkheden om via de erfpachtakte de huurprijzen bij short stay te reguleren 3.4.1 Mogelijkheden om huurprijzen te reguleren in de erfpachtakte en wijze waarop dit kan plaatsvinden 45. De gemeente kan in de erfpachtakte afspraken maken over de bestemming van het erfpachtrecht.27 Op die manier kan de gemeente volgens mij in de erfpachtakte vastleggen dat de onroerende zaak uitsluitend bestemd is als short stay-accommodatie waarbij maximale huurprijzen gelden. 25

Hof Arnhem-Leeuwarden 10 mei 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:3698. HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 m.nt. A.R. Bloembergen (Alkemade/Hornkamp). 27 Art. 5:89 BW. 26

12/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

46. De gemeente kan daarnaast in de erfpachtakte de mogelijkheid tot verhuur beperken. Op grond van art. 5:94 BW is het een erfpachter toegestaan om de zaak waarop het erfpachtrecht rust te verhuren, tenzij in de erfpachtakte anders is bepaald. Dit betekent dat in de erfpachtakte kan worden bepaald dat verhuur niet is toegestaan. Ook het beperken van het recht tot verhuur is toegestaan. Op die manier kan de gemeente volgens mij in de erfpachtakte vastleggen dat de erfpachter uitsluitend bevoegd is om de zaak waarop het erfpachtrecht rust te verhuren voor maximale huurprijzen c.q. huurprijzen die conform de WWS-methodiek worden vastgesteld. 47. Dergelijke bepalingen hebben voldoende verband met het erfpachtrecht en hebben daarmee goederenrechtelijke werking. Indien deze afspraken in de erfpachtakte (de vestigingsakte) worden vastgelegd, dan gelden deze niet alleen voor de oorspronkelijke contractspartij, maar ook voor rechtsopvolgers. Alleen op basis van wederzijds goedvinden zouden de afspraken eventueel aangepast kunnen worden. 48. De gemeente kan ervoor zorgen dat de gemaakte afspraken worden nagekomen. Niet-naleving van de erfpachtvoorwaarden kan op verschillende wijzen gehandhaafd worden, zoals: -

Nakoming eisen van de overeengekomen voorwaarden (zo nodig via een gerechtelijke procedure en door nakoming op straffe van een dwangsom te eisen); Afspreken dat een boete wordt verbeurd indien gemaakte (huurprijs)afspraken niet wordt nagekomen; Afspreken dat het erfpachtrecht kan worden opgezegd indien gemaakte (huurprijs)afspraken niet worden nagekomen en vervolgens het erfpachtrecht daadwerkelijk te beëindigen. Een erfpachtrecht kan wel alleen worden beëindigd indien sprake is van een ernstige tekortkoming in de nakoming van de erfpachtakte. Of daarvan sprake is bij het niet-nakomen van huurprijsafspraken staat niet vast en zal uiteindelijk door de rechter moeten worden afgewogen met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij dient de gemeente bij een dergelijke opzegging wel de waarde van het erfpachtrecht te vergoeden.28

3.4.2 Beperkingen aan de mogelijkheden van het reguleren van huurprijzen in de erfpachtakte 49. In algemene zin geldt dat de gemeente een grote mate van contractsvrijheid heeft bij het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten, zoals een erfpachtakte. Voor erfpacht wordt aangenomen dat er een ruime bevoegdheid geldt om aanvullende voorwaarden te bedingen. De wetgever heeft overheden, zoals gemeentes, ruim baan willen geven om (publieke) belangen via het erfpachtrecht te verwezenlijken.29 Uit vaste jurisprudentie volgt dat het is toegestaan om de bestemming van het erfpachtrecht te beperken en daarmee contractueel het toegestane gebruik te reguleren. Dit is ook toegestaan voor zover het toegestane gebruik via de erfpachtbestemming verregaander wordt beperkt dan op grond van het publiekrecht (via het bestemmingsplan, Omgevingsplan of de vergunning) is toegestaan of voor zover dit ertoe leidt dat de contractuele erfpachtbestemming veel minder ruim is dan de publiekrechtelijke bestemming.30 De gemeente mag in de erfpachtakte voorwaarden bedingen om greep te houden op de door haar uitgegeven schaarse gronden en om gemeentelijke belangen na te streven. 31 Die gemeentelijke belangen

28

Art. 5:87 lid 2 BW. W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365, p. 260. 30 P.J. Huisman en F.J. van Ommeren, ‘Publiekrechtelijke alternatieven voor gemeentelijke erfpacht?’, WPNR 2022, 7365. 31 HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 m.nt. Scheltema (Kunst- en antiekstudio Lelystad); HR 24 december 2004, NJ 2007/58 m.nt. Hijma (Chidda/Amsterdam). Zie ook: Kamerstukken II 2019/20, 35232, nr. 3, p. 1 en p. 3 en W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365. 29

