Advies privaatrechtelijke mogelijkheden voor het reguleren van betaalbare short stay voor studenten

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken

Aan: Egbert van de Zee Onderwerp: Privaatrechtelijke mogelijkheden voor het reguleren van betaalbare short stay voor studenten Kopie

Datum Van Doorkiesnummer

6 juni 2025 Iris Reidsma 030 – 286 0497 / 06 - 41 00 97 91

E-mail Bijlagen

iris.reidsma@utrecht.nl 2, Adviezen Hekkelman Advocaten

1. Inleiding 1. De gemeente Utrecht (hierna: ‘de gemeente’) staat onder omstandigheden toe dat locaties in Utrecht gebruikt worden voor tijdelijk verblijf (hierna ‘short stay’). Eén van deze voorwaarden is dat de betreffende locatie niet als wonen bestemd zou kunnen worden. Onder short stay verstaat de gemeente het bedrijfsmatig verstrekken van logies met een minimumperiode van twee weken tot zes maanden met een uitloop tot maximaal 12 maanden. Deze uitloopmogelijkheid zal waarschijnlijk verdwijnen. De gemeente staat short stay toe ten aanzien van specifieke doelgroepen (internationale kenniswerkers en internationale studenten) en op locaties met een hotelfunctie. 2. Op locaties die deze bestemming niet hebben, kan short stay mogelijk worden gemaakt indien het omgevingsplan wordt gewijzigd of indien een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) wordt verleend. Bij het wijzigen van het omgevingsplan of het verlenen van een BOPA vindt een belangenafweging plaats en wordt getoetst aan de omgevingsvisie, het Beleid tijdelijk verblijf (short stay) en bijstelling hotels (hierna: ‘het short staybeleid’) en de Beleidsregels tijdelijk verblijf (short stay) gemeente Utrecht (hierna: ‘de Beleidsregels’). In art.

8 van de Beleidsregels (zoals geldend in juni 2025) staat dat aan het verlenen van een vergunning beperkende voorwaarden in tijdsduur en/of gebruik kunnen worden verbonden. In de toelichting op dit artikel staat dat de gemeente bij verhuur aan (internationale) studenten de voorwaarden kan stellen dat verhuur plaatsvindt conform het puntensysteem van het woningwaarderingsstelsel (de ‘WWS’), dat de verhuurder de mogelijkheid biedt tot tussentijdse contractovername (in de plaats stelling) en dat de bevoegdheid van de huurcommissie contractueel wordt vastgelegd. In de toelichting op dit artikel staat ook dat de vergunning kan worden ingetrokken of buiten werking kan worden gesteld indien deze voorwaarden worden overtreden. 3. In het short stay-beleid staat dat studenten die een short stay-accommodatie huren beschermd dienen te worden tegen excessen, zoals bijvoorbeeld te hoge huren of servicekosten. Volgens de gemeente is bescherming nodig omdat short stay-accommodaties vaak worden verhuurd met een zogenaamd huurcontract ‘naar zijn aard van korte duur’, waarop de huurbeschermingsregels niet van toepassing zijn.

In het short stay-beleid staat dat de gemeente er naar streeft om in anterieure overeenkomsten, erfpachtovereenkomsten en bij de omgevingsvergunningen op te nemen dat bij verhuur van tijdelijk verblijf accommodaties aan studenten de verhuurder ervoor zorgt dat de verhuur plaatsvindt conform het WWS-puntensysteem, de mogelijkheid biedt tot tussentijdse contractovername (in de plaats stelling) en ervoor zorgt dat de bevoegdheid van de huurcommissie contractueel wordt vastgelegd. 4. De gemeente heeft advocatenkantoor Hekkelman gevraagd om advies te geven over de mogelijkheid om via het publiekrecht de huurprijzen van short stay-accommodaties te reguleren. Advocaten gemeente Utrecht is onderdeel van de afdeling Juridische Zaken van de gemeente Utrecht. Advocaten gemeente Utrecht werkt alleen in opdracht van de gemeente Utrecht. De aansprakelijkheid van Advocaten gemeente Utrecht is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval door de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitgekeerd.

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

Uit dit advies volgt dat er publiekrechtelijk geen mogelijkheden zijn, omdat er alleen voor woonruimte sturingsmechanismen zijn (te weten het aanwijzen van woningbouwcategorieën zoals bedoeld in artikel 5.161 van het Bkl). Voor short stay-accommodaties in de vorm van logies zijn geen publiekrechtelijke mogelijkheden (bijlage 1). In verband hiermee heeft de afdeling Ruimte van de gemeente mij verzocht om te adviseren of het mogelijk is om privaatrechtelijke afspraken te maken over de hoogte van huurprijzen van short stay-accommodaties. Gevraagd is of het mogelijk is om afspraken te maken in een anterieure overeenkomst met het oog op het wijzigen of afwijken van het Omgevingsplan. Daarnaast is gevraagd of het mogelijk is om hierover in de erfpachtakte afspraken te maken. In aanvulling hierop is gevraagd of hiervoor het puntensysteem van het WWS bruikbaar is of dat de huurprijzen op andere wijze gereguleerd kunnen worden. 5. De opbouw van dit advies is als volgt. In paragraaf 2 staat een samenvatting van het advies. In paragraaf 3.1 wordt ingegaan op het risico dat short stay als wonen wordt aangemerkt. In paragraaf 3.2 wordt toegelicht wat de uitgangspunten zijn wanneer gemeentes contracten sluit. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 besproken of het mogelijk is om de huurprijzen te reguleren door middel van een anterieure overeenkomst.

In paragraaf 3.4 wordt besproken of het mogelijk is om de huurprijzen te reguleren via erfpacht. In paragraaf 3.5 worden enkele overige juridische kanttekeningen en praktische aandachtspunten besproken, zoals de (on)mogelijkheden om het puntensysteem van het WWS te gebruiken.

