Adviesrapport maximumstelsel standplaatsen Utrecht RHO

ADVIESRAPPORT MAXIMUMSTELSEL STANDPLAATSEN UTRECHT 18 januari 2024

1/42

DATUM KENMERK

18 januari 2024 20230800/97948/004

PROJECT

Utrecht, maximumstelsel standplaatsen i.r.t. Dienstenrichtlijn

OPDRACHTGEVER Gemeente Utrecht PROJECTNUMMER 20230800

2/42

SAMENVATTING NIEUWE UITGIFTE VAN STANDPLAATSVERGUNNINGEN IN UTRECHT De gemeente Utrecht gaat de standplaatsvergunningen opnieuw uitgeven. Dit gebeurt in een keer voor de hele gemeente. Er is beleidsmatig een beperkt aantal plaatsen in de openbare ruimte aangewezen ter gebruik voor commerciële verkoop. Voor deze plaatsen worden vergunningen uitgegeven. Omdat het hier om zogenaamde ‘schaarse vergunningen’ gaat moet worden voldaan aan de Europese Dienstenrichtlijn, zoals door Nederland is vastgelegd in de Dienstenwet. Hierbij is het uitgangspunt: iedere geïnteresseerde moet in aanmerking kunnen komen voor een standplaatsvergunning. De gemeenteraad heeft het college als opdracht gegeven om te onderzoeken of de toewijzing van de vergunningen aan standplaatshouders onder meer op basis van een brancheringsmaatregel kan plaatsvinden. Rho Adviseurs is gevraagd om te onderzoeken in hoeverre en op welke wijze branchering juridisch houdbaar is. Een brancheringsregeling ten aanzien van detailhandel houdt in dat binnen detailhandel verschillende branches worden onderscheiden en enkele branches worden uitgesloten van vestiging of bij het uitgeven van vergunningen. Ten aanzien van een brancheringsregeling van het vergunningstelsel voor standplaatsen is het adviesrapport ‘Utrecht, branchering standplaatsen i.r.t. Dienstenrichtlijn’ (Rho adviseurs; 6 oktober 2023) gepresenteerd.

In Utrecht wordt uitgegaan van een maximumstelsel voor de vergunninguitgifte. Het gaat daarbij om een maximum van 88 standplaatsen in de gemeente Utrecht, voortvloeiend uit het continueren van de vergunde standplaatsen. Het toepassen van een maximumstelsel levert een vestigingsbeperking op voor ondernemers. Er wordt immers voorgeschreven tot welk maximumaantal vergunningen kunnen worden uitgegeven. Dit is een vestigingsbeperking, die in beginsel niet is toegestaan onder de Dienstenrichtlijn en de Nederlandse Dienstenwet, maar onder voorwaarden wel mogelijk is. Hiervoor vormt de Appingedamjurisprudentie het kader.

DIENSTENRICHTLIJN EN DIENSTENWET De Dienstenrichtlijn en Dienstenwet bepalen – kort gezegd – dat de beoogde uitgifteprocedure voor standplaatsen alleen vestigingsbeperkingen mag bevatten als deze (a) niet-discriminerend, (b) noodzakelijk én (c) evenredig zijn. Dit betekent het volgende voor de toewijzing van de vergunningen aan standplaatshouders. • a. Discriminatieverbod Het advies voor het maximumstelsel maakt ten aanzien van de opgenomen vestigingsbeperking, geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel van de te vestigen standplaatsen. Hiermee wordt derhalve voldaan aan het discriminatieverbod in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. • b. Noodzakelijkheid Het maximumstelsel moet noodzakelijk zijn. Dat is het geval als er ‘dwingende redenen van algemeen belang’ kunnen worden genoemd als basis voor het maximumstelsel. Dwingende redenen van algemeen belang moeten zijn gericht op de bescherming van het milieu en meer specifiek van het stedelijk milieu.

Het gaat dan om de vraag of en hoe de doelstellingen van het ruimtelijk beleid, het beleid ten aanzien van detailhandel en horeca en de doelstellingen/criteria uit artikel 1:8 van de APV met de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid in het bijzonder in het bijzonder, kunnen worden bereikt met het vaststellen van een maximumstelsel. In overweging 40 van de Dienstenrichtlijn is opgenomen dat onder ‘dwingende reden van algemeen belang’ ook worden verstaan bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming en voorkoming van oneerlijke concurrentie. • c. Evenredigheid1 Een maximumstelsel bestaat uit maatregelen ofwel vestigingsbeperkingen die aan de dienstverlening worden gesteld. Een maatregel in het maximumstelsel moet aan de volgende vereisten voldoen: De maatregel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid. 1

In artikel 9, eerste lid onder c is als vergelijkbaar criterium geformuleerd ‘c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn’.

3/42

-

-

Uit jurisprudentie blijkt dat een maximumstelsel als geschikt en effectief wordt aangemerkt voor het bereiken van het beoogde doel. De maatregel wordt op coherente en systematische wijze toegepast. Dit vereiste zorgt ervoor dat een maximumstelsel coherent en systematisch wordt toegepast en dus voor alle type locaties van toepassing is met behoud van de huidige aantallen standplaatsen op de huidige locaties. De maatregel gaat niet verder dan nodig; vestigingsbeperkingen moeten een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Op zichzelf kan een maximumstelsel noodzakelijk zijn. Dan is altijd nog een beoordeling nodig het doel ook met een minder verstrekkende maatregel kan worden bereikt.

ADVIES RHO ADVISEURS Een maximumstelsel voor de standplaatsen in Utrecht is mogelijk, noodzakelijk en evenredig.

4/42

INHOUD samenvatting

3

1. 2.

Inleiding nieuwe uitgifte standplaatsvergunningen Advies maximumstelsel standplaatsvergunningen

6 8

2.1 2.2 2.3 2.4

De opbouw van het advies voor een maximumstelsel voor uitgifte standplaatsvergunningen Het advies voor een maximumstelsel voor standplaatsvergunningen Uitgifte van vergunningen voor de huidige locaties en dagen Periodieke monitoring en actualisering maximumstelsel standplaatsen

8 8 12 13

Analyse beleidskaders gemeente Utrecht Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010) Analyse standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie branchering standplaatsen Marktverkenning: analyse huidige situatie consumentengedrag en retailaanbod Marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen in consumentengedrag en retailaanbod Dienstenrichtlijn, Dienstenwet en informatie Kenniscentrum Europa Centraal

15 19

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6

5/42

26 27 32 37

1. INLEIDING NIEUWE UITGIFTE STANDPLAATSVERGUNNINGEN AANLEIDING NIEUWE UITGIFTE VAN STANDPLAATSVERGUNNINGEN IN UTRECHT Utrecht is een gewilde stad om een standplaats te hebben. Op dit moment zijn er ruim 80 standplaatslocaties op gemeentegrond. De looptijd van de huidige uitgegeven standplaatsvergunningen loopt af op 1 januari 2024. Bij de uitgifte van deze vergunningen is expliciet een ruime overgangsperiode geboden. De gemeente Utrecht (hierna: "de gemeente") gaat alle standplaatsvergunningen opnieuw en in één keer voor heel de gemeente uitgeven. Tot oktober 2025 wordt gedoogd dat standplaatshouders op hun plek blijven staan. Uit recente jurisprudentie komt naar voren dat standplaatsen schaarse vergunningen zijn en dat moet worden voldaan aan de Europese Dienstenrichtlijn, zoals uitgewerkt in de Dienstenwet die de Tweede Kamer in 2009 vaststelde (hierna “Dienstenrichtlijn”). Het bieden van gelijke kansen is hierbij het uitgangspunt: iedere geïnteresseerde moet in aanmerking kunnen komen voor een standplaatsvergunning. Voorts is artikel 33 van de Dienstenwet van belang. Daarin is opgenomen dat een bevoegde instantie een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet beperkt in geldigheidsduur, tenzij het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang (artikel 33, lid 1 onder b).