13/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

zijn niet beperkt tot planologische of ruimtelijke belangen, maar kunnen bijvoorbeeld ook financieel-economische belangen32 of maatschappelijke belangen33 zijn. 50. De bevoegdheid van de gemeente wordt beperkt voor zover erfpachtvoorwaarden op onaanvaardbare wijze bepaalde wet- en regelgeving doorkruisen of voor zover sprake is van strijdigheid met wet- en regelgeving. Ik ben niet bekend met wet- en regelgeving die het maken van afspraken over huurprijzen van niet-woonruimte, zoals short stay, verbiedt. Wel wijs ik erop dat deze afspraken ongebruikelijk lijken te zijn en niet in lijn zijn met het meer algemeen economische uitgangspunt van bijvoorbeeld huurrechtelijke wet- en regelgeving34 en de Woningwet,35 die ervan uitgaan dat de huurprijzen van niet-woonruimte door de markt worden gereguleerd en dat hiervan voldoende aanbod is, zodat wet- en regelgeving niet noodzakelijk is. Hierdoor kan ik niet volledig uitsluiten dat een rechter het maken van afspraken over huurprijzen van short stay-accommodaties in strijd met wet- en regelgeving acht. 51. Het maken van afspraken over betaalbaarheid van de short stay-accommodaties is niet toegestaan indien sprake is van onaanvaardbare doorkruising van wet- en regelgeving. Of er sprake is van onaanvaardbare doorkruising moet worden beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: (i)

of de wettelijke regeling als zodanig iets zegt over de toelaatbaarheid van het gebruik van het privaatrecht, en als dat niet het geval is:

(ii)

de inhoud en strekking van de wettelijke regeling (die mede kan blijken uit de toelichting daarbij);

(iii)

de wijze waarop de rechten van burgers zijn geborgd in de publiekrechtelijke regeling;

(iv)

of met het gebruik van het publiekrecht een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt.

52. Aangenomen wordt dat niet snel sprake is van onaanvaardbare doorkruising van wet- en regelgeving indien bij uitgifte in erfpacht bepaalde afspraken worden gemaakt.36 Door de wetgever is benadrukt dat erfpacht een geschikt middel is om beleid uit te voeren. Zo wordt door de wetgever ten aanzien van woonruimte aangenomen dat het door uitgifte in erfpacht mogelijk is om te sturen op behoud van bepaalde categorieën woonruimte en betaalbare huurprijzen.37 En in de literatuur wordt aangenomen dat via erfpacht gestuurd kan worden op de wijze van gebruik van grond en dat niet spoedig sprake is van onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht: “Onder de Omgevingswet is het omgevingsplan gericht op de evenwichtige verdeling van functies

32

HR 24 december 2004, NJ 2007/58 m.nt. Hijma (Chidda/Amsterdam), r.o. 3.5.3. De Handreiking Algemene Erfpachtbepalingen voor gemeentelijke erfpacht bij particuliere woonbestemmingen, p. 11. 34 Huurprijzen van bedrijfsruimtes, zoals hotels en hotelkamers, zijn op grond van de wet niet gebonden aan maxima. Verhuur van hotelkamers wordt gezien als verhuur ‘naar aard van korte duur’, wat betekent dat huurprijsbeschermingsregels niet van toepassing zijn. Verhuur van hotels wordt gezien als zogenaamde middenhuurbedrijfsruimte. Hierbij is het uitgangspunt dat de rechter na ommekomst van een bepaalde periode de huurprijs opnieuw kan vaststellen, waarbij de huurprijs wordt vastgesteld aan de hand van vergelijkbare bedrijfsruimtes, oftewel door vaststelling van de markthuurprijs. Het uitgangspunt van de wet is dat huurprijzen van niet-woonruimte door de markt gereguleerd worden en dat ingrijpen door de wetgever niet nodig of wenselijk is. 35 Op grond van de Woningwet mogen woningbouwcorporaties in beginsel alleen diensten van algemeen economisch belang (DAEB-diensten) verlenen. Het beschermen of ontwikkelen van betaalbare bedrijfsruimte is niet mogelijk omdat bedrijfsruimte sinds 2018 als niet-DAEB-activiteit is bestempeld.

Het dwingend opleggen van het realiseren/beheren van betaalbare bedrijfsruimte vergelijkbaar met woningbouw (minimaal 30% sociale huur) is hierdoor momenteel nog niet mogelijk. Woningbouwcorporaties mogen bijvoorbeeld ook geen bedrijfsruimte onder de marktprijs aanbieden, zie https://www.omgevingsweb.nl/wp-content/uploads/po-assets/1023718.pdf . 36 W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365, p. 260. 37 Stb. 2017, 172, p. 4 en Kamerstukken II 2024/25, 36.496, nr. 3, p. 93 en 19. 33

