Adviesrapport maximumstelsel standplaatsen Utrecht RHO

Alleen als er voor een vergunning andere of aanvullende weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemde, worden die in het betreffende artikel genoemd. Bijvoorbeeld de weigeringsgronden voetbalwedstrijden: artikel 2:19. Europese Dienstenrichtlijn Vergunningen Tegelijkertijd met de deregulering van de vergunningstelsels van de model-APV zijn deze gescreend aan de Europese Dienstenrichtlijn. Het gaat daarbij om de volgende stelsels: gebiedsaanwijzing in geval van straatartiesten, de evenementenvergunning, horeca-exploitatievergunning, vergunning voor een seksinrichtingen, standplaatsvergunning en de vergunning voor een snuffelmarkt (vervallen). Gokactiviteiten zijn van de werking van de Europese Richtlijn uitgezonderd, zodat de speelautomatenvergunning niet onder het regime valt. Meldingen Het begrip vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn is breder dan wij dit kennen.

22/42

Daaronder vallen ook meldingsplichten. Onder vergunning verstaat de Dienstenrichtlijn immers: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit (artikel 4 lid 6). Hieruit volgt dat een melding wordt aangemerkt als een vergunning. Andere voorbeelden van een ‘vergunning’ zijn: verklaringen van geen bezwaar; verplichting zich in te schrijven in een register etc. Een voorbeeld van een meldingsplicht binnen deze verordening is een eendaags klein evenement. Vestiging of tijdelijke overschrijding Bij het screenen van de APV aan de Dienstenrichtlijn is het volgende in ogenschouw genomen. In theorie bestaan er drie verschillende regimes: voor de ‘vestiger’, de ‘tijdelijke grensoverschrijder’ en de Nederlandse dienstverrichter. In het licht van deze regimes moet worden bekeken of en in hoeverre vergunningstelsels zijn toegestaan. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van vestiging) ziet op de zogenaamde ‘vestiger’. Er is overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht.

Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt (overweging 37 bij de richtlijn). In het licht van beide regimes moet worden bekeken of een vergunningstelsel is toegestaan. Artikel 9 staat vergunningstelsels toe, mits aan de volgende vereisten is voldaan: • zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van degene die de vergunning aanvraagt; • de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid). Het begrip dwingende redenen van algemeen belang zoals bedoeld in artikel 9 is door het Hof van Justitie ontwikkeld en kan zich nog verder ontwikkelen. Het betreft hier de zogenaamde ‘rule of reason’. Dit begrip omvat de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag, en andere dwingende redenen waaronder milieu (overweging 40 bij de richtlijn); • het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid). De tijdelijke dienstverrichter overschrijdt de grens om in Nederland zijn dienst te verrichten, maar vestigt zich hier niet. Hierop ziet artikel 16 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van diensten).

Hier gelden veel strengere criteria om een (vergunnings)eis te stellen: • zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van de dienstverlener; • er zijn gerechtvaardigde redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu (noodzakelijkheid). Voor wat betreft de noodzakelijkheidseis stelt artikel 16 dan ook een strengere eis dan artikel 9; • het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid). Tenslotte zijn er de Nederlandse dienstverleners. In theorie staat de richtlijn toe dat de overheid aan een Nederlandse dienstverlener zwaardere eisen stelt dan aan een buitenlandse partij, maar dit is in de praktijk en vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid niet wenselijk. Op dezelfde gronden is het evenmin gewenst een onderscheid aan te brengen tussen verschillende soorten van dienstverleners (tijdelijke grensoverschrijders, vestigers en dus ook Nederlandse dienstverleners). Anders zou de dienstverlener die zich vanuit een andere lidstaat hier vestigt een bevoorrechte positie hebben ten opzichte van degene die de grens overschrijdt om zijn diensten aan te bieden of beide dienstverleners ten opzichte van de eigen onderdanen.

Niet alleen de eis van het hebben van een vergunning geldt voor hen gelijkelijk, maar ook de gronden om een vergunning te weigeren zijn voor de drie categorieën aanvragers dezelfde. Daarom zijn de weigeringsgronden algemeen geformuleerd

23/42

zodat ze gelden voor interne én internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de richtlijn (artikel 16): de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu. De richtlijn geldt niet voor het verkopen van goederen. Dit is immers geen dienst. Bij standplaatsvergunningen kan er echter zowel sprake zijn van een vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen en/of voor het verlenen van diensten. Ook in dit geval zou rechtsongelijkheid kunnen ontstaan doordat de verkoper niet, maar de dienstverlener wel onder de richtlijn valt. Daarom is in de model-Apv geen onderscheid gemaakt tussen verkoop en dienstverlening voor wat betreft de weigeringsgronden. Enkele voorheen gehanteerde weigeringsgronden komen niet meer als zodanig voor in de richtlijn. De vraag waar deze dan wel onder vallen kan als volgt worden beantwoord: Overlast Vanouds is de APV een openbare orde en overlastverordening. Het begrip ‘overlast’ komt in het EG-recht bij de toetsing van uitzonderingen op het vrij verkeer niet voor. Ook de Dienstenrichtlijn spreekt niet over overlast. Het milieubegrip omvat echter alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving/het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast veroorzaakt door stof, afval e.d.

Overlast, veroorzaakt door vuurwerk, valt eveneens onder bescherming van het milieu of zelfs gezondheid. Uiteraard speelt het begrip ‘overlast’ in het kader van de openbare orde en veiligheid in de APV een belangrijke rol. Verkeersveiligheid De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 (rule of reason). Maar ook is er sprake van een belang dat te scharen valt onder de volksgezondheid, als het voorkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft. Veiligheid van personen en gezondheid Deze gronden op grond waarvan voorheen een evenementenvergunning kon worden geweigerd, bijvoorbeeld bij het uitbreken van mond-en-klauwzeer (gezondheid) kunnen als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt. Zedelijkheid Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip openbare orde, zoals dit wordt uitgelegd in overweging 41. Te denken valt aan de bescherming van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling (bijvoorbeeld gansslaan, palingtrekken of zwijntjetik) betreft onder het belang van dierenwelzijn. Ook andere dwingende redenen dan de openbare orde kunnen een ‘zedelijkheidsaspect’ hebben. Bij seksinrichtingen is zedelijkheid nog als een zelfstandige weigeringsgrond opgenomen, omdat het om ‘vestiging’ gaat.