JURIDISCHE CONTEXT2 De standplaatshouders in Utrecht beschikken over een vergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: "APV"). De looptijd van de in 2013 uitgegeven standplaatsvergunningen eindigt op 1 januari 2024. Op grond van de APV vastgestelde nadere ‘Regels standplaatsen Utrecht’ geldt een limietenstelsel, ofwel er is een maximum gesteld aan het aantal standplaatsenvergunningen. Daarmee is sprake van schaarse vergunningen die niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend vanwege de Dienstenrichtlijn3. De gemeente dient alle standplaatsen opnieuw te vergunnen om iedereen gelijke kans te bieden van een plek in de stad. Dit volgt ook uit artikel 33, lid 1 onder b.

VERZOEK GEMEENTERAAD4 De gemeenteraad heeft, in de Commissievergadering VOWE van 23 maart 2023 en de Raadsvergadering van 6 april 2023, gevraagd om in gesprek te gaan met de branche om zo te komen tot uitwerking van nadere opties in het beleid voor standplaatsondernemers: • De gemeenteraad heeft het college verzocht om meer gericht en op basis van inhoud te gaan selecteren, en niet primair te kiezen voor loten. • Binnen de vestigingsbeperkingen van de wet zoekt het college de ruimte om zoveel mogelijk te doen met als gezamenlijk doel: recht te doen aan de ondernemers en hun rol in de buurt en de stad, en het bieden van een eerlijke kans voor iedereen en ruimte te bieden voor nieuwe ondernemers. De raad heeft het college als opdracht gegeven om te onderzoeken of de toewijzing van de standplaatsen kan worden gebaseerd op branchering en inhoudelijke criteria (duurzaamheid, binding met de wijk). Ten aanzien van een brancheringsregeling van het vergunningstelsel voor standplaatsen is het adviesrapport ‘Utrecht, branchering standplaatsen i.r.t. Dienstenrichtlijn’ (Rho adviseurs; 6 oktober 2023) uitgebracht.

MAXIMUMSTELSEL In Utrecht wordt uitgegaan van een maximumstelsel voor de vergunninguitgifte. Het gaat daarbij om een maximum van 88 standplaatsen in de gemeente Utrecht, voortvloeiend uit het continueren van de vergunde standplaatsen.

DIENSTENRICHTLIJN Bij standplaatsen gaat het om het toestaan van het verlenen van diensten in de vorm van detailhandel. Daarmee vallen regelingen die vestigingsbeperkingen voor standplaatsen onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet. 2

Advies inzake beleid standplaatsvergunningen gemeente Utrecht, Van Benthem & Keulen, 8 maart 2023 ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1588 (Nijmegen). 4 Kenmerk 10523085 3

6/42

Voor zover er dwingende redenen zijn voor beperking van het aantal vergunningen, wordt de vergunning niet voor onbepaalde tijd verleend en dus de geldigheidsduur van een vergunning beperkt. In Utrecht is sprake van een beperkt aantal vergunningen (maximumstelsel) met als gevolg dat de geldigheidsduur wordt beperkt.

OPDRACHT EN CONCLUSIE RHO ADVISEURS OPDRACHT Rho Adviseurs heeft opdracht gekregen om te onderzoeken in hoeverre een maximumstelsel juridisch houdbaar is gelet op de Dienstenrichtlijn, vanuit dwingende redenen van algemeen belang (noodzakelijkheid) en of de maatregel de evenredigheidstoets kan doorstaan. Onderzocht is of en in welke vorm de nieuwe vergunningen met toepassing van een maximumstelsel kunnen worden verleend in lijn met de Europese Dienstenrichtlijn, door Nederland vastgelegd in de Nederlandse Dienstenwet. De opdracht is uitgevoerd door opties voor een maximumstelsel te toetsen aan artikel 11, eerste lid, onder b van de Dienstenrichtlijn, artikel 33, derde lid, onder b van de Dienstenwet en artikel 15, derde lid onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn en de jurisprudentie die is opgebouwd vanaf de Appingedamuitspraak in 2018.

CONCLUSIE: EEN MAXIMUMSTELSEL STANDPLAATSVERGUNNINGEN UTRECHT IS MOGELIJK, NOODZAKELIJK EN EVENREDIG Een maximumstelsel voor de standplaatsen in Utrecht is mogelijk, noodzakelijk en evenredig.

OPZET RAPPORTAGE Het advies voor een maximumstelsel bij uitgifte van de standplaatsvergunningen is in hoofdstuk 2 opgenomen. De totstandkoming van het advies is ook in dat hoofdstuk toegelicht. De bijlagen bevatten hiervoor de specifieke analyses en achtergrondinformatie: 1. Analyse beleidskaders gemeente Utrecht 2. Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010) 3. Analyse standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie maximumstelsel standplaatsen 4. Marktverkenning: analyse huidig situatie consumentengedrag en retailaanbod 5. Marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen consumentengedrag en retailaanbod 6. Dienstenrichtlijn en informatie Kenniscentrum Europa Centraal

7/42

2. ADVIES MAXIMUMSTELSEL STANDPLAATSVERGUNNINGEN 2.1

De opbouw van het advies voor een maximumstelsel voor uitgifte standplaatsvergunningen

Voor het opzetten van een nieuw systeem van uitgifte van standplaatsvergunningen zijn geanalyseerd: • beleidskaders gemeente Utrecht; • Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010); • standplaatsenaanbod Utrecht, standplaatsenbeleid andere gemeenten en jurisprudentie branchering standplaatsen; • marktverkenning: analyse consumentengedrag en retailaanbod; • marktverkenning: analyse trends en ontwikkelingen en retailaanbod; • Dienstenrichtlijn en informatie Kenniscentrum Europa Centraal. Aan de hand van deze analyses is bekeken welke opties er zijn voor een maximumstelsel van standplaatsen, waarbij is getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Op basis hiervan is het advies tot stand gekomen voor het maximumstelsel van standplaatsen in Utrecht. In paragraaf 2.2 wordt het advies voor het maximumstelsel van standplaatsvergunningen in Utrecht gepresenteerd. Paragraaf 2.3 bevat hierop de toelichting, waarbij wordt gerefereerd aan de verrichte analyses in de bijlagen.

2.2

Het advies voor een maximumstelsel voor standplaatsvergunningen

MAXIMUMSTELSEL Uitgegaan wordt van het opnemen van de huidige standplaatsen en bijbehorende dagen in het nieuwe vergunningstelsel. Daarmee is sprake van een maximumstelsel. Op dit moment bestaan er bij de gemeente geen bezwaren tegen het behouden van de huidige standplaatsen. Periodiek zal het vergunningstelsel worden gemonitord en desgewenst geactualiseerd naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen in de stad. Dan worden ontwikkelingen in samenhang bezien. Mogelijk toe te voegen standplaatsen worden vervolgens in één nieuwe uitgifteronde opgenomen. Als standplaatsen moeten vervallen als gevolg van ontwikkelingen of nieuwe inzichten, dan wordt bezien op welke wijze dit zorgvuldig kan gebeuren, rekening houdend met de verleende vergunningen.