14/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

met het oog op de fysieke leefomgeving. Het is niet mogelijk voorschriften die niet relevant zijn voor de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan op te nemen. Wel zouden die, zo is de verwachting, kunnen worden opgenomen in erfpachtvoorwaarden. (…) Het sturen op de wijze van gebruik (beleidsdoel 1) kan zowel via erfpachtvoorwaarden als via bestemmingsplannen worden gerealiseerd. Het sturen via het bestemmingsplan is echter wel begrensd, want deze sturing moet verband houden met de goede ruimtelijke ordening. Deze begrenzing geldt niet voor het sturen op de wijze van gebruik via erfpachtvoorwaarden, waardoor via dit instrument het gebruik van de bestemming verdergaand beperkt kan worden. Of, anders gezegd, via erfpacht kunnen extra eisen worden gesteld. De verwachting is dat dit ook in de toekomst mogelijk blijft. Erfpacht biedt daarmee meer ruimte en flexibiliteit om te sturen op de wijze van gebruik van grond.”38 En: “Resumerend: het langs privaatrechtelijke weg, bijvoorbeeld in het kader van grond-, of erfpachtuitgifte, maar ook in het kader van een anterieure overeenkomst, stellen van regels die de mogelijkheden op grond van het publiekrechtelijk kader (het omgevingsplan) beperken lijkt nog steeds door de beugel te kunnen.39 En: “Met erfpacht wordt invloed uitgeoefend op de bestemming en het gebruik van het erfpachtrecht.

In de praktijk volgt de gemeente bij de uitvoering van het erfpachtstelsel ten aanzien van diverse beleidsvelden het publiekrecht en geeft daar via erfpacht nadere invulling aan, zoals bij het hierna genoemde stedelijk woonbeleid. De inzet van erfpacht als sturingsinstrument voor grondgebruik wordt ten aanzien van veel beleidsvelden ook niet geblokkeerd door de tweewegenleer (zoals de doorkruisingsleer ook wel wordt genoemd). Hoewel er op bepaalde onderdelen ook (publiekrechtelijke) alternatieven voor gemeenten voorhanden zijn om te sturen op grondgebruik (zoals via een bestemmingsplan), kan en mag sturing ten aanzien van veel beleidsvelden in beginsel ook plaatsvinden op kavelniveau via erfpacht. In veel situaties is sturing op grondgebruik via erfpacht flexibeler en effectiever dan de beschikbare alternatieven.”40 53. Hierna zal specifiek worden toegelicht waarom er volgens mij geen sprake is van doorkruising van de Omgevingswet en huurwetgeving. De Omgevingswet en het Bkl 54. De Omgevingswet of het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna “Bkl”) zegt niets over de toelaatbaarheid van het gebruik van het privaatrecht om afspraken te maken over de huurprijzen van short stay. In de Omgevingswet is slechts geregeld dat het sluiten van overeenkomsten over kostenverhaal, te weten het maken van afspraken over een financiële bijdrage aan ruimtelijke

P.J. Huisman en F.J. van Ommeren, ‘Publiekrechtelijke alternatieven voor gemeentelijke erfpacht?’, WPNR 2022, 7365. 39 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink, T.A. Scheffer-Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid, Den Haag: IBR 2024, p. 54. 40 K.N. Hallers en B. Stevens, ‘De doelstellingen van het Amsterdamse erfpachtstelsel in de praktijk’, WPNR 2022/7365. 38

15/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

ontwikkelingen, is toegestaan41 en dat het niet is toegestaan om overeenkomsten te sluiten over onderwerpen zoals bouwregels.42 55. De vervolgvraag is of uit de inhoud en strekking van de wettelijke regeling volgt of dit toelaatbaar is. In de Omgevingswet en de Bkl is niets geregeld over categorieën bedrijfsruimtes of huurprijzen van niet-woonruimte, zoals short stay. In art. 5.161c Bkl staat wel een regeling op grond waarvan het mogelijk is om in een omgevingsplan regels over woningbouwcategorieën op te nemen waarvoor kosten dienen te worden verhaald, waarmee gestuurd kan worden op behoud van betaalbare woonruimte (en daarmee indirect op huurprijzen): “1. Een omgevingsplan dat bouwactiviteiten toelaat waarvoor op grond van artikel 13.11, eerste lid, van de wet kosten moeten worden verhaald, kan regels over te realiseren categorieën woningen bevatten, voor zover het gaat om: a. sociale huurwoningen, zijnde huurwoningen met een aanvangshuurprijs onder de grens, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag; b. sociale koopwoningen, zijnde koopwoningen met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste de kostengrens, bedoeld in de Voorwaarden en Normen Nationale Hypotheekgarantie; c.

middenhuurwoningen, zijnde huurwoningen met een aanvangshuurprijs van ten minste het bedrag, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag, en ten hoogste de maximale huurprijs behorende bij 186 punten op grond van de waardering van de kwaliteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte met inbegrip van, voor zover van toepassing, de vermeerdering, bedoeld in artikel 8a, eerste, derde, vierde of vijfde lid, van het Besluit huurprijzen woonruimte; en d. woningen die alleen mogen worden gebouwd in particulier opdrachtgeverschap. 2. Een omgevingsplan dat regels als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a, b, of c, bevat, bepaalt dat het gebruik van bedoelde woningen als sociale huurwoningen, sociale koopwoningen respectievelijk middenhuurwoningen in stand blijft voor een in het omgevingsplan omschreven doelgroep gedurende een in het omgevingsplan bepaalde termijn. 3. De termijn, bedoeld in het tweede lid, bedraagt: a. voor sociale huurwoningen: ten minste tien jaar na ingebruikname; b. voor sociale koopwoningen: ten minste een jaar en ten hoogste tien jaar na ingebruikname; en c. voor middenhuurwoningen: ten minste tien jaar na ingebruikname. (…)” 56.

