Document · PDF

Agendabundel

Raadsinformatiebijeenkomst 16 november 2021, gemeente Utrecht24.623 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 3

13/13

1 Beleidsregel Drempelbedragen bij aanbesteden gemeente Utrecht (onder voorbehoud akkoord raad).docx

Beleidsregel Drempelbedragen bij aanbesteden gemeente Utrecht Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, Gelet op voorschrift 3.4A uit de Gids Proportionaliteit tweede herziening januari 2020, in samenhang met de overige aanbestedingsregelgeving waaronder de Aanbestedingswet 2012 waarin het beginsel van proportionaliteit is opgenomen;

Gelet op de nota Inkoop en Contractmanagement “Doelmatig en duurzaam bijdragen aan een gezond Utrecht”;

Besluit vast te stellen de volgende Beleidsregel Drempelbedragen bij aanbesteden gemeente Utrecht.

Artikel 1 Drempelbedragen Werken en Concessieverlening, Leveringen en Diensten Soort opdracht

Werken en

Leveringen en Diensten

Concessieverlening

Aangewezen procedure Enkelvoudige

Drempelbedragen < €150.000,-

Drempelbedragen < €70.000,-

aanbesteding 1 offerte* Meervoudige onderhandse ≥ €150.000,- en aanbesteding 3 tot 5

offertes*

< € 1.500.000,-

<€EU-drempel leveringen/diensten

Nationale aanbesteding

≥ €1.500.000,-

(publicatie)*

< werken

Europese aanbesteding

≥ €70.000,- en

≥ werken

Mogelijk ≥ €150.000,- en

EU-drempel <€EU-drempel leveringen/diensten EU-drempel ≥ leveringen/diensten

EU-drempel

(publicatie)

*In uitzonderlijke gevallen, namelijk wanneer de opdracht een grensoverschrijdend belang heeft, zal de gemeente wellicht een afwijkende procedure organiseren. In dergelijke gevallen is de gemeente gehouden een procedure te organiseren met een (in het betreffende geval) passende mate van openbaarheid.

Artikel 2 Overige drempelbedragen

Voor sociale en andere specifieke diensten (SAS-diensten) hanteert de gemeente de bedragen als opgenomen in de aanbestedingswetgeving.

Artikel 3 Uitzondering: Inhuur personeel

Voor het inhuren van personeel worden geen drempelbedragen gehanteerd. Voor inhuur wordt als uitgangspunt gebruik gemaakt van het uitvragen via het zogenoemde marktplein inhuur van de gemeente Utrecht), of (Europees) aanbestede raamcontracten.

Artikel 4 Afwijken

Het is altijd mogelijk om een aanbestedingsprocedure te hanteren waarbij meer openbaarheid in acht wordt genomen dan hiervoor is aangegeven. Afwijken van de aangewezen procedures voor opdrachten onder de Europese drempelwaarde is toegestaan mits daarvoor toestemming is verkregen van de daarvoor gemandateerde medewerker. Die gemandateerde medewerker zal toestemming alleen geven wanneer hij ervan overtuigd is dat de alternatieve procedure rechtmatig is en beter is voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen.

Artikel 5 Vervallen drempelbedragen uit de nota Inkoop

Met de inwerkingtreding van deze beleidsregel vervallen de door burgemeester en wethouders vastgestelde drempelbedragen als opgenomen in de nota Inkoop van 2014.

Artikel 6 Inwerkingtreding, overgangsrecht en citeertitel

1. Deze beleidsregel treedt in werking 1 dag na publicatie. 2. Deze beleidsregel is niet van toepassing op opdrachten die voor de inwerkingtreding van deze beleidsregel in de markt zijn gezet. 3. Deze beleidsregel kan worden aangehaald als: “beleidsregel drempelbedragen bij aanbesteden”.

Aldus vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht op 3 maart 2020.

Toelichting In de Aanbestedingswet 2012 (hierna: wet) zijn de beginselen van het aanbestedingsrecht vastgelegd. Naast het non-discriminatiebeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het transparantiebeginsel, vormt ook het beginsel van proportionaliteit een belangrijke pijler in de wet. Op basis van dit beginsel zijn aanbestedende diensten gehouden in het kader van de aanbestedingsprocedure proportionele eisen en voorwaarden te stellen. Het begrip ‘proportioneel’ betekent daarbij ‘in redelijke verhouding staan tot’. Meer concreet betekent dit in geval van aanbesteding van een opdracht, het in redelijke verhouding moet staan tot het voorwerp van de opdracht in termen van de aard en omvang van die opdracht. Het proportionaliteitsbeginsel heeft betrekking op alle fasen van het aanbestedingsproces, dus van de keuze van de procedure, het aantal en de inhoud van de te stellen eisen tot en met de van toepassing te verklaren contractvoorwaarden. Met deze beleidsregel geven burgemeester en wethouders specifiek invulling aan de ruimte die de wetgever geeft voor het kiezen van de wijze waarop de opdracht in de markt wordt gezet. De Gids Proportionaliteit die gekoppeld is aan de wet geeft voor burgemeester en wethouders beperkte ruimte om hieraan invulling te geven. Met deze beleidsregel wordt die ruimte verder ingevuld.

1.2 Motie 1 M324 Toekomst van het aanbesteden in het sociaal domein_50 (2).pdf

Motie: Toekomst van het aanbesteden in het sociaal domein De gemeenteraad van Utrecht, in vergadering bijeen op 5 november 2020, ter bespreking van de Nota Inkoop en Contractmanagement.

Constaterende dat: 1. Tijdens de behandeling van de nieuwe inkoopnota er meermaals is gesproken over de noodzakelijkheid en wenselijkheid van het instrument aanbesteden, maar deze discussie niet beslecht wordt in de inkoopnota maar in het Kader Publieke geldverstrekkingen;1 2. Het college tijdens de commissiebehandeling d.d. 8 oktober 2020 de toezegging (20/T369) heeft gedaan om in het tweede kwartaal 2021 te reflecteren op gedane aanbestedingen en het ‘dogma van aanbesteden’.

Overwegende dat: 1. Met name in het (brede) sociaal domein er – ook in Utrecht - een discussie plaatsvindt of de inzet en het gebruik van het instrument aanbesteden recht doet aan de vragen en ontwikkelingen van het sociaal domein; 2. Verschillende experts erop wijzen dat er binnen de huidige wet- en regelgeving al meer uitzonderingen en flexibiliteit gevonden kunnen worden dan nu worden toegepast;2 3. Stabiliteit van de dienstverlening, een langdurige relatie mét en bekende gezichten ín de wijk, een bestaand netwerk en langere looptijden van de contracten, breed gedeelde behoeften zijn wanneer het over de verbetering van het aanbesteden en inkopen in het sociaal domein gaat; 4. Daarbij ook aan andere, beter passende manier van sturen op en borgen van kwaliteit, efficiency, en vernieuwing en innovatie ontwikkeld moeten worden.

Spreekt uit dat: 1. De tijd rijp is om in het (brede) sociaal domein een volgende stap te zetten en toe te werken naar beleid waarin de inzet van het instrument aanbesteden (veel) minder leidend en/of knellend is, en dit te verbinden aan de gewenste transformaties van het sociaal domein.

