Agendabundel

Ook wanneer de gemeente geen doorslaggevende zeggenschap heeft bij een verbonden partij, dan wel met andere partijen in een (algemene) vergadering zit, is dit van groot belang. De gemeente heeft dan immers geen doorslaggevende zeggenschap en moet van tevoren goed afstemmen met de medeaandeelhouders, andere leden of samenwerkingspartners. Nadat (op grond van artikel 160, eerste lid, onder d, van de Gemeentewet) het college (of een collegelid op basis van het mandaat) daartoe besloten heeft, vertegenwoordigt de burgemeester (op grond van artikel 171 lid 1 Gemeentewet) de gemeente formeel bij de uitoefening van de statutaire zeggenschap in verbonden partijen. De burgemeester kan de vertegenwoordiging opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon, zoals bijvoorbeeld een collegelid of een ambtenaar Monitoring van verbonden partijen Naast de statutaire en wettelijk verplichte beheersactiviteiten, houdt de gemeente de ‘vinger aan de pols’. Dit is nodig om zicht te houden op de bestuurlijke en financiële continuïteit, de voortgang van grote projecten of investeringen, het publieke doel en de aansluiting van het werk dat de verbonden partij levert. De gemeente stelt zich actief op bij de volgende thema’s: 1.

Financiële en strategische risico’s: De gemeente kijkt naar de vermogensstructuur, investeringen, rechtshandelingen en garanties die zowel bijdragen aan de behartiging van het publiek belang als aan het financiële en het zeggenschapsbelang. De rol van de gemeente hierin is voornamelijk het identificeren van financiële en strategische risico’s, zodat tijdig maatregelen kunnen worden getroffen. In het geval van incidenten kan de gemeenteraad tijdig geïnformeerd worden. 2. Naleving van de governancestructuur: De gemeente kijkt naar de naleving van de governanceregels die volgen uit de wet, de statuten en de Code. Informatievoorziening en uitwisseling (gevraagd en ongevraagd) tussen de verbonden partij en de gemeente dragen daaraan bij. 3. Bijdrage aan gemeentelijk beleid: De gemeente ziet erop toe dat de verbonden partij zich committeert aan het gemeentelijke beleid en bijdraagt aan de realisatie daarvan.

19

4.4 Risicogerichte aanpak De invulling en intensiteit van het beheer en toezicht hangt af van de uitkomst van de risicoinventarisatie, de interne en externe dialogen hierover en de kenmerken van de specifieke verbonden partij. Waarbij de gemeente de invulling van gemaakte afspraken en doelstellingen met de verbonden partij bewaakt. Gelet hierop wordt op basis van P&C-producten het functioneren van de verbonden partij gemonitord. Bij het toezicht van de verbonden partij staat in zijn algemeenheid de volgende vraag centraal: wat is de ‘fitheid’ van de organisatie? Deze fitheid gaat bijvoorbeeld over: a. opdracht, taak en resultaten; b. financiën; c. producten en dienstverlening; d. IV/ICT; e. personeel; f. huisvesting; g. samenwerking. In de paragraaf verbonden partijen van de begroting wordt de risico-status (laag, midden of hoog) verwerkt dat van toepassing is op de individuele verbonden partij. In deze paragraaf worden de ontwikkelingen en actualiteiten verwerkt, waaronder relevante (politiek-bestuurlijke) risico’s. Dit betekent dat verbonden partijen met een laag risico-status minder aandacht verdienen dan met een hoog risico-status. Bij een hoog risico is in aanvulling op de monitoring van P&C producten van de verbonden partij verscherpte aandacht op meerdere beleids- en uitvoeringsonderdelen van de verbonden partij en zal de informatiebehoefte groter zijn.

Op basis daarvan kan de Raad bijvoorbeeld prioriteren in zijn werkzaamheden. Vervolgens wordt in de paragraaf verbonden partijen in de jaarrekening inzicht gegeven in de verantwoording en kan de Raad de ontwikkelingen monitoren. Kortom, de gemeente kijkt welke intensiteit van beheer het beste past bij het (risico-)profiel van de verbonden partij. Dit vraagt om vakmanschap, samenwerking en maatwerk, waarbij harde en zachte signalen over het functioneren van een verbonden partij van belang zijn, zoals uit (management)informatie van de verbonden partij en uit de gesprekken die worden gevoerd met de betrokken stakeholders. 4.5 Periodieke evaluatie Uitgangspunt is dat de gemeente een verbonden partij heeft voor de borging van publieke belangen. In de praktijk betekent dat voor de meeste verbonden partijen geldt dat de relatie wordt aangegaan voor de langere termijn. In de loop der tijd kunnen de omstandigheden en ook de publieke belangen zelf veranderen. Om die reden is het uitgangspunt dat iedere verbonden partij periodiek (minimaal eens in de zes jaar) wordt geëvalueerd om te bepalen of deze nog toegevoegde waarde heeft. Actuele ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn om een verbonden partij eerder of later te evalueren.

De evaluatie zal zich richten op de beoordeling van de mate waarin de betreffende verbonden partij effectief bijdraagt aan de borging van de publieke belangen en of het beheer de gewenste toegevoegde waarde had. De evaluatie wordt ter informatie aan de raad gestuurd.

20

5. UITTREDING OF AFSTOTING 5.1 Inleiding De gemeente beheert verbonden partijen en heeft bepaalde bevoegdheden in gemeenschappelijke regelingen of statuten om het publieke belang te behartigen. Het publiek belang is echter niet statisch. Een nieuw college kan andere doelstellingen hebben of de doelstellingen die met een verbonden partij beoogd waren, kunnen zijn gerealiseerd. Ook externe factoren kunnen van invloed zijn. Bijvoorbeeld het veranderen van wettelijke taken van de gemeente of toenemende risico’s die niet meer in redelijke verhouding staan tot het publieke belang van de verbonden partij. In dergelijke gevallen kan de gemeente besluiten om uit een gemeenschappelijke regeling te treden of een verbonden partij af te stoten. 5.2 Aandachtspunten bij uittreden uit een gemeenschappelijke regeling en afstoting Wijze van uittreden of afstoten Bij de uittreding uit een gemeenschappelijke regeling zal de complexiteit in de praktijk afhangen van het gegeven of de gemeente als enige uittreedt of dat er feitelijk sprake is van een liquidatie van de gemeenschappelijke regeling. Voor deze situaties hebben de samenwerkende gemeenten een regeling afgesproken om dit proces te vergemakkelijken.

Voor het afstoten van een privaatrechtelijke verbonden partij zijn meerdere mogelijkheden: verkoop van aandelen, overdracht van de rechtspersoon aan een andere rechtspersoon, zeggenschap op basis van de statuten laten vervallen of liquidatie van een rechtspersoon. Het uittreden uit of afstoten van een verbonden partij is een complex proces, afhankelijk van de bepalingen in de gemeenschappelijke regeling dan wel de statutaire bepalingen, de mate waarin de gemeente anderen nodig heeft, de actuele marktsituatie en de financiële gevolgen van het afstoten. Er is geen standaardmodel of -proces voor afstoting. De exit-strategie die bij het aangaan van een verbonden partij is omschreven, biedt het kader voor de afstoting van de verbonden partij. Daarnaast kent elke afstoting een aantal generieke onderwerpen waarover gemeentelijke besluitvorming plaatsvindt. Het college heeft de bevoegdheid om het proces van afstoting te (laten) leiden en daarvoor de benodigde besluiten te nemen. De gemeenteraad wordt actief geïnformeerd over dergelijke besluiten. Voor een collegebesluit tot uittreding uit een gemeenschappelijke regeling is de voorafgaande instemming van de gemeenteraad vereist. Publiek belang Het besluit tot uittreding of afstoting betekent niet dat er helemaal geen publiek belang meer kan zijn bij of in de verbonden partij.