In de literatuur wordt door een aantal schrijvers bepleit dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat gemeentes alleen voor de in het Bkl genoemde woningbouwcategorieën contractuele huurprijsafspraken zouden mogen maken.43 Voor zover er ook over andere woningbouwcategorieën afspraken zouden worden gemaakt, zou sprake kunnen zijn van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. De reden hiervan is dat uit de parlementaire geschiedenis van de Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet volgt dat de wetgever bewust limitatief vier woningbouwcategorieën in de wet heeft opgenomen. Ten aanzien van die 41

Art. 13.22 e.v. Omgevingswet. Art. 23.7 Omgevingswet: ‘De gemeente kan geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht verrichten over onderwerpen waarover regels als bedoeld in artikel 4.21 zijn gesteld of over onderwerpen met betrekking tot het bouwen die geregeld zijn op grond van hoofdstuk 5.’ Dit was voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet geregeld in art. 122 Woningwet. 43 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink, T.A. Scheffer-Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid, Den Haag: IBR 2024. 42

16/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

categorieën is sprake van schaarste en is ingrijpen in de woningmarkt volgens de wetgever gerechtvaardigd. Voor andere woningbouwcategorieën was ingrijpen volgens de wetgever niet gerechtvaardigd. Of in die gevallen daadwerkelijk sprake is van onaanvaardbare doorkruising staat op dit moment nog niet vast. De wetsgeschiedenis is hierover niet geheel duidelijk. Bovendien hebben veel gemeentes in overeenkomsten afspraken gemaakt over woningbouwcategorieën, zoals bijvoorbeeld middenhuur, die (destijds) niet in de wet geregeld waren.44 Ook het Hof Arnhem-Leeuwarden heeft geoordeeld dat in zo’n geval geen sprake was onaanvaardbare doorkruising in het Midnet-arrest,45 maar op dit arrest is wel kritiek geleverd46 en over dit arrest is aangegeven dat dit niet betekent dat alle regels over huurprijzen of woningcategorieën toelaatbaar zijn.47 57. Uit de rechtspraak, literatuur en wetsgeschiedenis volgt volgens mij niet dat art. 5.161c Bkl, die een regeling geeft over woningbouwcategorieën, ook met zich mee brengt dat er geen afspraken gemaakt kunnen worden over andere bouwcategorieën of huurprijzen van niet-woonruimtes. In de wetsgeschiedenis48 wordt namelijk toegelicht dat de in de wet genoemde woningbouwcategorieën zijn gelimiteerd en er voorkomen moet worden dat er onnodig beperkingen worden opgelegd aan het gebruik van alle geliberaliseerde huurwoningen.

Over bijvoorbeeld locaties met een logiesfunctie vind ik in de wetsgeschiedenis niets terug. Daarmee is het volgens mij aannemelijk dat geen sprake is van doorkruising van de Omgevingswet indien in een erfpachtakte afspraken worden gemaakt over de hoogte van huurprijzen van short stay-accommodaties. 58. We kunnen echter ook niet (volledig) uitsluiten dat in zo’n geval sprake zou kunnen zijn van onaanvaardbare doorkruising van de Omgevingswet. Een rechter zou namelijk kunnen oordelen dat de wet en de wetsgeschiedenis zo moet worden gelezen dat ingrijpen in de markt alleen is toegestaan voor schaarse woonruimte en uitdrukkelijk niet voor niet in de wet geregelde categorieën van bouwwerken, zoals bijvoorbeeld bedrijfsruimtes, hotels of short stayaccommodaties. De bedoeling van de wetgever van de Omgevingswet was namelijk wel om ruimte te maken voor ontwikkelingen, complicaties en regelgeving te verminderen waardoor ontwikkelingen beter van de grond komen en het vergroten van rechtszekerheid. Huurwetgeving, zoals de Wet betaalbare huur 59.

