Agendabundel

Dat laat onverlet dat voor het kostenverhaal alles valt en staat met voldoende inzicht in de gemaakte en nog te maken kosten. Zoals hiervoor al aangegeven, blijkt dat in de praktijk nog wel eens lastig te zijn. 2. Concrete verbeteringen Om de doelstellingen te bereiken werden vier concrete verbeteringen bedacht. Per beoogde verbetering beschrijven we of die verbetering gerealiseerd is. 2.1 Geen lumpsum betalingen meer. Er wordt sinds het invoeren van de verbeteringen vrijwel niet meer met lumpsum betalingen gewerkt. 2.2 Als het college niet akkoord gaat, hoeft de initiatiefnemer de gemeentelijke kosten niet te betalen Deze afspraak wordt nagekomen. 2.3 We gaan werken met nieuwe modeldocumenten: IPOK en een model anterieure overeenkomst Voor zowel de IPOK als voor de anterieure overeenkomst is een model vastgesteld waarmee wordt gewerkt. 2.4 In de modeldocumenten wordt meer (financiële) zekerheid ingebouwd voor planschade en aanleg openbare ruimte door de initiatiefnemer De initiatiefnemer is op grond van de modelovereenkomst verplicht om een bankgarantie te laten stellen voor zowel het bedrag van de te verwachten planschade (tenzij deze lager is dan €10.000) als voor de kosten van de aanleg van de openbare ruimte. Daarmee is meer (financiële) zekerheid ingebouwd.

7/7

2.3 Verbeteringen werkwijze initiatieffase UPP en kostenverhaal 1 Dossier 3244 voorblad.pdf

Raadsinformatiebijeenkomst Dossiernummer

3244

Vertrouwelijk

Nee

Vergaderdatum

7 maart 2023

Agendapunt

2.3

Titel

Verbeteringen werkwijze initiatieffase UPP en kostenverhaal

ID

3438

Behandelend ambtenaar

M.C. Don

Telefoon

030 - 28 60133

E-mail

m.don@utrecht.nl

Datum collegebesluit

24 september 2019

Thema Portefeuillehouder

Wethouder Eerenberg

Beleidsveld

Ruimtelijke Ordening

Referendabel Raadsadviseur (lijst)

Frank de Kok/Cie Ruimtelijke ordening en Grondzaken/06-20011476

Behandelvoorstel Resultaat commissiebehandeling Resultaat raadsbehandeling Geagendeerd

Vergaderdatum

Raadsinformatiebijeenkomst

7 maart 2023

Voorgesteld besluit

1 Raadsbrief Verbeteringen werkwijze initiatieffase Utrechts Planproces en kostenverhaal.pdf

Burgemeester en Wethouders Postadres Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon 14 030 www.utrecht.nl

Aan de gemeenteraad

Behandeld door Doorkiesnummer E-mail Bijlage(n)

M.C. Don 030 - 28 60133 m.don@utrecht.nl 1

Datum Ons kenmerk Onderwerp Beleidsveld

28 juni 2019 6167515 Verbeteringen werkwijze initiatieffase UPP en kostenverhaal Ruimtelijke ontwikkeling

Geachte leden van de raad, In deze brief kunt u lezen over verbeteringen die worden doorgevoerd in de initiatieffase van het Utrechts Plan Proces (UPP) en in het kostenverhaal bij projecten. Een belangrijke aanleiding voor deze verbeteringen zijn onder meer gesprekken die gevoerd zijn voor het Stadsakkoord Wonen. De verbeteringen geven ook een vervolg aan recent door uw Raad gestelde schriftelijke vragen over het UPP (2019-64). Omdat versnelling van de woningproductie een belangrijk onderwerp is in het Coalitieakkoord, voeren we de verbeteringen meteen door, vooruitlopend op het Stadsakkoord Wonen maar ook bijvoorbeeld op het actieprogramma over participatie. De brief gaat eerst in op de verbeteringen in de initiatieffase en daarna op de verbeteringen voor het kostenverhaal. We lichten eerst de initiatieffase toe en het (oorspronkelijke) doel van deze fase. Vervolgens kunt u lezen wat de aanleiding was voor de verbeteringen, wat de doelstellingen zijn en wat er wijzigt. Voor kostenverhaal doen we hetzelfde. Initiatieffase UPP Sinds 1 januari 2010 werkt de gemeente bij het beoordelen en begeleiden van complexe ruimtelijk projecten met het door het college vastgestelde UPP. Hierdoor worden initiatieven zoveel mogelijk op dezelfde manier behandeld en dat geeft duidelijkheid aan initiatiefnemers. Maatwerk blijft daarnaast ook mogelijk.

Het UPP bestaat uit verschillende fases (zie het bijgevoegde hoofdschema UPP). De eerste fase is de initiatieffase. In het UPP is afgesproken dat deze fase wordt afgesloten met een startdocument dat door het college wordt vastgesteld. Nadat het startdocument is vastgesteld, kan het initiatief door naar de volgende fase, de definitiefase. In de definitiefase worden de randvoorwaarden voor het initiatief vastgesteld.

De doelstellingen van het startdocument waren (en zouden nog steeds moeten zijn) onder meer: 

toestemming vragen aan het bestuur om te mogen onderzoeken of het initiatief wenselijk en haalbaar is;

Burgemeester en Wethouders Datum Ons kenmerk



28 juni 2019 6167515

laten zien dat het initiatief vooralsnog (op basis van een globale beoordeling naar wenselijkheid en haalbaarheid) voldoende kansrijk of voldoende interessant is om verder te onderzoeken;



in het geval van UPP 1 en 2: toestemming vragen om voor het initiatief een kader (SPVE/Bouwenveloppe) te mogen opstellen voor de integrale afweging van randvoorwaarden en uitgangspunten (zodat helder is binnen welk kader een ontwikkeling gerealiseerd mag worden);



helderheid verschaffen aan de initiatiefnemer over het te volgen proces.

De werkzaamheden tot aan vaststelling van het startdocument moeten tot een minimum beperkt blijven, om het ruimtelijke planproces zo snel mogelijk te kunnen doorlopen en omdat in de initiatieffase nog geen externe dekking voor het initiatief is geregeld. De initiatiefnemer hoeft de gemeentelijke kosten namelijk pas te vergoeden als het startdocument door ons college is vastgesteld. Tot die vaststelling worden de kosten gedekt uit het programma Stedelijke Ontwikkeling, (prestatiedoelstelling 02-2-1-1 Ruimtelijke Herontwikkelingsplannen). Aanleiding verbeteringen initiatieffase We hebben gemerkt dat de oorspronkelijke bedoeling van het startdocument niet meer bij alle projecten werd toegepast, waardoor in de initiatieffase vaak al te diepgaand onderzoek werd gedaan. De resultaten van dit onderzoek werden verwerkt in de startdocumenten, die daardoor veel te uitgebreid werden en te veel beslag legden op tijd, mensen en middelen. Ook de buurt en het bestuur werden hierdoor later betrokken dan gewenst. Met als gevolg een roep vanuit onder meer uw raad en initiatiefnemers om een sneller proces. Ook het Stadsakkoord Wonen, waarin versnelling van het bouwproces en samenwerking met de stad centraal staan, vormt een belangrijke aanleiding. Daarnaast hebben we geconstateerd dat de initiatieffase niet altijd duidelijk was voor initiatiefnemers.

Deze onduidelijkheid werd veroorzaakt door het bestaan van twee documenten met daartussen overlap: het startdocument en de plankostenintentieovereenkomst. Doelstellingen verbeteringen initiatieffase: 

‘Bedoeling’ startdocument weer helder krijgen



Minder uitgebreid en diepgaand onderzoek naar wenselijkheid en haalbaarheid van het initiatief in de initiatieffase.



Doorlooptijd initiatieffase korter.



Minder beslag op mensen en middelen.



Meer eenduidige startdocumenten.



Proces initiatieffase voor initiatiefnemers duidelijker maken.



Participatie eerder mogelijk maken.