Indien er sprake is van een (rest) publiek belang, moet dit (rest) publieke belang op juiste wijze worden geborgd. Afspraken over deze borging, bijvoorbeeld in een subsidiebeschikking zullen voor de afstoting moeten worden vastgelegd. Financiële afwikkeling Bij de financiële afwikkeling moet inzichtelijk worden gemaakt wat het financiële effect van het afstoten van de verbonden partij is voor de gemeente. Belangrijke onderwerpen hierbij zijn: de kosten die met het door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling vast te stellen uittredingsplan gemoeid zijn, eventuele baten of lasten vanwege de afstoting, de boekwaarde van de verbonden partij op de gemeentelijke balans en het verlies van eventueel dividend in de toekomst. De financiële effecten moeten worden opgenomen in de besluitvormingsstukken en verwerkt in de P&C-producten (begrotingscyclus) van de gemeente.

21

Juridische afwikkeling Het afstoten van een verbonden partij is deels ook een juridische handeling. Dit betekent dat er ook veel juridische verplichtingen kunnen komen kijken bij het afstoten van een verbonden partij. Afhankelijk van de wijze van afstoten – en of al dan niet sprake is van liquidatie - zijn de meest belangrijke verplichtingen: • Beoordelen of Wet Overgang van Onderneming van toepassing is. Wanneer er werknemers overgaan naar een andere entiteit zal er een sociaal plan gemaakt moeten worden en overleg moeten worden gevoerd met de OR van de verbonden partij en de vakbonden; • In geval van liquidatie van de verbonden partij moet op basis van een liquidatieplan een liquidatietraject worden doorlopen. • Er moet inzichtelijk worden gemaakt welke aansprakelijkheden er na afstoting nog rusten op de gemeente, bijvoorbeeld op basis van de garanties die bij een verkoop zijn afgegeven; • De wijzigingen van statuten, aandeelhouder of de ontbinding moeten in het handelsregister van de KvK worden ingeschreven; • Er geldt vaak een bijzondere archiefplicht met betrekking tot de documenten die betrekking hebben op de afgestoten verbonden partij. Er moeten duidelijke afspraken komen wie verantwoordelijk is voor de naleving van de archiefverplichtingen.

22

6. INFORMATIEVOORZIENING RAAD Om de raad in staat te stellen de controlerende taak uit te oefenen, wordt de raad actief geïnformeerd over de ontwikkelingen bij verbonden partijen volgens de in deze paragraaf beschreven wijze. De raad wordt in ieder geval geïnformeerd over verbonden partijen in de begroting en jaarrekening van de gemeente: 1. Paragraaf verbonden partijen: Het college informeert de raad halfjaarlijks bij de jaarrekening en programmabegroting over relevante ontwikkelingen bij verbonden partijen. In deze paragraaf rapporteert het college over de belangrijke (financiële) risico’s bij de verbonden partijen. Daarnaast geldt specifiek voor gemeenschappelijke regelingen dat de informatievoorziening zoveel mogelijk wordt gekoppeld aan de periodieke momenten van besluitvorming als bedoeld in paragraaf 4.3. Het gaat hierbij om het aanbieden aan de raad van de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar, de voorlopige jaarrekening inclusief het accountantsrapport en de ontwerpbegroting, waarbij de raad in de gelegenheid wordt gesteld om zienswijzen te geven. De jaarrekeningen en accountantsrapporten van verbonden partijen worden - zodra en voor zover deze beschikbaar zijn - op een centrale plek beschikbaar gesteld aan de gemeenteraad.

De raad wordt buiten de vaste momenten in de begroting en jaarrekening om actief geïnformeerd over gemeentelijke verbonden partijen wanneer een van de volgende criteria van toepassing is: a. met het onderwerp is een aanzienlijk financieel belang gemoeid; dit wil zeggen: als er consequenties zijn voor de gemeentelijke begroting, of wanneer de continuïteit van de verbonden partij in het geding komt; b. een wijziging of afwijking van het beleid of plannen aan de orde is. Te denken valt aan (niet uitputtend) meerjarenplannen, investeringsplannen, belonings- of dividendbeleid enz.; c. het onderwerp een groot direct maatschappelijk effect heeft, bijvoorbeeld omdat er veel belanghebbenden zijn; d. het onderwerp in de belangstelling staat van de media; e. het onderwerp ingrijpende juridische of bestuurlijke gevolgen heeft voor de gemeente; f. het onderwerp de integriteit van het bestuur kan aantasten.

23

7. BESTUURLIJKE ROLVERDELING In dit hoofdstuk is de bestuurlijke rolverdeling van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders bij verbonden partijen weergegeven. Eerst worden de uitgangspunten benoemd, vervolgens wordt ingegaan op de rolverdeling bij de oprichting, het beheer en de uittreding of afstoting van verbonden partijen. 7.1 Uitgangspunten rolverdeling Gemeenteraad Omdat de gemeenteraad het hoogste bestuursorgaan van de gemeente is stelt deze de hoofdlijnen van het beleid van de gemeente vast en controleert de uitvoering daarvan door het college. De bevoegdheden van de raad vloeien voort uit de Gemeentewet. De raad stelt de beleidsnota verbonden partijen vast. De raad stelt jaarlijks met de begroting vast welke financiële middelen er beschikbaar zijn voor de verbonden partijen. Ten slotte stelt de gemeenteraad het publieke kader van een deelneming vast. College van burgemeester en wethouders Het college van burgemeester en wethouders voert binnen de door de raad gestelde kaders het beleid uit en legt daarover verantwoording af aan de raad. Het college is bevoegd te besluiten over de uitoefening van de statutaire zeggenschap in privaatrechtelijke verbonden partijen. Het college oefent ook invloed uit door vertegenwoordiging in het algemeen bestuur en/of het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling.

Veelal is er sprake van een dubbele rol; die van opdrachtgever/klant en die van eigenaar/bestuurder. Hier kan een belangenconflict ontstaan, omdat wat goed is voor de verbonden partij niet per se de beste oplossing is voor de gemeente. Interne rollen opdrachtgever- en eigenaarschap Het uitgangspunt is dat een verbonden partij valt onder een portefeuillehouder (vakinhoudelijke wethouder of burgemeester) en onderdeel uitmaakt van een programmabegroting, die namens het college verantwoordelijk is richting de Raad. Daarbij geldt dat de concrete invulling van de interne rollen van opdrachtgever en eigenaar kan verschillen per verbonden partij (zie hoofdstuk 4). Voor gemeenschappelijke regelingen en deelnemingen geldt in principe de volgende lijn. Gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen De vakinhoudelijke wethouder of burgemeester vertegenwoordigt doorgaans de gemeente in de verbonden partij, namelijk door vertegenwoordiging in het Algemeen Bestuur (en soms ook in het Dagelijks Bestuur). Voor gemeenschappelijke regelingen geldt dat de vakinhoudelijke wethouder of burgemeester zowel het beleidsinhoudelijke als het financiële belang (is budgethouder binnen het programma) en het toezicht op de governance in portefeuille heeft.