1 In het Kader Publieke geldverstrekkingen is geregeld of en wanneer de gemeente overgaat tot inkoop van

producten, diensten en personeel. In de Nota inkoop en Contractmanagement vervolgens de kaders zijn vastgelegd van het gemeentelijk inkoop- en contractmanagementbeleid. 2 Zie bijv. het essay ‘Het dogma aanbesteden’ van Jos van der Lans en diverse publicaties van mr. Tim Robbe

Draagt het college op: 1. Het gesprek hierover aan te gaan met experts, met andere (voorbeeld)gemeenten en de VNG, en met bestuurders, medewerkers en ervaringsdeskundigen uit het sociaal domein; 2. De hieruit voortgekomen uitgangspunten en dilemma’s voor deze ‘volgende stap’ op te nemen in een raadsbrief; 3. Dit na bespreking in de raad te verankeren in een plan van aanpak en waar nodig relevante beleidsdocumenten (bijv. het Kader Publieke geldverstrekkingen) te herzien; 4. De raad bij dit traject nauw te betrekken en voor eind 2021 tot een afronding te komen. En gaat over tot de orde van de dag

Ingediend door:     

Has Bakker, D66 Rick van der Zweth, PvdA Floor de Koning, GroenLinks Rachel Streefland, ChristenUnie Mahmut Sungur, DENK

1.3 Raadsbrief Verkenning aanbesteden in het sociaal domein n.a.v. m3242020 1 Dossier 2265 voorblad.pdf

Raadsinformatiebijeenkomst Dossiernummer

2265

Vertrouwelijk

Nee

Vergaderdatum

16 november 2021

Agendapunt

1.3

Omschrijving

Raadsbrief Verkenning aanbesteden in het sociaal domein n.a.v. m3242020

2435

Behandelend ambtenaar

E.M. van der Vorst

Telefoon

0643066399

E-mail

e.van.der.vorst@utrecht.nl

Datum collegebesluit

9 november 2021

Thema Portefeuillehouder

Wethouder Van Ooijen

Beleidsveld

Maatschappelijke Ondersteuning

Referendabel Raadsadviseur (lijst)

Eveline Hamelink/Cie Zorg, Welzijn, Cultuur en Sport/06-39276727

Behandelvoorstel Resultaat commissiebehandeling Resultaat raadsbehandeling Geagendeerd

Vergaderdatum

Raadsinformatiebijeenkomst

16 november 2021

Voorgesteld besluit

1 Raadsbrief Verkenning aanbesteden in het sociaal domein n.a.v. m324-2020.pdf

Maarten van Ooijen Wethouder voor Maatschappelijke Ondersteuning, Welzijn, Asiel en Integratie, Sport, Wijk Vleuten de Meern Postadres Postbus 16200, 3500 CE Utrecht Telefoon 14 030 www.utrecht.nl

Aan de gemeenteraad

Behandeld door

E.M. van der Vorst

Datum

11 november 2021

Doorkiesnummer

0643066399

Kenmerk

9448102

E-mail

e.van.der.vorst@utrecht.nl

Onderwerp

Verkenning aanbesteden in het sociaal domein nav M324/2020

Bijlage(n)

Beleidsveld

Maatschappelijke ondersteuning

Geachte leden van de raad, Met deze brief sturen wij u het adviesrapport Verkenning aanbesteden in het sociaal domein. Deze verkenning is door KPMG uitgevoerd naar aanleiding van de aangenomen motie Toekomst van het aanbesteden in het sociaal domein (M324/2020) bij de vaststelling van de Nota Inkoop en Contractmanagement in november 2020. Op 16 november aanstaande zullen de bevindingen uit deze verkenning in een raadsinformatiebijeenkomst (19.30 – 21.00 uur) worden toegelicht. Het streven is om u in december een voorstel te doen over de volgende stap op basis van de bevindingen en aanbevelingen uit het onderzoek.

Met vriendelijke groet,

Maarten van Ooijen

1 Verkenning aanbesteden in het sociaal domein KPMG (2).pdf

Verkenning aanbesteden in het sociaal domein Adviesrapport 21 oktober 2021

kpmg 1

Disclaimer

Deze rapportage is tot stand gekomen met medewerking van medewerkers van de gemeente Utrecht. Voor dit onderzoek heeft afstemming plaatsgevonden en is intensief samengewerkt met een begeleidingscommissie vanuit de gemeente. Alle rechten voorbehouden. KPMG aanvaardt geen aansprakelijkheid voor het gebruik van dit rapport anders dan waarvoor het is opgesteld en aanvaardt geen aansprakelijkheid jegens andere partijen dan de gemeente Utrecht als opdrachtgever.

Referentie: A2100023527

Samenvatting

Voor dit rapport zijn verschil ende mogelijkheden onderzocht om overeenkomsten te sluiten in het sociaal domein zonder knellende aanbestedingsprocedures In de motie ‘Toekomst van het aanbesteden in het sociaal domein’ heeft de gemeenteraad van Utrecht opgedragen toe te werken naar beleid waarin de inzet van het instrument aanbesteden (veel) minder leidend en/of knellend is, en dit te verbinden aan de gewenste transformaties van het sociaal domein. Aanleiding hiervoor, als vermeld in de motie, is onder andere dat verschillende experts erop wijzen dat er binnen de huidige wet- en regelgeving al meer uitzonderingen en flexibiliteit gevonden kunnen worden dan nu in het sociaal domein in Nederland worden toegepast. Deze opgave past bij de bredere landelijke discussie die momenteel plaatsvindt over de doelmatige inzet van verschillende marktinstrumenten in het sociaal domein. De Rijksoverheid, de VNG en diverse branchepartijen overwegen daarbij of de inzet van het instrument aanbesteden recht doet aan de vragen, ontwikkelingen en doelen in het sociaal domein. Tegelijkertijd zoeken gemeenten naar manieren om grip te houden op het sociaal domein en langdurige partnerschappen te ontwikkelen met aanbieders en sociale partners om zo de doelstellingen van de transformatie te realiseren.

De zoektocht naar goed werkende stelsels en doeltreffend aanbesteden kan niet los van elkaar worden gezien. Het bereiken van effectieve stelsels is het doel, de wijze van contracteren en de regelgeving vormen het middel en kader. Onderzoek Dit adviesrapport bevat de resultaten van het onderzoek naar: 1) mogelijkheden binnen de regelgeving om tot nieuwe of voortzetting van bestaande overeenkomsten te komen in het sociaal domein zonder aanbestedings- of tenderprocedures te volgen; 2) maatregelen om Europese aanbestedingsprocedures minder knellend toe te kunnen passen.

Uit het onderzoek blijkt dat verlenging van de bestaande overeenkomsten veelal niet mogelijk is (i), terwijl er diverse mogelijkheden zijn om nieuwe overeenkomsten te sluiten zonder aanbesteding- of tenderprocedures (ii). © 2021 KPMG Advisory N.V. Alle rechten voorbehouden.

Ook zijn er verschillende maatregelen geïdentificeerd om in een aanbesteding de Aanbestedingswet minder knellend te laten zijn (iii). Veel mogelijkheden en maatregelen worden op dit moment in Utrecht al toegepast. (i) Voortzetting van bestaande overeenkomsten zonder aanbesteden De huidige overeenkomsten in het sociaal domein in Utrecht zijn veelal overheidsopdrachten die Europees zijn aanbesteed of subsidieverstrekkingen. In een enkel geval is gebruikgemaakt van een Open House-systeem. Voor subsidie geldt dat een verlenging nooit mogelijk is zonder een nieuwe aanvraag. Voor een overheidsopdracht geldt dat alleen verlengd kan worden op basis van verlengingsopties die bij de aanbesteding al bekend waren bij alle geïnteresseerde aanbieders. Dat betekent dat een groot deel van de huidige geldverstrekkingen niet verlengd kan worden en dus opnieuw aanbesteed of gesubsidieerd moet worden. Veel overheidsopdrachten voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp lopen (inclusief vooraf bekende verlengingsopties) tot en met 2028. Wanneer die overeenkomsten aflopen, zal de gemeente nieuwe overeenkomsten moeten sluiten. De mogelijkheden daarvoor zijn in dit rapport onderzocht. (ii) Nieuwe overeenkomsten zonder aanbesteden Het sociaal domein in Utrecht is een samenhangend systeem dat vraagt om een integrale aanpak en een complex samenspel tussen alle partners.