ADVIES Voor het maximumstelsel van standplaatsen in Utrecht is het volgende advies opgesteld.

JURIDISCH KADER DIENSTENRICHTLIJN: DE DRIE CRITERIA Het advies moet worden getoetst aan de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 11, eerste lid, onder b juncto artikel 14, onder 5 (dwingende redenen van algemeen belang) juncto artikel 15, derde lid, onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn5 en artikel 33, derde lid, onder b Dienstenwet. • a. Discriminatieverbod Het advies voor het maximumstelsel maakt ten aanzien van de opgenomen vestigingsbeperking, geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel van de te vestigen

5 In jurisprudentie worden vestigingsbeperkingen getoetst aan artikel 15, derde lid, onder a, b en c van de Dienstenrichtlijn. In artikel 9, eerste lid onder a, b, en c

juncto artikel 10 tweede lid onder a, b en c. In hetzelfde artikel is onder d tot en met g bepaald dat ook wordt getoetst aan de criteria d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. Bijlage 8 bevat de relevante artikelen uit de Dienstenrichtlijn en informatie van het Kenniscentrum Europe Centraal over branchering via een vergunningenstelsel.

8/42

•

•

standplaatsen. Hiermee wordt derhalve voldaan aan het discriminatieverbod in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. b. Noodzakelijkheid Het maximumstelsel moet noodzakelijk zijn. Dat is het geval als er ‘dwingende redenen van algemeen belang’ kunnen worden genoemd als basis voor het maximumstelsel. Dwingende redenen van algemeen belang moeten zijn gericht op de bescherming van het milieu en meer specifiek van het stedelijk milieu. Het gaat dan om de vraag of en hoe de doelstellingen van het ruimtelijk beleid, het beleid ten aanzien van detailhandel en horeca en doelstellingen gericht op een passende inrichting en het gebruik van de openbare ruimte, waarbij de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid in het bijzonder in het bijzonder, kunnen worden bereikt met het vaststellen van een maximumstelsel. In overweging 40 van de Dienstenrichtlijn is opgenomen dat onder ‘dwingende reden van algemeen belang’ ook worden verstaan bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming en voorkoming van oneerlijke concurrentie. c. Evenredigheid6 Een maximumstelsel bestaat uit maatregelen ofwel vestigingsbeperkingen die aan de dienstverlening worden gesteld.

Een maatregel in het maximumstelsel moet aan de volgende vereisten voldoen: De maatregel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid. Uit jurisprudentie blijkt dat een maximumstelsel als geschikt en effectief wordt aangemerkt voor het bereiken van het beoogde doel. De maatregel wordt op coherente en systematische wijze toegepast. Dit vereiste zorgt ervoor dat een maximumstelsel coherent en systematisch wordt toegepast en dus voor alle type locaties van toepassing is met behoud van de huidige aantallen standplaatsen op de huidige locaties. De maatregel gaat niet verder dan nodig; vestigingsbeperkingen moeten een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Op zichzelf kan een maximumstelsel noodzakelijk zijn. Dan is altijd nog een beoordeling nodig het doel ook met een minder verstrekkende maatregel kan worden bereikt.

DE ANALYSES Aangezien aan onderdeel a (discriminatieverbod) wordt voldaan, worden hierna de maatregelen getoetst aan de onderdelen b Noodzakelijkheid en c Evenredigheid. Daarbij wordt gerefereerd aan de resultaten van de verrichte analyses ten aanzien van de huidige standplaatsen, het beleid voor detailhandel in Utrecht evenals de trends en ontwikkelingen in retail en standplaatsen (bijlagen 1 tot en met 7).

VOORWAARDE ONDER B. NOODZAKELIJKHEID MAXIMUMSTELSEL VASTE STANDPLAATSEN EN SEIZOENSSTANDPLAATSEN ANALYSE: DWINGENDE REDENEN VAN ALGEMEEN BELANG Het detailhandelsbeleid en regelgeving bevatten dwingende reden van algemeen belang gericht op ‘bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ (artikel 14, onder 5) voor het opnemen van een maximumstelsel voor de uitgifte van standplaatsvergunningen. Als geen maximumstelsel wordt opgenomen zou dit ten koste gaan van de doelstelling om vitale retaillocaties te realiseren. • In het gemeentelijk beleid wordt ingezet op een sterke detailhandelsstructuur (zie bijlage 1): Het streven is in Utrecht te komen tot een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur, waarbij de verschillende winkelgebieden elkaar aanvullen en elk een eigen taak binnen de structuur vervult. Planvolumes van vooral het non-food winkelaanbod zijn verminderd en er wordt een compacter winkelbeeld nagestreefd, met name ten aanzien van non-food winkelaanbod. Bij concentratie c.q. clustering van winkels ontstaat een meerwaarde voor zowel de bedrijven als de consument. Vitale winkelgebieden realiseren: door enerzijds te sturen op basis van de hoofdwinkelstructuur en anderzijds functionele verbreding met passende publieksgerichte functies, zoals horeca, cultuur, sport, maatschappelijk. Dit 6

In artikel 9, eerste lid onder c is als vergelijkbaar criterium geformuleerd ‘c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn’.

9/42

vraagt keuzes t.a.v. waar de gemeente concentraties van voorzieningen toestaat en stimuleert, en waar niet. Daartoe is de hoofdstructuur retail uitgewerkt. Binnen een vitale winkelstructuur legt de gemeente vast waar de detailhandelsvestigingen zich bij voorkeur concentreren. Concentratie in een beperkt aantal gebieden is nodig om winkelvoorzieningen en -gebieden economisch vitaal te houden als gevolg van de afname van fysieke bestedingen en de toename van online aankopen. • De Utrechtse mobiliteitsaanpak is gericht op het mogelijk maken van een gezond stedelijk leven voor iedereen volgens vijf stappen in samenhang, waarvan de twee volgende hier van belang zijn: Slim bestemmen: de groei van de stad gaat samen met uitbreiding van het OV-netwerk. Wonen, werken en voorzieningen worden hiermee dichter bij elkaar gebracht, zodat mensen minder hoeven te reizen. Slim sturen: de gemeente stuurt op de verkeersdoorstroming en routekeuze. Concentratie van detailhandel draagt hieraan bij. • Ten aanzien van het gebruik van de openbare ruimte zijn ook de doelstellingen/criteria van belang die in artikel 1:8 van de APV zijn opgenomen: • de openbare orde; • het voorkomen of beperken van overlast; • de verkeersveiligheid; • de veiligheid van personen of goederen; • de zedelijkheid of de gezondheid of • de bescherming van het milieu.

Deze doelstellingen zijn aan te merken als dwingende redenen van algemeen belang, die gericht zijn op bescherming van het stedelijk milieu en het voorkomen van leegstand.

CONCLUSIES Uit de analyse van de dwingende redenen van algemeen belang en de doelstellingen die hiervoor zijn genoemd, wordt het volgende geconcludeerd: • Uit de analyses ten aanzien van noodzakelijkheid volgt dat het aantal standplaatsen moet worden gemaximeerd om een evenwichtige opbouw van de detailhandelsstructuur en een passende inrichting en het gebruik van de openbare ruimte, waarbij de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid in het bijzonder, te waarborgen. • Door een concentratie van het volledige detailhandelsaanbod in retaillocaties wordt een inperking van verkeersstromen bereikt (combineren van functies).