Voorzieningenniveau bij standplaatsen In het verleden is het beschermen van een redelijk voorzieningenniveau in de gemeente ten behoeve van de consument als een openbare-orde-belang aangemerkt. De gedachte was dat gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt door de Afdeling slechts één uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet worden aangetoond, mede aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. De Dienstenrichtlijn staat deze weigeringsgrond voor standplaatsvergunningen waar (mede) diensten worden verleend niet toe, omdat dit wordt beschouwd als een economische, niet toegestane, belemmering voor het vrij verkeer van diensten.

24/42

Het blijft echter nog wel mogelijk om deze weigeringsgrond te hanteren bij een standplaats voor het verkopen van goederen (zie model Apv artikel 5:18, derde lid, onder b.). Daarop is de richtlijn immers niet van toepassing. Détournement de pouvoir Gemeenten dienen zich ervan bewust te zijn dat zij een vergunningaanvraag niet kunnen weigeren op een andere grond dan de grondslag van het vergunningstelsel. Dit zou immers in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Motivering Een weigering dient vanzelfsprekend voldoende gemotiveerd te zijn. Gemotiveerd moet worden welke weigeringsgrond van toepassing is en waarom. Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening kan worden overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Artikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van o.m.

gemeenten, voor zover die betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten. Tweede lid en derde lid De wetgever heeft in de Awb een sluitend systeem neergelegd voor de afhandeling van aanvragen: die worden ingewilligd of geweigerd. In artikel 4:5 van de Awb is daarop één uitzondering gemaakt: een aanvraag die zo gebrekkig is dat die moet worden aangevuld voor ze kan worden afgehandeld kan buiten behandeling worden gelaten. Wel moet de aanvrager de kans krijgen om de aanvraag aan te vullen. Gemeenten kunnen bij verordening geen aanvullende gronden stellen waarmee een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten, zoals voorheen was gedaan in artikel 1:3. Het is echter weinig zinvol – voor zowel de gemeente als de aanvrager – om te beginnen met een inhoudelijk toetsing van een aanvraag als door het (late) tijdstip van indienen van de aanvraag een –volledige en – goede beoordeling hiervan niet redelijkerwijs mogelijk is vóór de beoogde datum van de activiteit waarvoor de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig heeft. Een vergunning of ontheffing zal in dergelijke gevallen niet (tijdig) verleend kunnen worden. Zie in dit verband ook artikel 3:2 van de Awb. Een (snelle) weigering schept (snel) duidelijkheid voor de aanvrager en voorkomt een onnodige inspanning aan de kant van de gemeente.

Het tweede en derde lid bieden nu een weigeringsgrondslag voor dergelijke gevallen. Hierbij moet wel bedacht worden dat een vergunning of ontheffing veelal eerder dan drie weken van tevoren aangevraagd zal moeten worden, gelet op de beslistermijn. Immers voor een aantal vergunningen zal een indieningstermijn van drie weken te weinig zijn om de aanvraag behoorlijk te kunnen behandelen.

25/42

Bijlage 3 Analyse standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie branchering standplaatsen ANALYSE STANDPLAATSENAANBOD UTRECHT HUIDIGE SITUATIE In het kader van dit onderzoek zijn de huidige standplaatslocaties en -vergunningen geanalyseerd. Wetende dat het hier om een momentopname gaat en de markt altijd in beweging is, is toch een aantal observaties te maken: • De meeste standplaatsen staan in Vleuten-De Meern. Daarna volgen Overvecht, Noord-West en de Binnenstad. • De standplaatsen zijn voornamelijk bij elkaar geconcentreerd, dus meerdere standplaatsen op dezelfde locatie, vaak ook bij een winkelgebied. • Seizoensplaatsen staan slechts een deel van het jaar op de locatie, zoals oliebollen in de winterperiode. Deze standplaatsen staan met name in de binnenstad van Utrecht.

ONTWIKKELINGEN IN HET VERLEDEN Sinds de vergunningverlening in 2011 is het aantal standplaatslocaties nagenoeg gelijk gebleven. De afgelopen jaren zijn er enkele aanvragen binnengekomen van geïnteresseerde ondernemers voor een standplaatsvergunning, ongeveer een kwart ten opzichte van het aantal standplaatsen.

VERGELIJKING MET STANDPLAATSENBELEID VAN ANDERE GEMEENTEN In andere gemeenten of steden is veelal gekozen voor handhaving van het bestaande aantal standplaatsen. De toetsing aan de Dienstenrichtlijn ten aanzien van de gekozen branchering ontbreekt. Veelal is volstaan met de constatering dat het maximeren van het aantal standplaatsen is toegestaan. Dat is echter alleen zo, als hiervoor een onderbouwing wordt gegeven. Ten opzichte van de afweging en keuzes voor het maximumstelsel voor Utrecht komen de argumenten grotendeels overeen met de overwegingen die in andere gemeenten worden gehanteerd. • Er is uitgegaan van de bestaande standplaatslocaties die voldoen aan de vereisten en al sinds jaar en dag worden ingenomen. Dit overzicht moet gezien worden als maximumstelsel voor vaste standplaatslocaties in de aangegeven gebieden van de stadsdelen. • Het standplaatsenbeleid is niet bedoeld om (week)markten te reguleren. De regels ten aanzien van de (week)markt zijn neergelegd in de gemeentelijke Marktverordening. Gelet daarop wordt in dit standplaatsenbeleid een maximum gesteld aan het aantal standplaatsen dat gelijktijdig ingenomen mag worden • In de gehele gemeente wordt gestreefd naar een goed voorzieningenniveau met een voor de consument compleet en divers aanbod.