De gemeente geeft hier invulling aan op basis van de visie, leidende principes en inrichtingskeuzes van het Utrechts model. Met dit model wil Utrecht inwoners zo nabij mogelijk, op maat en in hun eigen leefwereld helpen, terwijl aanbieders veel ruimte krijgen, maar ook een stevige rol als partner van de gemeente moeten oppakken. Om de doelen te bereiken worden alle nieuwe overeenkomsten inhoudelijk ingevuld in lijn met het Utrechts model. Die invulling is vervolgens mede bepalend voor de keuze voor het best passende marktinstrument. 3

Samenvatting

Subsidieverstrekkingen, (quasi-)inbesteden, Open House en overheidsopdrachten zijn vrijwel altijd toegestaan in het sociaal domein en worden in Utrecht al toegepast Voor dit rapport zijn naast aanbesteden drie instrumenten onderzocht: een subsidieverstrekking, een Open House-systeem en een (quasi) inbesteding. Er zijn in het sociaal domein vrijwel geen juridische belemmeringen om deze instrumenten in te zetten – wel juridische voorwaarden waar de inzet van de instrumenten aan moet voldoen. Met name bij een subsidieverstrekking kunnen die voorwaarden enigszins knellen voor de inzet in het sociaal domein. Voor alle drie instrumenten – subsidieverstrekking, Open House en een (quasi-)inbesteding – geldt dat die op dit moment al toegepast worden in het sociaal domein in Utrecht.

Subsidie

Inbesteden

iii) Mitigerende maatregelen overheidsopdracht Opvallend is dat veel genoemde nadelen van een overheidsopdracht niet zozeer samenhangen met het aanbestedingsrecht, maar met de inrichtingskeuzes die gemaakt moeten worden binnen de context van een overheidsopdracht. Het meest genoemde nadeel is het kortcyclische karakter van overheidsopdrachten, omdat raamovereenkomsten in beginsel een maximale duur hebben van 4 jaar. Het is echter in het sociaal domein in veel gevallen mogelijk om met een deugdelijke motivatie van dit voorschrift af te wijken.

Open House

Regulier

Uitzondering

Subsidie op basis van wettelijk voorschrift p. 15

Begrotingssubsidie

Zuiver inbesteden

Open House met tussentijds toetreden

p. 17

p. 18

p. 20

Onder EU-drempel

Incidentele subsidie p. 15

Spoedeisende subsidie

Overheidsopdracht

Quasi-inbesteden p. 18

Open House zonder tussentijds toetreden

Europese subsidie o.b.v. Europees programma

p. 15

Wordt al toegepast in Utrecht Altijd toegestaan (rekening houdend met geraamde waarde) Uitzondering, in sociaal domein vrijwel altijd toegestaan Uitzondering, in sociaal domein zelden toegestaan

Uitzondering boven EU-drempel

Openbare procedure

SAS-procedure

p. 23

Meervoudig onderhands

p. 20

Legenda

p. 15

Enkelvoudig onderhands

Regulier boven EUdrempel

Niet-openbare procedure p. 23

Nationaal openbaar

p. 23

Concurrentiegerichte dialoog p. 23

Mededingingsprocedure met onderhandeling p. 23

Onderhandelingsprocedure zonder aankondiging

p. 28

Samenvatting

De combinatie van verschillende maatregelen, zowel bij de aanbesteding als tijdens de uitvoering van de opdracht, kunnen de nadelen van een overheidsopdracht beperken iii) Mitigerende maatregelen overheidsopdracht (vervolg)

•

organiseren van een marktconsultatie;

Bovendien hebben gewone overheidsopdrachten geen maximale looptijd. In Utrecht wordt op dit moment al gebruikgemaakt van langere looptijden: veel van de huidige overheidsopdrachten voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp hebben een looptijd van maximaal 9 jaar (inclusief verlengingen).

•

toepassen van de SAS-procedure;

•

gebruik van uniforme definities;

•

organiseren van dialoogrondes;

•

borging van de juiste expertise in de beoordelingscommissie;

•

voeren van eerlijke en transparante afwijsgesprekken.

Uitzonderingen in de Aanbestedingswet

Tijdens de raadsbijeenkomst van 29 september 2020 over de toekomst van aanbesteden zijn diverse experts aan het woord geweest. Naar aanleiding van deze bijeenkomst is bij sommigen het beeld ontstaan dat de Aanbestedingswet meer dan 50 uitzonderingen bevat die nog niet of onvoldoende toegepast worden. Dit beeld behoeft nuancering. De Aanbestedingswet bevat een groot aantal uitzonderingssituaties die grond kunnen bieden om een beperkt aantal uitzonderingsprocedures toe te passen. Zo’n uitzonderingssituatie is bijvoorbeeld het ontbreken van mededinging of dwingende spoed. Een deel van deze uitzonderingssituaties is nooit of zelden van toepassing in het sociaal domein. In totaal onderscheidt de Aanbestedingswet 15 verschillende procedures, waarvan 9 relevant lijken in het sociaal domein. Daarvan worden er momenteel 7 in het sociaal domein in Utrecht toegepast. Figuur 1 biedt een overzicht van deze procedures en de toepassing in Utrecht. Hierin zijn ook de overige onderzochte marktinstrumenten opgenomen. In dit onderzoek zijn meer maatregelen benoemd om ook andere nadelen van een overheidsopdracht geheel of gedeeltelijk te mitigeren. Voorbeelden die uit meerdere bronnen naar voren komen zijn: •

toepassen van overeenkomsten met een langere duur (bv. 9 jaar);

•

goede voorbereiding om visie en uitgangspunten vast te stellen;

Veel van deze maatregelen zijn in Utrecht al toegepast in (Europese) aanbestedingen en subsidietenders. Aanbevelingen De visie en inhoudelijke keuzes van de gemeente zijn leidend bij geldverstrekking in het sociaal domein. Volgend op de inhoud kan in het sociaal domein uit verschillende marktinstrumenten gekozen worden die veelal zonder veel juridische belemmeringen ingezet kunnen worden. De juiste keuze kan bepaald worden op basis van de kenmerken van de gewenste dienstverlening en de bijbehorende markt en de voordelen en nadelen van elk instrument die in dit rapport in kaart zijn gebracht.

Wanneer gekozen wordt voor een overheidsopdracht, biedt dit rapport mitigerende maatregelen om het aanbestedingsrecht minder knellend te laten zijn. Een deel van die maatregelen wordt al toegepast in Utrecht, een ander deel kan de perceptie van knellend recht verder af laten nemen. Bovenstaande stappen zijn in figuur 2 (volgende pagina) weergegeven. Uit het onderzoek is ook gebleken dat de tijdsinvestering van beide kanten tijdens een aanbesteding juist de effectiviteit en efficiency in de uitvoering van de overeenkomst kan bevorderen. Doordat aan de voorkant gezamenlijk een visie is opgesteld en heldere afspraken zijn gemaakt over verantwoording en evaluatie, kan de gemeente haar sturingsrol scherper invullen en kan een partnerschap ontstaan waarin gezamenlijk aan een betere uitvoering wordt gewerkt. 5

Samenvatting

Voor elke overeenkomst kan het instrument gekozen worden dat het best past bij de inhoud – ook een goed vormgegeven overheidsopdracht kan het juiste instrument zijn Dit onderzoek komt mede voort uit het (landelijke) beeld dat aanbesteden een sterk en stabiel sociaal domein kan hinderen. De resultaten van het onderzoek bevestigen dit beeld niet; een aanbesteding kan in veel gevallen een geschikt instrument zijn. Een goede voorbereiding, een dialooggedreven procedure en een passende, langere contractduur kunnen een aantal veel genoemde nadelen mitigeren.

Verantwoording onderzoek Dit adviesrapport bevat een onderzoek naar de mogelijkheden binnen de regelgeving om tot nieuwe of voortzetting van bestaande overeenkomsten te komen in het sociaal domein zonder aanbestedings- of tenderprocedures te volgen. Secundair is in het onderzoek gekeken hoe mogelijkheden binnen de werkingssfeer van het aanbestedingsrecht minder knellend toegepast kunnen worden. Binnen het sociaal domein is met name gekeken naar maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp. Het rapport is gebaseerd op brononderzoek en input uit interviews vanuit drie invalshoeken: i) professionals en bestuurders uit de uitvoeringspraktijk, ii) vertegenwoordigers van gemeenten en iii) experts en aanbestedingsjuristen.

Tot slot is van belang dat de gewenste transformatie in het sociaal domein niet alleen tot stand gebracht kan worden tijdens een aanbesteding/tender, maar juist ook tijdens de uitvoering van een opdracht/subsidie. De aandacht voor accounthouderschap, partnerschap en gezamenlijk leren kan van groter belang zijn voor de transformatie dan de keuze voor een marktinstrument.