VOORWAARDE ONDER C. EVENREDIGHEID MAXIMUMSTELSEL VASTE STANDPLAATSEN EN SEIZOENSSTANDPLAATSEN Een maximumstelsel is evenredig als: • De maatregel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid; • De maatregel wordt op coherente en systematische wijze toegepast; • De maatregel gaat niet verder dan nodig; vestigingsbeperkingen moeten een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de nagestreefde doelen.

ANALYSE: SPECIFIEKE GEGEVENS Voor de toetsing van de evenredigheid is een nadere onderbouwing nodig. Voor het maximumstelsel is met name gekeken naar de huidige marktsituatie en de toekomstige trends en ontwikkelingen (bijlagen 3, 4 en 5). Uit de analyse van de huidige marktsituatie en de trends en ontwikkelingen in retail en standplaatsen blijkt het volgende. • Soorten standplaatsen Locaties met meerdere standplaatsen maken deel uit van de retaillocaties. Het aanbod is niet altijd aanvullend. Immers, op de standplaatsen worden producten verkocht die ook in de retaillocaties worden verkocht, zoals in speciaalzaken en supermarkten, die ook steeds meer in versbereide producten (gemak) voorzien.

10/42

De standplaatsen zijn aanvullend door het bieden van meer keuzemogelijkheden voor de consument. Standplaatsen dragen bij aan aantrekking van consumenten en tegelijkertijd ook aan spreiding van drukte van consumenten in en rondom retaillocaties. In de stad zijn tal van standplaatsen gesitueerd bij parken en begraafplaatsen en op verspreide locaties. Historische ontwikkeling Er heeft in de afgelopen jaren op de standplaatslocaties een beperkte ontwikkeling plaatsgevonden. Circa 10% van de standplaatshouders zijn overgenomen, het overgrote deel betrof een overname naar dezelfde branche. Nog niet eens een handvol standplaatsen zijn van branche binnen de hoofdbranche food veranderd. Afgelopen jaren hebben geïnteresseerden, een kwart van het aantal standplaatsen, zich gemeld, hoofdzakelijk voor een verscheidenheid in foodbranches. Toename branche food, afname branche non-food Landelijk is bij standplaatsen te zien dat de foodbranche het grootste aandeel heeft in het aantal en de omzet. De afgelopen jaren is een groei te zien in deze foodbranche. Ook is de afgelopen jaren een trend waarneembaar naar meer duurzame en authentieke producten, zoals in de vorm van ‘foodtrucks’. Het aantal standplaatsen kan hierdoor toenemen. In de detailhandel is ook een groei te zien in foodbranches (+3,4% winkels in 2022).

Het aantal winkels in nonfoodbranches neem juist af of blijft gelijk (omvang, verkooppunten). Generieke producten die gemakkelijk online te bestellen zijn, zijn steeds minder vaak in de fysieke winkel te vinden. Winkels die dit soort producten verkopen verdwijnen steeds meer uit het Nederlandse straatbeeld. Per saldo leiden ontwikkelingen tot een verminderde vraag naar winkelmeters in de niet-dagelijkse goederenbranche. De vrijkomende winkelpanden worden voor het grootste gedeelte ingevuld met fastservice- en ready-toeat concepten. Het functioneren van de detailhandel blijft onder druk staan en dit zal de komende jaren niet verbeteren. Situatie in Utrecht Over het algemeen gaat het goed met het retailaanbod in Utrecht. De afgelopen jaren is het aanbod toegenomen. De leegstand in Utrecht is het afgelopen jaar weer afgenomen richting het niveau voor Corona. Utrecht heeft een gemiddeld leegstandspercentage ten opzichte van vergelijkbare steden. Door online winkelen verdwijnen steeds meer winkels. In de Utrechtse situatie is ook de algemene trend van terugloop van de non-food-branche manifest aanwezig. Een marktruimteberekening laat zien dat er nu, maar ook de komende jaren nog behoefte is aan groei van de foodbranche. In de minder vitale winkelgebieden wordt gezocht naar activiteiten om deze winkelgebieden aantrekkelijker te maken.

Er is volop aandacht voor retaillocaties uit de retailhoofdstructuur. De gemeenteraad heeft voor de periode 20232024 geld vrijgemaakt om kwetsbare situaties in 9 van de 35 winkelgebieden behorend tot de retailhoofdstructuur (conform Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040, RSU2040) te helpen aanpakken. De subsidieregeling is voor winkelgebieden die te maken hebben met gevolgen van online winkelen en voor winkelgebieden die sociaaleconomisch zwakker zijn (minder samenwerking, overlast, veiligheidsissues etc). Ondernemersverenigingen kunnen hiervoor subsidie aanvragen. Ondanks een sterke positie van Utrecht als winkelstad is gericht aandacht nodig voor winkelgebieden. Vernieuwing Standplaatshouders vernieuwen voortdurend hun productenaanbod en het voertuig op de standplaats. Soms wordt een modernere uitstraling gekozen, soms een meer authentieke uitstraling. De kwaliteit van de verkoopwagen en het belang hiervan nemen steeds meer toe. Bestaande en nieuwe standplaatsen moeten goed worden gesitueerd, aantrekkelijk zijn en op een aantrekkelijke locatie liggen.

APV Het situeren van standplaatsen in de openbare ruimte wordt ook beperkt als gevolg van de doelstellingen/criteria die in artikel 1:8 van de APV expliciet ten aanzien van het de inrichting en gebruik van de openbare ruimte zijn opgenomen: de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid, de veiligheid van personen of goederen, de zedelijkheid of de gezondheid of de bescherming van het milieu. Het ongelimiteerd toestaan van standplaatsen is hiermee strijdig. -

•

•

•

•

•

11/42

•

Maximumstelsel Door een toename van standplaatsen (food) en afname van het winkelbestand (non-food) is het evenredig het aantal standplaatsen te maximeren.

CONCLUSIES Uit de analyse van de criteria van de brancheringsregeling ten aanzien van evenredigheid wordt het volgende geconcludeerd: • Een maximumstelsel is geschikt en effectief voor het beoogde doel, zoals getoetst bij het criterium noodzakelijkheid. Het geadviseerde maximumstelsel is geschikt en effectief voor het bereiken van de onder noodzakelijkheid genoemde doelen. Als bij de uitgifte van standplaatsvergunningen geen maximumstelsel wordt toegepast, dan kunnen zich op vele locaties extra standplaatsen worden aangevraagd, die dan moeten worden vergund. Dit is strijdig met de doelstellingen, gericht op een fijnmazig voorzieningenaanbod en een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur en met doelstellingen/criteria uit artikel 1:8 van de APV met de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid in het bijzonder. Om dat te voorkomen is een maximumstelsel voor het vergunningensysteem geschikt en effectief. • Maximumstelsel op coherente en systematische wijze toepassen. Het maximumstelsel geeft geen ruimte voor bijvoorbeeld uitbreiding van standplaatsen die individueel worden aangevraagd. Als een individuele aanvraag wordt vergund, moet de gemeente ook voor vergelijkbare andere locaties een vergunning voor een standplaats verlenen. Dit kan om grote aantallen gaan.