Burgemeester en Wethouders Datum Ons kenmerk

28 juni 2019 6167515

Verbeteringen initiatieffase Onderstaande verbeteringen zijn van toepassing op projecten van particuliere initiatiefnemers. Dit betekent dat UPP 3 en 4 en grondexploitatieprojecten niet wijzigen. De volgende verbeteringen zijn bedacht voor een lichter begin van een project: 

De naam van het startdocument wijzigt in: intentiedocument (IDOC). Dit sluit beter aan bij de bedoeling van het document. De naam startdocument suggereert dat we gaan ‘starten’ met het initiatief terwijl het document is bedoeld om de intentie vast te leggen dat we mee gaan werken aan het initiatief, en daarvoor een aantal dingen gaan uitzoeken om te bepalen of het initiatief wenselijk en haalbaar is. Het college stelt het intentiedocument vast. De “startnotities” voor de Omgevingsvisies die wij aan de raad gaan voorleggen, zijn andere documenten dan de startdocumenten. De “startnotities” voor de Omgevingsvisies blijven onder deze naam bestaan.



Het IDOC wordt weer beknopter. In de initiatieffase worden de wenselijkheid en de haalbaarheid van een initiatief weer globaal onderzocht en wordt alleen een uitspraak gedaan over de inschatting van wenselijkheid en haalbaarheid. De onderzoeken naar wenselijkheid en haalbaarheid vinden weer zoveel mogelijk plaats in de definitiefase. Doordat het IDOC compacter is en minder uitwerking vraagt van wenselijkheid en haalbaarheid, wordt de doorlooptijd van de initiatieffase korter. Door een kortere doorlooptijd kan ook het plankostenverhaal eerder starten, namelijk na goedkeuring van het IDOC door ons college. Hierdoor is er minder financieel risico voor de gemeente. Zolang het IDOC niet is goedgekeurd, zijn de gemeentelijke plankosten immers voor rekening van de gemeente.



De beslissingen over het programma worden weer genomen in de definitiefase. Onze ervaring is dat het beter werkt om een definitief programma voor een project (bijvoorbeeld woningbouwprogramma), af te spreken in de definitiefase. Dit is de fase waar een project verder wordt uitgewerkt (o.a. op basis van participatie met belanghebbenden) en wordt doorgerekend. Op dat moment kunnen bindende afspraken gemaakt worden met de eigenaar over het programma. In een intentiedocument kan globaal een richting worden opgenomen over programma. De definitiefase wordt afgerond met een collegebesluit over een bouwenveloppe of een raadsbesluit over een SPvE.



De Initiatiefnemer gaat meer zelf schrijven aan het IDOC. Dit sluit goed aan bij de ambities van het stadsakkoord wonen waar we de verbetering van de samenwerking met marktpartijen en initiatiefnemers een belangrijk onderwerp is. Dit zorgt ook voor versnelling.



We gaan werken met vernieuwde modeldocumenten: het IDOC en een intentie- en plankostenovereenkomst (IPOK). Hierdoor ontstaat een professionele werkwijze waarin eenduidig en snel wordt gewerkt en fouten zoveel mogelijk worden voorkomen. De praktijk blijkt vaak maatwerk te vragen, dan kan vanzelfsprekend beargumenteerd van de standaarden worden afgeweken.

Kostenverhaal

Burgemeester en Wethouders Datum Ons kenmerk

28 juni 2019 6167515

Aanleiding verbeteringen kostenverhaal Bij het proces van het kostenverhaal zien we dat het aantal anterieure overeenkomsten toeneemt en dat de kosten steeds hoger worden en daarmee ook de gemeentelijke risico’s. Daarom is het proces van kostenverhaal (dat sinds 2012 wordt gevolgd) geëvalueerd. Doelstellingen verbeteringen kostenverhaal 

Een aangescherpt en eenduidiger proces van kostenverhaal, waardoor: o

initiatiefnemers weten waar zij aan toe zijn en vastgoedmedewerkers, ruimtelijk regisseurs en projectleiders weten wat ze van initiatiefnemers mogen vragen; en

o 

het proces efficiënt en kostenbesparend is.

Gemeentelijk risico zo veel mogelijk verlagen.

Verbeteringen kostenverhaal 

Geen lump sum betalingen meer. Kostenverhaal blijft plaatsvinden op basis van werkelijk gemaakte kosten maar gebeurt niet meer door betaling van een lump sum bedrag op basis van een raming vooraf. De kosten worden door de initiatiefnemer gedurende het proces vooruit betaald via voorschotbedragen. Zodra de door de gemeente gemaakte kosten het betaalde voorschotbedrag overschrijden, moet de initiatiefnemer een volgend voorschot betalen. Aan het slot wordt een eindafrekening gemaakt op basis van werkelijk gemaakte kosten. Door deze werkwijze wordt het risico weggenomen dat er kosten bij de gemeente blijven ‘hangen’. Dit risico bestond bij betaling van een lump sum bedrag doordat de werkelijke kosten hoger uit konden vallen dan de geraamde kosten waarvoor het lump sum bedrag was betaald.



Als het college niet akkoord gaat, hoeft de initiatiefnemer de gemeentelijke kosten niet te betalen (dit gebeurt nu ook al zo)



We gaan werken met nieuwe modeldocumenten: het IPOK en een model anterieure overeenkomst. Hierdoor wordt efficiënter en sneller gewerkt en wordt de kans of fouten kleiner. Ook gelden hierdoor in principe voor elke initiatiefnemer dezelfde voorwaarden.



In de modeldocumenten wordt meer (financiële) zekerheid ingebouwd voor planschade en aanleg openbare ruimte door de initiatiefnemer. We leggen vast in welke situaties zekerheid wordt gevraagd voor planschade. Als uit de risicoanalyse blijkt dat de planschade 10.000 euro of meer is, dan wordt zekerstelling verlangd. We vragen ook zekerheid voor de kosten van het woonrijp maken van het openbaar gebied. Deze kosten moet de initiatiefnemer maken, omdat zij het openbaar gebied aanlegt. De gemeente heeft zo zekerheid voor de aanleg van het openbaar gebied door de initiatiefnemer. Door de werkwijze op te nemen in de model anterieure overeenkomst, wordt eenduidigheid richting initiatiefnemers geborgd.

Burgemeester en Wethouders Datum Ons kenmerk

28 juni 2019 6167515

Samenhang met andere trajecten Een traject waar naar verwachting nog verbeteringen voor het UPP uit voortkomen, is de pilot in Zuidwest. Bij deze pilot schrijven initiatiefnemers zelf mee aan het intentiedocument en de bouwenveloppe, wat een versnelling oplevert. Deze pilot gaan we monitoren. Afhankelijk van de resultaten gaan we deze werkwijze mogelijk ook bij andere projecten gebruiken. Er is ook samenhang met het lopende traject om participatie te vernieuwen en met de invoering van de Omgevingswet. We willen mensen zo vroeg mogelijk in processen betrekken en aan het eind van een proces laten weten wat er met inbreng is gedaan. Het UPP wordt hier de komende maanden (en ook daarna) op aangepast. Bij de omgevingsvisies Binnenstad en Utrecht Science Park een startnotitie ter besluitvorming voorleggen aan de gemeenteraad, waarin wordt aangegeven hoe het participatieproces voor deze visies eruit ziet. De verbeteringen zullen we na een jaar evalueren om te bezien of er nog verdere verbetering mogelijk en wenselijk is. Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht,

de secretaris,

de burgemeester,

2.4 SV 2019 nr. 64 Sturing UPP 1 SV 2019 nr. 64 Sturing UPP.pdf

BEANTWOORDING SCHRIFTELIJKE RAADSVRAGEN 2019, NUMMER 64 Datum

29 maart 2019

Van

College B&W

Behandeld door

I.F. Vaessen

Doorkiesnummer

030 - 28 60217

E-mailadres

i.vaessen@utrecht.nl

Kenmerk

6076261

Beleidsveld

Ruimtelijke Ontwikkeling

Geachte leden van de raad, Hierbij ontvangt u de beantwoording van de schriftelijke raadsvragen jaargang 2019 nummer 64 van raadsleden Dekker-Abdulaziz (D66), Zwinkels (CDA) en De Koning (GroenLinks) van 4 maart 2019 over Sturing Utrechts Plan Proces. De gestelde vragen zijn onderaan bijgevoegd. Vraag 1 De fracties bekruipt het gevoel dat er een bepaalde willekeur is in de verschillende projecten wanneer er wel en niet en welke Utrechts Plan Proces wordt toegepast. Wie maakt de beslissing welke UPP in te zetten, onder welke voorwaarden en wanneer wel en wanneer niet? Antwoord 1