2. Samenvatting De kern: • De gemeente wenst op grond van haar short stay-beleid de prijzen van short stayaccommodaties te reguleren. • Het is ongebruikelijk dat gemeentes zich bemoeien met het prijsbeleid van ondernemingen en huurprijzen reguleren. Normaal gesproken wordt dit aan de markt overgelaten, met uitzondering van bepaalde door de wet geregelde gevallen van prijzen van woningen (sociale huur en middenhuur). • Er zijn geen publiekrechtelijke mogelijkheden om de huurprijzen van short stayaccommodaties te reguleren. Wel kunnen hierover contractuele afspraken worden gemaakt. • Er is in dit specifieke dossier onvoldoende juridische basis om in anterieure overeenkomsten de huurprijzen van short stay-accommodaties te reguleren, dit levert een groot risico op dat de gemeente wordt beschuldigd van misbruik van bevoegdheid. Afspraken in een anterieure overeenkomst moeten verband houden met de Etfal (de Evenwichtige Toedeling van Functies aan locaties), het afwegingskader van de Omgevingswet, en dat verband is in dit geval niet aan te tonen voor de gewenste prijsafspraken. • De gemeente kan wel via een erfpachtovereenkomst contractuele afspraken maken over het toegestane gebruik en de bevoegdheid tot verhuur. Erfpacht kan worden ingezet om gemeentelijke belangen na te streven.

Deze mogelijkheid wordt voor zover ik kan vaststellen niet vaak ingezet om het prijsbeleid van ondernemingen te beïnvloeden en in te grijpen op huurprijzen, behoudens voor zover sprake is van woonruimte (sociale huur en middenhuur). Voor zover ik heb kunnen vaststellen, ook na raadpleging van een aantal deskundigen, is er echter geen wet- of regelgeving die dit verbiedt. • Het maken van afspraken in de erfpachtakte over de huurprijzen van short stayaccommodaties heeft ook andere nadelen en risico’s. 1. Met name wanneer wordt afgesproken dat huurprijzen conform het WWS dienen te worden vastgesteld wordt het het risico vergroot dat een rechter oordeelt dat sprake is van gewone huur van woonruimte en niet van zogenaamde verhuur naar aard van aard van korte duur. Dit kan betekenen dat de huurders huurbescherming genieten

2/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

•

6 juni 2025

en dat in strijd met de publiekrechtelijke hotel- of short stay-bestemming wordt gehandeld waardoor de gemeente handhavend moet optreden en de huurders alsnog zouden moeten vertrekken. 2. De huurders hebben op basis van de afspraken in de erfpachtakte geen aanspraken op de exploitant. Nakoming van gemaakte afspraken is alleen mogelijk als de afspraken goed worden vastgelegd en als handhaving hiervan vervolgens goed is geborgd. 3. Het reguleren van de huurprijzen kan een negatieve invloed hebben op de grondwaarde en de canon die de gemeente in rekening brengt en heeft daarmee negatieve financiële gevolgen voor de gemeente. 4. Het WWS kan niet rechtstreeks van toepassing worden verklaard op de huurovereenkomsten die de exploitant en haar toekomstige huurders zullen sluiten, omdat het WWS niet van toepassing is bij verhuur naar aard van korte duur. Het is wel mogelijk om in de erfpachtakte het toegestane gebruik en de bevoegdheid tot verhuur beperken en de huurprijzen waarvoor verhuurd mag worden te maximeren. De gemeente heeft geen publiekrechtelijke bevoegdheid om te regelen dat short stayaccommodaties alleen door internationale studenten worden gehuurd. Ook via een erfpachtovereenkomst kunnen er geen afspraken worden gemaakt op grond waarvan short stay-accommodaties alleen mogen worden verhuurd aan internationale studenten.

Hiermee wordt waarschijnlijk in strijd gehandeld met het discriminatieverbod en het gelijkheidsbeginsel, zo volgt uit het advies van Hekkelman Advocaten (bijlage 2).

Nadere toelichting Definitie short stay en risico dat short stay als het verstrekken van (reguliere) woonruimte wordt beschouwd en niet als het verstrekken van logies en huur naar aard van korte duur 6. De gemeente verstaat onder short stay het bedrijfsmatig verstrekken van logies met een minimumperiode van twee weken tot 6 maanden met uitloop tot maximaal 12 maanden, niet bedoeld voor toeristen. In de wet is de term short stay niet gedefinieerd. Dit maakt dat bij short stay discussie kan ontstaan of sprake is van het verstrekken van logies, dan wel dat sprake is van het verstrekken van woonruimte. Uit het advies van Hekkelman advocaten(zie bijlage 1) en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna “de Afdeling”) volgt dat short stay als logies (en niet als wonen) wordt gekwalificeerd als is geborgd dat het gaat om een verblijf van maximaal zes maanden én geen sprake is van een duurzaam verblijf met een woonkaraker. Ook bij een verblijf korter dan zes maanden kan dus sprake zijn van wonen. 7. Ook het huurrecht kent de term short stay niet. In het huurrecht wordt onderscheid gemaakt tussen zogenaamde ‘huur naar aard van korte duur’ en gewone huur van woonruimte.

Bij gewone huur van woonruimte zijn de huurbeschermingsregels over verhuur van woonruimte (zoals de regels over het WWS en regels over opzegging) van toepassing, bij huur naar aard van korte duur niet. Ook is de huurcommissie bij huur naar aard van korte duur niet bevoegd om de huurprijs te toetsen. Of sprake is van huur naar aard van korte duur is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval. Verhuur van een vakantiewoning of hotelkamer wordt beschouwd als huur naar aard van korte duur, maar langduriger verhuur van short stay-accommodaties is een schemergebied, waarover veel jurisprudentie is verschenen. Of sprake is van huur naar aard van korte duur is afhankelijk van 1) de duur van het gebruik, 2) de aard van het gebruik, 3) de aard van de woning en 4) hetgeen partijen omtrent de duur van het gebruik voor ogen heeft gestaan. Daarnaast geldt als algemeen uitgangspunt dat de vrijheid om een huurcontract naar aard van korte duur af te sluiten beperkt is. Hoe langer de duur van het gebruik, hoe eerder sprake is van gewone woonruimte. Op voorhand valt niet uit te sluiten dat short stay als reguliere verhuur van woonruimte zal worden beschouwd.

3/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

8. Of sprake is van het verstrekken van logies dan wel woonruimte is bepalend voor de vraag welke mogelijkheden de gemeente heeft voor het reguleren van huurprijzen. In het vervolg van het advies ben ik ervan uitgegaan dat short stay niet als woonruimte wordt aangemerkt en als verhuur naar aard van korte duur wordt beschouwd, maar bij voorbaat wijs ik wel op dit risico. Anterieure overeenkomst 9. Omdat uit het advies van advocatenkantoor Hekkelman volgt dat de gemeente geen mogelijkheid heeft om via het publiekrecht huurprijzen van short stay te reguleren, komt de vraag aan de orde of de gemeente contractueel (via een anterieure overeenkomst of via erfpacht) afspraken kan maken over short stay, De gemeente heeft contractsvrijheid en mag in beginsel zelf bepalen onder welke voorwaarden zij overeenkomsten aangaat. De vrijheid wordt beperkt voor zover sprake is van schending van wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, misbruik van bevoegdheid of onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. 10. Indien de gemeente huurprijzen van short stay-accommodaties reguleert via een anterieure overeenkomst, kan sprake zijn van misbruik van bevoegdheid.