De wethouder Financiën richt zich op het systeem rondom de verbonden partijen en adviseert de vakinhoudelijke wethouder waar nodig over de financiën, kaders en richtlijnen van de verbonden partij. Om de gemeentelijke belangen te borgen en het voeren van het goede gesprek over de belangen van een verbonden partij en die van de gemeente (politieke context) is het belangrijk dat de vakinhoudelijke wethouder of burgemeester de wethouder financiën consulteert rondom relevante (financiële) besluitvorming van de individuele verbonden partij. Deelnemingen Voor deelnemingen geldt dat de beleidsinhoudelijke zaken van de verbonden partij in de portefeuille vallen van de vakinhoudelijke wethouder. De vakinhoudelijke wethouder gaat over het publieke belang

24

verbonden met de deelneming. De wethouder Financiën heeft inbreng in het financiële belang van de gemeente in de deelneming. In beginsel vertegenwoordigt de vakinhoudelijke wethouder via de aandeelhoudersrol (stemrecht) de gemeente in de deelneming. Daarbij is er wel de uitzondering dat als er sprake is van grote financiële risico’s het opportuun wordt geacht om de aandeelhoudersrol bij de wethouder Financiën te beleggen (zie verder onder paragraaf 7.3). Aan het begin van iedere collegeperiode worden de taken en bevoegdheden per wethouder ten aanzien van de verschillende verbonden partijen vastgesteld in een collegebesluit. In het geval verschillende beleidsinhoudelijke belangen (beleidsportefeuilles) zijn ondergebracht in een verbonden partij wordt in beginsel een coördinerende vakinhoudelijke wethouder aangewezen. Deze coördineert de (beleids)belangen intern en extern richting de verbonden partij. Er volgt expliciete besluitvorming in het college als de vakinhoudelijke wethouder en wethouder Financiën (opdrachtgever en eigenaar in één hand) dezelfde verbonden partij heeft. 7.2 De rolverdeling bij aangaan van verbonden partijen Gemeenteraad Bij het aangaan van een verbonden partij krijgt de gemeenteraad op verschillende momenten informatie van het college. Er is in het proces bovendien gelegenheid voor het uiten van wensen en bedenkingen vanuit de gemeenteraad.

De raad wordt conform de Wet gemeenschappelijke regelingen toestemming gevraagd om een gemeenschappelijke regeling in te stellen of te wijzigen. De raad wordt gevraagd om in te stemmen met het aangaan van een privaatrechtelijke verbonden partij3 en – indien nodig – de benodigde financiële middelen ter beschikking te stellen. De gemeenteraad ontvangt het definitieve besluit (einde uitvoeringsfase) ter informatie. College van burgemeester en wethouders Alle besluitvorming met betrekking tot het aangaan van een verbonden partij vindt plaats in het college. De grondslag daarvoor is artikel 160 gemeentewet. Binnen het college is de eindverantwoordelijkheid gelegd bij de vakinhoudelijke wethouder. De wethouder Financiën ziet toe op het financiële belang van de gemeente en adviseert de vakinhoudelijke wethouder waar nodig over financiën, kaders en richtlijnen voor verbonden partijen. 7.3 Rolverdeling bij het beheren van verbonden partijen Gemeenteraad De verantwoordelijkheid van de raad ten opzichte van de gemeentelijke taken of beleidsdoelstellingen verandert niet als voor een verbonden partij wordt gekozen. De rol van de gemeenteraad is alleen niet meer op zichzelf staand. De democratische legitimatie van een verbonden partij is afkomstig van alle deelnemende partijen.

In het kader van de controlerende taak kan de raad voor verbonden partijen: Een raadsrapporteur instellen, die zich verdiept in hetgeen er speelt bij de verbonden partij. Een adviescommissie bestaande uit raadsleden instellen Afspraken maken over evaluatie van de verbonden partij Afspraken maken ten aanzien van de actieve en passieve informatieplicht van het college

3 Indachtig het raadsbesluit van 17 september 2015, met kenmerk 15.504537, jaargang 2015 nummer 72.

25

De gemeenteraad ontvangt periodiek informatie over verbonden partijen via de paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting en jaarrekening. In de paragraaf verbonden partijen wordt over alle publiekrechtelijke- en privaatrechtelijke verbonden partijen gerapporteerd. De raadscommissie van de vakinhoudelijke wethouder krijgt daarnaast mondeling of schriftelijk informatie over belangrijke besluiten en/of relevante ontwikkelingen bij de verbonden partijen. College van burgemeester en wethouders De wethouder Financiën heeft de systeem- en stelselverantwoordelijkheid voor verbonden partijen in de portefeuille. Het beheer van de afzonderlijke verbonden partijen ligt bij de vakinhoudelijke wethouder, tenzij dit anders is geregeld. Dit betekent dat besluitvorming omtrent de verbonden partijen, die niet op basis van het mandaat kan worden afgehandeld omdat het een majeur onderwerp is, door de vakinhoudelijke wethouder in het college wordt ingebracht. Voor deelnemingen geldt dat de vakinhoudelijke wethouder de aandeelhoudersrol behartigt. Het is belangrijk dat de vakinhoudelijke wethouder de wethouder financiën consulteert rondom relevante (financiële) besluitvorming van de individuele deelneming, zodat beide samen het standpunt van de gemeente bepalen.

Bij deelnemingen waar de wethouder Financiën ook de vakinhoudelijke wethouder is, kan bij eventuele tegenstrijdige belangen binnen het college besloten worden tijdelijk de aandeelhoudersrol bij een andere wethouder te leggen. 7.4 De rolverdeling bij afstoting van verbonden partijen Het college van burgemeester en wethouders De vakinhoudelijke wethouder draagt zorg voor een zorgvuldig proces van afstoten van een verbonden partij (zie hoofdstuk 5). De wethouder financiën adviseert de vakinhoudelijke wethouder waar nodig over de (financiële) afwikkeling. Het college informeert de gemeenteraad over het afstoten van een verbonden partij. 7.5 Rol Rekenkamer Op grond van artikel 184 van de Gemeentewet kan de Rekenkamer onderzoek doen bij verbonden partijen. De reikwijdte van deze bevoegdheid is in de wet nader uitgewerkt. Daarbij is aangegeven voor welke partijen deze bevoegdheid geldt en over welke periode de Rekenkamer onderzoek kan instellen.

26

C. MONITOREN, STUREN EN VERANTWOORDEN De standaard voor beleidsnota’s schrijft voor dat in onderdeel C wordt ingegaan op onderstaande verplichte onderdelen volgens het principe ‘pas toe of leg uit’. 1. Indicatoren De doelstellingen van de beleidsnota kunnen niet worden uitgedrukt in indicatoren. 2. Risico’s De nota zelf brengt geen risico’s met zich mee. 3. Financiën Deze beleidsnota heeft op zichzelf geen financiële gevolgen. Financiële afweging wordt gemaakt per verbonden partij. 4. Voortgang en verantwoording In de paragraaf verbonden partijen in de begroting en het jaarverslag wordt ingegaan op de relevante ontwikkelingen met betrekking tot het beleidsnota en de individuele verbonden partijen waar deze nota betrekking op heeft. Deze nota zal uiterlijk vijf jaar na vaststelling worden geëvalueerd. Deze evaluatie richt zicht op de doelstellingen die in deel A zijn benoemd.