Het Utrechts Plan Proces is een stappenplan dat de gemeente gebruikt bij complexe projecten. Lang niet voor alle initiatieven wordt het UPP doorlopen. Wij maken een afweging of een binnenkomend initiatief als complex wordt beoordeeld. Complexe initiatieven zijn bijvoorbeeld initiatieven die niet passen in het bestemmingsplan en/of een uitgebreidere afweging of veel maatschappelijke betrokkenheid vragen. De aanvraag voor bijvoorbeeld een uitbouw of het toevoegen van een woning op een locatie waar al een woonbestemming op rust, zien wij als niet complex, terwijl een transformatie van bijvoorbeeld kantoren naar woningen wel als complex wordt beoordeeld. Niet complexe aanvragen volgen niet het UPP en worden afgehandeld door VTH. Complexe aanvragen worden doorgestuurd naar de Ruimtelijk regisseur van het betreffende gebied en daarmee start het UPP bij een initiatief voor een bouwproject. Naast initiatieven voor bouwprojecten zijn er infrastructurele projecten en buitenruimte projecten. Deze trajecten worden geheel geïnitieerd, getrokken en gefinancierd door de gemeente (m.u.v. subsidies) en alle projecten van enige omvang volgen een UPP traject.

Bij het UPP onderscheiden we in de praktijk: UPP 0 alleen een startdocument, collegebesluit UPP 1 gebiedsontwikkeling, grote complexe gebiedsontwikkelingen, SPVE, raadsbesluit UPP 2 bouwvlekontwikkeling, kleinere gebiedsontwikkelingen, bouwenvelop, collegebesluit UPP 3 bereikbaarheidsprojecten, IPVE, raadsbesluit UPP 4 complexe buitenruimteprojecten, ontwerp, collegebesluit De afweging voor type UPP gaat dus niet alleen over inbreng van bewoners, maar met name over de complexiteit van het plan. In het startdocument staat welk UPP aan de orde is. Op dit moment is het zo dat het college het startdocument vaststelt en daarmee besluit over het type UPP.

Vraag 2 Zijn er ook weleens twijfels over de te kiezen UPP? Zo ja, hoe komt dat en wat geeft de doorslag voor de uiteindelijke inschatting en keuze die wordt gemaakt? Antwoord 2

Ja. Bij twijfel over het te volgen UPP, wordt overlegd over wat het meest passende UPP is. De keuze voor een type UPP proces is alleen aan de orde bij een keuze tussen UPP 0, UPP 1 en UPP 2, omdat voor infrastructurele projecten automatisch UPP 3 wordt gevolgd en voor complexe buitenruimteprojecten UPP 4. De keuze tussen 0, 1 en 2 wordt beargumenteerd in het startdocument waarover we een besluit nemen. Vraag 3 Wordt na ieder project geëvalueerd of het UPP goed heeft gewerkt en of de juiste keuze is gemaakt om het wel of niet in te zetten? Hoe gaat de gemeente ermee om als achteraf blijkt dat de gekozen UPP niet passend blijkt te zijn? Antwoord 3

Nee, niet na ieder project wordt de keuze voor het type UPP geëvalueerd. Wel is het een continue proces om te kijken waarom projecten wel of niet goed lopen, of alle belangen voldoende zijn betrokken en goed ten opzichte van elkaar zijn gewogen. Als dat niet het geval is, wordt tijdens het proces bijgestuurd en/of worden fasen zo nodig opnieuw doorlopen. Ook hebben we na het starten van een UPP 0 wel eens gekozen om - op basis van de ervaringen van dat moment - alsnog een bouwenvelop te maken (UPP2).

Vraag 4 Zijn er bij de gemeente voorbeelden bekend waarbij bewoners achteraf een andere invulling van UPP hebben gewild? Voorbeelden die wij zelf kennen is de geplande nieuwbouw aan de J.M. de Muinck Keizerlaan en de herinrichting van openbare pleinen op het van der Werffplein en Ripperdaplein. Zo ja, in hoeveel gevallen heeft de gemeente het zelf ook anders gewild? Welke vervolgstappen onderneemt de gemeente vervolgens? Antwoord 4

We kennen het voorbeeld aan de J.M. de Muinck Keizerlaan waar Mitros een sloop-nieuwbouwproject wil realiseren. In dit specifieke geval is lopende het proces niet gekozen voor een ander UPP, maar we zijn in overleg met de bewoners over het project. De leerpunten uit dit proces worden meegenomen in het verbeteren van de initiatieffase en van het startdocument. Bij het project Van der Werffplein/Ripperdaplein wordt geen UPP-proces doorlopen. Dit betreft een renovatieproject van Mitros, waarbij UPP niet aan de orde is. Mitros is met de bewoners in gesprek over de inrichting van de pleinen na de renovatie. Vraag 5 Is het college het met D66, CDA en Groenlinks eens dat participatie van de directe omwonenden en betrokkenen altijd gewenst is, ongeacht de omvangrijkheid van het project? Zo ja, hoe wil het college hier invulling aan geven? Antwoord 5

Ja. Wij geven hier dan ook altijd invulling aan conform de door u vastgestelde participatieverordening en participatiestandaard. Vraag 6 De informatie op de website dateert van 2016 en tijdens een introductiebijeenkomst voor de gemeenteraad in het voorjaar van 2018 is aangekondigd dat het UPP wordt herzien. Wij vragen ons af wat de status hiervan is? Wanneer kan de gemeenteraad hier een voorstel of meer informatie over tegemoet zien? Antwoord 6

Het UPP wordt niet op één moment herzien, maar wordt continue geëvalueerd een aangepast wanneer daar aanleiding voor is. Toevoeging van het UPP0 is daar een voorbeeld van. Zo wordt het UPP aangepast op de vernieuwing van de participatie en op de invoering van de Omgevingswet. Zodra

aanpassingen ver genoeg zijn, voeren we deze door in het schema op de website. Tijdens de introductiebijeenkomst voor de gemeenteraad op 26 juni 2018 hebben wij aangekondigd dat we de initiatieffase met bijbehorende documenten willen herzien, o.a. gericht op versnelling van planprocessen. Dit voorstel verwachten we dit voorjaar naar uw raad te sturen. Vraag 7 Hoe gaat de Omgevingswet invloed hebben op het Utrechts Plan Proces? Worden er nieuwe participatiekaders meegegeven aan initiatiefnemers, zo ja welke zijn dit? Antwoord 7

Omdat het UPP een Utrechts stappenplan is, stelt de wet hieraan geen eisen. Wel worden in 2019 in het UPP de huidige instrumenten (gebiedsvisie, bestemmingsplan) vervangen door de instrumenten die de Omgevingswet voorschrijft (omgevingsvisie deelgebied en omgevingsplan). Participatie is één van de pijlers onder de Omgevingswet: de omgevingswet stelt participatie verplicht, maar geeft tegelijkertijd aan dat het maatwerk is en laat de vorm waarin vrij. In de commissie Stad en Ruimte van 5 maart is de omgevingsvisie Vleuten-De Meern aan de orde geweest. Wethouder Verschuure heeft daarbij toegezegd dat we bij de omgevingsvisies Binnenstad en USP een startnotitie aan u voorleggen waarin wordt aangegeven hoe het participatieproces voor deze visies eruit ziet. Op basis van deze twee processen gaan we kijken of dit een goede manier van werken is. Vraag 8 Op welke manier wordt de gemeenteraad geïnformeerd en betrokken bij de herziening van het UPP? Antwoord 8

Zie vraag 6 en 7.

Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht,

de secretaris,

de burgemeester,

Schriftelijke vragen Hind Dekker-Abdulaziz (D66), Jantine Zwinkels (CDA) en Floor de Koning (Groenlinks) inzake ‘Sturing Utrechts Plan Proces’ De gemeenteraad stelt diverse kaders voor diverse opgaven en onderwerpen. Denk bijvoorbeeld aan participatie en ruimtelijke ontwikkeling. D66, CDA en Groenlinks zien de grote uitdaging die wij als stad Utrecht hebben in het bouwen van nieuwe woningen. Uiteraard steunen wij deze van harte, maar vinden de partijen ook dat participatie en de meningen van betrokkenen en omwonenden hierin een rol moeten spelen. In Utrecht werken we met het zogeheten “Utrechts Plan Proces” (UPP), en de huidige toepassing hiervan op ruimtelijke ordening is ons niet altijd even duidelijk. Daarom hebben de fracties van D66, CDA en Groenlinks de volgende vragen: 1. De fracties bekruipt het gevoel dat er een bepaalde willekeur is in de verschillende projecten wanneer er wel en niet en welke Utrechts Plan Proces1 wordt toegepast. Wie maakt de beslissing welke UPP in te zetten, onder welke voorwaarden en wanneer wel en wanneer niet? 2. Zijn er ook weleens twijfels over de te kiezen UPP? Zo ja, hoe komt dat en wat geeft de doorslag voor de uiteindelijke inschatting en keuze die wordt gemaakt? 3.

Wordt na ieder project geëvalueerd of het UPP goed heeft gewerkt en of de juiste keuze is gemaakt om het wel of niet in te zetten? Hoe gaat de gemeente ermee om als achteraf blijkt dat de gekozen UPP niet passend blijkt te zijn? 4. Zijn er bij de gemeente voorbeelden bekend waarbij bewoners achteraf een andere invulling van UPP hebben gewild? Voorbeelden die wij zelf kennen is de geplande nieuwbouw aan de J.M. de Muinck Keizerlaan en de herinrichting van openbare pleinen op het van der Werffplein en Ripperdaplein. Zo ja, in hoeveel gevallen heeft de gemeente het zelf ook anders gewild? Welke vervolgstappen onderneemt de gemeente vervolgens? 5. Is het college het met D66, CDA en Groenlinks eens dat participatie van de directe omwonenden en betrokkenen altijd gewenst is, ongeacht de omvangrijkheid van het project? Zo ja, hoe wil het college hier invulling aan geven? 6. De informatie op de website dateert van 2016 en tijdens een introductiebijeenkomst voor de gemeenteraad in het voorjaar van 2018 is aangekondigd dat het UPP wordt herzien. Wij vragen ons af wat de status hiervan is? Wanneer kan de gemeenteraad hier een voorstel of meer informatie over tegemoet zien? Vanaf 2021 treedt de omgevingswet in werking. Deze wet zorgt ervoor dat iedere overheid anders omgaat met de directe omgeving. Daarnaast is er een grote rol voor participatie verankerd in de omgevingswet.

1 Het Utrecht Plan Proces bestaat in verschillende varianten waarbij bewoners in een bepaalde mate

betrokken worden. UPP 0, weinig inbreng, UPP 2 veel inbreng, etc.

7. Hoe gaat de omgevingswet invloed hebben op het Utrechts Plan Proces? Worden er nieuwe participatiekaders meegegeven aan initiatiefnemers, zo ja welke zijn dit? 8. Op welke manier wordt de gemeenteraad geïnformeerd en betrokken bij de herziening van het UPP?

2.5 Rapport Rekenkamer Utrecht: ‘Horen, zien en samen door’ 1 20221220 Aanbiedingsbrief gemeenteraad rekenkamerrapport Horen, zien en samen door.pdf

Aan de gemeenteraad van de gemeente Utrecht

Behandeld door

Gerth Molenaar

Datum

19 december 2022

Doorkiesnummer

030 – 286 1391 / 06 – 4975 4300

Ons kenmerk

10596853

E-mail

g.molenaar@utrecht.nl

Onderwerp

Bijlagen

4

Rekenkamerrapport ‘Horen, zien en samen door’ met persbericht, publiekssamenvatting en raadsvoorstel

Geachte leden van de gemeenteraad, De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het inwonersparticipatiebeleid van de gemeente Utrecht. Hierbij bied ik u het rapport ‘Horen, zien en samen door. Een onderzoek naar de ervaringen met en resultaten van inwonerparticipatie in de gemeente Utrecht’ aan met bijbehorend persbericht, publiekssamenvatting en raadsvoorstel. Op deze documenten rust een embargo tot dinsdag 20 december 2022 9.00 uur, waarna deze openbaar worden gemaakt op onze website. De technische bijeenkomst, waarin het rapport wordt gepresenteerd, zal worden gepland in aanloop naar de vergadering van de commissie Veiligheid, Bestuur en Financiën van februari 2023. U ontvangt hiervoor te zijner tijd per e-mail een uitnodiging. Over de raadsbehandeling van het rekenkamerrapport wordt u via de griffie nader geïnformeerd. Met vriendelijke groet,

drs. P.W.D. Venhoeven Voorzitter Rekenkamer Utrecht

1

1 20221220 Raadsvoorstel Horen, zien en samen door.pdf

Voorstel aan de gemeenteraad

Rekenkamerrapport: Horen, zien en samen door Beleidsveld Organisatieonderdeel Opsteller Kenmerk Vergaderdatum Raad Geheim

Participatie Wijken Johan Snoei 10596853 Volgt Nee

De rekenkamer stelt de raad voor te besluiten om het college van burgemeester en wethouders te verzoeken: 1. Voorafgaand aan een participatietraject aan inwoners, raadsleden en andere belanghebbenden duidelijk te maken hoe het traject eruitziet, waar het inhoudelijk om gaat, welke beïnvloedingsruimte deelnemers hebben en op welke manier hun inbreng van invloed kan zijn op de uiteindelijke besluitvorming. 2. Per project te analyseren welke doelgroepen betrokken moeten worden en een doelgroepgerichte aanpak te hanteren om meer verschillende Utrechters te bereiken. 3. Een transparante werkwijze te hanteren zodat deelnemers aan participatietrajecten zich gezien en gehoord voelen. 4. Tussentijds en achteraf duidelijk aan inwoners en raadsleden terug te koppelen wat er met de inbreng van belanghebbenden is gedaan. En daarbij ook beargumenteerd uit te leggen waarom de inbreng wel of niet tot wijzigingen in het eindproduct heeft geleid. 5. De inspanningen en resultaten van participatietrajecten vanuit verschillende perspectieven in beeld te brengen, zodat hiervan geleerd kan worden bij andere trajecten. 6. De doelen, rollen en taken in het actieprogramma Samen stad maken: participatie in samenspraak met de gemeenteraad concreter te maken, zodat deze beter toepasbaar zijn bij de gemeentelijke inzet bij participatietrajecten. 7.

De raad binnen zes weken door middel van een plan van aanpak te informeren over de wijze waarop deze aanbevelingen worden uitgevoerd.

De rekenkamer,

de secretaris,

de voorzitter,

dr. G. Molenaar

drs. P.W.D. Venhoeven

Samenvatting Rekenkamer Utrecht heeft onderzoek gedaan naar het doelbereik van het inwonerparticipatiebeleid van de gemeente Utrecht. De resultaten hiervan zijn vastgelegd in het rapport Horen, zien en samen door.