Bij verhuur van short stay-accommodaties gelden in beginsel geen huurprijsbeschermingsregels, omdat de huur van een hotelkamer of short stay-accommodatie in beginsel kwalificeert als ‘huur naar aard van korte duur’.49 De vraag is of de gemeente de regels uit de Wet betaalbare huur of andere huurwetgeving doorkruist indien zij desondanks huurafspraken maakt. Volgens mij is dit S.W. Derksen, ‘Afdwingen realisatie middeldure huurwoningen: een einde aan de jarenlange ontoelaatbare praktijk?’ TBR 2018/69, p. 2-3. 45 Hof Amhem-Leeuwarden 1 november 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:9289, r.o. 3.5. 46 Hof Amhem-Leeuwarden 1 november 2022, TBR 2023/125 m. nt. J.J. Hoekstra en V. De Gier en 46 Hof AmhemLeeuwarden 1 november 2022, BR 2023/27 m. nt. M. de Wit. 47 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink, T.A. Scheffer-Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid, Den Haag: IBR 2024, p. 133. 48 Kamerstukken II 2004/05, 30.218, nr. 3, p. 39; Besluit van 21 april 2008 tot uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening (Besluit ruimtelijke ordening), Stb. 2008, 145, p. 55; Besluit van 18 april 2017 tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met het aanwijzen van geliberaliseerde woningen voor middenhuur, Stb. 2017, 172, p.

4; Besluit van 7 december 2020 tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving, het omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving en enkele andere algemene maatregelen van bestuur vanwege het opnemen van regels over landinrichting, voorkeursrecht en onteigening en een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingsbesluit grondeigendom omgevingswet), Nota van Toelichting, Stb. 2020, 532. p. 83; Besluit van 7 december 2020 tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving, het omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving en enkele andere algemene maatregelen van bestuur vanwege het opnemen van regels over landinrichting, voorkeursrecht en onteigening en een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingsbesluit grondeigendom omgevingswet), Nota van Toelichting, Stb. 2020, 532. p. 67 49 Zie art. 7:232 lid 2 BW. Zie voor de juridische kanttekening hierbij paragraaf 3.3.3 van dit advies. 44

17/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

niet het geval. In de wet staat geen regeling op grond waarvan dit is verboden. Ook uit de inhoud en strekking van de huurwetgeving volgt dit volgens mij niet. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet betaalbare huur volgt dat de gemeente afspraken mag maken die afwijken van de Wet betaalbare huur, mits daarmee de regels over maximale huurprijzen in het kader van het WWS en de Wet betaalbare huur wordt gerespecteerd: “Gemeenten kunnen privaatrechtelijk aanvullende eisen blijven stellen in het middensegment, bijvoorbeeld over de (minimale) oppervlakte van de middenhuurwoningen. Er is geen ruimte voor gemeenten om een hogere prijs dan het maximum bij 186 punten (inclusief eventuele prijsopslag) als bovengrens te stellen voor woningen die in een omgevingsplan in de woningbouwcategorie middenhuur worden toegelaten.”50 En “Diverse gemeenten hebben aangegeven ook bij nieuwe projecten ruimte te willen houden om te blijven sturen op de oppervlakte van middenhuurwoningen, zodat ook grotere woningen binnen de middenhuur kunnen vallen. Ook wordt de wens benoemd om minimale instandhoudingtermijnen te kunnen blijven hanteren.

Voorliggend wetsvoorstel verzet zich er niet tegen dat bij nieuwe bouwprojecten in het middensegment afspraken worden gemaakt tussen marktpartijen en gemeenten, zolang deze afspraken binnen de kaders van de landelijke regulering vallen.”51 En: “In hoofdstuk 5 is duidelijker toegelicht dat gemeenten en marktpartijen zich in principe aan bestaande contractuele afspraken in het middensegment en lokale regelgeving moeten houden, mits dit binnen de nieuwe landelijke regelgeving valt. Op het moment dat de landelijke regelgeving een lagere toegestane aanvangshuurprijs verplicht, dan conform de afspraken met de gemeente, dan geldt de lagere huurprijs conform de landelijke regulering.” 52 60. Hieruit volgt mijns inziens dat geen sprake is van doorkruising van de Wet betaalbare huur of huurbeschermingsregels bij het reguleren van huurprijzen voor short stay-accommodaties. 61. De enige kanttekening die ik hierbij maak is dat het reguleren van huurprijzen van short stayaccommodaties in strijd zou kunnen zijn met de strekking van huurwet- en regelgeving. Op grond van huurwet- en regelgeving is bij huur naar aard van korte duur de huurprijs niet gereguleerd en worden huurprijzen van bedrijfsruimtes in beginsel door de markt bepaald.

In het artikel ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’ wordt bij het reguleren van huurprijzen via erfpacht wel het risico op onaanvaardbare doorkruising aangestipt, maar wordt geconcludeerd dat van onaanvaardbare doorkruising waarschijnlijk geen sprake is: “Kortom, de gemeente Amsterdam gaat huurprijsbeleid voeren voor geliberaliseerde gebieden op grond van bestemmingsbepalingen in erfpachtvoorwaarden, terwijl deze materie in beginsel gereguleerd wordt via het huurrecht. (…) De vraag rijst of hier geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van de huurprijsregulering in het BW en de daarmee samenhangende Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. Ik plaats daarbij de kanttekening dat deze doorkruisingsvraag in zoverre afwijkend is dat hier niet zozeer bestuursrechtelijke regelgeving zou worden doorkruist, als wel meer sociaal-economische ordeningswetgeving. (…) 50

Besluit 26 juni 2024 tot wijziging van het Besluit huurprijzen woonruimte en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit betaalbare huur), Staatsblad 2024, 194, p. 42. 51 Kamerstukken II 2024/25, 36.496, nr. 3, p. 76. 52 Kamerstukken II 2024/25, 36.496, nr. 3, p. 123.