27

Bijlage 1 - RELEVANTE WET- EN REGELGEVING 1.1 Inleiding De grondslag voor de oprichting van en het deelnemen in een verbonden partij is gelegen in de Gemeentewet, de Wet gemeenschappelijke regelingen en Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW). De regels met betrekking tot de informatie in de begroting en verantwoording over verbonden partijen is neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). 1.2 Gemeentewet De Gemeentewet (artikel 160, tweede lid) bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders (hierna ook: college) slechts besluit tot de oprichting van een privaatrechtelijke organisatie, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Hieruit volgt een voorkeur voor een publiekrechtelijke organisatievorm op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit omdat een gemeenschappelijke regeling meer waarborgen biedt ten aanzien van het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, toezicht, controle en openbaarheid. In artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet is ook vastgelegd dat een besluit tot oprichting en deelnemen niet wordt genomen, dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.

Voor de praktische uitwerking van dit artikel wordt verwezen naar hoofdstuk 4. Verder regelt de gemeentewet de verhoudingen tussen het college en de raad, waaronder de plicht van het college om: 1. de raad in de gelegenheid te stellen om wensen en bedenkingen te uiten ten aanzien van het voornemen om een privaatrechtelijke organisatie op te richten 2. zich te verantwoorden richting de gemeenteraad en de informatieverplichtingen jegens de gemeenteraad. Tevens volgt uit de Gemeentewet dat het college bevoegd is te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Hiertoe behoort ook de besluitvorming omtrent de invulling van het aandeelhouderschap, met name het nemen van aandeelhoudersbesluiten. 1.3 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten Uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) volgen de wettelijke eisen die gelden voor de informatie die de gemeente Utrecht in de begroting en verantwoording geeft over verbonden partijen. Dit betreft met name de paragraaf verbonden partijen4 die deel uitmaakt van de gemeentelijke begroting en het jaarverslag. Een verbonden partij is een organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Het gaat hierbij om twee typen rechtspersonen: 1. publiekrechtelijke rechtspersonen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen; en 2.

privaatrechtelijke rechtspersonen (vennootschappen, verenigingen en coöperaties). 4 Artikel 15 BBV 1De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a.de visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; b.de lijst van verbonden partijen, die wordt onderverdeeld in: 1°.gemeenschappelijke regelingen; 2°.vennootschappen en coöperaties; 3°.stichtingen en verenigingen, en, 4°.overige verbonden partijen; 2In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a.de wijze waarop de provincie onderscheidenlijk de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee gediend wordt; b.het belang dat de provincie onderscheidenlijk de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar; c.de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; d.de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar; e.de eventuele risico’s, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onderdeel b, van de verbonden partij voor de financiële positie van de provincie onderscheidenlijk gemeente.

28

Van een financieel belang is sprake als de gemeente middelen beschikbaar heeft gesteld die ze kwijt is wanneer de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Van een financieel belang is bijvoorbeeld sprake als de gemeente deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling en daarvoor jaarlijks een financiële bijdrage verstrekt of als de gemeente aandeelhouder is, een lening heeft verstrekt en/of een garantie heeft afgegeven. Als er alleen een subsidierelatie is, is er in de regel géén sprake van een financieel belang. De gemeente heeft een bestuurlijk belang als de gemeente zeggenschap heeft in de rechtspersoon. Dat kan zijn op basis van stemrecht in een eigenaarsvergadering of op basis van vertegenwoordiging in het bestuur. 1.4 Wet gemeenschappelijke regelingen De Wet gemeenschappelijke regelingen maakt het voor de raad, burgemeester en wethouders en de burgemeester mogelijk om met een - in de regel - ander overheidslichaam een gemeenschappelijke regeling te treffen ter behartiging van de belangen van de gemeente. Daarbij kan een openbaar lichaam worden ingesteld dat dan een publiekrechtelijke rechtspersoon vormt. Voor de privaatrechtelijke verbonden partijen is er voor de gemeente beleidsruimte om juridisch, bestuurlijk of financieel keuzes te maken.

Voor gemeenschappelijke regelingen is dat op sommige aspecten anders, omdat de regels over het aangaan, het beheer en het afstoten van die publiekrechtelijke verbonden partijen bepaald zijn in de Wet gemeenschappelijke regelingen. 1.5 Burgerlijk Wetboek De regels voor oprichting en werkwijzen van privaatrechtelijke rechtspersonen zijn opgenomen in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. In Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek staan voor de diverse rechtspersonen de te benoemen organen, hun taken en bevoegdheden. In de statuten van de verschillende rechtspersonen wordt het doel van de rechtspersoon en de interne organisatie verder uitgewerkt en vastgelegd. Sommige bevoegdheden liggen bij het bestuur, andere bij andere organen binnen de rechtspersoon. Er zijn wettelijke regelingen voor de verdeling van de bevoegdheden en de informatieverplichtingen tussen de Algemene Vergadering van Aandeelhouders, het bestuur en de Raad van Commissarissen. Ook kent Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek bepalingen waar de boekhouding en financiële verslaggeving van rechtspersonen aan dienen te voldoen. Bij het oprichten van een verbonden partij en de monitoring van verbonden partijen is daarnaast weten regelgeving met betrekking tot gegevensbescherming, informatievoorziening en digitalisering van toepassing.

Commissie Veiligheid, Bestuur en Financiën Dossiernummer

5064

Vertrouwelijk

Nee

Vergaderdatum

12 februari 2026

Agendapunt

11

Titel

Initiatiefvoorstel APV wijziging 'Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling’

ID

5294

Behandelend ambtenaar Telefoon E-mail Datum collegebesluit Geocodering Thema Portefeuillehouder Beleidsveld

Openbare Orde en Veiligheid

Referendabel Reden niet referendabel Raadsadviseur (lijst) Behandelvoorstel Resultaat commissiebehandeling Resultaat raadsbehandeling Geagendeerd

Vergaderdatum

Commissie Veiligheid, Bestuur en

11 december 2025

Financiën Commissie Veiligheid, Bestuur en

22 januari 2026

Financiën Commissie Veiligheid, Bestuur en

5 februari 2026

Financiën Commissie Veiligheid, Bestuur en Financiën Voorgesteld besluit

12 februari 2026

Volt Voorstel aan de gemeenteraad

Initiatiefvoorstel APV wijziging ‘ Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling’ Beleidsveld Opsteller Kenmerk Vergaderdatum Raad Referendabel Geheim

Veiligheid, Bestuur Charlotte Passier 34016124 26 februari 2026 Ja Nee

Charlotte Passier stelt de raad voor te besluiten: 1. Het ‘besluit tot wijziging van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010’ door toevoeging van een bepaling ‘Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling’, waarmee een verbod wordt ingesteld om in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten.

Samenvatting Iedere Utrechter moet zijn recht op medische zorg kunnen uitoefenen, waaronder vrije, veilige en ongehinderde toegang tot medische zorg. In de praktijk blijkt echter dat mensen die abortuszorg zoeken steeds vaker worden geconfronteerd met gedrag in de directe omgeving van abortusklinieken dat die toegang belemmert of verstoort. Patiënten en zorgverleners krijgen daarbij te maken met intimiderende aanwezigheid, het aanspreken van zorgzoekenden of blokkades bij de toegang. Dit initiatiefvoorstel beoogt een nieuw artikel aan de Algemene Plaatselijke Verordening (vanaf hier: APV) toe te voegen dat het verbiedt om in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten. Hiermee krijgen toezichthouders en politie een duidelijk en specifiek juridisch handvat om op te treden wanneer de vrije toegang tot abortuszorg in het gedrang komt. Het voorstel beschermt daarmee niet alleen de toegang tot abortuszorg, maar draagt ook bij aan de veiligheid en rust voor patiënten, zorgprofessionals en andere bezoekers van deze zorginstellingen.