Context Aanleiding Utrecht heeft sinds 2019 het actieprogramma Samen stad maken: participatie om de inwonerparticipatie te verbeteren. In dit actieprogramma staan drie doelen centraal: meer verschillende Utrechters kunnen meedoen (inclusiviteit), mensen voelen zich betrokken bij de stad Utrecht (betrokkenheid) en tot slot samen wijzer worden (kwaliteitsimpuls in plannen, beleid en projecten). De Rekenkamer Utrecht heeft onderzocht hoe de gemeente Utrecht inwonerparticipatie in de praktijk invult. We onderzochten hoe participatie wordt ervaren door inwoners en raadsleden in Utrecht. Dit deden wij bij zes concrete trajecten om te horen en te zien hoe participatie daar is verlopen en ervaren. Juridische context Rekenkamer Utrecht is een onafhankelijk bestuursorgaan van de gemeente Utrecht, met een grondslag in de gemeentewet (artikel 81 en 182-185). De rekenkamer heeft taken en bevoegdheden op een bij wet duidelijk afgebakend terrein. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (gemeentewet, artikel 182). Een door de rekenkamer ingesteld onderzoek naar de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur bevat daarbij geen controle van de jaarrekening aangezien dat het werkterrein is van de accountant.

De gemeenteraad heeft binnen de kaders van de wet voor Rekenkamer Utrecht het juridisch kader nader vastgelegd in een verordening. De Verordening Rekenkamer Utrecht is begin 2021 geactualiseerd (Gemeenteblad nr. 23412, 26 januari 2021). Beoogd effect Het doel van dit onderzoek is om de gemeenteraad inzicht te geven in het doelbereik van het inwonerparticipatiebeleid van de gemeente Utrecht. De perspectieven van de inwoners en de raadsleden staan hierbij centraal. De centrale vraag van het onderzoek is: In hoeverre slaagt de gemeente Utrecht er met inwonerparticipatie in om de doelen van het actieprogramma Samen stad maken: participatie te realiseren? Eerdere besluitvorming en informatievoorziening aan de raad Op 21 november 2019 heeft de gemeenteraad het actieprogramma Samen stad maken: participatie vastgesteld. Middels vier halfjaarlijkse voortgangsrapportages tussen juni 2020 en december 2021 is de raad geïnformeerd over de voortgang van het actieprogramma. In 2021 is het actieprogramma uitgebreid met een deel over initiatief. Het meest recent is de raadsbrief van september 2022 waarin enkele actuele ontwikkelingen rondom het programma Samen stad maken zijn opgenomen.

Beslispunten, Argumenten en Kanttekeningen/Risico’s Beslispunt 1

Voorafgaand aan een participatietraject aan inwoners, raadsleden en andere belanghebbenden duidelijk te maken hoe het traject eruitziet, waar het inhoudelijk om gaat, welke beïnvloedingsruimte deelnemers hebben en op welke manier hun inbreng van invloed kan zijn op de uiteindelijke besluitvorming.

Argumenten 1.1

Ongeveer tweederde van de inwoners weet vooraf niet altijd goed wat zij inhoudelijk van de gemeente en het participatietraject kunnen verwachten. 2

1.2

Er bestaat vooral een discrepantie tussen de verwachte mate van invloed en de daadwerkelijke mate van invloed die inwoners tijdens het traject hebben en ervaren.

1.3

Bij de onderzochte trajecten hadden inwoners behoefte aan meer informatie over hoe het traject er in zijn geheel uitziet, waar het inhoudelijk om gaat, hoe groot de beïnvloedingsruimte is en wat er met de inbreng van deelnemers wordt gedaan bij de besluitvorming.

1.4

De gemeente communiceert wel duidelijk over de momenten en manieren waarop inwoners kunnen participeren.

1.5

Onduidelijke verwachtingen weerhouden inwoners ervan om tijd en energie in een traject te willen steken.

1.6

De gemeente brengt raadsleden voorafgaand aan participatietrajecten niet goed op de hoogte van hoe deze zijn vormgegeven en waarom.

1.7

Vaak zijn er vooraf geen concrete afspraken gemaakt over wat de uitkomst van het traject betekent voor het te nemen besluit.

1.8

Raadsleden zijn vaak wel op de hoogte van de formele en informele momenten waarop zij bij trajecten betrokken kunnen zijn.

1.9

De afweging om te kiezen tussen het algemeen, stadsbelang of het buurtbelang vinden sommige raadsleden ingewikkeld.

Beslispunt 2

Per project te analyseren welke doelgroepen betrokken moeten worden en een doelgroepgerichte aanpak te hanteren om meer verschillende Utrechters te bereiken.

Argumenten 2.1

De gemeente spant zich op veel manieren in om inwoners te bereiken, maar kan meer proactief te werk gaan om meer verschillende Utrechters te betrekken.

2.2

Participatietrajecten zijn in het algemeen breed toegankelijk, maar er wordt door inwoners wel aandacht gevraagd voor specifieke groepen.

2.3

Met name voor inwoners die minder taal- en/of digivaardig zijn kan de drempel om deel te nemen nog hoger zijn.

2.4

Inwoners voelen zich niet bij alle participatievormen en –niveaus even goed betrokken.

2.5

Inwoners en raadsleden merken nog vaak dezelfde groep(en) inwoners op bij de participatiemomenten.

2.6

De mate van betrokkenheid van inwoners bij participatiemomenten blijkt in de periode 2017 - 2021 niet of nauwelijks veranderd.

Beslispunt 3

Een transparante werkwijze te hanteren zodat deelnemers aan participatietrajecten zich gezien en gehoord voelen.

3

Argumenten 3.1

Bijna de helft (46%) van de geënquêteerde deelnemers zegt zich gezien en gehoord te voelen.

3.2

Inwoners hebben de gemeente Utrecht in de participatietrajecten als redelijk benaderbaar ervaren (48% wel benaderbaar).

3.3

De ervaren betrouwbaarheid (28%) en betrokkenheid (36%) tijdens de participatietrajecten zijn in het algemeen minder positief beoordeeld.

3.4

Bijna driekwart (74%) van de deelnemers voelt zich uitgenodigd hun inbreng te leveren. Hierin zijn wel verschillen merkbaar tussen de onderzochte trajecten.

3.5

Raadsleden zien regelmatig dat de interactie tussen inwoners en de gemeente stroef verloopt.

Beslispunt 4

Tussentijds en achteraf duidelijk aan inwoners en raadsleden terug te koppelen wat er met de inbreng van belanghebbenden is gedaan. En daarbij ook beargumenteerd uit te leggen waarom de inbreng wel of niet tot wijzigingen in het eindproduct heeft geleid.

Argumenten 4.1

Iets meer dan de helft (59%) van de deelnemers aan de onderzochte participatietrajecten weet wat er met hun inbreng is gebeurd.

4.2

Dit komt met name door een gebrek aan terugkoppeling of een ongestructureerde manier van terugkoppelen.

4.3

Inwoners zien dat hun inbreng niet altijd wordt gebruikt, waardoor het project volgens hen ook niet verbetert.

4.4

In de praktijk is de verbetering van het plan, beleid of project (kwaliteitsimpuls) vaak niet zichtbaar gemaakt in het eindproduct. Dat maakt het voor raadsleden lastig te beoordelen of het participatietraject heeft geleid tot een kwaliteitsimpuls.

4.5

Een weergave van de inhoudelijke opbrengst van het traject helpt raadsleden om dit mee te kunnen nemen in de afwegingen en besluitvorming.

Beslispunt 5

De inspanningen en resultaten van participatietrajecten vanuit verschillende perspectieven in beeld te brengen, zodat hiervan geleerd kan worden bij andere trajecten.

Argumenten 5.1

Betrokkenen bij de participatietrajecten – geënquêteerde inwoners, raadsleden, projectmanagers en externe samenwerkingspartners – vinden het lastig om de verhouding tussen inspanningen en resultaten te beoordelen.

5.2

Ongeveer de helft van de deelnemers vindt de verhouding tussen de eigen inspanning en het resultaat in balans.

4

5.3

Inwoners vinden een oordeel over de verhouding tussen de inspanningen van de gemeente en de resultaten moeilijker te vellen, de helft onthoudt zich hierbij van een oordeel.

5.4

Raadsleden vinden het lastig om de verhouding tussen de inspanningen en resultaten te beoordelen, omdat het hen ontbreekt aan voldoende informatie.

5.5

Projectmanagers en externe samenwerkingspartners hebben twijfels over de juiste balans. Het blijkt moeilijk om grenzen te stellen aan de inzet en het geld dat in de trajecten wordt gestoken.