Via een anterieure overeenkomst kan de gemeente afspraken maken over kostenverhaal en over kwesties die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving of betrekking hebben op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar daarvan lijkt geen sprake te zijn bij het reguleren van huurprijzen van short stay-accommodaties op grond van het short stay-beleid, omdat de gemeente alleen het oogmerk heeft om huurprijsexcessen te voorkomen. De gemeente loopt daarom het risico dat sprake is van misbruik van bevoegdheid indien zij hierover in een anterieure overeenkomst afspraken zal maken en de ontwikkelaar deze afspraken alleen accepteert omdat anders geen planologische medewerking zou worden verleend door de gemeente. Erfpacht 11. Via uitgifte in erfpacht kan de gemeente afspraken maken over de erfpachtbestemming (de wijze waarop de erfpachter contractueel de in erfpacht uitgegeven zaak mag gebruiken) en de verhuurmogelijkheden. In algemene zin is het mogelijk om afspraken te maken over de erfpachtbestemming, ook als dit betekent dat de erfpachter vanwege de afgesproken erfpachtbestemming minder gebruiksmogelijkheden heeft dan hij op grond van het publiekrecht (zoals op grond van het Omgevingsplan of de vergunning) heeft. Ook kan in de erfpachtakte de bevoegdheid tot verhuur worden beperkt. Gemeentes mogen door middel van uitgifte in erfpacht gemeentelijke belangen nastreven.

De vrijheid van gemeentes wordt echter beperkt voor zover sprake is van strijdigheid met dwingende wet- en regelgeving of van onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. Mijn inschatting is dat hiervan geen sprake is, maar ik kan dit ook niet volledig uitsluiten. Ik licht dit hierna toe. 12. Ik ben niet bekend met wet- en regelgeving die het maken van afspraken over huurprijzen van niet-woonruimte, zoals short stay, verbiedt. Voor zover ik heb kunnen vaststellen, ook na raadpleging van een aantal deskundigen, is er ook geen wet- of regelgeving die dit verbiedt. Wel wijs ik erop dat deze afspraken ongebruikelijk lijken te zijn en niet in lijn zijn met het meer algemene economische uitgangspunt van bijvoorbeeld huurrechtelijke wet- en regelgeving dat ervan uitgaat dat huurprijzen van short stay-accommodaties door de markt gereguleerd wordt. Dit maakt dat ik niet volledig kan uitsluiten dat een rechter het maken van afspraken over huurprijzen van short stay-accommodaties in strijd met wet- en regelgeving of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur acht. 13. Ook kan niet volledig worden uitgesloten dat sprake is van onaanvaardbare doorkruising van de Omgevingswet of huurrechtelijke wet- en regelgeving. In de Omgevingswet is alleen ten aanzien

4/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

van woonruimte bepaald dat huurprijzen (indirect) gereguleerd kunnen worden door in het Omgevingsplan woningbouwcategorieën op te nemen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat deze woningbouwcategorieën gelimiteerd zijn en dat wettelijk ingrijpen alleen voor die specifieke woningbouwcategorieën werd toegestaan. Door sommige juristen wordt aangenomen dat het om die reden niet is toegestaan om contractuele afspraken te maken over andere, niet in de wet genoemde woningbouwcategorieën en ten aanzien hiervan ook geen huurprijsafspraken kunnen worden gemaakt. Uit de literatuur, rechtspraak en wetsgeschiedenis volgt volgens mij niet dat dit ook niet is toegestaan bij niet-wonen, zoals bij short stay. Ik kan echter ook niet (volledig) uitsluiten dat in zo’n geval sprake zou kunnen zijn van onaanvaardbare doorkruising van de Omgevingswet. Er is een klein risico dat de wet en de wetsgeschiedenis zo moet worden gelezen dat ingrijpen in de markt alleen is toegestaan voor schaarse woonruimte en uitdrukkelijk niet voor niet in de wet geregelde categorieën van bouwwerken, zoals bijvoorbeeld bedrijfsruimtes of short stay-accommodaties. Het doel van de Omgevingswet is namelijk wel om ruimte te maken voor ontwikkelingen en complicaties en regelgeving te verminderen waardoor ontwikkelingen beter van de grond komen. 14.

De huurprijs van short stay-accommodaties valt in beginsel niet onder huurprijsbeschermingsregels, omdat de huur van een hotelkamer of short stay-accommodatie in beginsel kwalificeert als ‘huur naar aard van korte duur’. Ik verwacht dat geen sprake is van doorkruising van huurwetgeving indien de gemeente contractuele afspraken maakt over de huurprijzen. In de wet staat geen verbod en ook uit de inhoud en strekking van de wet volgt dit volgens mij niet. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet betaalbare huur volgt juist dat mag worden afgeweken van de Wet betaalbare huur, mits de regels over maximale huurprijzen worden gerespecteerd. De gemeente mag dus wel strengere regels hanteren. De enige kanttekening hierbij is dat hierover geen rechtspraak is verschenen en in de literatuur het risico dat sprake is van onaanvaardbare doorkruising van huurprijsbeschermingsregels wel wordt gesignaleerd. 15. De gemeente heeft geen publiekrechtelijke bevoegdheid om te regelen dat short stayaccommodaties alleen door internationale studenten worden gehuurd. De gemeente mag ook in de erfpachtakte niet opnemen dat verhuur alleen mag plaatsvinden aan internationale studenten. Uit het advies van Hekkelman Advocaten (bijlage 2) volgt dat dit in strijd is met het discriminatieverbod c.q. het gelijkheidsbeginsel.