Context Aanleiding De toegang tot medische zorg behoort tot de kern van een gezonde en veilige samenleving. Toch zijn er de afgelopen jaren steeds meer signalen dat mensen worden gehinderd bij het zoeken van medische hulp. Dit doet zich met name voor bij abortusklinieken, waar groepen of individuele personen vanuit een overtuiging proberen mensen te weerhouden van het ondergaan van abortuszorg, door zich doelgericht op te houden bij de zorginstelling, zorgzoekers aan te spreken of zorgverleners te intimideren. Dergelijke situaties kunnen ertoe leiden dat mensen afzien van abortuszorg of deze uitstellen. Dat is onwenselijk en staat op gespannen voet met de verantwoordelijkheid van de overheid om de volksgezondheid te bevorderen en de toegang tot zorg te waarborgen (artikel 22 Grondwet). Het voorstel is nadrukkelijk niet bedoeld om demonstraties of de vrijheid van meningsuiting op inhoud te beperken. Het is ook niet bedoeld als generieke maatregel die elders kan worden toegepast. Het richt zich uitsluitend op gedragingen die er feitelijk op zijn gericht, of tot gevolg hebben, dat anderen worden belemmerd of onder druk gezet bij het uitoefenen van hun recht op medische zorg en dan specifiek hun recht op medische zorg voor geboorteregeling.

Waar gedrag bij de ingang van zorginstellingen waar abortuszorg wordt verleend leidt tot aantasting van de toegang, is ingrijpen gerechtvaardigd. Daarom wordt voorgesteld in de APV een specifieke bepaling op te nemen die dit soort gedrag verbiedt, zodat handhavers gericht en proportioneel kunnen optreden wanneer de toegang tot zorg feitelijk wordt belemmerd of verstoord. Juridische context Het voorgestelde artikel sluit aan bij de bestaande bevoegdheden van gemeenten om regels te stellen ter bescherming van de openbare orde, veiligheid en gezondheid. Op grond van artikel 149 van de Gemeentewet beschikt de gemeenteraad over autonome verordenende bevoegdheid om dergelijke regels vast te stellen. Daarnaast geeft dit voorstel uitvoering aan de grondwettelijke taak van de overheid om de volksgezondheid te bevorderen (artikel 22 Grondwet). Die taak hangt nauw samen met het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet) en het recht op onaantastbaarheid van het lichaam (artikel 11 Grondwet). Vrije en onbelemmerde toegang tot medische zorg, waaronder abortuszorg, is een noodzakelijke voorwaarde voor de daadwerkelijke uitoefening van deze rechten. Deze bescherming vindt ook haar basis in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), dat de persoonlijke levenssfeer en lichamelijke integriteit beschermt.

Uit de jurisprudentie volgt dat op de overheid een positieve verplichting rust om burgers te beschermen tegen inmenging door derden wanneer fundamentele rechten in het gedrang komen. 2

Tegelijkertijd vereist dit voorstel een zorgvuldige afweging met de vrijheid van meningsuiting en het demonstratierecht (artikelen 7 en 9 Grondwet en artikelen 10 en 11 EVRM). Deze rechten zijn fundamenteel, maar niet absoluut. Beperkingen zijn toegestaan wanneer zij bij wet zijn voorzien en noodzakelijk zijn ter bescherming van onder meer de gezondheid, de openbare orde en de rechten en vrijheden van anderen. De Wet openbare manifestaties (Wom) In Nederland is de regulering van demonstraties vastgelegd in de Wet openbare manifestaties (Wom). Deze wet biedt burgemeesters de bevoegdheid om beperkingen te stellen aan demonstraties ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de burgemeester van Groningen bevoegd was om, ter voorkoming van wanordelijkheden, voor een demonstratie een andere locatie aan te wijzen dan de beoogde plek direct voor de ingang van een abortuskliniek, mits werd voldaan aan de eis van zicht- en gehoorafstand.1 Daarbij werd expliciet overwogen dat de directe omgeving van een abortuskliniek een locatie is waar een verhoogde mate van orde en rust behoort te heersen, vergelijkbaar met andere zorginstellingen zoals ziekenhuizen.

Het betreft een plek waar mensen komen om fundamentele rechten uit te oefenen en waar zij recht hebben op en behoefte hebben aan zorg in een veilige en rustige omgeving. Van belang is dat pas sprake is van een demonstratie in de zin van de Wom wanneer twee of meer personen gezamenlijk optreden. Een eenpersoonsactie valt buiten de reikwijdte van de Wom en behoeft geen voorafgaande kennisgeving. Juist in deze gevallen ontbreekt een bestuursrechtelijk kader om vooraf of direct te sturen, terwijl de impact op zorgzoekenden aanzienlijk kan zijn. Het voorgestelde verbod op hinder of verstoring van de toegang tot medische zorg beoogt daarom ook in deze situaties de verwezenlijking van het fundamentele recht op medische zorg te beschermen. Daarbij wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de wettelijke grenzen van gemeentelijke regelgeving. De gemeenteraad mag geen regels stellen die de vrijheid van meningsuiting beperken waar het gaat om de inhoud van uitingen. Evenmin mag de raad via een autonome verordening het betogingsrecht reguleren. Wel mogen gemeenten voorschriften stellen aan de plaats, tijd en/of duur van verspreiding van uitingen. De voorgestelde bepaling bevat dan ook geen verbod op de inhoud van bepaalde uitingen en beperkt het recht tot betoging niet, maar richt zich uitsluitend op het feitelijk verstoren van de toegang tot zorg, specifiek abortuszorg.

Onderscheid aanspreken en fysieke hinder Het verbod in dit artikel richt zich uitsluitend op het actief aanspreken of benaderen van personen, niet op de inhoud van de boodschap. De uitzonderingen voor medewerkers van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend, hulpverleners in noodsituaties en personen die door bezoekers zelf zijn uitgenodigd, voorkomen dat de bepaling normale of noodzakelijke interacties belemmert. De gekozen afstand van 25 meter vormt een duidelijk afgebakende en beperkte zone waarin bezoekers zich kunnen concentreren op het betreden en verlaten van het gebouw. Binnen deze zone is het noodzakelijk om rust en onbelemmerde toegang te garanderen. Buiten deze zone blijft er ruime gelegenheid voor het uiten van meningen, het verspreiden van informatie of het voeren van gesprekken. De maatregel is daarmee proportioneel en laat de vrijheid van meningsuiting volledig intact, terwijl tegelijkertijd de toegang tot zorg, wat onderdeel is van de verwezenlijking van het recht op medische zorg, wordt beschermd. Het artikel is een aanvulling op het verbod op fysieke hinder op de openbare weg, zoals geregeld in artikel 426bis Wetboek van Strafrecht. In deze context wordt daaronder verstaan gedrag waarbij de toegang tot een zorginstelling feitelijk wordt bemoeilijkt door het opwerpen van fysieke drempels.