18/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

Allereerst verdient opmerking dat er noch in het huurrecht en de mede van toepassing zijnde Uitvoeringswet huurprijzenwet woonruimte noch in de Huisvestingswet een expliciet verbod is opgenomen om het huurprijsbeleid respectievelijk de zelfbewoningsplicht voor eigenaren van woningen langs de privaatrechtelijke weg van erfpacht vorm te geven. Voorts kan in lijn met het arrest van de Hoge Raad van 31 oktober 201410 erop gewezen worden dat een erfverpachter, ongetwijfeld ook als dat een overheidslichaam is, op grond van het bepaalde in art. 5:89 lid 2 BW een (bijzondere) bestemming aan de in erfpacht uitgegeven zaak kan geven waarmee de erfpachter vervolgens niet in strijd mag handelen.”53 Het discriminatieverbod c.q. het gelijkheidsbeginsel 62. Uit het short stay-beleid en de Beleidsregels volgt dat de gemeente zich bij short stay voornamelijk richt op internationale studenten. Uit het advies van Hekkelman Advocaten (Bijlage 2) volgt dat de gemeente geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om te regelen dat short stayaccommodaties alleen door internationale studenten worden gehuurd. Ook mag de gemeente niet afspreken dat de short stay-accommodaties alleen bestemd zijn voor internationale studenten. Daarmee zou de gemeente in strijd handelen met het discriminatieverbod c.q. het gelijkheidsbeginsel. Hekkelman Advocaten ziet hiervoor ook geen rechtvaardiging.

In de Algemene wet gelijke behandeling is - kort gezegd - bepaald dat bij het aanbieden van een dienst of het sluiten van een overeenkomst een direct onderscheid op grond van nationaliteit niet is toegestaan, tenzij dit is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift of (on)geschreven regels van internationaal recht (artikel 7 en artikel 2). Van deze uitzondering is geen sprake. 3.5 Overige (juridische) kanttekeningen 63. In het short stay-beleid en de Beleidsregels staat dat de gemeente bij verhuur aan (internationale) studenten de voorwaarde zou moeten stellen dat verhuur plaatsvindt conform het WWSpuntensysteem, dat de verhuurder de mogelijkheid biedt tot tussentijdse contractovername (in de plaats stelling) en dat de bevoegdheid van de huurcommissie contractueel wordt vastgelegd. 64. In het short stay-beleid staat daarnaast dat locaties die op grond van het bestemmingsplan of omgevingsplan of een vergunning bestemd zijn voor short stay alleen verhuurd mogen worden ten behoeve van verblijf, waarvan de aard en intentie tijdelijk is. Doorgaans gaat het hierbij om een verblijf tot 6 maanden maar incidenteel kan er ook sprake zijn van een langer tijdelijk verblijf tot maximaal 12 maanden. In die gevallen dient de exploitant aan te tonen dat de aard en intentie van het verblijf tijdelijk zijn.

Nieuw aanbod voor short stay wordt alleen toegestaan voor locaties waar geen woonbestemming geldt en waar een woonbestemming ook niet mogelijk of niet wenselijk is. De gemeente mag handhaven indien in strijd met het omgevingsplan wordt gehandeld. 3.5.1 Onduidelijkheid over toepasselijk huurregime en risico dat sprake is van huur van woonruimte voor onbepaalde tijd en daarmee van strijdigheid met short stay-beleid 65. Bij het aanbieden van locaties als short stay-accommodatie is de vraag of sprake is van verhuur van woonruimte en of de huurbeschermingsregels woonruimte van toepassing zijn. Op grond van de wet zijn de huurbeschermingsregels over verhuur van woonruimte (zoals de regels over het WWS en regels over opzegging) van toepassing indien een onroerende zaak als woonruimte wordt verhuurd, tenzij dit een gebruik van woonruimte betreft die naar zijn aard slechts van korte

53

W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365, p. 262.