Gevolgen indien sprake is van misbruik van bevoegdheid of onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht 16. Indien sprake is van misbruik van bevoegdheid, onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht of in strijd wordt gehandeld met het discriminatieverbod c.q. het gelijkheidsbeginsel dan zijn de gevolgen voor de gemeente groot: de gesloten overeenkomsten kunnen geheel of gedeeltelijk nietig zijn of de gemeente kan schadeplichtig zijn op grond van onrechtmatige daad. Om die reden is voorzichtigheid geboden en adviseer ik de gemeente om de betaalbaarheid van short stay-accommodaties in ieder geval niet via een anterieure overeenkomst af te dwingen. Overige aandachtspunten en risico’s 17. Naast het risico dat afspraken over huurprijsregulering niet zijn toegestaan, zie ik ook andere aandachtspunten bij het reguleren van huurprijzen via een anterieure overeenkomst of erfpachtakte. Die aandachtspunten zijn: • Indien de huurprijzen van short stay door de gemeente gereguleerd worden, is de kans groter dat er bij verhuur door de exploitant sprake is van gewone huur van woonruimte in plaats van huur naar aard van korte duur. Dit geldt met name indien aansluiting wordt gezocht bij het WWS-puntensysteem, wat nu juist (alleen) bij reguliere huur van woonruimte geldt. De huurders hebben dan huurbescherming en mogen in beginsel voor onbepaalde tijd blijven

5/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

•

•

•

6 juni 2025

wonen in de short stay-accommodatie. In dat geval wordt niet in lijn gehandeld met het short stay-beleid, past het gebruik niet meer binnen de logies-functie en wordt er gewoond op een locatie die niet geschikt is voor een gebruik als woonruimte. De gemeente zou in dat geval in beginsel publiekrechtelijk kunnen (of in geval van een verzoek om handhaving moeten) handhaven ten opzichte van zowel de exploitant/verhuurder als de huurders en de illegale situatie kunnen beëindigen. Dit lijkt mij echter een zeer onwenselijke situatie die voorkomen zou moeten worden. Het WWS is niet van toepassing op huur naar van aard korte duur. Voor het vaststellen van maximale huurprijzen kan wel aangehaakt worden bij de systematiek van het WWS, maar mogelijk kan hiermee niet exact de maximale huurprijs worden berekend, bijvoorbeeld omdat bepaalde gegevens ontbreken. Dit kan worden ondervangen door uit te gaan van bepaalde, nog onbekende, uitgangspunten. Zo wordt zoveel mogelijk recht gedaan aan het amendement ‘betaalbaar wonen voor internationale studenten’. Wel wordt hiermee (mogelijk) enigszins afgeweken van de toelichting op de Beleidsregels. Ik adviseer daarom om een vaste werkwijze uit te werken en de toelichting op de Beleidsregel te wijzigen door een beschrijving van die werkwijze (afspraken via erfpacht) hierin op te nemen.

Bij huur naar aard van korte duur kan de huurcommissie de huurprijzen niet toetsen. Omdat de huurprijzen alleen kunnen worden gereguleerd door afspraken te maken met de exploitant in de erfpachtakte, hebben huurders geen rechtstreekse aanspraak op de exploitant en kan de gemeente de exploitant alleen contractueel aan de gemaakte afspraken houden. Dit is minder effectief dan toetsing via bijvoorbeeld de huurcommissie en dit kan alleen gehandhaafd worden bij goede contractuele afspraken en een goed contractmanagement. De vraag is of dit voldoende geborgd kan worden, ook voor de toekomst. Als de gemeente via uitgifte in erfpacht de huurprijzen van short stay-accommodaties wil reguleren, dan kan dit een negatieve invloed hebben op de grondprijs c.q. canon en daarmee op de financiële haalbaarheid van projecten. De vraag is of dit wenselijk is en of hiermee voldoende rekening is gehouden bij het opstellen van de Grondprijzenbrief.

18. Vanwege de geconstateerde juridische risico’s en aandachtspunten is volgens mij voorzichtigheid geboden bij het reguleren van huurprijzen door middel van contactuele afspraken. Gezien de complexiteit van het antwoord is het belangrijk dat bij projecten waar short stay speelt en bij eventuele wijziging van het short stay-beleid een jurist wordt aangehaakt. 3. Juridisch kader 3.1 Definitie short stay en het risico dat short stay als het verstrekken van (reguliere) woonruimte wordt beschouwd en niet als huur naar aard van korte duur 19. Voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is op short stay en of de betaalbaarheid van short stay publiekrechtelijk of contractueel kan worden gereguleerd, is bepalend of short stay als het verstrekken van logies dan als de terbeschikkingstelling van woonruimte wordt aangemerkt. Ook is bepalend op welke wijze short stay in het huurrecht wordt gekwalificeerd. Daarom wordt op deze kwalificatievraag hierna nader ingegaan. 20. De gemeente verstaat onder short stay het bedrijfsmatig verstrekken van logies met een minimumperiode van twee weken tot 6 maanden met uitloop tot maximaal 12 maanden, niet bedoeld voor toeristen. Waarschijnlijk wordt door de gemeente vastgelegd dat deze uitloopmogelijkheid niet meer zal worden toegestaan. In de wet is de term short stay niet gedefinieerd.

Daarnaast wordt er door gemeentes op verschillende wijzen invulling aan gegeven. Zo verstaat de gemeente Amsterdam hieronder het “tijdelijk wonen voor een periode van

6/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

maximaal zes maanden” en is het beleid gericht op (buitenlandse) werknemers. 1 De gemeente Utrecht daarentegen staat (vooralsnog) een tijdelijk verblijf tot twaalf maanden toe en het beleid is (ook) gericht op (internationale) studenten. 21. De belastingdienst verstaat onder short stay het verblijf in een accommodatie voor een periode van maximaal zes maanden, waarbij de gast het middelpunt van zijn maatschappelijke leven niet naar de short stay accommodatie verplaatst. 2 22. In het bestuursrecht wordt er bij de Afdeling regelmatig geprocedeerd over de vraag of sprake is van het verstrekken van logies of wonen. Wanneer een gemeente beoogt short stay (tijdelijk verblijf) mogelijk te maken, beoordeelt de Afdeling of sprake is van logies of wonen. In algemene zin kan worden gezegd dat de Afdeling bij een verblijf van meer dan zes maanden van oordeel is dat sprake is van wonen. Dit betekent niet dat bij een verblijf korter dan zes maanden geen sprake is van wonen. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval. Ook bij een korter verblijf kan (dus) sprake zijn van wonen. De Afdeling kwalificeert short stay als logies als is geborgd dat het gaat om een verblijf van maximaal zes maanden én geen sprake is van een duurzaam verblijf met woonkarakter. Daarnaast wordt ook wel als criterium gebruik dat het hoofdverblijf elders is.