Hierbij kan worden gedacht aan het fysiek versperren van de toegangsweg, het blokkeren van ingangen of het actief tegenhouden van personen die een abortuskliniek willen betreden. In deze 1 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 3 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5683.

3

situaties is sprake van feitelijke dwang, waarbij zorgzoekenden daadwerkelijk worden verhinderd om toegang tot abortuszorg te krijgen. Noodzaak van een specifieke norm (lex specialis) Juist omdat het hier gaat om situaties waarin grondrechten met elkaar kunnen botsen, is het noodzakelijk te werken met een specifieke norm. Algemene bevoegdheden en open normen op gemeentelijk niveau, zoals bepalingen over hinderlijk gedrag of overlast (bijvoorbeeld artikel 2:2 APV), zijn onvoldoende geschikt om als grondslag te dienen voor handhavend optreden in gevallen waarin de toegang tot abortuszorg en daarmee samenhangende grondrechten aan de orde zijn. Het toepassen van algemene bepalingen om gedrag te beperken dat raakt aan grondrechten kan leiden tot rechtsonzekerheid en tot een te ruime of ongerichte inperking van die rechten. Beperkingen van grondrechten vragen om een expliciete, nauwkeurig afgebakende wettelijke basis, waarin duidelijk is welk recht wordt beschermd en onder welke omstandigheden. Met het voorgestelde artikel wordt die specificiteit aangebracht. De bepaling fungeert als lex specialis die uitsluitend ziet op situaties waarin de verwezenlijking van het recht op abortuszorg in het geding is, waarbij andere grondrechten zorgvuldig worden gebalanceerd.

Door te werken met een objectieve afstandsnorm van 25 meter wordt bovendien voor toezichthouders, politie en justitie helder en voorspelbaar wanneer sprake is van verboden gedrag. Dit vergroot de rechtszekerheid en maakt handhaving concreet en uniform toepasbaar. Door te kiezen voor een specifieke norm wordt voorkomen dat handhaving plaatsvindt op basis van algemene bevoegdheden die niet primair zijn ontworpen voor grondrechtenafwegingen. De duidelijke en objectieve normstelling voorkomt interpretatieverschillen in de handhaving en ondersteunt een zorgvuldige, proportionele toepassing in de praktijk. Daarmee wordt de bescherming van grondrechten versterkt: zowel voor zorgzoekenden als voor personen die gebruikmaken van hun vrijheid van meningsuiting.

Specifieke context: abortusklinieken en de rol van regelgeving Wetenschappelijke analyses van het demonstratierecht wijzen erop dat demonstraties in de nabijheid van abortusklinieken een bijzondere context vormen, waarin de uitoefening van het demonstratierecht direct kan botsen met andere fundamentele rechten, zoals het recht de verwezenlijking van het recht op medische zorg, de persoonlijke levenssfeer en lichamelijke integriteit.2 Daarbij wordt benadrukt dat, wanneer de rechtspraak (nog) geen duidelijke of bestendige oplossingsrichtingen biedt, het opportuun kan zijn om via gerichte regelgeving aanvullende bescherming te bieden, mits deze regelgeving beperkt, precies en proportioneel is. Deze situatie doet zich nu voor bij individuele acties rondom abortusklinieken, die buiten het demonstratierecht vallen maar een grote impact kunnen hebben op zorgzoekenden. Het voorgestelde artikel voorziet in een gerichte invulling van deze leemte. Het voorgestelde artikel bevat een concretisering van de specifieke context van gebouwen waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend. Deze explicitering is opgenomen vanwege de aard van de zorg die daar wordt verleend en de bijzondere kwetsbaarheid van personen die zich naar deergelijke zorginstellingen begeven.

In de praktijk is gebleken dat juist bij abortusklinieken sprake kan zijn van gedragingen die, ook zonder fysieke blokkade of dreiging, een directe en ingrijpende invloed hebben op de vrije toegang tot zorg. Het aanspreken van zorgzoekende personen in de onmiddellijke nabijheid van deze instellingen kan diep ingrijpen in hun persoonlijke levenssfeer en de veiligheid van hun vrije besluitvorming. Beoogd effect Met dit voorstel wordt beoogd dat iedereen die abortuszorg wil ondergaan dit vrij, veilig en zonder verstoring kan doen. Handhavers krijgen een helder en specifiek instrument om in te grijpen wanneer

2 Het recht om te demonstreren in de democratische rechtstaat, WODC-rapport, 11 december 2025.

4

het verstoren van de toegang medische zorg bij de ingang van abortusklinieken daadwerkelijk in het gedrang komt. Het artikel maakt het mogelijk om: • • • •

op te treden tegen gedrag dat doelgericht het recht op abortuszorg verstoort; rust, veiligheid en toegankelijkheid rondom gebouwen waar medische zorg voor geboorteregeling wordt te waarborgen; patiënten te beschermen tegen intimiderend of verstorend gedrag; een duidelijk signaal af te geven dat de gemeente pal staat voor de vrije en veilige toegang tot abortuszorg.

Met deze wijziging draagt de gemeente Utrecht bij aan een veilige, respectvolle en zorgzame omgeving voor iedereen die abortuszorg nodig heeft of verleent. Eerdere besluitvorming en informatievoorziening aan de raad 1. Raadsbrief Motie demonstraties abortuskliniek, 24 juni 2020 2. Beantwoording SV 2020 nr 185 over Stop intimidatie bij abortuskliniek deel 2, 24 september 2020 3. Raadsbrief Afschrift brief aan demonstranten bij abortuskliniek, 21 januari 2021 4. Raadsbrief Demonstratie bij abortuskliniek, 11 augustus 2022 5. Beantwoording SV 2025 nr 147 over Bescherm alle grondrechten, dus ook het recht op zelfbeschikking en daarmee het recht op abortus

Beslispunten, Argumenten en Kanttekeningen/Risico’s Beslispunt 1 Argumenten 1.1

Het ‘besluit tot wijziging van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010’, ‘ Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling ’, waarmee een verbod wordt ingesteld op het in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten vijf weken na de dag van Bescherming en(artikel veilige 2:30a toegang tot abortuszorg publicatie vanvan het vrije besluit APV). Iedereen moet zonder hinder en verstoring abortuszorg kunnen zoeken of ondergaan. Met deze bepaling krijgt de gemeente en de politie/het OM een juridisch instrument om in te grijpen wanneer het betreden van de ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling door patiënten of zorgverleners wordt verstoord. Dit draagt bij aan de vrije zorgkeuze van patiënten en aan de veiligheid van patiënten, bezoekers en zorgmedewerkers in deze specifieke zorgcontext.

1.2

Uitvoering van grondwettelijke en verdragsrechtelijke verplichtingen Artikel 22 van de Grondwet verplicht de overheid maatregelen te treffen ter bevordering van de volksgezondheid. Daarnaast waarborgen artikel 10 en 11 van de Grondwet en artikel 8 EVRM de persoonlijke levenssfeer en de lichamelijke integriteit. Daaronder valt de verwezenlijking van het recht op medische zorg waar ook abortuszorg onder valt. Door het verstoren van toegang tot abortuszorg tegen te gaan, geeft de gemeente uitvoering aan deze grondrechten en verdragsverplichtingen.