Dat heeft nadelige effecten voor het winkelbestand, de detailhandelsstructuur en de inrichting en het gebruik van de openbare ruimte. Vandaar dat het handelen coherent en systematisch is door in 2024/2025 de huidige standplaatsen te vergunnen, inclusief bijbehorende dagen, en periodiek het maximumstelsel te monitoren en zo nodig te actualiseren. Ingevolge de verplichting coherent en systematisch te handelen, dient beoordeling in samenhang te gebeuren en niet individueel per aanvraag. • Het maximumstelsel moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. Het maximumstelsel levert een bijdrage aan het bereiken van de nagestreefde doelen ten aanzien van de detailhandelsstructuur en de inrichting en het gebruik van de openbare ruimte. Immers, bij het vrijlaten van het aantal standplaatsen en dagen wordt juist strijdig met de doelstellingen gehandeld en de doelstellingen/criteria uit artikel 1:8 APV. Flankerende maatregelen zijn ontoereikend om te bereiken dat het aantal standplaatsen binnen een bepaald maximum blijft. Alle belangen die met standplaatsen te maken hebben dienen in samenhang te worden bezien. Daarvoor zijn specifieke, zelfstandige flankerende maatregelen onvoldoende.

Gedacht kan worden aan het stellen van ruimtelijke randvoorwaarden voor locaties, waarbij de invloed van een groot aantal uit te geven standplaatsen op de detailhandelsstructuur buiten beeld blijft. Dat is ongewenst. De analyse van het maximumstelsel ten aanzien van evenredigheid resulteert in de conclusie dat een maximumstelsel evenredig is. Het maximumstelsel zoals geadviseerd voldoet aan het evenredigheidscriterium van de Dienstenrichtlijn.

2.3 •

•

12/42

Uitgifte van vergunningen voor de huidige locaties en dagen Verlopen vergunningen Per 1 januari 2024 verlopen de huidige vergunningen voor standplaatsen. De tijd die nodig is om nieuwe vergunningen te verlenen loopt tot 1 oktober 2025. In die periode kunnen standplaatshouders zich aanmelden voor een nieuwe vergunning. De aanvragen worden in samenhang beoordeeld en vervolgens wordt duidelijk wie welke vergunning voor welke standplaats krijgt. Vergunningen worden per 1 oktober 2025 verstrekt. Gedoogsituatie Tussen 1 januari 2024 en 1 oktober 2025 is sprake van een gedoogsituatie. Die periode moet zo kort mogelijk worden gehouden in het belang van de kwaliteit van standplaatsen in relatie tot het straatbeeld. Dit is ook van betekenis voor standplaatshouders, omdat zij een risico lopen met het doen van investeringen in vernieuwing van het voertuig,

•

•

2.4 •

13/42

bijvoorbeeld voor de uitstraling of het voldoen aan vernieuwde wet- en regelgeving. Door de onzekerheid of opnieuw voor de betreffende standplaats een vergunning kan worden verkregen zijn investeringen risicovol en blijven die mogelijk uit en daarmee ook vernieuwing of kwaliteitsverbetering. Voor gemeente en standplaatshouders is het noodzakelijk dat de gedoogsituatie zo kort mogelijk wordt gehouden, zodat binnen relatief korte tijd wel weer kan worden overgegaan tot investeringen in voertuigen en daarmee de kwaliteit van de openbare ruimte. Dit is een belang aangezien de gemeente volop investeert in kwaliteitsverbetering van de openbare ruimte. Uitblijven van investeringen in de kwaliteit van de standplaatsen is nadelig voor de kwaliteit van de openbare ruimte. En dat is ongewenst. Rekening houden met beleidskaders en winkelbestand Uit de verschillende gemeentelijke beleidskaders volgt dat het noodzakelijk is dat een maximum wordt aangehouden voor het aantal te verlenen vergunningen voor standplaatsen. Het beleid is immers als eerste gericht op het vitaal houden van winkelgebieden, het voorkomen van leegstand van winkelpanden en een passende inrichting en gebruik van de openbare ruimte. In dat opzicht zijn standplaatsen aanvullend op het winkelaanbod.

Huidige standplaatsen vergunnen in uitgifteperiode 2024-2025 Het uitgeven van vergunningen voor de huidige standplaatsen is noodzakelijk en het beperken tot de huidige vergunningen is evenredig gelet. Op de vorenstaande overwegingen.

Periodieke monitoring en actualisering maximumstelsel standplaatsen Monitoring en actualisering standplaatsen De komende jaren worden de ontwikkelingen in de stad gemonitord. Beleid Het uitwerken van bestaand beleid, met name ten aanzien van detailhandel, alsmede het opstellen van nieuw beleid. Het vitaal houden van winkelgebieden en het voorkomen van leegstand van winkelpanden blijven essentieel voor het beleid. Beleidsveranderingen worden gemonitord. Winkelgebieden, parken en begraafplaatsen De ontwikkeling van het functioneren van winkelgebieden en het gebruik van parken en begraafplaatsen in relatie tot de ondersteuning die standplaatsen hierin kunnen bieden of juist niet wordt de komende jaren gemonitord.

Herinrichtingsplannen en nieuwe inzichten openbare ruimte De komende jaren worden herinrichtingsplannen in voorbereiding genomen en ontstaan nieuwe inzichten voor winkelgebieden, parken en begraafplaatsen en de openbare ruimte, waarbij nu al wel duidelijk is dat de volgende ontwikkelingen een rol spelen: ● de steeds hoger wordende druk op de openbare ruimte; ● de toename van voorzieningen in de openbare ruimte; ● de toename van het aantal inwoners en onder meer een toename van fietsparkeren; ● het grotere belang van ruimtelijke kwaliteit van standplaatsen; ● de toenemende druk op de openbare ruimte heeft nadelige effecten op het woon- en leefklimaat in de omgeving; ● de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de verkeersveiligheid en de veiligheid van personen of goederen (artikel 1:8 APV). Deze ontwikkelingen worden de komende jaren gemonitord. Woon- en leefklimaat en participatie Nieuwe standplaatsen of verlenging van het aantal dagen heeft invloed op de leefbaarheid en het woongenot van de omgeving. Voor het aanwijzen van nieuwe standplaatsen is participatie nodig. En participatie is alleen verantwoord als een en ander in samenhang wordt bezien. Participatie steeds over individuele situaties, wellicht opeenvolgend in een buurt, is onzorgvuldig.

Monitoring vertalen naar actualisering maximumstelsel De hiervoor genoemde ontwikkelingen worden periodiek gemonitord. De termijnen hangen ook samen met de

•

•

•

14/42

dynamiek die zich in de stad voordoet. Dat kan betekenen dat een tussenliggende periode korter kan duren ten opzichte van een andere tussenperiode. Monitoring kan ertoe leiden dat ontwikkelingen worden vertaald in het maximumstelsel. Voor zover dat aan de orde is, worden ontwikkelingen in samenhang bezien en wordt het al dan niet uitgeven van vergunningen in samenhang beoordeeld. Tevens vindt hierover participatie plaats. Ongewenste ontwikkelingen ten aanzien van standplaatsen Een forse toename van standplaatsen zal onmiskenbaar invloed hebben op het winkelbestand. Als bijvoorbeeld: als op tal van standplaatsen brood, bloemen en planten of andere etenswaren worden verkocht, dan worden die dagelijkse goederen niet in winkelgebieden gekocht en dit heeft zeker consequenties als het om toevoeging van een groot extra aantal standplaatsen gaat. Als wordt gekozen voor het individueel beoordelen van suggesties voor toevoeging van standplaatsen, ad hoc en zonder enige samenhang, dan kan dit verstrekkende gevolgen hebben. Immers, de Dienstenrichtlijn dwingt een gemeente tot het coherent en systematisch handelen. Dat betekent dat als een standplaats wordt toegevoegd, dit ook moet worden gedaan op andere locaties die vergelijkbaar zijn. Dan kan het als het ware automatisch om een groot aantal locaties gaan. En dat kan van invloed zijn op de openbare ruimte en het winkelbestand.