Visie en beleid op stelselniveau

Keuze marktinstrument P.14

Aanvullende (mitigerende) maatregelen

Contractmanagement P.25

▪ Stabiele, langetermijnvisie en beleid gericht op maatschappelijke doelen en beheersbaar stelsel ▪ Inhoudelijke keuzes t.a.v. doelstellingen, sturing, bekostiging en toegang

▪ Selectie instrument per zorgvorm / doelgroep, passend bij visie en beleid ▪ Keuze tussen subsidie, quasiinbesteden, Open House en overheidsopdracht (aanbesteding)

▪ Vergroten succes door gerichte inzet maatregelen per instrument ▪ Belangrijk bij een overheidsopdracht: voorbereiding, dialoog, langere contractduur

▪ Samenwerking tijdens de uitvoering ▪ Focus op partnerschap, cocreatie, borgen kwaliteit, meebewegen met ontwikkelingen

UTRECHT: ambities en keuzes vastgelegd in Utrechts model

UTRECHT: past maatwerk toe en gebruikt de meeste instrumenten. Objectief afwegingskader wordt opgesteld

UTRECHT: past al veel maatregelen toe en kan meer maatregelen verkennen

UTRECHT: heeft accounthouderschap ingeregeld gebaseerd op Utrechts sturingsmodel

Inhoudsopgave Samenvatting

Aanleiding

Aanpak

Huidige situatie

Mogelijkheden

— Introductie

— Subsidie

— Quasi-inbesteden

— Open House

— Overheidsopdracht (aanbesteding)

Conclusie

Bijlagen 1. Interviews

2. Bronvermelding

Aanleiding

Landelijk leeft de discussie of de inzet en het gebruik van het instrument aanbesteden recht doen aan de vragen, ontwikkelingen en doelen in het sociaal domein Aanleiding Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor het uitvoeren van de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet. Samen met eerdere taken in het sociaal domein, zoals maatschappelijke opvang, maar ook in combinatie met een rol in passend onderwijs en taken vanuit de Participatiewet, betekenden de Wmo en Jeugdwet een forse uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Naast een deel eigen uitvoering kiezen gemeenten er vaak voor om een groot deel van de benodigde activiteiten en voorzieningen in te kopen. Dit geldt bijvoorbeeld voor vormen van Jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning zoals beschermd wonen, maatschappelijke opvang en huishoudelijke hulp. Sinds 2015 hebben gemeenten ervaring opgedaan met een breed scala aan modellen, inkoopprocedures, overeenkomsten en uitvoeringsvarianten.1 Op dit moment is er grote variatie zichtbaar tussen gemeenten in de inrichting van de inkoop in het sociaal domein. Momenteel vindt er landelijk in het (brede) sociaal domein een discussie plaats over de vraag of de inzet en het gebruik van het instrument aanbesteden recht doen aan de vragen, ontwikkelingen en doelen in het sociaal domein.

De Rijksoverheid, de VNG en diverse branchepartijen zijn naar aanleiding van deze discussie al gezamenlijk op zoek naar mogelijkheden om anders om te gaan met aanbesteden. Gemeenten, waaronder Utrecht, volgen deze discussie kritisch. Uit diverse onderzoeken en praktijkvoorbeelden van andere gemeenten blijkt dat er in het sociaal domein inderdaad binnen de huidige wet- en regelgeving relatief veel flexibiliteit bestaat om verschillende marktinstrumenten in te zetten. Experts hebben dit ook betoogd in een raadsbijeenkomst in Utrecht in september 2020. De gemeenteraad heeft daarop in de motie ‘Toekomst van het aanbesteden in het sociaal domein’ (5 november 2020) uitgesproken dat de

tijd rijp is om in het (brede) sociale domein een volgende stap te zetten en toe te werken naar beleid waarin de inzet van het instrument aanbesteden (veel) minder leidend en/of knellend is, en dit te verbinden aan de gewenste transformaties in het sociaal domein. Om dit te bewerkstelligen heeft de gemeente Utrecht aan KPMG gevraagd om een adviesrapport op te stellen. Bovendien is de gemeente bezig om in samenwerking met KPMG een afwegingskader op te stellen. Ook vanuit het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) is onlangs de wens geuit om alternatieve mogelijkheden voor de inkoop van jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning te verkennen, omdat gemeenten en aanbieders veel problemen (o.a. hoge uitvoeringslasten) ervaren. In dit kader is het ministerie van VWS pilots gestart met een aantal gemeenten om te kijken hoe er op innovatieve wijzen anders ingekocht kan worden. Uiteindelijk zou dit tot een grote vermindering in administratieve lasten, meer mogelijkheden voor dialoog en onderhandeling en/of meer ruimte voor innovatie moeten leiden. De pilots vinden plaats in het kader van het ondersteuningsprogramma Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein, dat als doel heeft gemeenten en aanbieders te ondersteunen bij hun inkoop in het sociaal domein.

KPMG is bij dit programma betrokken en heeft in dit kader een serie aan praktijkverhalen geschreven – waaronder een praktijkverhaal over Utrecht – en heeft het Afwegingskader Hoofd- en Onderaannemerschap Sociaal Domein opgesteld. De kennis die hierin is opgedaan en de brede kennis over bekostiging in de zorg die KPMG in huis heeft zijn ook ingezet om dit rapport op te stellen.

Aanleiding

Dit rapport verkent mogelijkheden om aanbesteden (veel) minder leidend en knellend te laten zijn en dit te verbinden aan de gewenste transformaties Doel van dit adviesrapport Dit adviesrapport bevat een onderzoek naar welke mogelijkheden er binnen de regelgeving zijn om tot nieuwe of voortzetting van bestaande overeenkomsten te komen in het sociaal domein zonder aanbestedings- of tenderprocedures te volgen. Secundair is in het onderzoek gekeken naar hoe mogelijkheden binnen de werkingssfeer van het aanbestedingsrecht minder knellend toegepast kunnen worden. Het rapport heeft specifiek aandacht voor continuïteitsvraagstukken vanuit de perspectieven van inwoner, professional en gemeente. Voor dit rapport hebben wij binnen het sociaal domein nadrukkelijk gekeken naar maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp. De bevindingen kunnen echter eenvoudig toegepast worden in het bredere sociaal domein. Afwegingskader Gebaseerd op de bevindingen uit dit adviesrapport zal later ook een afwegingskader verschijnen. Dit zal een objectief afwegingskader zijn, waarin de voordelen, nadelen, risico’s en kansen van verschillende manieren om niet aan te besteden worden vergeleken met het aanbesteden van een overheidsopdracht. Hierbij wordt in elk geval gekeken naar subsidiëren, quasi-inbesteden en Open House.

Aanpak

Het onderzoek is in samenwerking met de gemeente Utrecht uitgevoerd op basis van interviews en brononderzoek In dit adviesrapport hebben we gebruikgemaakt van zowel brononderzoek als interviews. Hierbij hebben we binnen het sociaal domein gefocust op maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp. In onze aanpak hebben we actief samengewerkt met de gemeente Utrecht: alle interviews zijn in samenwerking tussen KPMG en de gemeente gehouden en ook de uitwerking is in cocreatie geweest.

inventariseren en iv) te bespreken wat eventueel mitigerende maatregelen/aanvliegroutes kunnen zijn. Ook is gevraagd naar mogelijkheden binnen de Aanbestedingswet 2012 die minder knellend kunnen zijn. Het brononderzoek is gebruikt om dezelfde punten aan te vullen en te substantiëren. Totstandkoming rapport

Interviews Dit adviesrapport is gebaseerd op input uit interviews vanuit verschillende invalshoeken: •

Professionals en bestuurders uit de uitvoeringspraktijk

•

Vertegenwoordigers van gemeenten

•

Experts en aanbestedingsjuristen

Brononderzoek In dit adviesrapport is gebruikgemaakt van diverse relevante stukken: •

Onderzoeksrapporten

•

Nieuws

•

Praktijkvoorbeelden

•

Handreikingen en informatie van expertisecentra

•

Opinie/blogs/essays

Op basis van de uitgevoerde interviews en het brononderzoek zijn de voorlopige bevindingen en aanbevelingen teruggekoppeld aan de begeleidingscommissie van de gemeente. Deze commissie is specifiek voor dit onderzoek samengesteld en bestaat uit medewerkers van de gemeente die ervaring hebben met aanbesteden en subsidietenders in het sociaal domein en die zowel beleidsmatige, inkooptechnische als juridische expertise vertegenwoordigen. Met de reacties en aanvullingen van de begeleidingscommissie is een conceptrapportage opgesteld. Deze rapportage is besproken en getoetst met de begeleidingscommissie en medewerkers van Control en Financiën, Inkoop en Juridische Zaken. Op basis van alle reacties is een definitieve versie opgesteld.