1.3

Evenwicht tussen grondrechten: meningsuiting en bescherming van anderen

5

1.4

De vrijheid van meningsuiting en betoging (artikelen 7 en 9 Grondwet; artikelen 10 en 11 EVRM) blijven volledig gewaarborgd. Het voorgestelde verbod richt zich uitsluitend op gedragingen die ertoe leiden dat de toegang tot abortuszorg wordt verstoord, niet op de inhoud van het uiten van meningen zelf. De voorgestelde bepaling stelt alleen eisen aan de plaats, tijd en duur van uitingen (het verspreidingsrecht) wat binnen de bevoegdheden van de lokale wetgever, de gemeenteraad, valt. Daarmee bewaakt het artikel een zorgvuldige balans tussen individuele vrijheden, waaronder de vrijheid van meningsuiting en de bescherming van personen die gebruikmaken van abortuszorg, die zich in een kwetsbare positie kunnen bevinden. Proportionaliteit Juist omdat het hier gaat om een botsing van grondrechten, is het van belang dat de overheid kiest voor een maatregel die zo gericht en proportioneel mogelijk is. Het gebruik van een specifieke bepaling voor de bescherming van de toegang tot een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend draagt bij aan die proportionaliteit, doordat deze duidelijk afbakent in welke situaties en onder welke voorwaarden ingrijpen is toegestaan.

Het hanteren van een algemene bepaling over hinder of overlast zou kunnen leiden tot een bredere en minder gerichte toepassing, met een groter risico op onbedoelde of ongeoorloofde inperking van de vrijheid van meningsuiting of betoging. Door te kiezen voor een specifieke norm die uitsluitend ziet op de toegang tot een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend, wordt voorkomen dat grondrechten op basis van open normen worden beperkt. De voorgestelde bepaling beschermt daarmee niet alleen het recht op vrije en ongehinderde en ongestoorde toegang tot abortuszorg, maar biedt ook waarborgen voor andere grondrechten. De duidelijke afbakening van het toepassingsbereik en de objectieve normstelling maken het mogelijk om in concrete gevallen proportioneel op te treden, zonder verdergaande beperkingen dan noodzakelijk. Daarmee draagt het artikel bij aan een zorgvuldige en evenwichtige bescherming van grondrechten in deze specifieke context.

Kanttekeningen/ Risico’s 1.1

1.2

Handhaving vraagt zorgvuldige afweging Er moet worden voorkomen dat vreedzame demonstraties of individuele meningsuiting onterecht onder het verbod vallen. Handhaving vereist daarom duidelijke richtlijnen en training van toezichthouders om onderscheid te maken tussen rechtmatige aanwezigheid en doelbewust verstoren van de toegang tot abortuszorg. In de praktijk kunnen discussies ontstaan over de vraag wanneer sprake is van “”aanspreken” ook als dit in het artikel gespecficeer als iedere vorm van mondelinge of schriftelijke communicatie”. Ook kan discussie ontstaan over waar de afstandsnorm van 25 meter tot de ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend geldt. Deze interpretatie vraagt een zorgvuldige toepassing en mogelijk nadere beleidsuitleg door het gemeentebestuur, om te voorkomen dat het artikel onjuist wordt toegepast. Juridisch risico bij bezwaar of beroep

6

Er bestaat een kans dat overtreders bezwaar of hoger beroep instellen met een beroep op de vrijheid van meningsuiting of betoging. Goede documentatie, motivering en proportionele handhaving zijn essentieel om de juridische houdbaarheid van optreden te waarborgen. Omdat een dergelijke specifieke APVbepaling gericht een aanspreekverbod binnen 25 meter van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend (voor zover bekend) niet eerder in deze vorm is opgenomen, kan het juridisch risico niet volledig worden ingeschat aan de hand van bestaande jurisprudentie. 1.3

Communicatie en voorlichting essentieel Om misverstanden te voorkomen, is het van belang dat zowel inwoners als actiegroepen goed geïnformeerd worden over het doel en de reikwijdte van dit verbod. De bepaling is niet gericht tegen meningsuitingen of demonstraties al zodanig, maar uitsluitend tegen gedragingen die de vrije en ongehinderde toegang tot abortuszorg verstoren.

Financiën Er zijn geen financiële consequenties verbonden aan dit raadsvoorstel. Het geeft enkel handvatten aan handhavers om hun werk uit te voeren.

Vervolg Na vaststelling door de raad wordt het raadsbesluit in het Gemeenteblad gepubliceerd.

Samen stad maken (voorheen: Participatie) Er is niet samengewerkt met Utrechters voor dit voorstel.

Communicatie Na vaststelling wordt het ‘Besluit tot wijziging van de Wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 op www.overheid.nl bekend gemaakt. Daarbij hoort ook een aan de wijzigingen aangepaste toelichting. De wijzigingen worden geconsolideerd verwerkt (opgenomen in de APV). Na de officiële bekendmaking op www.overheid.nl passen we Utrechtse webpagina www.utrecht.nl/apv aan. Tevens wordt de driehoek politie, Openbaar Ministerie en burgemeester geïnformeerd over deze wijziging.

Referendabel De Verordening raadgevend referendum gemeente Utrecht is van toepassing.

Bijlagen -

Besluit tot wijziging van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010’, ‘Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling '. Tekstvoorstel APV 'Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling ’

Bijlagen informatief Was-Wordt-lijst Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010

7

Besluit tot wijziging van de

Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 De raad van de gemeente Utrecht;

Gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 26 februari 2026, kenmerk……; Gelet op artikel 149 en artikel 108 eerste lid Gemeentewet;

Besluit de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 als volgt te wijzigen:

Artikel I A. Artikel 2:30a wordt toegevoegd en komt te luiden:

Artikel 2:30a Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling

1.

Het is verboden om in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten.

2.

Onder aanspreken wordt verstaan: iedere vorm van mondelinge of schriftelijke communicatie.

3.

Het verbod geldt ongeacht de inhoud, strekking of bedoeling van de communicatie.

4.

Het verbod is niet van toepassing op: a.

medewerkers van het gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt

b.

hulpverleners die optreden in een noodsituatie;

c.

personen die door bezoekers uitdrukkelijk zijn uitgenodigd om hen te begeleiden.

verleend die handelen in de uitoefening van hun functie;

Artikel II Dit besluit treedt in werking vijf weken na de dag van bekendmaking in het gemeenteblad.

Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 26 februari 2026.

De burgemeester, Sharon A.M. Dijksma

De griffier, Miguel Israel

Artikel 2:30a Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling 1) Het is verboden om in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten. 2) Onder aanspreken wordt verstaan: iedere vorm van mondelinge of schriftelijke communicatie. 3) Het verbod geldt ongeacht de inhoud, strekking of bedoeling van de communicatie. 4) Het verbod is niet van toepassing op: a) medewerkers van het gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend die handelen in de uitoefening van hun functie; b) hulpverleners die optreden in een noodsituatie; c) personen die door bezoekers uitdrukkelijk zijn uitgenodigd om hen te begeleiden.