Het is ongewenst op iedere straathoek bij een park of begraafplaats en op iedere straathoek in de stad een standplaats te situeren. Dit is nadelig voor het winkelbestand en de ruimtelijke kwaliteit als gevolg van de aanzienlijke toename van het aantal standplaatsen. Vervallen van locaties voor standplaatsen Bij de monitoring en actualisering is het nodig te bekijken of de huidige standplaatsen geschikt zijn, volgens dezelfde maatstaven die voor nieuwe standplaatsen worden gehanteerd. Ook hier kunnen herinrichtingsplannen een rol spelen of kan worden geconstateerd dat de huidige standplaats ongelukkig is gesitueerd gelet op nieuwe inzichten. Gelet op de uitgifte van vergunningen voor twaalf jaar, zullen ongewenst gesitueerde standplaatsen pas na de vergunningstermijn worden gesaneerd of verplaatst. Of het moet mogelijk blijken te zijn in overleg met de vergunninghouder tot een betere keuze voor een standplaats te komen. Balans en maximumstelsel Het gaat om het behouden van een goede balans tussen alle ruimteclaims. Daarvoor blijft het aanhouden van een maximumstelsel noodzakelijk en evenredig.

Bijlage 1 Analyse beleidskaders gemeente Utrecht ONTWIKKELINGSKADER DETAILHANDEL GEMEENTE UTRECHT (2012) UTRECHTSE WINKEL- EN CENTRUMAMBITIES De ambities in het detailhandelsbeleid van de gemeente Utrecht zijn te onderscheiden in zes hoofdlijnen: • De gemeente wil de fijnmazige voorzieningenstructuur behouden Waarde wordt gehecht aan de winkelvoorzieningen in de directe nabijheid van de inwoners. • Dynamiek detailhandel faciliteren De nadruk ligt op kwaliteit van de verschillende winkelgebieden, zeker voor de centrumgebieden en de stadsdeelcentra. • Complementariteit en onderscheidend vermogen Het streven is in Utrecht te komen tot een heldere, evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur, waarbij de verschillende retaillocaties elkaar aanvullen en elk een eigen taak binnen de structuur vervult. • Ruimtelijke concentratie Bij concentratie c.q. clustering van winkels ontstaat een meerwaarde voor zowel de bedrijven als de consument. • Schaalvergroting op de juiste plek faciliteren Eén van de belangrijkste motoren achter de dynamiek in de detailhandel is de schaalvergroting. Mede om de concurrentiepositie te behouden en te versterken, is het belangrijk dat Utrecht blijft inspelen op deze ontwikkeling. Een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de grootste winkels in de verzorgingsstructuur is daarom noodzakelijk.

• Alternatieve aanwendbaarheid Het heeft de voorkeur vastgoed kwalitatief zo te realiseren dat het op een ander momenten andere functies van huisvesten. Dit voorkomt leegstandssituaties op termijn en herinvulling is vele malen aantrekkelijker en goedkoper dan de noodzaak tot vervroegde afschrijving, sloop en nieuwbouw. Figuur B1.1 Retaillocaties Utrecht in Ontwikkelingskader Detailhandel Utrecht 2012

15/42

OVERIGE AANKOOPLOCATIES VOOR CONSUMENTEN - STANDPLAATSEN Ten aanzien van standplaatsen in relatie met detailhandel en in directe nabijheid van een winkelgebied stelt de gemeente dat: • De gevoerde branches van de standplaatsen aanvullend moeten zijn op het aanbod van de speciaalzaken in het winkelgebied. • De locatie van de standplaats geen nadelige invloed mag hebben op de zichtbaarheid en bereikbaarheid van de winkels. • De standplaats een mobiel karakter heeft, met andere woorden, dat na sluitingstijden van de winkels de standwagen niet meer aanwezig is op de standplaats.

NOTITIE STAND VAN ZAKEN DETAILHANDEL 2015 In 2015 is een notitie opgesteld met een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen in de detailhandel, de stand van zaken en beleidsuitgangspunten en acties per wijk. Vastgesteld wordt dat de winkelmarkt is veranderd sinds het vaststellen van het ontwikkelingskader detailhandel. De positie van Utrecht ten opzichte van deze landelijke ontwikkeling is gunstig door de groei van de bevolking in stad en regio en de relatieve aanbodachterstand die er (nog) is. Voor de 3 stadsdeelcentra Leidsche Rijn Centrum, Winkelcentrum Overvecht en Grootwinkelcentrum Kanaleneiland zijn de oorspronkelijke plannen aangepast aan de veranderende marktomstandigheden. Planvolumes van vooral het non-food winkelaanbod zijn verminderd en er wordt een compacter winkelbeeld nagestreefd. Ook zijn er winkelgebieden die te kampen hebben met een afnemende winkelfunctie en toenemende leegstand, bijvoorbeeld de winkelgebieden Amsterdamsestraatweg-Midden, Balijelaan-Rijnlaan en de Klop.

RUIMTELIJKE STRATEGIE UTRECHT 2040 De Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 (RSU 2040) is één van de koersdocumenten van de Omgevingsvisie Utrecht. Met deze Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 zorgt de gemeente ervoor dat de groei van het aantal inwoners en woningen in balans blijft met een toename van groen in de stad, met een groei van banen en voorzieningen, met een passende infrastructuur voor verkeer en vervoer en met de ambities op basis van de energietransitie. Om bij de groei de specifieke kwaliteiten van de stad te behouden, kiest Utrecht voor een stad waarin alle belangrijke functies voor dagelijks gebruik dichtbij de woon- en werkomgeving te vinden zijn: Utrecht dichtbij, de tien-minuten stad! Overal in Utrecht wil de gemeente dat woningen, werklocaties, maatschappelijke voorzieningen, sportvoorzieningen en groen dichtbij bij elkaar liggen, zodat inwoners er gemakkelijk en snel gebruik van kunnen maken. Om dat te bereiken kiest de gemeente er voor twee hoofdstructuren voorop te stellen, namelijk de groenstructuur en de mobiliteitsstructuur. Daarmee wordt de bestaande stad ook versterkt; er worden functies toegevoegd en de kwaliteit van de stad wordt verbeterd. Ook maakt de gemeente de keuze om de groei van de stad te concentreren op een aantal plekken, waar hoge bouwvolumes worden gerealiseerd (hoogstedelijk, hoge dichtheden).

Daarmee verandert Utrecht van een stad met één centrum, naar een stad met meerdere centra. Op deze nieuwe knooppunten komen veel stedelijke functies samen: een mix van wonen, werken, voorzieningen en groen. Hierdoor beperkt de gemeente ook de groei van het aantal vervoersbewegingen. De gemeente kiest op het gebied van werklocaties voor drie richtinggevende kaders, die hieronder nader zijn uitgewerkt: • Werklocaties optimaliseren: enerzijds door meer functiemenging op daarvoor geschikte huidige werklocaties en anderzijds door het realiseren van nieuwe gemengde woon-werk-locaties in de A12-zone en bij Lunetten Koningsweg. • Werken in de wijken versterken: enerzijds door het behouden van de bestaande werkgelegenheid in de wijken en anderzijds het toevoegen van meer werkfuncties waar dat mogelijk is. • Vitale winkelgebieden realiseren: door enerzijds te sturen op basis van de hoofdwinkelstructuur en anderzijds functionele verbreding met passende publieksgerichte functies, zoals horeca, cultuur, sport, maatschappelijk.