Winkels die zijn gevestigd in een winkelpand staan voorop en standplaatsen dienen hierop zo veel mogelijk aanvullend te zijn. Momenteel kent de stad een toename in winkelleegstand, waardoor we terughoudend moeten zijn in het toewijzen van nieuwe standplaatsen. Daarnaast neemt de druk op de ruimte steeds verder toe. In ieder geval zijn gemeenten geanalyseerd die in de inwonersklasse van Utrecht voorkomen. Ook enkele andere gemeenten zijn in de analyse opgenomen.

ANALYSE JURISPRUDENTIE BRANCHERING STANDPLAATSEN Er is beperkte jurisprudentie met betrekking tot een maximumstelsel voor het aantal standplaatsen beschikbaar. Bij de motivering voor het opnemen van een maximumstelsel zijn veelal de criteria gehanteerd, zoals hiervoor opgenomen.

26/42

Bijlage 4 Marktverkenning: analyse huidige situatie consumentengedrag en retailaanbod HISTORISCHE ONTWIKKELING VOORZIENINGENAANBOD ONTWIKKELING DETAILHANDELSAANBOD PER WIJK Het detailhandelsaanbod in Utrecht is de afgelopen jaren toegenomen (figuur B4.1). In 2010 bedroeg de omvang 474.637 m2 wvo, en is tot 541.177 m2 wvo toegenomen in 2023. Het grootste detailhandelsaanbod is gevestigd in de binnenstad en in Utrecht Zuidwest (figuur B4.2). In de binnenstad betreft dit met name winkels in de branchegroep ‘mode & luxe’, in Zuidwest is een woonboulevard gevestigd. In bijna alle wijken is het winkelaanbod sinds 2010 toegenomen. 600.000 509.955

515.688

2015

2020

541.177

474.637

500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

2010

2023

Figuur B4.1 Ontwikkeling detailhandelsaanbod Utrecht totaal in m2 wvo (bron: Locatus) 160.000 140.000 120.000

100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Wijk 01 West

Wijk 02 Wijk 03 Wijk 04 Noordwest Overvecht Noordoost 2010

Wijk 05 Oost 2015

Wijk 06 Binnenstad 2020

Wijk 07 Zuid

Wijk 08 Zuidwest

Wijk 09 Wijk 10 Leidsche Vleuten-De Rijn Meern

2023

Figuur B4.2 Ontwikkeling detailhandelsaanbod per wijk in Utrecht in m2 wvo (bron: Locatus)

HISTORISCHE ONTWIKKELING COMMERCIEEL AANBOD De afgelopen 13 jaar is het commercieel aanbod in Utrecht toegenomen. Onder commercieel aanbod wordt verstaan detailhandelsvestigingen (dagelijks en niet-dagelijks), horeca en dienstverlening. Het aanbod dagelijkse goederen is toegenomen (m2) en deels stabiel gebleven (vkp), van niet-dagelijkse artikelen stabiel gebleven (m2) of is afgenomen (vkp). Zowel in de dagelijkse goederensector als niet-dagelijkse goederensector is de trend van schaalvergroting zichtbaar. De totale omvang van dagelijkse winkels is meer gegroeid dan de toename van verkooppunten. Voor niet-dagelijkse winkels is

27/42

te zien dat de totale omvang is toegenomen, terwijl het aantal winkels is afgenomen. Het aantal horecagelegenheden in Utrecht is de afgelopen jaren toegenomen van 738 naar 1.068, een stijging van circa 45%. Het aantal dienstverlenende bedrijven is relatief stabiel gebleven. Van de jaren 2010 en 2015 zijn geen gegevens over het winkelvloeroppervlak bekend voor horeca en dienstverlening vanuit Locatus.

Ontwikkeling commercieel aanbod (wvo) 450.000

408.773 409.936 390.249 398.123

400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000

126.752 117.565 101.182 84.388

106.095 99.291 59.224 42.680

50.000

0

0

0

0

0 dagelijks

niet-dagelijks 2010

2015

horeca 2020

diensten

2023

Figuur B4.3 Ontwikkeling m2 wvo* commercieel aanbod 2010 t/m 2023 Utrecht (bron: Locatus)

Ontwikkeling commercieel aanbod (vkp) 1.600 1.360

1.400

1.241

1.200

1.087 1.094

1.022 1.068

1.000

862

800 600

723 694 688 743

738 527 546 548 543

400 200 0 dagelijks

niet-dagelijks 2010

horeca 2015

2020

diensten

2023

Figuur B4.4 Ontwikkeling verkooppunten commercieel aanbod 2010 t/m 2023 Utrecht (bron: Locatus)

BENCHMARK DETAILHANDEL OP BASIS VAN KERNEN MET MEER DAN 175.000 INWONERS Het aanbod aan commerciële functies in Utrecht is vergeleken met het gemiddelde aanbod in qua inwoneraantal vergelijkbare kernen: meer dan 175.000 inwoners. Dit zijn de grotere steden van Nederland, die ook een regionale functie hebben. De bevindingen zijn als volgt: • Utrecht heeft een iets benedengemiddeld aanbod aan dagelijkse winkels (verschil circa -4.000 m2 wvo) • Utrecht heeft een bovengemiddeld aanbod aan niet-dagelijkse winkels (verschil circa + 54.000 m2 wvo) • Utrecht heeft een benedengemiddeld aanbod aan horeca (verschil circa -29.000 m2 wvo) • Utrecht heeft een bovengemiddeld aanbod aan dienstverlening (verschil circa +10.000 m2 wvo)

28/42

450.000

409.936

400.000

356.420

350.000 300.000 250.000 200.000 135.040

126.752 130.700

150.000

106.095

100.000

59.224 48.610

50.000 0 dagelijks gemeente Utrecht

niet-dagelijks

horeca

diensten

te verwachten aanbod op basis van het gemiddelde in kernen met meer dan 175.000 inwoners

Figuur B4.5 Vergelijking aanbod commerciële functies Utrecht met het gemiddelde in kernen met meer dan 175.00 inwoners (bron: Locatus)