5.6

Van het inzicht in de inspanningen en resultaten kan geleerd worden bij andere trajecten en gebruikt worden bij keuzes die daarvoor gemaakt moeten worden.

5.7

Dit inzicht in de balans kan ook bijdragen aan het vergroten van het lerend vermogen van de gemeentelijke organisatie en de externe samenwerkingspartners.

5.8

Raadsleden zullen zich meer bewust zijn van de tijd en het geld dat aan de trajecten is besteed.

5.9

Bij inwoners speelt een goede balans mee in de afweging om in de toekomst (nogmaals) deel te willen nemen aan een participatietraject.

Beslispunt 6

De doelen, rollen en taken in het actieprogramma Samen stad maken: participatie in samenspraak met de gemeenteraad concreter te maken, zodat deze beter toepasbaar zijn bij de gemeentelijke inzet bij participatietrajecten.

Argumenten 6.1

De gekozen vormen van inwonerparticipatie sluiten niet volledig aan bij de doelen van het actieprogramma Samen Stad Maken: participatie.

6.2

Er is geen duidelijke relatie zichtbaar tussen het probleem waarop het actieprogramma zich richt en de inzet van de gemeente bij inwonerparticipatie.

6.3

De drie doelen van het actieprogramma zijn algemeen, onvoldoende meetbaar en niet afgebakend in de tijd.

6.4

Betrokkenen vinden de doelen acceptabel, maar betwijfelen of ze realistisch en haalbaar zijn.

6.5

Het actieprogramma beschrijft strategieën en acties, maar het wordt onvoldoende duidelijk hoe deze bijdragen aan het bereiken van de doelen.

6.6

De rol en taak van inwoners wordt in het actieprogramma toegelicht aan de hand van verschillende vormen en domeinen.

6.7

De rol en taak van de raadsleden is algemeen beschreven en gericht op de gemeenteraad als geheel. In de praktijk gaan raadsleden verschillend om met participatietrajecten en hun betrokkenheid daarbij.

6.8

Onduidelijkheid over rollen en taken kan leiden tot frustratie en onvrede bij raadsleden, inwoners en projectmanagers.

5

6.9

Voorafgaand aan het participatietraject wordt er een afweging gemaakt om tot een participatievorm en -niveau te komen. Dit gebeurt niet altijd op dezelfde manier.

6.10

Inwoners kunnen door deze verschillende afwegingen bij soortgelijke projecten toch een onderling afwijkende mate van invloed uitoefenen.

Beslispunt 7

De raad binnen zes weken door middel van een plan van aanpak te informeren over de wijze waarop deze aanbevelingen worden uitgevoerd.

Argumenten 7.1

Bij de formulering van de aanbevelingen heeft de rekenkamer concrete voorstellen gedaan om invulling te geven aan de aanbevelingen en tegelijkertijd ruimte gelaten aan het college om de aanbevelingen nader in te vullen.

7.2

In artikel 11 (lid 8) van de Verordening Rekenkamer Utrecht 2018 is opgenomen dat het college binnen zes weken na besluitvorming over de aanbevelingen van de rekenkamer een plan van aanpak opstelt over de implementatie van de raadsbesluiten.

7.3

In artikel 11 (lid 9) is opgenomen dat het college jaarlijks (bij de Jaarstukken) aan de raad rapporteert over de stand van zaken van de uitvoering van de raadsbesluiten die genomen zijn naar aanleiding van rekenkamerrapporten.

Kanttekening 7.1

Indien nuttig kan via een expliciet besluit van de gemeenteraad van de standaardtermijn van zes weken worden afgeweken.

Financiën De financiële consequenties van dit voorstel zijn op dit moment onbekend. Deze zijn afhankelijk van de besluitvorming en de precieze opvolging van de beslispunten daarna.

Vervolg Met het voorliggend besluit wordt het college verzocht om de raad binnen zes weken door middel van een plan van aanpak te informeren over de wijze waarop de aanbevelingen worden uitgevoerd.

Participatie Er is een groot aantal personen en organisaties in het onderzoek betrokken: ▪ Binnen de gemeentelijke organisatie sprak de rekenkamer tijdens het onderzoek met elf medewerkers. ▪ Aan de hand van een vastgesteld enquêteformulier in gesprek met inwoners. Voor de ruimtelijke projecten gingen we op verschillende dagen en tijdstippen van deur tot deur in het verspreidingsgebied van de uitnodigingen van de gemeente in het kader van participatie. In totaal hebben wij gesproken met 412 inwoners, waarvan er 126 aan een traject deelnamen en 286 niet hebben deelgenomen. Naast de individuele inwoners zijn ook gesprekken gevoerd met negen (externe) partijen die bij deze casestudy’s betrokken zijn (geweest), zoals woningcorporaties, communicatie- en procesbegeleiders en inwonersstichtingen en verenigingen. ▪ Aan de hand van de relevante normen zijn gesprekken gevoerd met dertien (oud)raadsleden en twee (oud)fractiemedewerkers. Hierbij spraken wij naast de ervaringen in specifieke casestudy(’s) ook over algemene ervaringen met inwonerparticipatie. ▪ Daarnaast hebben we twee groepsgesprekken gevoerd met ieder vier inwoners die nauw betrokken zijn bij andere inwonerparticipatietrajecten in de stad.

6

Communicatie Rekenkamer Utrecht stuurt het rapport en de bijbehorende documenten in eerste instantie toe aan de gemeenteraad en het college van B&W. Vervolgens worden deze ook openbaar gemaakt op de website van de rekenkamer. Daarbij worden ook de respondenten, perscontacten en andere geïnteresseerden op de hoogte gesteld. In een technische bijeenkomst licht de rekenkamer de onderzoeksresultaten nader toe. Specifiek voor dit onderzoek heeft de rekenkamer ook per casestudy een flyer opgesteld met de belangrijkste algemene uitkomsten (voorzijde) en specifieke resultaten per onderzochte casestudy (achterzijde). Deze flyers zijn in het enquêtegebied van deur-tot-deur verspreid.

Bijlagen Bijlagen besluitvorming ▪ Rekenkamerrapport Horen, zien en samen door. Een onderzoek naar de ervaringen met en resultaten van inwonerparticipatie in de gemeente Utrecht. ▪ Persbericht ▪ Publiekssamenvatting Bijlagen informatief (beschikbaar via de website van de rekenkamer) ▪ Infographic ▪ Flyer per project ▪ Tabellenboek Enquête onder inwoners

7

1 20221220 Publiekssamenvatting Horen zien en samen door.pdf

PUBLIEKSSAMENVATTING ‘HOREN, ZIEN EN SAMEN DOOR’ Het lukt de gemeente Utrecht nog onvoldoende om meer – en meer verschillende – inwoners te betrekken bij het maken van beleid en bij de uitvoering. Inwoners vinden het ook onduidelijk wat er hun inbreng gebeurt. Dit blijkt uit onderzoek van de Rekenkamer Utrecht naar inwonerparticipatie. De rekenkamer heeft daarvoor met meer dan 400 Utrechters gesproken en zes participatietrajecten onderzocht. Dit onderzoek laat grote verschillen tussen deze trajecten zien.

Het betrekken van inwoners bij ontwikkelingen in de stad vindt de gemeente Utrecht heel belangrijk. In 2019 is daarom het actieprogramma Samen stad maken: participatie gemaakt. Daarin staan drie doelen:

1. Inclusiviteit: meer verschillende Utrechters mee laten doen aan participatietrajecten. 2. Betrokkenheid: de betrokkenheid van inwoners bij de stad vergroten. 3. Samen wijzer worden: plannen worden beter door de inbreng van inwoners en andere deelnemers. De rekenkamer keek of dit gelukt is bij de volgende trajecten: het Thomas à Kempisplantsoen, het Rachmaninoffplantsoen, de Maliebaan, de Oosterspoorbaan, Energielandschap Rijnenburg en Reijerscop, en het aanmeldbeleid voor basisscholen.