Of iemand hoofdverblijf houdt in de short stay-accommodatie is afhankelijk van de omstandigheden, zoals bijvoorbeeld inschrijving in de basisregistratie personen,3 binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Hekkelman Advocaten heeft advies gegeven over de mogelijkheden om publiekrechtelijk de huurprijzen te reguleren van short stay-accommodaties. In dit advies is aangegeven dat een verblijf van meer dan zes maanden vermoedelijk als ‘wonen’ wordt aangemerkt en dat ook een verblijf korter dan zes maanden al sprake kan zijn van ‘wonen’ (bijlage 1). 23. Het valt op dat de gemeente onder het short stay-beleid toestaat dat er voor een periode van maximaal een jaar wordt verbleven in een short stay-accommodatie, al heb ik begrepen dat deze periode mogelijk wordt beperkt tot een periode van maximaal zes maanden. Daarnaast richt de gemeente zich op (internationale) studenten, die zich mogelijk zullen (willen) inschrijven in de basisregistratie personen om bijvoorbeeld een bankrekening te kunnen openen of studiefinanciering aan te vragen. Ook zal hun maatschappelijk leven zich (mogelijk) voor een bepaalde periode verplaatsen naar Nederland. Dit maakt dat bij short stay discussie kan ontstaan of sprake is van het verstrekken van logies, dan wel dat sprake is van het verstrekken van woonruimte. 24.

Ook het huurrecht kent de kwalificatie short stay niet. In het huurrecht wordt onderscheid gemaakt tussen zogenaamde ‘huur naar aard van korte duur’ en gewone huur van woonruimte. Op grond van de wet zijn de huurbeschermingsregels over verhuur van woonruimte (zoals de regels over het WWS en regels over de duur en opzegging van de huurovereenkomst) van toepassing indien een onroerende zaak als woonruimte wordt verhuurd, tenzij dit een gebruik van woonruimte betreft die naar zijn aard slechts van korte duur is.4 Bij verhuur naar aard van korte duur is de huurcommissie niet bevoegd om de huurprijs te toetsen en hebben huurders geen huurbescherming.

1

https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/wonen/shortstaybeleid/ .

2

https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/btw/onroerende_zaken/verhuur_o nroerende_zaak/verhuur_die_altijd_belast_is_met_btw . 3 Hetgeen wettelijk verplicht is bij een verblijf van meer dan vier maanden in Nederland. 4 Art. 7:232 lid 2 BW.

7/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

25. Verhuur van vakantiewoningen en hotelkamers wordt beschouwd als verhuur naar aard van korte duur. Verhuur van short stay-accommodaties is een schemergebied, waarover veel jurisprudentie is verschenen.5 In het standaard-arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden over een internationale studentenflat is geoordeeld dat de contractsvrijheid om een huurovereenkomst naar zijn aard van korte duur te sluiten beperkt is: het gaat om gevallen waarin voor iedereen duidelijk is dat er geen sprake kan en mag zijn van een beroep op huurbescherming. Of hiervan sprake is hangt af van: • • • •

de duur van het gebruik; de aard van het gebruik; de aard van de woning; en het geen partijen omtrent de duur van het gebruik voor ogen heeft gestaan.

Hoe langer de duur van het gebruik, hoe eerder sprake is van gewone woonruimte. Daarnaast zal de aard van het gebruik en de woning een rol spelen, zoals de vraag of sprake is van een gemeubileerde woning (zoals een hotelkamer), de vraag of sprake is van een kamer dan wel een zelfstandige woning, de bewoordingen in de overeenkomst, het overige aanbod (zoals de aanwezigheid van een receptie, restaurant, bar, schoonmaak enz.) en het doel van partijen bij het aangaan van de overeenkomst. Dat de huurovereenkomst specifiek wordt gesloten met internationale studenten die een semester in Nederland studeren en dat het voor deze studenten extra moeilijk is om tijdelijke woonruimte te vinden, is een omstandigheid die kan worden meegewogen,6 maar maakt op zichzelf niet dat geen sprake is van woonruimte.

7 Dit geldt eens temeer omdat voor deze specifieke categorie huurders ook tijdelijke huurovereenkomsten kunnen worden gesloten die eindigen en dat de huurovereenkomst naar aard van korte duur voor deze categorie dus niet ‘noodzakelijk’ is.8 De huurcommissie oordeelde dat de huurovereenkomsten die The Student Hotel sloot voor een periode van maximaal een jaar huurovereenkomsten naar aard van korte duur zijn, waarbij met name relevant werd gevonden dat sprake was gestoffeerde en gemeubileerde kamers, er diverse aanvullende diensten werden aangeboden (zoals fitnessruimtes, restaurants, meetingsrooms, fietsverhuur etc.), er een hotelreceptie was en de website en huisregels het beeld opleveren van een hotelkamer.9 Hieruit volgt dat zelfs een huurovereenkomst voor de duur van een jaar naar aard van korte duur kan zijn, maar hoe langer de overeengekomen duur, hoe eerder sprake zal zijn van gewone huur van woonruimte. 26. Kortom, of sprake is van huur naar aard van korte duur dan wel huur van woonruimte is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van geval, zoals op welke wijze de accommodatie wordt ingericht, welke diensten er worden aangeboden, wat de precieze afspraken zijn tussen de exploitant en zijn huurders/gasten, de verblijfsduur etc.

Een gebruik als short stay-accommodatie voor een periode van maximaal een jaar zal in beginsel te lang zijn voor huur naar aard van korte duur. Ook bij een gebruik voor een periode van zes maanden is mogelijk geen sprake van huur naar aard van korte duur. Dit is afhankelijk van de wijze waarop de exploitant de accommodatie inricht en de afspraken die hij maakt. Een omstandigheid die ook een rol kan spelen is dat 5

Rb. Amsterdam 11 maart 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:1427; Hof Arnhem-Leeuwarden 15 april 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:3195; Hof Amsterdam 19 mei 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:1924; Rb. Amsterdam 8 april 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:2594;Rb. Limburg 28 februari 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:1851; Rb. Noord-Nederland 9 november 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:5116; Rb. 26 juli 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:2900; Huurcommissie 2 oktober 2018, WR 2019/84. Zie ook J.Ph. van Lochem, ‘Een discussie naar zijn aard van lange duur’, WR 2021/120. 6 Hof Arnhem-Leeuwarden 15 april 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:3195. 7 Rb. Noord-Holland 10 mei 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:4593. 8 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/huurwoning-zoeken/vraag-en-antwoord/wanneer-kan-ik-tijdelijk-huren . Uit Hof Arnhem-Leeuwarden 15 april 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:3195, r.o. 6.4 en Rb, Amsterdam 11 maart 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:1427, r.o. 5.5 blijkt dat dit relevant is voor de vraag of sprake is van huur naar aard van korte duur en dat dit een aanwijzing is dat juist sprake is van gewone huur van woonruimte (in plaats van huur naar aard van korte duur). 9 Huurcommissie 2 oktober 2018, WR 2019/84.