MARKTRUIMTEBEREKENING (DPO) DPO DAGELIJKS Uit de marktberekening voor de dagelijkse goederensector komt een verglijkbaar beeld met de benchmark. Op basis van het huidige aanbod, het bestedingspotentieel en de totale omzet in Utrecht komt een indicatieve marktruimte van circa 5.000 m2 wvo. Als gevolg van de verwachte bevolkingstoename de komende jaren zal deze marktruimte ook gaan toenemen. Tabel B4.1 Marktberekening dagelijks winkelaanbod Utrecht 2023

2030

inwonertal marktgebied

361.699

404.330

CBS 2022; Primos prognose 2023

gemiddelde winkelomzet per persoon

€ 2.835

€ 2.835

Omzetkengetallen, 2023; gegevens

(excl. BTW)

over 2018-2022

bestedingspotentieel

€ 1.025.380.000

€ 1.146.240.000

koopkrachtbinding (%)

95%

95%

gebonden bestedingen €

€ 970.250.000

€ 1.084.610.000

koopkrachttoevloeiing (%)

5%

5%

€ 51.070.000

€ 57.080.000

€ 1.021.320.000

€ 1.141.690.000

€ 7.766

€ 7.766

koopkrachttoevloeiing € totale omzet in marktgebied gemiddelde vloerproductiviteit per m² wvo (excl. BTW) te verwachten omvang winkelaanbod

bron

KSO 20217

KSO 2021

Omzetkengetallen, 2023; gegevens over 2018-2022

131.510

147.010

126.752

126.752

(m² wvo) omvang winkelaanbod (m² wvo)

7 KSO: KoopStromenOnderzoek Randstad 2021

29/42

Locatus 2023

berekende vloerproductiviteit (excl.

€ 8.060

€ 9.010

€ 984.330.000

€ 984.330.000

4%

16%

€ 36.990.000

€ 157.360.000

4.760

20.260

BTW) omzetclaim marktgebied omzet ten opzichte van het gemiddelde ruimte voor ontwikkeling in € ruimte voor ontwikkeling (m² wvo)

LEEGSTANDSANALYSE HISTORISCHE ONTWIKKELING LEEGSTAND De leegstand in Utrecht (zowel in aantal panden als omvang) is de afgelopen jaren toegenomen. De piek daarvan was in 2020, als gevolg van de coronacrisis. In 2023 is te zien dat de leegstand weer aan het dalen is, richting het niveau van voor 2020. In een aantal wijken daalt de leegstand niet zo veel als gemiddeld. Het aantal leegstaande panden en de omvang daarvan in Leidsche Rijn is bijvoorbeeld in 2023 nagenoeg gelijk aan 2020.

Ontwikkeling leegstand (vkp) 350 300 250 200 150 100 50 0

2010

2015

2020

2023

Figuur B4.6 Ontwikkeling aantal leegstaande panden Utrecht (bron: Locatus)

30/42

Ontwikkeling leegstand (wvo) 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

2010

2015

2020

2023

Figuur B4.7 Ontwikkeling omvang leegstand Utrecht (bron: Locatus) * Er zijn vanuit Locatus voor de jaren 2010 en 2015 geen gegevens voor het wvo van transport, horeca/ cultuur en diensten.

BENCHMARK LEEGSTAND De leegstand in verkooppunten bedraagt in de gemeente Utrecht momenteel 5,3%, het leegstandpercentage van de omvang bedraagt 5,6%. De leegstand is daarmee vergelijkbaar met steden van een verglijkbare omvang. Voor het centrum geldt dat de leegstand in verkooppunten in Utrecht groter is dan steden met een verglijkbare omvang. De leegstand in omvang is wel lager dan het gemiddelde in de benchmark. Tabel B4.2 Leegstandsanalyse Utrecht aantal verkooppunten

omvang (m² wvo)

totaal (N)

leegstand (N)

leegstand(%)

totaal (N)

leegstand (N)

leegstand(%)

gemeente Utrecht

4.119

217

5,3%

888.862

50.059

5,6%

te verwachten op basis van het gemiddelde in kernen met 175.000 inwoners, gewogen naar het aantal inwoners

4.901

268

5,5%

827.614

47.014

5,7%

Tabel B4.3 Leegstandsanalyse centrum Utrecht aantal verkooppunten centrum Utrecht te verwachten op basis van het gemiddelde in binnensteden van kernen met meer dan 175.000 inwoners, gewogen naar het aantal inwoners

31/42

omvang (m² wvo)

totaal (N)

leegstand (N)

leegstand(%)

totaal (N)

leegstand (N)

leegstand(%)

1.447

101

7,0%

141.483

5.065

3,6%

1.523

90

5,9%

228.807

12.895

5,6%

Bijlage 5 Marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen in consumentengedrag en retailaanbod TRENDS EN ONTWIKKELINGEN STANDPLAATSEN ONTWIKKELINGEN IN DE BRANCHE Op basis van het onderzoek ‘De bloemetjes buiten? Handreiking voor standplaatsenbeleid’ van DTNP (2012) en ‘Proeven & Ontmoeten. Cijfers en achtergronden ambulante handel’ van DTNP (2018) zijn de ontwikkelingen in de branche in beeld gebracht. Verschuivingen in ondernemers per branche, economisch functioneren Het aantal ondernemers in de ambulante handel schommelt al jaren rond de 11.000 (figuur B5.1). Het aantal startende en stoppende ondernemers in de ambulante handel fluctueert, maar houdt elkaar in evenwicht (figuur B5.1). Van ruim 10% van de ondernemer mag vanwege de hoge leeftijd worden verwacht dat zij binnen een aantal jaren zullen stoppen.

Figuur B5.1 Ontwikkeling ambulante handel Conclusie DTNP: Heeft de standplaats toekomst? De vergrijzing onder standplaatsondernemers, de steeds hogere investeringen en de vaak onzekere rechtspositie leiden naar verwachting tot een afnemend aantal ondernemers. Een geringer maar professioneler aantal zal in de toekomst (kunnen) blijven voorzien in een behoefte bij consumenten (en ondernemers). Wel is duidelijk dat gezonde standplaatsen, net als andere bedrijven, steeds hogere eisen stellen aan de bedrijfsomgeving. De toekomst en aantrekkelijkheid van standplaatsen ligt daarmee ook in handen van de gemeente.