16/42

Dit vraagt keuzes ten aanzien van waar de gemeente concentraties van voorzieningen toestaat en stimuleert, en waar niet. Daartoe is de hoofdstructuur retail uitgewerkt, gekoppeld aan het beschikbare instrumentarium. Binnen een vitale winkelstructuur legt de gemeente vast waar de detailhandelsvestigingen zich bij voorkeur concentreren. Die concentratie hangt samen met de economische meerwaarde die winkel-/ voorzieningenclusters opleveren ten opzichte van solitaire vestigingen. Concentratie in een beperkt aantal gebieden is nodig om winkelvoorzieningen en -gebieden economisch vitaal te houden als gevolg van de afname van fysieke bestedingen en de toename van online aankopen. Aanvulling met andere publieksgerichte functies zoals horeca, cultuur, sport, wonen boven winkels en maatschappelijke functies, ondersteunt de transformatie naar voorzieningenclusters met voldoende aantrekkingskracht van een breed publiek, waardoor de detailhandel en het voorzieningenniveau op peil blijft. De hoofdwinkelstructuur is gebaseerd op enerzijds de omvang van een winkelcluster en anderzijds op het type aanbod. Deze twee elementen bepalen hoeveel publiek wordt aangetrokken en van hoe ver de aantrekkingskracht reikt.

• Binnenstad/centrum: internationale en landelijke aantrekkingskracht, het breedste winkel- en voorzieningenaanbod van de stad (detailhandel, horeca, cultuur etc.) • Perifere winkelgebieden: regionale aantrekkingskracht door ruim aanbod grootschalige goederen. Dit betreft de Woonboulevard, Franciscusdreef en The Wall • Bovenwijkse centra: regionale aantrekkingskracht met regulier bovenwijks aanbod. Dit betreft Shopping Center Overvecht, Nova en Leidsche Rijn Centrum • Lokale centra: stadstraten, wijk- en buurtwinkelcentra Figuur B1.2 Hoofdwinkelstructuur Utrecht in Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040

17/42

De Utrechtse mobiliteitsaanpak bestaat uit vijf stappen die samenhangen, niet per se in deze volgorde. De stappen zijn tegelijkertijd van belang om gezond stedelijk leven voor iedereen mogelijk te maken. De volgende stappen zijn in dit kader relevant: • Slim bestemmen De groei van de stad gaat samen met uitbreiding van het OV-netwerk. Wonen, werken en voorzieningen worden hiermee dichter bij elkaar gebracht, zodat mensen minder hoeven te reizen. • Slim sturen De gemeente stuurt op de verkeersdoorstroming en routekeuze of doet aanpassingen aan de inrichting van een gebied of straat.

MORGEN MOOIER MAKEN EN SUBSIDIEREGELING VITALE WINKELGEBIEDEN Veranderend consumentengedrag zorgt voor veranderingen in het winkellandschap. Er wordt meer online gekocht en veel binnensteden hebben mede daardoor te maken met leegstand. Utrecht heeft hier door corona ook mee te maken gekregen. Specifiek voor het centrum van Utrecht geldt de regeling Morgen Mooier Maken. Dit is een initiatief van gemeente Utrecht, Centrummanagement Utrecht en VCOC (Vereniging van Commercieel Onroerend goed eigenaren Centrum Utrecht) om lege panden en openbare ruimte tot leven te brengen. Voor activiteiten om winkelgebieden buiten de binnenstad/centrum aantrekkelijker te maken bestaat een subsidieregeling. Deze subsidieregeling is voor ondernemers of een ondernemersvereniging die hun winkelgebied willen verbeteren. Het gaat om een verbetering van de kwetsbare winkelgebieden: Leidsche Rijn Centrum, Shopping Centrum Overvecht, De Klop, Gagelhof, Vasco da Gamalaan, Smaragdplein, Lunetten, Veldhof en Rokade. Deze winkelgebieden zijn uitgekozen, omdat ze te maken hebben met kwetsbaarheden op het gebied van samenwerking, veiligheid en/of openbare ruimte, maar ook op het vlak van de juiste functiemenging, bereikbaarheid en/of vastgoed. Met de subsidieregeling kan extra in de verbetering van deze gebieden geïnvesteerd worden.

COALITIEAKKOORD UTRECHT 2022-2026 In het coalitieakkoord van de gemeente Utrecht wordt de focus gelegd op de aanpak van de drie grootste thema’s: ongelijkheid bestrijden, woningcrisis aanpakken en klimaatcrisis tegengaan. Daarnaast blijft Utrecht werken aan een levendige en leefbare stad. Onderdeel van een levendige en leefbare stad is het versterken van de lokale economie. Een aantal aandachtspunten: • De gemeente investeert in de (lokale) economie in de wijken. Elke wijk heeft werk, ondernemers en voorzieningen zoals horeca nodig. • Utrecht wil (horeca)ondernemers meer kansen bieden in de verschillende centra buiten de Binnenstad, om deze wijken en buurten levendiger te maken en de spreiding over de stad beter te maken. Er wordt actief gestuurd op in welke wijken dit nodig of kansrijk is, gelet op de lokale arbeidsmarkt en mogelijkheden. • De gemeente ziet veel winkelleegstand in Utrecht, zowel in de binnenstad als in de wijken. Het is van vitaal belang voor de huidige ondernemers en bewoners om deze gebieden aantrekkelijk te maken en houden, van de Steenweg tot winkelcentrum Overvecht. Dit vraagt om met een open blik naar nieuwe mogelijkheden te kijken en (gemengde) functies voor de leegstaande panden te zoeken.

18/42

Bijlage 2 Algemene Plaatselijke Verordening – gemeente Utrecht (in werking 1 april 2010) APV HOOFDSTUK 5 ANDERE ONDERWERPEN BETREFFENDE DE HUISHOUDING DER GEMEENTE Afdeling 5:3 Straathandel Artikel 5:12 Begripsbepalingen • In deze afdeling wordt onder straathandel verstaan: • ambulante handel (of venten): het in de uitoefening van de ambulante handel te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten aanbieden op een openbare telkens wisselende plaats of aan huis; • vaste standplaats: het voor langere tijd vanaf een vaste plaats op een openbare plaats of op of aan een openbaar water te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten aanbieden, gebruikmakend van verplaatsbare fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel; • tijdelijke standplaats: het voor maximaal drie dagdelen op een openbare plaats of op of aan een openbaar water te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten aan bieden, gebruik makend van fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel; • mobiel verkooppunt: vitrines, toonbanken e.d. die vanuit winkels of horeca-inrichtingen een openbare plaats op worden gereden van waaruit verkoop plaatsvindt.