Een volledige vermelding van interviews en bronnen staat in de bijlagen. Doelstelling van elk van de interviews was om i) ervaringen met recente tenders en aanbestedingsprocedures op te halen, ii) mogelijkheden om geld te verstrekken anders dan via overheidsopdrachten te verkennen, iii) de consequenties en afwegingen rondom deze andere mogelijkheden te

Huidige situatie

De gemeente Utrecht werkt in het bredere sociaal domein met het Utrechts model en maakt gebruik van zowel subsidies, Open House als overheidsopdrachten Het Utrechtse model

Huidige geldverstrekkingen in het sociaal domein

Bij het inrichten van het stelsel en de benodigde overeenkomsten voor jeugdhulp en ondersteuning vanuit de Wmo worden gemeenten voor verschillende afwegingen gesteld. Bijvoorbeeld afwegingen ten aanzien van het aantal overeenkomsten, percelen en leveranciers, maar ook afwegingen over de bekostiging, sturing, samenwerking en verantwoording. Afwegingen die telkens opnieuw op maat gemaakt moeten worden voor de verschillende taken in het sociaal domein. De gemeente Utrecht heeft als fundament voor degelijke afwegingen het ‘Utrechts model’ ontwikkeld. Dit model is binnen en buiten de gemeente goed ontvangen en lijkt goed te passen bij de doelstellingen van de Wmo en Jeugdwet.

De gemeente Utrecht heeft de afgelopen jaren zowel overheidsopdrachten als subsidieverstrekkingen veelvuldig benut als middelen om de transformatiedoelen te versterken en te versnellen. De buurtteams, jeugdbescherming en het sociaal makelaarschap zijn bijvoorbeeld gesubsidieerd (met een subsidietender), net als ondersteuning aanpak jeugd en veiligheid (zonder tender). Overheidsopdrachten zijn benut voor reguliere aanvullende jeugdhulp en bovenregionale jeugdhulp. Binnen de maatschappelijke ondersteuning zijn overheidsopdrachten gebruikt voor onder andere thuisbegeleiding, hulp bij het huishouden, individuele begeleiding, dagbegeleiding en hulpmiddelen. Een groot deel van de huidige overeenkomsten in de maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp heeft een lange contractduur die inclusief verlengingsopties tot en met 2028 kan lopen.

Het model is gebouwd op vier pijlers:1) leidende principes, 2) inrichtingskeuzes, 3) financiering en inkoop en 4) volgen, leren en spiegelen. De gemeente heeft de ambitie om de Wmo-ondersteuning en jeugdzorg effectief en efficiënt te organiseren, waarbij de zelfredzaamheid van de inwoners centraal staat. In de eerste plaats wordt gekeken wat iemand zelf kan, met eventuele hulp van familie, vrienden of buren (spoor 1 – sociale basis). Wanneer dit voor een inwoner toch lastig blijkt of wanneer er geen netwerk als vangnet is, stapt de gemeente naar voren. Maar ook dan blijft de ‘regie’ over de ondersteuning of zorg zo veel mogelijk bij de inwoner of naasten. Het eerste vangnet vanuit de gemeente is de basiszorg (spoor 2), georganiseerd in generalistische buurtteams. Wanneer de ondersteuning hier niet voldoende blijkt, krijgt de inwoner aanvullende, specialistische zorg (spoor 3). Het Utrechts model is zijn waarde aan het bewijzen en wordt al volop benut. De taakgerichte financiering waarvoor in het model is gekozen, wordt bijvoorbeeld al voor 80% tot 90% van de gemeentelijk sociaal domein uitgaven toegepast.

Naast overheidsopdrachten en subsidies wordt in Utrecht in het sociaal domein een Open House-systeem toegepast voor kortdurend verblijf en voor beschermd wonen voor mensen met bijkomende GGZ-problematiek. Verlengen bestaande overeenkomsten is niet mogelijk Voor de gemeente Utrecht is partnerschap een belangrijke randvoorwaarde om het in het sociaal domein steeds beter te doen met en voor inwoners. Volwassen partnerschap met de aanbieders in het sociaal domein is daarom een inrichtingskeuze in het Utrechts model. Bij een succesvol partnerschap kan de wens ontstaan om de samenwerking voort te zetten om de opgebouwde kennis en ervaring en de zorgcontinuïteit te waarborgen. Zowel de huidige subsidie- als inkoopovereenkomsten kunnen echter niet verlengd worden.

Huidige situatie

Voortzetting van de huidige overeenkomsten anders dan op basis van verlengingsopties is niet mogelijk Voor subsidie geldt dat een verlenging niet mogelijk is zonder een nieuwe aanvraag. Uitgangspunt is dat alle aanbieders een gelijke kans moeten krijgen om een aanvraag in te dienen. Het is dus niet mogelijke om slechts één aanbieder de kans te geven om een nieuwe aanvraag in te dienen (het is wel mogelijk dat maar één aanbieder daadwerkelijk een aanvraag doet). Wanneer meerdere aanvragen ingediend worden, moet de gemeente altijd een onderbouwde keuze maken. Voor een overheidsopdracht geldt dat alleen verlengd mag worden op basis van verlengingsopties die bij de aanbesteding bekend waren bij alle geïnteresseerden. Langer verlengen is niet toegestaan. De motivatie hiervoor is dat aanbieders bij het opstellen van hun inschrijving geen rekening kunnen houden met verlengingen die nog niet bekend zijn, terwijl die wel tot andere keuzes in de inschrijvingen hadden kunnen leiden. Aanbieders kunnen bijvoorbeeld andere prestaties aanbieden wanneer zij weten dat zij meer tijd beschikbaar hebben om die te realiseren.1 Ook kunnen aanbieders hun keuze om wel of niet in te schrijven deels baseren op het aantal verlengingen. Om alle geïnteresseerde aanbieders gelijke en correcte informatie te geven is de looptijd van een overeenkomst daarom bij aanvang bekend.

Bij een overheidsopdracht is de looptijd vermeld in de aanbestedingsstukken. Een verlenging van de opdracht, anders dan op basis van een verlengingsoptie, betreft een wezenlijke wijziging van de looptijd en daarmee een wijziging van de opdracht. In het Nederlands aanbestedingsrecht geldt als uitgangspunt dat een wijziging tijdens de looptijd van een overheidsopdracht leidt tot het volgen van een nieuwe (Europese) aanbestedingsprocedure. Dat betekent dat de verlenging van een opdracht als een nieuwe opdracht wordt gezien en daarom aanbesteed moet worden.

In artikel 2.163b van de Aanbestedingswet 2012 is een uitzondering opgenomen wanneer een wijziging (zoals een verlenging) van een overheidsopdracht zonder nieuwe aanbesteding wel is toegestaan. Het betreft de situatie dat a) de waarde van de verlenging niet hoger is dan het Europese drempelbedrag, b) de waarde ook niet hoger is dan 10% van de waarde van de oorspronkelijke opdracht (in geval van diensten) en c) de aard van de opdracht niet wijzigt. Vanwege de hoge opdrachtwaardes zal dit niet veel helpen voor verlengingen in het sociaal domein.