MEERWAARDE STANDPLAATSEN EN STURING VAN BELEID In het onderzoek ‘De bloemetjes buiten? Handreiking voor standplaatsenbeleid’ van DTNP (2012) is de meerwaarde van standplaatsen in beeld gebracht. Standplaatsen kunnen net als winkels, bij een goede ruimtelijke spreiding en situering, een positieve bijdrage leveren aan het voorzieningenniveau voor de consument (verrijking van het aanbod). Voorwaarde voor succesvolle standplaatsen is wel dat de locatie zowel voor ondernemers als voor consumenten en overige betrokkenen goed gekozen wordt: • de standplaats bevindt zich op een locatie waar de ondernemer kan functioneren en investeren (bedrijfseconomisch belang); • de economisch gezonde en eigentijdse standplaats vormt een aanvulling op het voorzieningenniveau van de consument; • de verzorgde en attractieve standplaats draagt bij aan een levendig straatbeeld (verbetering van het woon- en leefklimaat van de inwoners, sociale veiligheid). Door het opstellen van ruimtelijk beleid voor standplaatsen hebben gemeenten een belangrijk instrument in handen, om het woon- en leefklimaat voor de consument en het investeringsklimaat voor de ondernemer te verbeteren. Met een standplaatsenbeleid kan een gemeente sturen op locatie, aantal en diversiteit van standplaatsen. Dit vraagt om een actieve

32/42

en positieve benadering van standplaatsen door de gemeente. Niet langer wordt vooral gekeken of en wanneer een standplaats overlast oplevert, maar waar en in welke vorm een standplaats een meerwaarde heeft. Sturing op locatie Door de keuzes te maken op basis van ruimtelijk-economische argumenten kan een goede spreiding van standplaatsen over de gemeente worden gerealiseerd. Waar hebben standplaatsen een toegevoegde waarde? Waar leveren ze een positieve bijdrage aan het totale voorzieningenniveau? Waar zijn ze een aanvulling op de bestaande of beoogde winkelstructuur? Door op basis van ruimtelijk-economische uitgangspunten de gewenste spreiding en locaties voor standplaatsen te bepalen, wordt een duurzame ruimtelijke structuur nagestreefd waarin ondernemers willen investeren. Dit leidt uiteindelijk tot een verbetering van het woon- en leefklimaat in een wijk, dorp of gemeente als geheel. Sturing op aantal standplaatsen; geen economische ordening

Om te komen tot een duurzame ruimtelijke structuur voor standplaatsen is het van belang dat het aanbod (aantal standplaatsen) aansluit bij de vraag (omvang verzorgingsgebied in relatie tot aanwezig (overig) voorzieningenanbod). Hiertoe is het aan te bevelen het aantal standplaatsen (en het aantal af te geven vergunningen) te maximeren. Veel gebruikte criteria om het maximumaantal te bepalen zijn het reeds aanwezige aantal standplaatsen en het draagvlak (inwoners Bij het opstellen van standplaatsenbeleid is het van belang dat regels, ook die over het aantal, diversiteit en locatie van standplaatsen, moeten worden gemotiveerd op basis van ‘dwingende redenen van algemeen belang’. Het reguleren van concurrentieverhoudingen (economische ordening) is nadrukkelijk niet toegestaan (o.a. Europese Dienstenrichtlijn). Openbare orde, veiligheid, ruimtelijke ordening en een gevarieerd voorzieningenaanbod als onderdeel van het woon-en leefklimaat bieden echter voldoende houvast voor een goed doordacht en zorgvuldig geformuleerd standplaatsenbeleid. Bepalen (maximum) aantal standplaatsen Voor het opstellen van standplaatsenbeleid kunnen de volgende stappen worden doorlopen. Stap 3.De kwantitatieve behoefte aan standplaatsen wordt zo goed mogelijk bepaald.

Op basis van het draagvlak (aantal inwoners) en het huidige voorzieningenniveau (winkels, horeca, branche) wordt een inschatting gemaakt van het maximumaantal standplaatsen per gemeente. Voor een goede spreiding kan dit ook voor een kleiner verzorgingsgebied (stadsdeel, wijk of dorp) worden bepaald. 4. Bepalen locaties voor standplaatsen Rekening houdend met het maximumaantal standplaatsen per gemeente/deelgebied, worden toekomstige locaties voor standplaatsen bepaald. Hierbij worden eerst de ambities en uitgangspunten vertaald in ruimtelijke randvoorwaarden, waaraan de locaties voor standplaatsen moeten voldoen. Te denken valt aan bereikbaarheidskenmerken, ligging in het verzorgingsgebied en ligging ten opzichte van winkels of overige publieksfuncties. Vervolgens worden de gewenste (geschikte) locaties bepaald en vastgesteld. Dit leidt tot een ruimtelijke visie of ‘stippenkaart’, waarop alle locaties voor standplaatsen staan aangegeven. Sturing op diversiteit Een gemeente kan tot op zekere hoogte invloed uitoefenen op de branchering van standplaatsen, om zo een bepaalde mate van diversiteit in het aanbod te garanderen. Hierbij moet wel steeds bedacht worden dat een vergunning moet aansluiten bij de bedrijfseconomische randvoorwaarden van de onderneming.

Dit betekent onder meer dat de duur van de vergunning dusdanig moet zijn, dat de standplaatshouder de te maken investering redelijkerwijs kan terugverdienen.