Toelichting artikel 2:30a Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling Dit artikel heeft tot doel de verwezenlijking van het recht op medische zorg te beschermen. Door deze regeling wordt een veilige, respectvolle en toegankelijke omgeving gecreëerd voor iedereen die een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend bezoekt, zonder dat de ruimte voor maatschappelijk debat of meningsuiting buiten de beschermde zone wordt beperkt. In de praktijk is gebleken dat het aanspreken of benaderen van bezoekers in de directe nabijheid van de ingang kan leiden tot gevoelens van onveiligheid en stress. Dit geldt ongeacht de inhoud of bedoeling van de boodschap. Zelfs wanneer de benadering vriendelijk of informatief is bedoeld, kan deze door bezoekers als ongewenst of belastend worden ervaren. Daarnaast kan het aanspreken van bezoekers de doorstroming bij de ingang belemmeren en daarmee de bereikbaarheid van het medisch centrum verstoren. Het verbod richt zich uitsluitend op het actief aanspreken of benaderen van personen, niet op de inhoud van de boodschap. De uitzonderingen voor medewerkers van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend, hulpverleners in noodsituaties en personen die door bezoekers zelf zijn uitgenodigd, voorkomen dat de bepaling normale of noodzakelijke interacties belemmert.

De gekozen afstand van 25 meter vormt een duidelijk afgebakende en beperkte zone waarin bezoekers zich kunnen concentreren op het betreden en verlaten van het gebouw. Binnen deze zone is het noodzakelijk om rust en onbelemmerde toegang te garanderen. Buiten deze zone blijft er ruime gelegenheid voor het uiten van meningen, het verspreiden van informatie of het voeren van gesprekken. De maatregel is daarmee proportioneel en laat de vrijheid van meningsuiting volledig intact, terwijl tegelijkertijd de toegang tot zorg, wat onderdeel is van de verwezenlijking van het recht op medische zorg, wordt beschermd.

Dit artikel geeft invulling aan de positieve verplichting van de overheid om het recht op eerbiediging van het privéleven en de lichamelijke integriteit te beschermen, zoals onder meer volgt uit de artikelen 10, 11 en 22 van de Grondwet en artikel 8 EVRM. Het artikel beoogt een zorgvuldige weging tot stand te brengen tussen de grondrechten van vrijheid van meningsuiting enerzijds en het recht op medische zorg anderzijds.

Overzicht van de wijziging in de Algemene plaatselijke

verordening Utrecht 2010, beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling

Onderstaand de tekst van de artikelen die inhoudelijk wijzigen. De wijzigingen zijn cursief aangegeven in de bestaande tekst en onderstreept in de nieuwe tekst. Bij nieuwe artikelen is alleen de kolom ‘Nieuwe tekst’ ingevuld. Bij artikelen die vervallen is alleen de kolom ‘Bestaande tekst’ ingevuld. Daar waar de wijzigingen artikelleden betreft, zijn alleen de betreffende artikelleden opgenomen (de stippeltjes geven aan dat er meer artikelleden zijn die niet gewijzigd worden).

Bestaande tekst

Nieuwe tekst Artikel 2:30a Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling

1. Het is verboden om in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten. 2. Onder aanspreken wordt verstaan: iedere vorm van mondelinge of schriftelijke communicatie. 3. Het verbod geldt ongeacht de inhoud, strekking of bedoeling van de communicatie. 4. Het verbod is niet van toepassing op: a. medewerkers van het gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend die handelen in de uitoefening van hun functie; b. hulpverleners die optreden in een noodsituatie; c. personen die door bezoekers uitdrukkelijk zijn uitgenodigd om hen te begeleiden.

Burgemeester en wethouders Postadres Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon 14 030 www.utrecht.nl

Aan de gemeenteraad

fBehandeld door

F.T. Wind

Datum

4 februari 2026

Doorkiesnummer

06-146 88 333

Kenmerk

34050116

E-mail

Juristen.oov@utrecht.nl

Onderwerp

Reactie initiatiefvoorstel beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling

Beleidsveld

Openbare Orde en Veiligheid

Bijlage(n)

Geachte leden van de raad, Op 27 januari 2026 heeft raadslid Charlotte Passsier (VOLT) het initiatiefvoorstel Beschermde zone bij medische zorg voor geboorteregeling ingediend, dat als vervanging dient van het initiatiefvoorstel Verbod op het hinderen van de toegang tot medische zorg. Het voorstel Beschermde zone medische zorg voor geboorteregeling houdt een verbod in om in een straal van 25 meter rondom enige ingang van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend een persoon aan te spreken die dat gebouw wil betreden of verlaten. Wij waarderen dit initiatiefvoorstel dat een waardevolle bijdrage levert aan de discussie over het recht op vrijheid van meningsuiting en de vrije toegang tot zorg. Zoals bekend is bij uw raad biedt de uitspraak van de Raad van State van 3 december 2025 een positieve verruiming voor burgemeesters om aan demonstraties in de nabijheid van abortusklinieken beperkingen te stellen op grond van wanordelijkheden. In het initiatiefvoorstel is onderkend dat de uitspraak uitsluitend ziet op demonstraties en niet op eenmansprotesten. Voor eenlingen die hun mening willen uiten en daarbij personen lastigvallen die een abortuskliniek bezoeken, wordt in de huidige praktijk gehandhaafd op grond van artikel 2:2 van de APV.

Met deze jurisprudentie en bestaande wetgeving is er ruimte om de toegang tot zorg te beschermen tegen personen die zich daar hinderlijk gedragen. Deze bescherming strekt alleen niet zover als met het initiatiefvoorstel wordt bewerkstelligd. Hoewel wij het initiatief waarderen en

veilige toegang tot medische zorg van fundamenteel belang achten, hebben wij enkele aandachtspunten bij dit voorstel. Aandachtspunten initiatiefvoorstel Het initiatiefvoorstel richt zich op eenmansprotesten, ofwel personen die het recht van vrijheid van meningsuiting uitoefenen. Met het voorstel wordt een bepaling (artikel 2:30a) toegevoegd aan de APV, waarmee iedere vorm van mondelinge en schriftelijke communicatie in een straal van 25 meter van een gebouw waar medische zorg voor geboorteregeling wordt verleend wordt verboden. Het verbod geldt ongeacht de inhoud, strekking of bedoeling van de communicatie.

Burgemeester en wethouders Datum Ons kenmerk

4 februari 2026 34050116

Het verbod is niet van toepassing op 1) medewerkers van de zorginstelling die in functie zijn; 2) hulpverleners die opereren in een noodsituatie; 3) personen die op uitnodiging bezoekers begeleiden. Wij erkennen het belang van vrije toegang tot zorginstellingen, alleen hebben wij onze twijfels bij de inhoud en uitwerking van het voorgestelde verbod. 1. Verspreidingsrecht Het voorgestelde verbod is ingekleed vanuit de mogelijkheid om het verspreiden van uitingen te beperken. Gemeenten mogen voorschriften stellen aan plaats, tijd en duur van het verspreiden van uitingen. Om die reden zou dit verbod binnen de bevoegdheden vallen van de gemeente. Het is voor discussie vatbaar of het verbod in deze vorm inderdaad binnen de perken van het verspreidingsrecht valt. Bijkomend vinden wij dit een glijdende schaal. Als uitingen naar plaats, tijd en duur op deze manier worden beperkt dan is ons onduidelijk waar de grens ligt van wat toelaatbaar is. Zo zou een beperking in tijd –bijvoorbeeld alleen een mening mogen uiten tussen 08:00 uur en 20:00 uur- ook onder een voorschrift voor de verspreiding kunnen vallen. Ook de beperking in plaats of duur kan steeds meer omvattend en steeds meer beperkend worden. In het uiterste geval kan dit ertoe leiden dat elke gemeente op deze wijze de vrijheid van meningsuiting met aanvullende regelgeving via het verspreidingsrecht kan inperken. 2.