19/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

duur is.54 Bij verhuur naar aard van korte duur is de huurcommissie niet bevoegd om de huurprijs te toetsen, is het WWS niet van toepassing en hebben huurders geen huurbescherming. 66. Zoals hiervoor in paragraaf 3.1 is toegelicht is niet geheel duidelijk of er bij short stay sprake is van verhuur naar aard van korte duur of van verhuur van woonruimte. Indien de gemeente een verblijf tot twaalf maanden toestaat, reguleert dat de huurprijzen worden vastgesteld conform het WWS en ook anderszins ingrijpt in de huurovereenkomsten, dan is de kans groter dat de huurovereenkomsten die worden afgesloten kwalificeren als gewone woonruimte in plaats van huurovereenkomsten naar aard van korte duur. 67. Dit is voor de erfpachter onwenselijk, maar ook voor de gemeente omdat de huurders in dat geval huurbescherming genieten en voor langere periodes (of zelfs onbepaalde tijd) zullen mogen blijven huren.55 In dat geval wordt niet in lijn gehandeld met het short stay-beleid en past het gebruik niet meer binnen de logies-functie. De gemeente zou in dat geval in beginsel publiekrechtelijk kunnen handhaven ten opzichte van zowel de verhuurder als de huurders en beëindiging van de illegale situatie kunnen afdwingen door bijvoorbeeld een last onder dwangsom op te leggen.56 Dit lijkt mij echter een zeer onwenselijke situatie die voorkomen zou moeten worden.

Om die reden adviseer ik in ieder geval om een verblijf tot maximaal zes maanden toe te staan en in de erfpachtakte niet rechtsreeks te verwijzen naar het WWS die bij verhuur naar aard van korte duur niet van toepassing is. 3.5.2 (on)mogelijkheid van toetsing huurprijzen 68. Een andere belangrijke kanttekening is daarnaast dat het WWS niet van toepassing is bij verhuur naar aard van korte duur. De gemeente kan in een anterieure overeenkomst of erfpachtakte ook niet regelen dat de huurcommissie bevoegd is om te oordelen over de huurprijzen van de short stay-accommodaties wanneer sprake is van verhuur naar aard van korte duur. Ook de erfpachter en de huurders kunnen dit niet overeenkomen en de huurcommissie kan in dat geval ook geen advies geven.57 Omdat de huurcommissie geen advies kan geven, zal niet in ieder geval goed kunnen worden vastgesteld of de huurprijs door de erfpachter (op juiste wijze) conform het WWS is vastgesteld en of in strijd met gemaakte afspraken in de erfpachtakte wordt gehandeld. Ook om die reden zou het beter zijn om in de erfpachtakte met maximale huurprijzen te werken die jaarlijks geïndexeerd mogen worden (in plaats van af te spreken dat de erfpachter de huurprijzen conform het WWS dient vast te stellen). 69. Ook de Wet goed verhuurderschap geeft geen mogelijkheden om de huurprijzen te reguleren.

De gemeente kan op grond van die wet alleen handhavend optreden indien sprake is van sociale of middenhuur en een verhuurder te hoge huurprijzen rekent. Indien sprake is van huur naar aard van korte duur dan kan de gemeente niet handhavend optreden en kan er dus niet worden ingegrepen bij meldingen van huurders. 70. Hoewel het WWS niet van toepassing is bij verhuur naar aard van korte duur, kan bij het bepalen van de maximale huurprijzen wel worden aangehaakt bij de systematiek van het WWS. Voor meer informatie hierover kan het Besluit huurprijzen woonruimte en de website van de 54

Art. 7:232 lid 2 BW. Op grond van de Wet vaste huur is het nog wel mogelijk om tijdelijke huurovereenkomsten aan te bieden aan internationale studenten. In dat geval zijn wel de regels over huurprijsbescherming wel van toepassing en kan de huurcommissie de huurprijs toetsen, maar eindigt de huurovereenkomst wel op de overeengekomen datum. Meer informatie is te vinden op de site van de Rijksoverheid. 56 Zie bijvoorbeeld voor zaken waarin succesvol gehandhaafd wordt bij verhuur in strijd met publiekrechtelijke wet- en regelgeving ABRvS 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7185, r.o. 2.9 en Rb. Den Haag 30 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:1105 57 Art. 2 jo. art. 5 Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. 55

20/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

huurcommissie worden geraadpleegd. Belangrijke kanttekening hierbij is wel dat er bij de vaststelling van de huurprijs op grond van het WWS onder andere de volgende data vereist zijn: -

Oppervlaktes van de vertrekken; Voorzieningenniveau; Eventuele aanwezigheid van (gedeelde) buiten- en binnenruimtes; Energielabel; en WOZ-waarde.