TRENDS EN ONTWIKKELINGEN RETAIL ALGEMENE TRENDS EN ONTWIKKELINGEN De retailbranche is de laatste jaren sterk aan verandering onderhevig. Deze, soms structurele, veranderingen hebben invloed op de fysieke verkooppunten van commerciële voorzieningen in steden en dorpen. In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste algemene trends en ontwikkelingen opgenomen. Internetverkoop heeft een blijvende impact op fysiek winkelaanbod De wereld van de retail is al jaren bijzonder dynamisch. Concurrentie neemt vanuit verschillende branches toe en de technologische ontwikkelingen leiden tot een verdere druk op de marktverhoudingen. Het online afzetkanaal valt niet meer

33/42

weg te denken en neemt nog steeds in belang toe. Onder andere door online concurrentie is het aantal fysieke winkels in Nederland de afgelopen tien jaar met gemiddeld 12% afgenomen (figuur B6.1). Het aantal webwinkels blijft stijgen, in 2021 bijvoorbeeld met 28% ten opzichte van het jaar ervoor. Internetverkoop heeft blijvende invloed op het koopgedrag van de consument en daarmee de behoefte aan fysieke winkelmeters.

Figuur B5.2 Aantal fysieke winkelvestigingen in Nederland (CBS, 2022) Tegelijkertijd openen steeds meer online bedrijven fysieke winkels, vaak als een soort ‘etalage’ van de producten of als servicepunt. Door gebruik te maken van bijvoorbeeld showrooms en nieuwe technieken worden consumenten verleid om (online) een product aan te kopen.

Figuur B5.3 Ontwikkeling fysieke winkelvestigingen food en non-food (CBS, 2022)

34/42

Schaalvergroting in de retail Winkelbedrijven realiseren steeds grotere winkels om de veeleisende consument een zo groot mogelijk assortiment en veel comfort (veel kassa’s, ruime gangpaden en extra diensten) te kunnen bieden. Zo hebben nieuwe supermarkten tegenwoordig een omvang vanaf circa 1.500 m2, maar soms ook al 3.000 m² winkelvloeroppervlak (wvo). Schaalvergroting vindt eveneens plaats op het niveau van winkelketens. Er komen meer en meer ketenbedrijven en deze krijgen ook steeds meer filialen: de zogenaamde filialisering. De consument ervaart de aanwezigheid van de bekende (grootschalige) ketens in een winkelgebied als aantrekkelijk. Het aantal zelfstandige winkeliers is flink gedaald, veelal mede door gebrek aan opvolging. Tot slot is ook schaalvergroting waarneembaar bij afzonderlijke winkelgebieden. In grotere retaillocaties is de kans groter dat consumenten vinden wat ze zoeken. Hierbij is wel sprake van specifieke wensen ten aanzien van de omvang van retaillocaties gericht op bezoekmotief en het verzorgingsgebied. Consumentengedrag: bezoekmotief consument verandert De consument bezoekt verschillende retaillocaties met een verschillend motief en gaat daarbij ook steeds anders om met de push- en pull-factoren. In het algemeen voelen consumenten zich aangetrokken tot retaillocaties met een ruim winkelaanbod in een compacte structuur.

Als de consument langer in een gebied verblijft, is ook een aantrekkelijke openbare ruimte en goede horeca van belang. Deze kenmerken worden wel omschreven als de pull-factoren. Voor het overige verwachten consumenten dat een aantal zaken goed is geregeld in een winkelgebied. De consument verwacht een goed bereikbaar winkelgebied met voldoende (gratis) parkeren op korte afstand van de winkels. Als dit niet aanwezig is dan ‘duwt’ dit hen als het ware naar concurrerende retaillocaties (of naar het internet). In dit verband spreekt men van push-factoren. Voor reguliere retaillocaties zijn er drie soorten bezoekmotieven: • Boodschappen doen Voor de dagelijkse en frequent benodigde niet-dagelijkse goederen doet de consument vooral lokaal boodschappen. Supermarkten zijn de belangrijkste soort detailhandel voor het doen van boodschappen. Consumenten combineren in 52% van de gevallen (DTNP, 2021) een bezoek aan een supermarkt met een bezoek aan naastgelegen speciaalzaken. De kwaliteit van een boodschappengebied wordt bepaald door de compleetheid van het aanbod, de omvang en complementariteit van de supermarkten, de autobereikbaarheid en de parkeermogelijkheden. • Recreatief winkelen Bij deze categorie gaat het om het kopen van mode en luxeartikelen of de aanschaf van woonartikelen, waarbij het vergelijken tussen winkels en een dagje uit belangrijk zijn.

Van belang is een complete mix van grootschalige trekkers en interessante, kleinschalige boetieks. Trekkers die wenselijk zijn voor centrumgebieden zijn modezaken. De grote woonwarenhuizen zijn de trekkers van recreatief bezochte woonboulevards. Ook horeca is van belang voor een recreatief winkelgebied. • Doelgerichte aankopen Bij deze categorie heeft de consument vooraf bepaald wat wordt gekocht en waar. Het betreft kooptrips naar grote winkels vaak op perifere locaties, zoals bouwmarkten. Om de doelgericht winkelende consument de keuzevrijheid te bieden, hebben de winkels een uitgebreid assortiment onder één dak, waarbij de consument het productaanbod binnen dezelfde winkel vergelijkt. Productvergelijking in meer dan twee winkels onderling vindt relatief weinig plaats.

RECENTE ONTWIKKELINGEN: IMPACT CORONA, KRAPPE ARBEIDSMARKT EN GEOPOLITIEKE SPANNINGEN Reeds ingezette ontwikkelingen treden vanwege de coronamaatregelen in versterkte mate op. Er is behoefte aan snel en veilig winkelen; gemak staat centraal. Mode en horeca worden het hardst geraakt; zo ook de centrumgebieden waar deze sectoren sterk vertegenwoordigd zijn en/of die sterk afhankelijk zijn van toerisme. Als gevolg van recente geopolitieke spanningen, inflatie en krapte op de arbeidsmarkt is een verdere daling te verwachten. Komende jaren staat in het teken van consolidatie.