8/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

aansluiting wordt gezocht bij regels die gelden voor reguliere woonruimte, zoals het WWS. Dit maakt dat een rechterlijk oordeel hierover op voorhand niet goed valt in te schatten. 27. Daarbij wijs ik er ook nog op dat short stay momenteel onder een vergrootglas ligt.10 Naar aanleiding van krantenartikelen zijn er ook Kamervragen gesteld over short stay. In de beantwoording op deze Kamervragen11 is benadrukt dat short-stay-contracten en verhuur naar aard van korte duur terughoudend toegepast dienen te worden. 28. In het vervolg van het advies ben ik ervan uitgegaan dat short stay niet als woonruimte wordt aangemerkt, maar als het verstrekken van logies en huur naar aard van korte duur. De reden hiervan is dat de gemeente short stay alleen wil toestaan op locaties waar wonen niet is toegestaan. Ik wijs, in navolging van het advies van advocatenkantoor Hekkelman, wel op het risico dat short stay als (regulier) wonen wordt aangemerkt. 29. In het advies van advocatenkantoor Hekkelman is toegelicht dat de gemeente bij het verstrekken van logies geen publiekrechtelijke mogelijkheden heeft om huurprijzen te reguleren (bijlage 1). In het vervolg van dit advies zal worden ingegaan op de mogelijkheden om contractuele afspraken te maken over huurprijzen bij short stay-accommodaties. 3.2.Algemene grenzen aan contractsvrijheid 30.

De gemeente heeft een grote mate van vrijheid om te beslissen of, met wie en onder welke voorwaarden zij een overeenkomst aangaat (contractsvrijheid). 12 Er gelden wel enkele beperkingen. Bij het aangaan en uitvoeren van overeenkomsten is de gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en grondrechten. 13 Daarnaast zijn de eisen van redelijkheid en billijkheid van belang en mag de gemeente geen misbruik van bevoegdheid maken.14 De overeenkomst kan daarnaast worden getoetst op strijd met wet en regelgeving de goede zeden of de openbare orde (artikel 3:40 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: ‘BW’)). 31. Verder wordt bij het sluiten van een overeenkomst getoetst aan de doorkruisingsleer. In het arrest Staat/Windmill15 heeft de Hoge Raad het gebruik van het privaatrecht door de overheid beperkt als sprake is van doorkruising van het publiekrecht. Of er sprake is van onaanvaardbare doorkruising moet worden beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: (i)

of de wettelijke regeling als zodanig iets zegt over de toelaatbaarheid van het gebruik van het privaatrecht, en als dat niet het geval is:

(ii)

de inhoud en strekking van de wettelijke regeling (die mede kan blijken uit de toelichting daarbij);

(iii)

de wijze waarop de rechten van burgers zijn geborgd in de publiekrechtelijke regeling;

(iv)

of met het gebruik van het publiekrecht een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt.

10

Zie bijvoorbeeld https://www.parool.nl/nederland/amsterdamse-verhuurder-gebruikt-truc-om-woning-toch-tijdelijk-teverhuren-als-dit-mag-is-het-hek-van-de-dam~b7ddd3ef/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.nul20.nl%2F en https://www.nul20.nl/huurcommissie-stelt-huurder-gelijk-shortstayverhuur-niet-toegestaan . 11 Beantwoording Kamervragen d.d. 3 maart 2025. 12 Hof Amhem-Leeuwarden 1 november 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:9289. 13 Zie over de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur: HR 27 maart 1987, ECLI:NL:PHR:1987:AG5565, AB 1987/273, m.nt. F.H. van der Burg (Amsterdam/Ikon), r.o. 3.3 en artikel 3:1, tweede lid, van de Awb en artikel 3:14 van het BW. Zie over grondrechten: HR 26 april 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2052, AB 1996/372, m.nt. Th.G. Drupsteen. 14 Zie artikelen 3:12, 3:13 en 6:2 van het BW. 15 HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965, AB 1990/408;

9/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

32. Indien sprake is van een bestaande contractuele relatie, bijvoorbeeld omdat een partij al erfpachter is en onderhandelt over wijziging van de erfpachtvoorwaarden, zoals de erfpachtbestemming, dan geldt ook als uitgangspunt contractsvrijheid met de hiervoor genoemde beperkingen.16 Daarnaast wordt rechtsverhouding tussen de gemeente en de erfpachter in dat geval beheerst door de tussen partijen overeengekomen voorwaarden en de redelijkheid en billijkheid. Er moet dan rekening mee worden gehouden dat geen sprake is van gelijkwaardige partijen. De gemeente staat tot de erfpachter in een bepaalde machtspositie. In de rechtspraak wordt in dit soort zaken dan ook getoetst of de voorwaarden die de gemeente stelt redelijk zijn. In dat kader moet de gemeente zich ook rekenschap geven van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er zal rekening gehouden moeten worden met de gerechtvaardigde belangen van de erfpachter. 3.3 Mogelijkheden om via een anterieure overeenkomst de huurprijzen bij short stay te reguleren 3.3.2. Beperkingen aan het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 33. Specifiek ten aanzien van anterieure overeenkomsten brengen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het verbod van détournement de pouvoir) 17 beperkingen met zich mee.

Een gemeente kan een anterieure overeenkomst of bevoegdhedenovereenkomst sluiten. Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarin wordt opgenomen dat en onder welke voorwaarden de gemeente bereid is publiekrechtelijke medewerking te verlenen aan de totstandkoming van publiekrechtelijke besluitvorming (zoals het wijzigen van een omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning), dit met behoud van haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid. 34. Een bevoegdhedenovereenkomst kan worden aangegaan: - Indien en voor zover de wet daartoe ruimte laat, welke ruimte in beginsel aanwezig is indien de gemeente beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van die bevoegdheid; en - Indien het gaat om een doelgeboden bevoegdheid, zoals een planologische bevoegdheid, dan moet de overeenkomst het doel dienen waarvoor de bevoegdheid door de wet is gegeven. Indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan kan sprake zijn van misbruik van bevoegdheid of détournement de pouvoir.18 35. Een bevoegdhedenovereenkomst kan alleen worden aangegaan indien de gemeente beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van die bevoegdheid.