Rapport richt zich verder op aangaan nieuwe overeenkomsten Omdat verlenging van de bestaande overeenkomsten niet toegestaan is, richt dit rapport zich verder op het verkennen van de mogelijkheden om tot nieuwe overeenkomsten te komen voor bestaande dienstverlening (al dan niet met de huidige aanbieders) en voor nieuwe dienstverlening. Van deze mogelijkheden worden randvoorwaarden, voordelen en nadelen in kaart gebracht. Ook wordt gekeken of nadelen inherent voortkomen uit een bepaald instrument (zoals subsidie of overheidsopdracht) of dat nadelen gemitigeerd kunnen worden.

Introductie mogelijkheden

Beleidsmatige afwegingen helpen om voor elke geldverstrekking een weloverwogen keuze te maken tussen de verschillende mogelijkheden Onderzochte mogelijkheden

Algemeen juridisch kader

Op basis van de interviews en bronnen is ervoor gekozen om vier mogelijkheden (marktinstrumenten) uitvoerig te onderzoeken en te beschrijven in dit rapport. Het gaat om:

Voor de uitvoering van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp zijn vanzelfsprekend de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) en de Jeugdwet van toepassing. Verder moet rekening worden gehouden met de Aanbestedingswet 2012 (waarin de Europese aanbestedingsrichtlijnen geïmplementeerd zijn) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb). Afhankelijk van de gekozen mogelijkheid moet ook rekening gehouden worden met regelgeving op het gebied van staatsteun en mededinging. Ook moet rekening gehouden worden met de Algemene Subsidieverordening (hierna ASV) gemeente Utrecht.

•

Subsidie (inclusief begrotingssubsidie)

•

Quasi-inbesteding en zuiver inbesteden

•

Open House

•

Overheidsopdracht (aanbesteding)

Verschillende opties binnen deze mogelijkheden zijn eveneens onderscheiden en worden kort behandeld. Bijvoorbeeld de mogelijkheid van een begrotingssubsidie (binnen het kader van de subsidie) en de mogelijkheid van ‘vrijwillige transparantie vooraf (binnen de overheidsopdracht). Beleidsmatige afwegingen De gemeente maakt beleidsmatige afwegingen die een uitgangspunt bieden om te kiezen voor een mogelijkheid (marktinstrument). Voor een groot deel heeft de gemeente Utrecht die afwegingen al gemaakt in het Utrechts model en voor een deel worden die per zorgvorm gepreciseerd. Relevante afwegingen die in dit rapport zijn meegenomen zijn: publieke of private uitvoering (en onafhankelijkheid uitvoerder), toetredingsmogelijkheden voor marktpartijen, keuzevrijheid voor de client, sturing vanuit de gemeente, eigen of markt-initiatief, afdwingbaarheid van de uitvoering van de voorziening, exclusiviteit en selectiviteit, de mate van concurrentiestelling en de wenselijkheid van langdurige partnerschappen met aanbieders.1

Daarnaast zijn zorginstellingen zelf ook gebonden aan diverse wetten voor de uitvoering van zorg. Deze wetten kunnen een rol spelen, bijvoorbeeld wanneer gewerkt wordt met toegelaten instellingen voor de zorg en instellingen die integraal kunnen werken en ook zorg (mogen) leveren onder de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz) en de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw). De Autoriteit Consument & Markt (ACM) let erop dat aanbieders van jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning zich aan de regels voor eerlijke concurrentie houden. Omdat in het sociaal domein veel voordeel valt te behalen wanneer aanbieders in bepaalde mate samenwerken, is er binnen de regels veel mogelijk. De ACM biedt handreikingen en richtsnoeren om de ruimte goed te interpreteren.

Introductie mogelijkheden

De gemeente Utrecht maakt al gebruik van de meeste instrumenten die in het sociaal domein vaak toegelaten zijn Subsidie

Inbesteden

Open House

Regulier

Uitzondering

Subsidie op basis van wettelijk voorschrift p. 15

Begrotingssubsidie

Zuiver inbesteden

Open House met tussentijds toetreden

p. 17

p. 18

p. 20

Onder EU-drempel

Incidentele subsidie p. 15

Overheidsopdracht

Quasi-inbesteden p. 18

Spoedeisende subsidie p. 15

Europese subsidie o.b.v. Europees programma

p. 15

Open House zonder tussentijds toetreden

Enkelvoudig onderhands

Regulier boven EUdrempel

Uitzondering boven EU-drempel

Openbare procedure

SAS-procedure

p. 23

Meervoudig onderhands

p. 20

Niet-openbare procedure p. 23

Nationaal openbaar

p. 23

Concurrentiegerichte dialoog p. 23

Mededingingsprocedure met onderhandeling p. 23

Onderhandelingsprocedure zonder aankondiging

p. 28

Figuur 3 – Overzicht marktinstrumenten en toepassing in Utrecht Legenda Wordt al toegepast in Utrecht Altijd toegestaan (rekening houdend met geraamde waarde) Uitzondering, in sociaal domein vrijwel altijd toegestaan Uitzondering, in sociaal domein zelden toegestaan

Mogelijkheid 1 - Subsidie

Subsidie – financiering voor het starten, ontwikkelen of stimuleren van maatschappelijk wenselijke activiteiten die anders moeilijk tot stand zouden komen Een subsidie is bedoeld voor het uitsluitend financieren van het uitvoeren van activiteiten door derden. Vaak dient die activiteit een maatschappelijk wenselijk doel en is de subsidie bedoeld om de activiteit op te starten, te ontwikkelen of in stand te houden. Kenmerk van een subsidie is dat de activiteiten niet afgedwongen kunnen worden. Wanneer een ontvanger de activiteiten niet uitvoert, dan kan de subsidie wel teruggevorderd worden.1 Het vorderen van nakomen van de activiteiten is daarentegen niet mogelijk. 2 Huidige toepassing in Utrecht - Subsidie

Subsidies worden in Utrecht momenteel al veelvuldig gebruikt in het bredere sociaal domein. Voorbeelden zijn jeugdbescherming, buurtteams, jongerenwerk, sociaal makelaarschap, basiszorg daklozen, verslavingszorg en begeleiden, opvang en ondersteuning voor asielzoekers. Juridisch kader subsidie Onder subsidie wordt op basis van artikel 4:21 lid 1 van de Awb verstaan: (1) de aanspraak op financiële middelen, (2) door een bestuursorgaan verstrekt (3) met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, (4) anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Wanneer er sprake is van een subsidie, dan is titel 4.2 van de Awb van toepassing. Het verlenen van subsidie is een eenzijdig besluit van het College en valt daarmee onder het bestuursrecht. Bij een voorgenomen subsidie moet altijd getoetst worden of de uitgave kwalificeert als een ‘overheidsopdracht’ in de zin van de Aanbestedingswet 2012. Het is namelijk mogelijk dat een uitgave kwalificeert als subsidie (waardoor titel 4.2 van de Awb van toepassing is) én als overheidsopdracht (Aanbestedingswet 2012 eveneens van toepassing). 2

Een potentiële aanvrager van een subsidie kan in de subsidiestaat kijken of er binnen de doelstelling waarvoor hij wil aanvragen budget is en wat het plafond is. Het beschikbare (plafond)bedrag voor een subsidiedoelstelling staat altijd vermeld in de subsidiestaat. Een subsidieaanvraag moet altijd beoordeeld worden. Voor de beoordeling wordt de aanvraag getoetst aan de nadere regel die door het college is vastgesteld. De nadere regel is een uitwerking van de beleids- en subsidiedoelstelling en bevat de activiteiten waarvoor subsidie bedoeld is. Alle aanbieders hebben door de bekendmaking van de subsidiestaat en het beleid/de nadere regel een gelijke kans op verlening van de subsidie. 3 Zonder wettelijk voorschrift is een subsidieverlening dus niet mogelijk. Relevante uitzonderingen hierop zijn de incidentele subsidie, spoedeisende subsidie en de begrotingssubsidie. De incidentele subsidie vergt geen wettelijk voorschrift, maar is alleen toegestaan voor uitzonderlijke gevallen, en als er in beginsel slechts één keer subsidie zal worden verstrekt. De maximale duur van een incidentele subsidie is 4 jaar. De spoedeisende subsidie wordt voor maximaal 1 jaar verstrekt, vooruitlopend op een wettelijk voorschrift. 4 Voor de begrotingssubsidie, zie pagina 17. Tot slot is van belang dat de gemeente bij subsidiëring óók rekening moet houden met de gelijke kansen voor alle aanbieders.