35/42

De verwachting is dat consumenten blijvend minder winkels bezoeken en gerichter en meer lokaal gaan winkelen. Dit zal positieve effecten hebben op de dagelijkse goederensector en in de branchegroep mode & luxe specifiek op het middenen hogere segment. Maar per saldo leiden ontwikkelingen tot een verminderde vraag naar winkelmeters in de niet-dagelijkse goederensector. In 2020 heeft Rho onderzoek uitgevoerd naar verschuivingen in de afgelopen 10 jaar in winkelstraten. Hierin werd bevestigd dat het aantal winkels in de niet-dagelijkse goederensector snel terugloopt; ook in de grote binnensteden. De vrijkomende winkelpanden worden voor het grootste gedeelte ingevuld met fastservice- en ready-to-eat concepten (snelle hap). Op het gebied van dagelijkse goederen is een verschuiving te zien van traditionele speciaalzaken, zoals slager, groentewinkel en poelier, naar gemakswinkels al dan niet in combinatie met horeca. Mensen halen steeds vaker koffie, lunch of avondeten buiten de deur. Deze nieuwe branches lijken echter niet op te wegen tegen het verlies in non-food en horeca.

36/42

Bijlage 6 Dienstenrichtlijn, Dienstenwet en informatie Kenniscentrum Europa Centraal DIENSTENRICHTLIJN RICHTLIJN 2006/123/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 47, lid 2, eerste en derde zin, en artikel 55, Gezien het voorstel van de Commissie, Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité (1), Gezien het advies van het Comité van de Regio's (2), Handelend volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag (3), Overwegende hetgeen volgt: (40) Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, en kan zich nog verder ontwikkelen.

Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde; doelstellingen van het sociaal beleid; bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; bescherming van werknemers, met inbegrip van de sociale bescherming van werknemers; dierenwelzijn; handhaving van het financieel evenwicht van het socialezekerheidsstelsel; voorkoming van fraude; voorkoming van oneerlijke concurrentie; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; bescherming van schuldeisers; waarborging van een deugdelijke rechtsbedeling; verkeersveiligheid; bescherming van intellectuele eigendom; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; de noodzaak om een hoog niveau van onderwijs te waarborgen, behoud van de diversiteit van de pers en bevordering van de nationale taal; behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed; veterinair beleid.

(54) De toegang tot een dienstenactiviteit mag alleen van een vergunning van de bevoegde instanties afhankelijk worden gemaakt indien hun beslissing voldoet aan het discriminatieverbod en aan de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid. Dit betekent in het bijzonder dat vergunningstelsels alleen zijn toegestaan wanneer controle achteraf niet doeltreffend zou zijn wegens de onmogelijkheid de gebreken van de betrokken diensten achteraf vast te stellen en de risico's en gevaren die zonder controle vooraf zouden bestaan. Deze bepaling van de richtlijn kan echter niet worden aangevoerd als rechtvaardiging voor vergunningstelsels die verboden zijn op grond van andere communautaire instrumenten, zoals Richtlijn 1999/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1999 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen (17) of Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt („Richtlijn elektronische handel”) (18). Aan de hand van de resultaten van de wederzijdse beoordeling zal op communautair niveau kunnen worden bepaald voor welke soorten activiteiten vergunningstelsels moeten worden afgeschaft.

(56) Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vormen volksgezondheid, consumentenbescherming, diergezondheid en bescherming van het stedelijk milieu dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke dwingende redenen kunnen een rechtvaardiging zijn voor de toepassing van vergunningstelsels en andere beperkingen. Deze

37/42

vergunningstelsels of beperkingen mogen evenwel niet discrimineren op grond van nationaliteit. Voorts moeten de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid altijd worden geëerbiedigd. HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD: HOOFDSTUK III VRIJHEID VAN VESTIGING VAN DIENSTVERRICHTERS AFDELING 1 Vergunningen Artikel 9 Vergunningstelsels 1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. 2. In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag beschrijven de lidstaten hun vergunningstelsels en geven zij de redenen aan waarom deze met lid 1 van onderhavig artikel verenigbaar zijn. 3. Deze afdeling is niet van toepassing op elementen van vergunningstelsels die direct of indirect geregeld zijn bij andere communautaire instrumenten. Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1.

Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. Artikel 11 Vergunningsduur 1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar: a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; of c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. 2. Lid 1 heeft geen betrekking op de maximale termijn waarbinnen de dienstverrichter na ontvangst van de vergunning daadwerkelijk met zijn activiteit moet beginnen. 3. De lidstaten verplichten een dienstverrichter ertoe het in artikel 6 bedoelde één-loket in kennis te stellen van de volgende wijzigingen: a) de oprichting van dochterondernemingen waarvan de activiteiten onder het vergunningstelsel vallen; b) wijzigingen in zijn situatie waardoor niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.

38/42

4. Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan AFDELING 2 Verboden of aan een beoordeling onderworpen eisen Artikel 14 Verboden eisen De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: 5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang; Artikel 15 Aan evaluatie onderworpen eisen 1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. … 3.

De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

INFORMATIE KENNISCENTRUM EUROPA CENTRAAL Praktijkvraag Dienstenrichtlijn Laatste update: 6 april 2023 Door: Demi Hoefnagels en Sahar Orwa Onze gemeente hanteert voor het vergeven van standplaatsen (voor bijvoorbeeld een oliebollenkraam) in de gemeente een vergunningstelsel. In de betreffende bestemmingsplannen heeft de gemeente een zogenaamde brancheringsregeling opgenomen. Op basis hiervan kunnen vergunningen voor standplaatsen worden vergeven. Doel van de brancheringsregeling is om standplaatsen over de gehele gemeente te verspreiden en om het aanbod van de standplaatsen aan te laten sluiten bij het bestaande winkelaanbod. Kan een dergelijke brancheringsregeling in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn? Antwoord in het kort Of een brancheringsregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn hangt af van de doelstelling die wordt beoogd met de brancheringsregeling. Op basis van de Dienstenrichtlijn is het verboden om de uitoefening van dienstenactiviteiten afhankelijk te stellen van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat (art. 14 lid 5 Dienstenrichtlijn). Dit is anders wanneer de brancheringsregeling kan worden gerechtvaardigd door een ‘dwingende reden van algemeen belang’. Reikwijdte Dienstenrichtlijn