De rekenkamer vindt de drie doelen niet duidelijk genoeg. En dat het de gemeente nog onvoldoende lukt om de drie doelen te halen. De gemeente probeert Utrechters op veel manieren via de computer of in het echt te bereiken, maar het zijn nog vaak dezelfde mensen die deelnemen. Ook werd de groep deelnemers de afgelopen jaren niet groter. Mensen die deelnamen, voelen zich uitgenodigd om iets in te brengen. Maar toch voelen veel deelnemers zich onvoldoende betrokken, omdat zij informatie missen. En ze weten achteraf vaak niet wat er met hun inbreng is gebeurd. Inwoners en raadsleden zien ook vaak niet terug of plannen door het participatietraject beter zijn geworden. De rekenkamer adviseert de gemeente om de participatie te verbeteren op zes punten:

1. Voorafgaand aan het traject aan de betrokken personen meer duidelijkheid geven over de inhoud: vooral welke invloed inwoners hebben en wat er met hun inbreng gaat gebeuren.

2. Bepalen wie er een belang hebben bij het project en ervoor zorgen dat zij bereikt worden.

3. Tijdens het traject open zijn over wie waarover beslist en wat de gemeente wel en niet doet voor de inwoners. En daarbij afspraken nakomen en open en eerlijk uitleggen hoe de inbreng van inwoners wordt beoordeeld en meegenomen.

4. Duidelijk terugkoppelen aan inwoners en raadsleden wat er tijdens en na het traject met hun inbreng is gedaan. En uitleggen waarom.

5. In beeld brengen welke inspanningen – in tijd en geld – gedaan zijn voor de participatie en welke resultaten ermee behaald zijn zodat ervan geleerd kan worden.

6. In samenspraak met de gemeenteraad de doelen, rollen en taken die van het programma Samen Stad Maken preciezer opschrijven.

Stadhuisbrug 1 Utrecht Postbus 16200, 3500CE Utrecht 030-286 13 91 | www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer/

1 20221220 Rekenkamerrapport Horen zien en samen door.pdf

HOREN, ZIEN EN SAMEN DOOR EEN ONDERZOEK NAAR DE ERVARINGEN MET EN RESULTATEN VAN INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE UTRECHT

1

HOREN, ZIEN EN SAMEN DOOR

EEN ONDERZOEK NAAR DE ERVARINGEN MET EN RESULTATEN VAN INWONERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE UTRECHT

20 december 2022 Eindrapport 2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪ ▪ ▪ ▪

Paul Venhoeven (voorzitter) Carolien de Boer (tot 26 september 2022) Sjoerd Keulen Nanda ’t Lam (vanaf 1 december 2022)

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪ ▪ ▪ ▪

Johan Snoei Vince van Houten Naomi Meys Jelte Schat

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

INHOUD DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT .................................................................... 7 1

DOELSTELLING ONDERZOEK ............................................................. 7

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................... 8

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W ................................. 17

4

NAWOORD REKENKAMER ................................................................ 20

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN ................................................................ 21 1

INLEIDING .......................................................................................... 22

1.1

AANLEIDING ...................................................................................... 22

1.2.

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN ..................................................... 22

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK ................................... 23

1.4

LEESWIJZER ..................................................................................... 26

2

INWONERPARTICIPATIEBELEID ....................................................... 28

2.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ....................................................... 28

2.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN ................................................ 29

2.2.1 Visie Samen stad maken mist probleemanalyse en verbinding ................. met inzet ............................................................................................. 29 2.2.2 Doelen van Samen stad maken acceptabel, maar algemeen, ................... onvoldoende meetbaar en niet afgebakend in de tijd ............................. 31 2.2.3 Rollen en taken verschillen bij inwoners naar vormen en domeinen .......... en bij raadsleden per persoon .............................................................. 35 3

ERVARINGEN .................................................................................... 39

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ....................................................... 40

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN ................................................ 41

3.2.1 Gekozen participatievormen sluiten niet altijd aan op doelen .................... actieprogramma Samen stad maken: participatie .................................. 41 3.2.2 Afweging participatievorm en -niveau gebeurt niet op dezelfde manier .. 45 3.2.3 Inwoners weten niet altijd vooraf wat zij van een traject kunnen ................ verwachten, momenten en manieren zijn wel duidelijk .......................... 46 3.2.4 Raadsleden voorafgaand aan trajecten niet op de hoogte van .................. de gekozen vorm, vooraf geen concrete afspraken over betekenis ........ 48 4

4

RESULTATEN .................................................................................... 52

4.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ....................................................... 53

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN ................................................ 54

4.2.1 Doel 1 Inclusiviteit: Participatiemomenten breed toegankelijk, .................. noodzaak meer aandacht voor specifieke groepen blijft bestaan ........... 54 4.2.2 Doel 2 Betrokkenheid: Mate van betrokkenheid inwoners niet of ............... nauwelijks veranderd, ongeveer de helft voelt zich gezien en gehoord ... 57 4.2.3 Doel 3 Samen wijzer worden: Inzicht in kwaliteitsimpuls voor ................... inwoners en raadsleden beperkt .......................................................... 61 4.2.4 Twijfels bij juiste balans inspanningen en resultaten.............................. 65 5

CASESTUDY’S ................................................................................... 69

5.1

Thomas à Kempisplantsoen................................................................. 69

5.1.1 Achtergrond ........................................................................................ 69 5.1.2 Tijdlijn ................................................................................................. 70 5.1.3 Ervaringen .......................................................................................... 71 5.1.4 Doelbereik en effectiviteit ..................................................................... 73 5.1.5 Leer- en verbeterpunten ...................................................................... 75 5.2

Rachmaninoffplantsoen ....................................................................... 76

5.2.1 Achtergrond ........................................................................................ 76 5.2.2 Tijdlijn ................................................................................................. 77 5.2.3 Ervaringen .......................................................................................... 78 5.2.4 Doelbereik en effectiviteit ..................................................................... 79 5.2.5 Leer- en verbeterpunten ...................................................................... 80 5.3

Maliebaan ........................................................................................... 81

5.3.1 Achtergrond ........................................................................................ 81 5.3.2 Tijdlijn ................................................................................................. 82 5.3.3 Ervaringen .......................................................................................... 84 5.3.4 Doelbereik en effectiviteit ..................................................................... 86 5.3.5 Leer- en verbeterpunten ...................................................................... 88 5.4

Park Oosterspoorbaan......................................................................... 89

5.4.1 Achtergrond ........................................................................................ 89 5.4.2 Tijdlijn ................................................................................................. 90 5.4.3 Ervaringen .......................................................................................... 91 5.4.4 Doelbereik en effectiviteit ..................................................................... 93 5

5.4.5 Leer- en verbeterpunten ...................................................................... 95 5.5

Energielandschap Rijnenburg en Reijerscop......................................... 95

5.5.1 Achtergrond ........................................................................................ 95 5.5.2 Tijdlijn ................................................................................................. 96 5.5.3 Ervaringen .......................................................................................... 97 5.5.4 Doelbereik en effectiviteit ................................................................... 100 5.5.5 Leer- en verbeterpunten .................................................................... 102 5.6

Aanmeldbeleid basisscholen .............................................................. 103

5.6.1 Achtergrond ...................................................................................... 103 5.6.2 Tijdlijn ............................................................................................... 105 5.6.3 Ervaringen ........................................................................................ 105 5.6.4 Doelbereik en effectiviteit ................................................................... 107 5.6.5 Leer- en verbeterpunten .................................................................... 108 BIJLAGE 1 ONDERZOEKSVERANTWOORDING ......................................... 111

6

DEEL I 1

BESTUURLIJK RAPPORT

DOELSTELLING ONDERZOEK

Aanleiding Inwoners voelen zich vaak betrokken bij hun eigen buurt en zijn bereid om mee te denken over lokale ontwikkelingen. Dit vraagt om een open houding van de overheid in de voorbereiding en uitwerking van beleid en plannen. Op papier zijn de ambities met inwonerparticipatie vaak snel geformuleerd. Effectieve participatie draagt bij aan het verkleinen van de kloof tussen overheid en inwoner en aan het vergroten van het vertrouwen in politiek en bestuur. Het tegendeel is echter ook waar. Participatie die er niet in slaagt de gewekte verwachtingen waar te maken, vergroot de kloof juist en doet afbreuk aan de kracht van de lokale democratie. Een belangrijke vraag bij participatie is of de belanghebbenden zich écht gehoord en gezien voelen.