Bij de uitoefening van de bevoegdheid van het toetsen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) of de bevoegdheid om een omgevingsplan te wijzigen heeft (het bevoegd gezag van) de gemeente beleids- en beoordelingsvrijheid.19 Aan de eerste vereiste is daarom voldaan. 16

Zie bijvoorbeeld rechtbank Gelderland 12 maart 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:1883, r.o. 4.4. over de vrijheid om geen medewerking te verlenen aan wijziging van de erfpachtbestemming. 17 Het verbod van détournement de pouvoir is verankerd in artikel 3:3 Awb: ‘Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend’. 18 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink , T.A. Scheffer – Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid?, Den Haag: IBR 2024, p. 31-32; Module Algemeen bestuursrecht, aant. 840 (P.J. Huisman en F.J. van Ommeren); HR 24 maart 2017, TBR 2017/31 m.nt. A.G. Bregman (BMV/Bladel); HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 m.nt. A.R. Bloembergen (Alkemade/Hornkamp). 19 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink , T.A. Scheffer – Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid?, Den Haag: IBR 2024, p. 40.

10/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

36. Een bevoegdhedenovereenkomst kan bij een doelgebonden bevoegdheid alleen worden aangegaan indien de overeenkomst het doel dient waarvoor de bevoegdheid door de wet is gegeven. De Omgevingswet heeft als doel een evenwichtige toedeling van functies aan locaties ('ETFAL').20 De bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) of de wijziging van een omgevingsplan en het maken van afspraken over de inzet van die bevoegdheid moet dus worden gebruikt voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties/activiteiten. De voorganger van de Omgevingswet, de Wet ruimtelijke ordening, had als doel een goede ruimtelijke ordening. De Omgevingswet streeft een ruimer doel na dan de Omgevingswet, maar ook onder de Omgevingswet dient de inzet van een bevoegdheid betrekking te hebben op de fysieke leefomgeving en nodig te zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties/activiteiten. 37. Uit het arrest Midnet/gemeente Utrecht21 volgt dat een afspraak over huurprijzen betrekking kan hebben op de fysieke leefomgeving. In dat arrest oordeelde het hof dat het huurprijzenbeding ruimtelijke relevantie had, omdat de gemeente daarmee woningbouwdifferentiatie (het reguleren van bepaalde categorieën woningen in een bepaald plangebied) nastreefde.

Ook in een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland is geoordeeld dat in een anterieure overeenkomst afspraken mochten worden gemaakt die erop neerkwamen dat er vier sociale huurwoningen moesten worden gebouwd. Volgens de rechtbank Noord-Holland was dit toegestaan omdat er via een privaatrechtelijke overeenkomst voorwaarden over het gebruik van grond mogen worden gemaakt. 22 38. Dit volgt ook uit het feit dat in art. 5.161c Bkl een regeling is opgenomen over het stellen van regels in een omgevingsplan over woningbouwcategorieën (te weten sociale huurwoningen, middenhuurwoningen, sociale koopwoningen en woningen die in particulier opdrachtgeverschap worden gebouwd). In de wetsgeschiedenis is expliciet bepaald dat regels over woningbouwcategorieën gericht zijn op de ontwikkeling en het gebruik van de fysieke leefomgeving en daarom opgenomen kunnen worden in een omgevingsplan. 23 39. In het arrest Alkemade/Hornkamp24 werd daarentegen geoordeeld dat de gemeente haar bevoegdheid om een bestemmingsplan te wijzigen niet afhankelijk mocht stellen van het contractueel aanvaarden van regels over woonruimteverdeling die ertoe dienden dat te bouwen woningen alleen konden worden verkocht of verhuurd aan ingezetenen of economische gebondenen van een gemeente.

Dit was niet toegestaan omdat dit geen ruimtelijk of planologisch belang was van de gemeente en de gemeente haar bevoegdheid daarmee gebruikte voor een ander doel dan waarvoor zij was verleend. 40. Het maken van afspraken over de hoogte van de huurprijzen bij short stay-accommodaties heeft volgens mij geen betrekking op differentiatie en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties of de fysieke leefomgeving. Deze beoogde afspraken hebben blijkens het short staybeleid als doel om (internationale) studenten te beschermen tegen onredelijk hoge huurprijzen. Hoewel deze wens op zichzelf genomen zeer begrijpelijk zijn, heeft dit volgens mij geen 20

Art. 4.2. Omgevingswet. Hof Amhem-Leeuwarden 1 november 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:9289. 22 Rb.Noord-Holland 26 juni 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:6416. 23 Besluit van 7 december 2020 tot wijziging van het Bkl, het omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving en enkele andere algemene maatregelen van bestuur vanwege het opnemen van regels over landinrichting, voorkeursrecht en onteigening en een verdere aanpassing van de regels over kostenverhaal (Aanvullingsbesluit grondeigendom omgevingswet), Nota van Toelichting, Stb. 2020, 532. p. 67A 24 HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 m.nt. A.R. Bloembergen (Alkemade/Hornkamp). 21

11/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

betrekking op de fysieke leefomgeving. Hekkelman Advocaten onderschrijft dit (bijlage 1). De gemeente loopt daarom het risico dat sprake is van détournement de pouvoir indien zij hierover in een bevoegdhedenovereenkomst afspraken zal maken en de ontwikkelaar deze afspraken alleen accepteert omdat anders geen planologische medewerking zou worden verleend door de gemeente. 3.3.3

Mogelijke gevolgen indien de huurprijzen gereguleerd worden via de bevoegdhedenovereenkomst

41. Hiervoor is het risico toegelicht dat sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheid indien de gemeente de huurprijzen van short stay-accommodaties reguleert via een bevoegdhedenovereenkomst. Indien de gemeente in een bevoegdhedenovereenkomst toch afspraken maakt over de betaalbaarheid van short stay-accommodaties, dan loopt de gemeente het risico dat de bevoegdhedenovereenkomst geheel of gedeeltelijk als nietig wordt aangemerkt. Of de gehele overeenkomst als nietig en daarmee ongeldig wordt aangemerkt is afhankelijk van de beoordeling van de vraag of tussen het beding ten aanzien van de huurprijzen en de rest van de overeenkomst een onverbrekelijk verband bestaat (artikel 3:40 BW jo. 3:41 BW). Als die relatie zou worden aangenomen, dan zou dat in beginsel kunnen inhouden dat de hele overeenkomst sneuvelt. 42. De vraag of van een onverbrekelijk verband sprake is, is een vraag van uitleg van de overeenkomst. Daarbij kunnen van belang zijn: de aard, inhoud en strekking van de overeenkomst, de mate waarin de onderscheiden onderdelen met elkaar verband houden, en hetgeen partijen met de overeenkomst hebben beoogd.