39/42

Allereerst is van belang om na te gaan of de brancheringsregeling betrekking heeft op diensten die onder de Dienstenrichtlijn vallen. De Dienstenrichtlijn heeft een grote reikwijdte, de afbakening ervan is echter niet altijd duidelijk. Zowel de Dienstenrichtlijn als het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU) geven een definitie van het begrip dienst. Volgens de Dienstenrichtlijn (in artikel 4 lid 1) is een dienst ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 Verdrag (huidig artikel 57 VWEU)’. Artikel 57 VWEU bepaalt dat onder een dienst wordt verstaan: “In de zin van de Verdragen worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.” Bij een ‘dienst’ gaat het dus in beginsel om een economische activiteit, anders dan in loondienst, waarvoor gewoonlijk een (financiële) tegenprestatie wordt verkregen. Deze tegenprestatie wordt door de wederpartij, dan wel voor hem door een derde, verstrekt. Een activiteit die niet voldoet aan deze omschrijving is dus geen dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn is op dergelijke diensten dan ook niet van toepassing.

Verkoop van diensten of goederen De eerste vraag die in deze praktijkvraag beantwoord moet worden is of de betreffende standplaatsen onder de Dienstenrichtlijn vallen. Dit hangt mogelijk af van het product of dienst dat vanuit de standplaats wordt geleverd. Volgens de toelichting bij de model APV van de VNG vallen alle standplaatsvergunningen onder de Dienstenrichtlijn. In de toelichting bij die modelverordening is opgenomen dat het onderscheid tussen een standplaats voor het verkopen van goederen of voor het verlenen van diensten zou kunnen leiden tot rechtsongelijkheid. Dit omdat de verkoper van een goed vanuit een standplaats niet, maar de verlener van een dienst vanuit een standplaats wel onder het ‘diensten’ begrip van de Dienstenrichtlijn zou vallen. Daarom is in de model APV voor gekozen om geen onderscheid te maken tussen verkoop van producten en dienstverlening voor wat betreft de gronden om een vergunning te weigeren (zie pagina 9 van de toelichting bij de APV). Voor de beantwoording van de praktijkvraag gaan we er dus vanuit dat vergunningen voor standplaatsen, ongeacht of er vanuit deze standplaatsen producten worden verkocht of diensten worden verleend, onder het bereik de Dienstenrichtlijn vallen. Vervolgens moet dan nog de vraag worden beantwoord of een vergunningstelsel als in deze praktijkvraag volgens de Dienstenrichtlijn geoorloofd is.

Welke eisen mogen op grond van de richtlijn eventueel aan dienstverrichters worden gesteld? Is een vergunningstelsel geoorloofd? Artikel 9 Dienstenrichtlijn stelt dat de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk kan worden gesteld van een vergunningsstelsel, tenzij aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden is voldaan: 1) Het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; 2) De behoefte aan een vergunningsstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang en 3) Het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (Hof) blijkt dat redenen van zuiver economische aard nooit een dwingende reden van belang (als bedoeld onder b) vormen, die een belemmering kunnen rechtvaardigen (bijvoorbeeld C400/08, Commissie tegen Spanje, zie r.o. 74). Verbod op economische criteria Ook artikel 14 lid 5 Dienstenrichtlijn verplicht lidstaten om eisen af te schaffen die in hun wetgeving mogelijk voorzien in de toepassing van economische criteria in individuele gevallen. Dit artikel noemt een aantal verboden eisen.

Een daarvan is het verbod op het stellen van economische criteria (artikel 14 lid 5), waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of feitelijke economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van de economische planning. Dit verbod heeft geen

40/42

betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.

INFORMATIE KENNISCENTRUM EUROPA CENTRAAL Toelichting artikel 11 Dienstenrichtlijn Laatste update: 2 mei 2023 Contact: Sahar Orwa Onder welke voorwaarden kunnen vergunningen een beperkte vergunningsduur hebben? Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat een aan een dienstverrichter verleende vergunning in beginsel geen beperkte geldigheidsduur heeft. Artikel 11 vervolgens noemt drie uitzonderingen, namelijk: De vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden. Het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. Een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Decentrale overheden moeten een vergunning met een beperkte duur kunnen rechtvaardigen en motiveren. Overheden blijven daarnaast de mogelijkheid houden om een vergunning in te trekken als een dienstverlener niet (meer) aan bepaalde voorwaarden voldoet. Uitzondering 2 (artikel 11 lid 1 sub b Dienstenrichtlijn) Het aantal beschikbare vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang. Een voorbeeld is het beperken van het aantal verkooppunten voor consumentenvuurwerk om de openbare veiligheid te beschermen. De beperking is dus noodzakelijk. Schaarste aan vergunningen Als gevolg van publiekrechtelijk handelen kan er een schaarste aan deze vergunningen ontstaan.

De schaarste ontstaat omdat de dwingende reden van algemeen belang veiliggesteld wordt. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen beperkt is, moeten de vergunningen altijd een beperkte geldigheidsduur hebben. Dit volgt uit de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in het arrest Trijber & Harmsen (C-340/14 en 341/14). Het Hof concludeerde hier dat vergunningen niet voor onbepaalde tijd kunnen worden verleend wanneer het aantal beschikbare vergunningen beperkt is. Het stellen van een beperkte geldigheidsduur waarborgt ook dat anderen dan de bestaande vergunninghouders de kans krijgen om de onder die vergunning vallende diensten te mogen verrichten.

DIENSTENWET Artikel 33 1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij: a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd, b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. 2. Een vergunning waarvan de geldigheidsduur uitsluitend afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de vergunningsvoorwaarden wordt aangemerkt als een vergunning voor onbepaalde tijd. 3. Onder een vergunning met beperkte geldigheidsduur wordt niet verstaan een vergunning die op grond van wettelijke voorschriften of aan de vergunning verbonden voorwaarden zijn geldigheid verliest indien een dienstverrichter niet binnen de daartoe in de vergunning gestelde termijn zijn dienstverrichtingen aanvangt. 4. Het eerste lid is niet van toepassing op: a. vergunningen die naar hun aard beperkt zijn in de tijd;

41/42

b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. 5. Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur.

42/42