Wordt er actief geluisterd naar de inbreng van aanwezigen of gaat het vooral om het overbrengen van een eigen boodschap? Wordt er in de omgeving van het project gekeken naar de mogelijke gevolgen en meegedacht over oplossingen voor de zorgen die er leven over een verandering? En hoe gaat het verder na afloop van het participatietraject: worden de resultaten dan teruggekoppeld en zichtbaar in de verdere uitwerking en blijven de gemeente en haar inwoners dan ook nog op elkaar betrokken? Kortom, is er echt sprake van horen, zien en samen door? Utrecht heeft sinds 2019 het actieprogramma Samen stad maken: participatie om de inwonerparticipatie te verbeteren. In dit actieprogramma staan drie doelen centraal: meer verschillende Utrechters kunnen meedoen (inclusiviteit), mensen voelen zich betrokken bij de stad Utrecht (betrokkenheid) en tot slot samen wijzer worden (kwaliteitsimpuls in plannen, beleid en projecten). De Rekenkamer Utrecht heeft onderzocht hoe de gemeente Utrecht inwonerparticipatie in de praktijk invult. We onderzochten hoe participatie ervaren wordt door inwoners en raadsleden in Utrecht. Dit deden wij bij zes concrete trajecten om te horen en te zien hoe participatie daar is verlopen en ervaren.

Centrale vraag De centrale vraag van ons onderzoek is: In hoeverre slaagt de gemeente Utrecht er met inwonerparticipatie in om de doelen van het actieprogramma Samen stad maken: participatie te realiseren? Deze rapportage bestaat uit twee delen: I. het bestuurlijk rapport en II. de nota van bevindingen. In dit eerste deel gaan we in op de overkoepelende conclusies en aanbevelingen. De nota van bevindingen bevat onze bevindingen waarop deze conclusies 7

en aanbevelingen zijn gestoeld. De nota kwam tot stand door de uitvoering van het beleid in de praktijk van verschillende projecten af te zetten tegen de vooraf opgestelde normen. Werkwijze Aan dit onderzoek werkten veel personen van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie mee. Wij danken hen voor het delen van hun opgedane ervaringen met het betrekken van de stad bij de verschillende projecten. In het bijzonder bedanken wij de ruim 400 Utrechters die op de meest onverwachte momenten tijd hebben vrijgemaakt om ons aan of zelfs ín huis te woord te staan. Hun inbreng via onze enquête was van grote waarde voor dit onderzoek. Voor een verdere toelichting op onze werkwijze in dit onderzoek verwijzen wij u graag naar bijlage 1. Wij hopen dat ons onderzoek bijdraagt aan het vertrouwen tussen inwoners en stadsbestuur. En dat we hiermee een belangrijke stap kunnen zetten om de komende jaren elkaar beter te horen, meer te zien en meer samen door te gaan met het ‘maken’ van de stad.

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen komen wij tot de volgende hoofdconclusie met vier deelconclusies. Bij de deelconclusies formuleren we één of meer aanbevelingen en geven we een korte toelichting. HOOFDCONCLUSIE De gemeente Utrecht steekt veel energie en moeite in inwonerparticipatie. Met het actieprogramma Samen stad maken: participatie wil de gemeente Utrecht inwonerparticipatie inclusiever maken, de betrokkenheid bij de stad vergroten en de kwaliteit van plannen verbeteren. Wij constateren dat het de gemeente onvoldoende lukt om deze drie doelen te realiseren. De gemeente spant zich op veel manieren in om inwoners te bereiken, maar de diversiteit onder de deelnemers neemt niet toe. Ook de betrokkenheid van Utrechters bij inwonerparticipatie is niet vergroot. Wel voelen de meeste deelnemers aan de door de rekenkamer onderzochte inwonerparticipatietrajecten zich uitgenodigd om hun inbreng te leveren. Toch voelen zij zich tijdens het participatietraject vaak onvoldoende betrokken en weten zij achteraf vaak niet wat er met hun inbreng is gebeurd. Zowel inwoners als raadsleden zien in de meeste gevallen nauwelijks terug hoe plannen door de inbreng zijn verbeterd.

8

De onderzochte participatietrajecten laten ook aanzienlijke verschillen zien tussen de manieren waarop deze zijn vormgegeven en hoe deze door inwoners en raadsleden worden ervaren. Dit komt mede doordat het actieprogramma Samen stad maken: participatie geen concrete doelen heeft en een duidelijke vertaling naar de gemeentelijke inzet bij participatietrajecten ontbreekt. Op basis van deze conclusie heeft de rekenkamer zes aanbevelingen opgesteld om participatieprojecten te verbeteren. Deze worden hieronder schematisch weergegeven en daarna met de deelconclusies besproken.

9

10

DEELCONCLUSIE 1: VERWACHTINGEN VAN DEELNEMERS OP INHOUD VOORAF ONDUIDELIJK Voorafgaand aan de participatietrajecten is niet duidelijk wat deelnemers er inhoudelijk van mogen verwachten.

AANBEVELING 1: 1. Maak voorafgaand aan een participatietraject aan inwoners, raadsleden en andere belanghebbenden duidelijk hoe het traject eruitziet, waar het inhoudelijk om gaat, welke beïnvloedingsruimte deelnemers hebben en op welke manier hun inbreng van invloed kan zijn op de uiteindelijke besluitvorming.

Deelnemers aan participatietrajecten voelen zich uitgenodigd om inbreng te leveren, maar hebben behoefte aan meer duidelijkheid vooraf De meeste deelnemers aan de door de rekenkamer onderzochte participatietrajecten (74%) voelen zich uitgenodigd om inbreng te leveren. Er bestaan hierbij wel grote verschillen tussen de onderzochte trajecten. Bij het Thomas à Kempisplantsoen, de Oosterspoorbaan en het aanmeldbeleid voor basisscholen voelde vrijwel iedereen zich uitgenodigd. Bij de Maliebaan en het Energielandschap Rijnenburg en Reijerscop voelde ongeveer de helft van de deelnemers zich uitgenodigd. Dit staat nog los van de uitkomst van het traject. Met name de opzet en vorm van de trajecten, de sfeer tijdens de bijeenkomsten en het gevoel al dan niet gehoord te worden zijn hierbij bepalende factoren. Ook duidelijke verwachtingen voorafgaand aan het traject zijn belangrijk. Niet alleen deelnemers hechten hier veel waarde aan, ook voor de niet-deelnemers die de rekenkamer heeft gesproken speelt dit een belangrijke rol. Bij de onderzochte trajecten hadden inwoners behoefte aan meer informatie over hoe het traject er in zijn geheel uit ziet, waar het inhoudelijk om gaat, hoe groot de beïnvloedingsruimte is en wat er met de inbreng van deelnemers wordt gedaan bij de besluitvorming.

De momenten en manieren waarop geparticipeerd kan worden waren voor vrijwel alle inwoners helder, maar bijvoorbeeld een duidelijke routekaart zou helpen het hele traject en de gevolgen al direct te kunnen overzien. Vooral bij trajecten waar inwoners worden geraadpleegd of om advies worden gevraagd is het voor inwoners vaak niet helder welke invloed mogelijk is. Deelnemers verwachten bij dit type trajecten vooraf een grotere beïnvloedingsruimte te hebben dan in de praktijk het geval is. Ook kan het participatieniveau binnen één traject verschillen of krijgen selecte groepen deelnemers meer invloed dan andere. Doordat projectmanagers en externe samenwerkingspartners op verschillende manieren afwegingen maken over participatievorm en -niveau kunnen inwoners bij vergelijkbare projecten een andere mate van invloed krijgen.