Wanneer een subsidie een subsidieplafond heeft (en dus slechts aan één of enkele partijen wordt verstrekt), moet de gemeente voldoende ruimte bieden aan potentiële subsidieaanvragers die een subsidieverzoek indienen. Dit vloeit voort uit het beginsel van gelijke behandeling en het daaruit voortvloeiende transparantiebeginsel, die ook bij subsidieverstrekking van toepassing zijn. 5 In geval wordt daarom vaak gekozen voor een subsidietender. De procedure voor een subsidietender is aan andere voorschriften gebonden dan een Europese aanbesteding en kent bijvoorbeeld een minder verstrekkende publicatieverplichting.

Mogelijkheid 1 - Subsidie

Een subsidieverstrekking kan tijd en transactiekosten besparen, maar de gesubsidieerde activiteiten kunnen nooit afgedwongen worden Indicatoren voor overheidsopdracht Vijf indicatoren kunnen helpen om te bepalen of een subsidie (ook) kwalificeert als overheidsopdracht. 1, 2 Het gaat om de volgende vragen:

verhoudingsgewijs minder tijd benodigd voor het inrichten van een subsidieverstrekking;

•

onrust onder werknemers beperkt zich tot het einde van de subsidieperiode (is niet jaarlijks).

1. Worden de activiteiten verricht voor eigen behoefte van de gemeente of haar publieke verantwoordelijkheid?

De meeste van de genoemde voordelen hangen samen met de duur van de subsidieverstrekking, terwijl die duur niet inherent langer is bij een subsidie ten opzichte van de andere mogelijkheden.

2. Is het initiatief voor het laten uitvoeren van de activiteiten van de gemeente?

Nadelen

3. Kan de gemeente de partij die de activiteiten uitvoert dwingen tot nakoming van de activiteit?

•

Het grootste nadeel van de mogelijkheid van subsidiëren is dat de beoogde activiteiten/prestaties van de subsidieontvanger niet kunnen worden afgedwongen. Dit nadeel kan alleen opgelost worden door een wederkerige verplichting te introduceren in de vorm van een uitvoeringsovereenkomst, maar daarmee valt de subsidie ook binnen de werkingssfeer van de Aanbestedingswet.

•

Een subsidie moet jaarlijks worden aangevraagd óf als meerjarige subsidie worden verstrekt. De eerste optie levert jaarlijks administratieve last op rondom de subsidieaanvraag (naast de ‘reguliere’ eisen rondom verantwoording gedurende subsidiefase).

•

Wanneer een subsidie op basis van een subsidietender wordt verstrekt, kan dit grote onrust veroorzaken onder professionals (net zoals bij een Europese aanbesteding). Dit omdat de uitslag van een subsidietender effect kan hebben op hun werkzaamheden, functie en mogelijk zelfs het voortbestaan van hun organisatie. In de praktijk blijkt dat professionals hierdoor minder effectief werken en veel druk kunnen ervaren. Een

4. Betaalt de gemeente een marktconforme, kostendekkende prijs voor de activiteiten? 5. Heeft de gemeente de activiteiten nauwkeurig omschreven?

Als één of meer van deze vragen met ‘ja’ beantwoord moet(en) worden, is dat een indicatie dat er (ook) sprake is van een overheidsopdracht.

Voordelen •

De procedure van subsidieverstrekking kan vaak eenvoudiger en goedkoper worden uitgevoerd dan een Europese aanbesteding, omdat er minder (strikte) voorschriften gelden.

•

Een meerjarige subsidieverstrekking levert nog een aantal voordelen op ten opzichte van een subsidie voor één jaar: •

•

verhoudingsgewijs minder transactiekosten voor gemeente en ontvangers (o.a. omdat er niet jaarlijks subsidietenders plaatsvinden);

Mogelijkheid 1 - Subsidie

Een subsidieverstrekking lijkt op een aantal punten niet goed bij het Utrechts model te passen •

subsidietender beperkt ook in zeer grote mate de genoemde voordelen (minder transactiekosten, minder tijd benodigd, minder onrust).

Kader begrotingssubsidie

Als een jaarlijkse subsidieverstrekking voor drie jaar of meer achter elkaar is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde activiteiten, dan kan die subsidie niet zo maar geheel of gedeeltelijk worden geweigerd voor het volgende jaar. In artikel 4:51 van de Awb is geregeld dat de gemeente een langer lopende subsidie alleen kan beëindigen als een redelijke termijn in acht genomen wordt. Het vergt planning en duidelijke politieke besluitvorming.

Eén van de uitzonderingen op de regel dat een subsidie op basis van een wettelijk voorschrift moet worden verstrekt is de subsidie op basis van een begrotingspost (Awb, artikel 4:23, derde lid). Deze subsidies zijn bedoeld om een onevenredige belasting van de gemeente te voorkomen. Wanneer een bepaalde activiteit wordt uitgevoerd door één of een beperkt aantal ontvangers, hoeft er niet speciaal voor hen een nadere regel uitgewerkt te worden. Voor een subsidie op basis van een begrotingspost moeten de naam van de ontvanger en het maximale subsidiebedrag in de begroting of de toelichting daarop worden opgenomen.1 De beoogde ontvanger moet vervolgens wel nog een subsidieaanvraag indienen.

Match met het Utrechts model Het Utrechts model bestaat uit vier pijlers: 1) leidende principes, 2) inrichtingskeuzes, 3) financiering en inkoop en 4) volgen, spiegelen en leren. Het instrument van subsidie verdraagt zich goed met de leidende principes en ook met het financiële uitgangspunt van een vast budget. Een subsidie past minder goed bij de inrichtingskeuze om te werken in cocreatie, omdat de gemeente bij cocreatie activiteiten niet alleen financiert, maar ook mede-bepaalt hoe een activiteit uitgevoerd moet worden. Die rol past minder goed bij een subsidie (indicator 5 op de vorige pagina). Ook is het initiatief in dit geval niet meer afkomstig van de marktpartij (indicator 2). Tot slot past een acceptatieplicht minder goed bij subsidie, omdat de activiteiten van een subsidieontvanger niet afdwingbaar zijn. In sommige delen van het sociaal domein, waar de nadelen van een subsidie veel minder knellen, kan een subsidie toch de beste keuze zijn. Bijvoorbeeld wanneer het initiatief van een marktpartij komt of wanneer er geen of geen volwaardige markt bestaat.

Juridisch kader

Risico’s Het toepassen van een begrotingssubsidie is strijdig met het beginsel van transparantie en het beginsel van gelijkheid; twee van de vier algemene beginselen van geldverstrekking. De begroting biedt namelijk geen transparantie over de activiteiten die uitgevoerd gaan worden en er wordt geen gelijk speelveld gecreëerd voor geïnteresseerde partijen. Dit levert een risico op dat een geïnteresseerde aanbieder die zich benadeeld voelt een klacht indient en/of een procedure begint, met als mogelijke consequentie(s): i) een door de rechter opgelegd gebod tot staking van de uitvoering, ii) een schadevergoeding of iii) vernietiging van de subsidieverlening. Daarnaast is er een risico dat de accountant zicht hierdoor onthoudt van een goedkeurende accountantsverklaring.2 Subsidies op basis van een begrotingspost zijn dus mogelijk, maar brengen relatief grote juridische risico’s met zich mee. Dit bevestigden experts in de interviews voor dit onderzoek. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden en wanneer het aantal potentieel geïnteresseerde partijen zeer beperkt is, lijkt de subsidie op basis van een begrotingspost een geschikt instrument in het sociaal domein. 17