Onder straathandel wordt niet verstaan: • een vaste standplaats op een markt in de zin van de marktverordening van de gemeente Utrecht; • een vaste standplaats op een evenement als bedoeld in artikel 5:30 eerste lid van deze verordening; • het aan de huizen te koop aanbieden of verkopen door degene, die dat doet in de uitoefening van zijn in deze gemeente gevestigde winkel of op bestelling of geregeld volgens afspraak levert of; • het aan winkeliers te koop aanbieden of verkopen door handelsreizigers. Artikel 5:13 Straathandel • Het is verboden zonder vergunning van het college, in de uitoefening van de straathandel, andere waren dan gedrukte of geschreven stukken, waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard, te koop aan te bieden, te verkopen of af te leveren op een op een openbare plaats of op of aan een openbaar water. • Het college kan in het belang van de openbare orde en veiligheid en het uiterlijk aanzien van de gemeente nadere regels stellen ten aanzien van de straathandel. • Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert het college de vergunning indien: • de aanvrager beneden de 18 jaar is of • de situatie als bedoeld in artikel 5:31, derde lid zich voordoet. Het is de rechthebbende op een perceel verboden toe te staan dat daarop zonder vergunning van het college straathandel wordt uitgeoefend.

Artikel 5:13a Vrijmarkt Koningsdag • De burgemeester kan ten behoeve van de viering van Koningsdag locaties en tijden aanwijzen waarbij het verbod van artikel 5:13, eerste lid niet van toepassing is voor de niet-commerciële verkoop van goederen door particulieren. • De burgemeester kan over de uitvoering van de bevoegdheid van het eerste lid nadere regels stellen met het oog op de belangen zoals genoemd in artikel 1:8. Artikel 5:14 Standplaats voor een ander doel dan straathandel • Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats op een openbare en in de open lucht gelegen plaats of op of aan een openbaar water in te nemen, voor een ander doel dan straathandel, met een tafel, een kraam, een voertuig of ander voorwerp. • Het college kan een vergunning weigeren op grond van de gronden zoals bedoeld in artikel 1:8 en 5:13 van deze verordening.

19/42

•

Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing.

Artikel 5:31 Verbodsbepaling Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement als bedoeld in artikel 5:30 te houden. • Bij de indiening van de vergunningaanvraag worden de gegevens, bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen, aangeleverd. • Onverminderd het bepaalde in artikel 1:4 van deze verordening kan aan de vergunning het voorschrift verbonden worden dat de organisator een verzekering tegen aansprakelijkheid met een toereikende dekking afsluit. • Indien een vergunning is verleend voor een evenement als bedoeld in het eerste lid, dan: • wordt geen vergunning verleend aan derden voor op zichzelf staande activiteiten en handelingen op of aan de openbare plaats of het openbaar water gedurende de tijden waarop en in het gebied waar het evenement plaatsvindt; • worden aanvragen om vergunning als bedoeld in de artikelen 2:9, 5:13 van deze verordening geweigerd. Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.

HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN Artikel 1:8 Weigeringsgronden • De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegde orgaan worden geweigerd in het belang van: • de openbare orde; • het voorkomen of beperken van overlast; • de verkeersveiligheid; • de veiligheid van personen of goederen; • de zedelijkheid of de gezondheid of • de bescherming van het milieu Een vergunning of ontheffing kan ook worden geweigerd als de aanvraag daarvoor minder dan drie weken voor de beoogde datum van de beoogde activiteit is ingediend. Voor bepaalde, door het bestuursorgaan aan te wijzen, vergunningen of ontheffingen kan de in het tweede lid gestelde termijn worden verlengd tot ten hoogste twaalf weken.

APV TOELICHTING ALGEMENE PLAATSLIJKE VERORDENING UTRECHT (VERSIE OKTOBER 2022) Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is niet overdraagbaar. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning. Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal verre overtreft. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal ondernemers geïnteresseerd is.

Zaaksgebonden Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.

20/42

Bij de artikelen 2:9 (Voorwerpen of stoffen aan, op, in of boven de weg), 2:11 (Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg) en artikel 2:12 (Maken, veranderen van een uitweg) is de zaaksgebondenheid van deze vergunningen juncto het bepaalde in artikel 1:5 expliciet opgenomen. Literatuur Voor de overdraagbaarheid van Apv-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen. Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing De in dit artikel genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (“kan”). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. In onderdeel d is het woord ‘gedurende’ toegevoegd. Het onderdeel bood al een grondslag om de vergunning in te trekken als deze na verlening niet werd gebruikt, maar biedt nu ook een grondslag om een vergunning in te trekken als deze lange tijd niet wordt gebruikt, bijvoorbeeld bij het innemen van een standplaats.

Als het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen (artikel 4:8 Awb). Artikel 1:7 Termijnen Het streven naar lastenvermindering voor burger en overheid en toetsing aan de Europese Dienstenrichtlijn hebben ertoe geleid in artikel 1:7 te bepalen dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Over punt b. dat onder meer op wachtlijsten ziet, schrijft de Dienstenrichtlijn: “Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren.

Deze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grote mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijvingen van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal.” Als gemeenten een vergunning voor bepaalde tijd verlenen, moeten zij beargumenteren waarom deze vestigingsbeperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich uit de aard alleen voor verlening voor bepaalde tijd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning of een standplaatsvergunning voor een oliebollenkraam rond de jaarwisseling. Het merendeel van de Utrechtse Apv-vergunningen en -ontheffingen zijn vergunningen voor bepaalde tijd: • straatartiest (2:8); • voorwerpen of stoffen aan, op, in of boven de weg (2:9); • aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg (2:11); • evenementenvergunningen (5:20 e.v.);

21/42

• voetbal (2:17); • seksinrichtingen (3:2); • straatprostitutie (3:3); • overige geluidhinder (4:1); • velvergunning (4:7); • ontheffing aantasting groenvoorzieningen door voertuigen (5:10); • inzameling van geld of goederen/collecte (5:11); • straathandel (5:13); • standplaats voor een ander doel dan straathandel (5:14); • ontheffing vestigingsbeperking verkeer in natuurgebieden (5:16); • ontheffing verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken (5:17). Zie voor de betekenis van “een dwingende reden van algemeen belang” bij de toelichting onder artikel 1:8. Artikel 1:6 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Hiermee blijft een handhavingsgrond –ook bij vergunningen voor onbepaalde tijd– aanwezig. Het ligt ook daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden indien de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden dient de vergunning opnieuw te worden bezien. Ook daarbij wordt rekening gehouden met de noodzaak- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt.

In artikel 1:7, tweede lid is de terugrekeningsregeling (à la artikel 8 APV oud) opgenomen waarbij de Algemene termijnenwet (Atw) van overeenkomstige toepassing is verklaard. Voor zover de APV termijnen bevat die in uren worden uitgedrukt of door terugrekening worden bepaald, is de Atw niet van toepassing. Artikel 1:7, tweede lid bevat daartoe een terugrekeningsregeling die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om altijd over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken. Artikel 1:8 Weigeringsgronden Vergunningstelsels zijn in de Apv als volgt geformuleerd: een verbodsbepaling om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning. Vergunningstelsels kenden tot op heden vaak een artikellid of –leden met weigeringsgronden. Deze werden op verschillende manier omschreven wat suggereerde dat in verschillende bepalingen materieel andere weigeringsgronden golden. Dit was meestal niet het geval. Ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de Apv is ervoor gekozen om in Hoofdstuk I algemene weigeringsgronden te benoemen. In de afzonderlijke vergunningstelsels (artikel 2:43: consumentenvuurwerk, artikel 5:27, tweede lid: binnenevenementen, artikel 5:37, tweede lid : buitenevenementen) zijn de betreffende artikel(led)en vervallen.