Ik begreep dat de WOZ-waarde niet bekend zal zijn bij short stay-accommodaties. Indien dit het geval is zou kunnen worden gewerkt met een WOZ-taxatie. Om aan te haken bij het WWS is ook nodig dat bekend is hoe de short stay-accommodatie specifiek wordt ingericht. Dit zal niet altijd bij de uitgifte in erfpacht al bekend zijn en voor zover dit wel het geval is, brengt dit mee dat de gemeente zich op detailniveau mengt in de inrichting van de short stay-accommodatie. Om dit te ondervangen zou er met maximale huurprijzen gerekend kunnen worden, waarbij er vanuit wordt gegaan dat er bepaalde voorzieningen aanwezig zijn. Op die manier vindt wellicht niet verhuur conform het WWS plaats (en wijken de huurprijzen mogelijk enigszins af van de huurprijzen die conform het WWS worden vastgesteld), maar wordt wel zoveel mogelijk recht gedaan aan het amendement ‘betaalbaar wonen voor internationale studenten’. Mijn advies is wel om dit af te stemmen met de betrokken wethouders of het college. 71. Een ander probleem wanneer aangehaakt wordt bij het WWS is dat er bij het WWS een aparte huurprijs moet worden gehanteerd en er daarnaast een apart voorschot servicekosten in rekening wordt gebracht. Bij short stay-accommodaties wordt meestal een all-in-prijs gehanteerd waarover toeristenbelasting verschuldigd is.

Om huurders adequaat te beschermen tegen huurprijsexcessen, dienen niet alleen de huurprijzen gereguleerd te worden maar ook de eventuele servicekosten en overige bij huurders in rekening te brengen kosten. Er zou eventueel gekozen kunnen worden voor een reële opslag op de maximale huurprijs, zodat ook de doorberekende kosten voor onder andere levering van water, elektra en gas worden gemaximeerd. Daarnaast kan de gemeente vastleggen dat huurders in beginsel alleen betalen voor de zaken en diensten die zij willen afnemen. Ook dit kan alleen via duidelijke regels in de erfpachtakte. 72. Omdat het WWS niet van toepassing is en de huurprijs niet getoetst wordt door de huurcommissie, kan de gemeente hooguit afspreken dat de erfpachter inzage dient te geven in de door haar gehanteerde huurprijzen (en eventueel de door haar in rekening gebrachte servicekosten en overige kosten) en dat de gemeente als erfverpachter ingrijpt indien de erfpachter te hoge huurprijzen rekent, bijvoorbeeld door een boete in rekening te brengen. Dit is echter behoorlijk complex, hiervoor is goed contractbeheer nodig en het zal de gemeente tijd en geld kosten om te handhaven.

Mijn ervaring is dat dit in de praktijk niet altijd goed verloopt, dat het moeilijk is om ook voor de (verre) toekomst zeker te stellen dat er voldoende contractbeheer plaatsvindt en dat de betreffende afdeling binnen de gemeente hiervoor mogelijk onvoldoende capaciteit heeft. Om die reden adviseer ik om hierover op voorhand te overleggen met de betreffende collega’s. Ook geeft dit de huurders geen directe aanspraken op de verhuurder als te hoge huurprijzen worden gerekend. Dit biedt dan ook niet (volledig) de door de gemeente gewenste en beoogde bescherming aan huurders. 3.5.3 Invloed van de bestemming en het huurprijsbeleid op de grondprijs 73. Een laatste kanttekening is dat als de bestemming van het erfpachtrecht wordt beperkt door de bevoegdheid tot verhuur te beperken en de huurprijzen te reguleren, dit van invloed kan zijn op de grondprijs c.q. de canon die in rekening wordt gebracht. Dit kan effect hebben op de financiële

21/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

haalbaarheid van projecten. Ik weet bovendien niet in hoeverre hiermee rekening is gehouden bij het opstellen van de Grondprijzenbrief, waarin staat dat de grondprijzen bij short stay worden vastgesteld aan de hand van een taxatie, maar waarbij wel een minimale grondprijs geldt.

22/22

Bijlage 1

MEMO AAN VAN DATUM BETREFT

: Gemeente Utrecht T.a.v. Iris Reidsma en Egbert van der Zee : Merel Copier en Femke Steenbakkers : 1 juni 2025 : Publiekrechtelijke mogelijkheden voor het reguleren van betaalbare short stay

Managementsamenvatting De gemeente Utrecht (hierna: ‘de gemeente’) is van plan om het gebied rondom de Galgenwaard te herontwikkelen. Onderdeel van deze herontwikkeling betreft het mogelijk maken van ‘short stay’ voor internationale studenten. In het short-stay beleid van de gemeente staat dat de gemeente internationale studenten wil beschermen tegen te hoge huren en servicekosten. In dit kader wil de gemeente weten wat de publiekrechtelijke mogelijkheden zijn om de betaalbaarheid van short stay te reguleren. U heeft ons gevraagd hierbij een onderscheid te maken tussen short stay in de vorm van logies en short stay in de vorm van wonen, waarbij als uitgangspunt geldt dat de gemeente short stay in de vorm van logies beoogt. Ons inziens bestaan binnen het publiekrechtelijke spoor twee potentiële grondslagen om de betaalbaarheid van huisvesting te reguleren, namelijk (a) de Huisvestingswet 2014 en (b) de Omgevingswet en het daarop gebaseerde Bkl. Voor short stay in de vorm van logies bieden zowel de Huisvestingswet 2014 als de Omgevingswet en het daarop gebaseerde Bkl ons inziens geen mogelijkheden om de betaalbaarheid te reguleren: -