Mogelijkheid 2 – Quasi-inbesteden

Quasi-inbesteden – een opdracht verlenen aan een derde partij die onder toezicht staat van de gemeente en voornamelijk voor de gemeente werkt Een aanbestedende dienst kan ervoor kiezen een openbare taak met eigen middelen te vervullen. Bij een zuivere inbesteding betekent dit dat de gemeente een opdracht laat uitvoeren door een afdeling of dienst van de gemeente zelf. De opdrachtgever en opdrachtnemer zijn in dit geval onderdeel van één en dezelfde rechtspersoon en er hoeft geen overeenkomst onder bezwarende titel gesloten te worden. Hierdoor is de Aanbestedingswet 2012 niet van toepassing. Bij een quasi-inbesteding verleent de gemeente een opdracht aan een derde partij die een separate rechtspersoon (publiek of privaat) is. Deze rechtspersoon staat onder toezicht van de gemeente en kan maar beperkt activiteiten ontplooien voor ander opdrachtgevers dan de gemeente.1

3. De derde partij is niet gefinancierd met privékapitaal (ook niet gedeeltelijk). Een zorgaanbieder mag bijvoorbeeld niet deelnemen in de derde partij en zo invloed uitoefenen op belangrijke beslissingen. Er is een beperkt aantal uitzonderingen op dit derde criterium. In artikel 2.24b van de Aanbestedingswet 2012 zijn aanvullende regels opgenomen voor quasi-inbesteden met meerdere aanbestedende diensten. Deze regels zijn relevant voor gemeenten die samen willen optrekken. Voordelen •

Een quasi-inbesteding biedt veel voordelen op het gebied van continuïteit. Door quasi in te besteden wordt de koers niet om de zoveel jaar bijgestuurd door nieuwe aanbestedingen, en daarmee soms nieuw gecontracteerde partijen. Cliënten hoeven daardoor niet te wisselen van zorgaanbieder na een nieuwe aanbesteding en hoeven niet te wennen aan nieuwe procedures, manieren van werken of aangepaste diensten.

•

De regelgeving rondom quasi-inbesteden is opgenomen in artikel 2.24a van de Aanbestedingswet 2012. Een gemeente mag diensten quasi-inbesteden bij een derde partij als aan de volgende drie voorwaarden is voldaan:2

Bovendien levert de langdurige stabiliteit ook meer zekerheid op voor de professionals. Hierdoor ervaren zij minder onrust en kunnen zij zich focussen op hun cliënten.

•

1. Toezichtcriterium: De gemeente houdt toezicht op de derde partij, net zoals zij dat ook doet op haar eigen diensten. Dit betekent dat de gemeente een beslissende invloed moet hebben op de strategische doelstellingen én op de belangrijke beslissingen van derde partij.

De invloed en sturingsmogelijkheden vanuit gemeente zijn groot, omdat de gemeente een beslissende invloed heeft op alle belangrijke beslissingen van de uitvoerende (derde) partij.

•

Hoewel het opzetten van een quasi-inbesteding een intensief en kostbaar proces is, zijn deze kosten eenmalig. Na opstart is geen periodieke aanbesteding of subsidieverstrekking benodigd en zullen transactiekosten daarom dalen.

Huidige toepassing in Utrecht – Quasi-inbesteding In Utrecht wordt de quasi-inbesteding op dit moment niet toegepast in het sociaal domein. Juridisch kader (quasi-)inbesteden

2. Merendeelcriterium: De derde partij voert 80% of meer van haar activiteiten uit voor de gemeente. Dit betekent dat de partij niet veel ruimte heeft om extra commerciële activiteiten op te zetten.

Mogelijkheid 2 – Quasi-inbesteden

Een quasi-inbesteding kan veel grip opleveren voor de gemeente en continuïteit voor professionals en cliënten, terwijl innovatie en efficiëntie onder druk kunnen staan Nadelen •

Het opzetten van een quasi-inbesteding is intensief en kostbaar. Met name het aantrekken van personeel en de juridische borging kunnen ingewikkeld zijn.

•

Omdat bij een quasi-inbesteding geen bestaande partij wordt ingezet, gaat er veel tijd zitten in het aannemen van personeel en moeten kennis en ervaring vaak opnieuw worden opgebouwd.

•

De zorg- of welzijnsaanbieder is in een quasi-inbesteding niet langer onafhankelijk van de gemeente. Dat kan in sommige discussies en verbetertrajecten een lastige positie opleveren.

•

De quasi-inbestede organisatie mag door het merendeelcriterium geen commercieel werk doen. Het is denkbaar dat dit de productiviteit, innovativiteit en efficiëntie niet ten goede komt.

•

In feite wordt de derde partij een verlengstuk van de gemeente, waardoor het lastig wordt om afscheid te nemen. De quasi-inbesteding is daarmee een keuze voor langere tijd die, wanneer de dienstverlening tekortschiet en herstel uitblijft, zeer moeilijk teruggedraaid kan worden.

•

Bij een quasi-inbesteding is er geen ruimte voor nieuwe toetreders, innovatieve partijen en variëteit in het aanbod. Dit terwijl concurrentie in aanbestedingen soms leidt tot verbeteringen en innovatie van de zorg. Hetzelfde geldt voor toetreding van nieuwe (soms kleinere) partijen.

•

De impact op het zorglandschap is groot: aanbieders zullen hun bestaande dienstverlening moeten afbouwen.

Praktijkvoorbeeld Gemeente Veenendaal: quasi-inbesteden van welzijnswerk Aanleiding In 2019 besloot de gemeenteraad van de gemeente Veenendaal om het welzijnswerk vanaf 2021 quasi in te besteden. Het uitgangpunt daarbij was de wens om de opdracht strakker aan te sturen, zonder dat de gemeente de opdracht feitelijk zelf ging uitvoeren. Sturing en continuïteit waren de belangrijkste redenen om voor quasi-inbesteding te kiezen. Kenmerken van de quasi-inbesteding 1. Organisatievorm van de uitvoerende partij - Voor de keuze van de organisatievorm zijn de wettelijke voorwaarden leidend: de gemeente moet een bepaalde mate van toezicht kunnen houden en er gelden bepaalde restricties ten aanzien van private financiering en het uitvoeren van commerciële activiteiten. De gemeente Veenendaal heeft verschillende organisatievormen onderzocht en heeft uiteindelijk gekozen voor een stichting. 2. Type dienst - De gemeente Veenendaal heeft de voorziening ‘welzijnswerk’ quasi-inbesteed. 3. Duur voorbereiding - De gemeente heeft 16 maanden nodig gehad om de welzijnstaken quasi in te besteden, de implementatie wordt vervolgens door de opgerichte stichting uitgevoerd. De verwachting is dat de gemeente circa twee jaar actief betrokken blijft, waarna geleidelijk wordt afgebouwd. 4.

Kosten transitie - De grootste kostencomponent zat in het oprichten van een nieuwe organisatie: juridische variantenstudie omtrent de organisatievorm, advies van deskundigen, inzet van een kwartiermaker en communicatieondersteuning. Naast de kosten voor het oprichten van een nieuwe organisatie is rekening gehouden met frictiekosten, goodwill en kosten voor het inwerken van de nieuwe organisatie. 19

Mogelijkheid 3 – Open House

Open House – een toelatingssysteem waarin al e gekwalificeerde aanbieders een overeenkomst sluiten en cliënten zelf uit de gecontracteerde aanbieders kiezen Open House is een toelatingssysteem voor de levering van voorzieningen op basis van een vooraf bekendgemaakte toelatingsprocedure. De gemeente stelt binnen een Open House-systeem alleen geschiktheidseisen en minimumeisen (zoals prijs, capaciteit en certificering). Aanbieders die aan de eisen voldoen kunnen tot het systeem toetreden en hun diensten aanbieden. De gemeente kan kiezen of toetreding doorlopend of op vastgestelde momenten mogelijk is. De kern van een Open House-systeem is dat cliënten zelf kiezen uit de toegelaten aanbieders, nadat de gemeente heeft geverifieerd dat de zorgaanbieders die zich hebben aangemeld binnen het Open House-systeem aan de gestelde eisen en (uitvoerings)voorwaarden voldoen. 1 Open House is nadrukkelijk geen aanbestedingsprocedure.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Utrecht&id=2f8a71f7-ac54-42b8-bd49-98fbf223fcd5