In het arrest van het Hof ArnhemLeeuwarden 10 mei 2022 werd geen onlosmakelijke samenhang aangenomen tussen het woningtoewijzingsbeding en de rest van de overeenkomst.25 In de rechtspraak is er evenwel ook een voorbeeld te vinden, waarin juist wel de gehele overeenkomst nietig werd verklaard vanwege een nietig woningtoewijzingsbeding.26 De gemeente neemt dan ook een groot risico indien zij de afspraken over de huurprijzen in de bevoegdhedenovereenkomst opneemt. 43. Ook indien de bevoegdhedenovereenkomst niet (volledig) als nietig wordt aangemerkt, neemt de gemeente een risico. Het maken van nietige of niet-wettige afspraken wordt ook als onrechtmatige daad aangemerkt, wat betekent dat de gemeente gehouden is om de schade te vergoeden die het gevolg is van de nietige of niet-wettige afspraken. 44. Het advies is dan ook om planologische medewerking niet afhankelijk te stellen van het accepteren van huurprijsvoorwaarden in een bevoegdhedenovereenkomst.

3.4 Mogelijkheden om via de erfpachtakte de huurprijzen bij short stay te reguleren 3.4.1 Mogelijkheden om huurprijzen te reguleren in de erfpachtakte en wijze waarop dit kan plaatsvinden 45. De gemeente kan in de erfpachtakte afspraken maken over de bestemming van het erfpachtrecht.27 Op die manier kan de gemeente volgens mij in de erfpachtakte vastleggen dat de onroerende zaak uitsluitend bestemd is als short stay-accommodatie waarbij maximale huurprijzen gelden. 25

Hof Arnhem-Leeuwarden 10 mei 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:3698. HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 m.nt. A.R. Bloembergen (Alkemade/Hornkamp). 27 Art. 5:89 BW. 26

12/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

46. De gemeente kan daarnaast in de erfpachtakte de mogelijkheid tot verhuur beperken. Op grond van art. 5:94 BW is het een erfpachter toegestaan om de zaak waarop het erfpachtrecht rust te verhuren, tenzij in de erfpachtakte anders is bepaald. Dit betekent dat in de erfpachtakte kan worden bepaald dat verhuur niet is toegestaan. Ook het beperken van het recht tot verhuur is toegestaan. Op die manier kan de gemeente volgens mij in de erfpachtakte vastleggen dat de erfpachter uitsluitend bevoegd is om de zaak waarop het erfpachtrecht rust te verhuren voor maximale huurprijzen c.q. huurprijzen die conform de WWS-methodiek worden vastgesteld. 47. Dergelijke bepalingen hebben voldoende verband met het erfpachtrecht en hebben daarmee goederenrechtelijke werking. Indien deze afspraken in de erfpachtakte (de vestigingsakte) worden vastgelegd, dan gelden deze niet alleen voor de oorspronkelijke contractspartij, maar ook voor rechtsopvolgers. Alleen op basis van wederzijds goedvinden zouden de afspraken eventueel aangepast kunnen worden. 48. De gemeente kan ervoor zorgen dat de gemaakte afspraken worden nagekomen. Niet-naleving van de erfpachtvoorwaarden kan op verschillende wijzen gehandhaafd worden, zoals: -

Nakoming eisen van de overeengekomen voorwaarden (zo nodig via een gerechtelijke procedure en door nakoming op straffe van een dwangsom te eisen); Afspreken dat een boete wordt verbeurd indien gemaakte (huurprijs)afspraken niet wordt nagekomen; Afspreken dat het erfpachtrecht kan worden opgezegd indien gemaakte (huurprijs)afspraken niet worden nagekomen en vervolgens het erfpachtrecht daadwerkelijk te beëindigen. Een erfpachtrecht kan wel alleen worden beëindigd indien sprake is van een ernstige tekortkoming in de nakoming van de erfpachtakte. Of daarvan sprake is bij het niet-nakomen van huurprijsafspraken staat niet vast en zal uiteindelijk door de rechter moeten worden afgewogen met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij dient de gemeente bij een dergelijke opzegging wel de waarde van het erfpachtrecht te vergoeden.28

3.4.2 Beperkingen aan de mogelijkheden van het reguleren van huurprijzen in de erfpachtakte 49. In algemene zin geldt dat de gemeente een grote mate van contractsvrijheid heeft bij het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten, zoals een erfpachtakte. Voor erfpacht wordt aangenomen dat er een ruime bevoegdheid geldt om aanvullende voorwaarden te bedingen. De wetgever heeft overheden, zoals gemeentes, ruim baan willen geven om (publieke) belangen via het erfpachtrecht te verwezenlijken.29 Uit vaste jurisprudentie volgt dat het is toegestaan om de bestemming van het erfpachtrecht te beperken en daarmee contractueel het toegestane gebruik te reguleren. Dit is ook toegestaan voor zover het toegestane gebruik via de erfpachtbestemming verregaander wordt beperkt dan op grond van het publiekrecht (via het bestemmingsplan, Omgevingsplan of de vergunning) is toegestaan of voor zover dit ertoe leidt dat de contractuele erfpachtbestemming veel minder ruim is dan de publiekrechtelijke bestemming.30 De gemeente mag in de erfpachtakte voorwaarden bedingen om greep te houden op de door haar uitgegeven schaarse gronden en om gemeentelijke belangen na te streven. 31 Die gemeentelijke belangen

28

Art. 5:87 lid 2 BW. W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365, p. 260. 30 P.J. Huisman en F.J. van Ommeren, ‘Publiekrechtelijke alternatieven voor gemeentelijke erfpacht?’, WPNR 2022, 7365. 31 HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 m.nt. Scheltema (Kunst- en antiekstudio Lelystad); HR 24 december 2004, NJ 2007/58 m.nt. Hijma (Chidda/Amsterdam). Zie ook: Kamerstukken II 2019/20, 35232, nr. 3, p. 1 en p. 3 en W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365. 29

13/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

zijn niet beperkt tot planologische of ruimtelijke belangen, maar kunnen bijvoorbeeld ook financieel-economische belangen32 of maatschappelijke belangen33 zijn. 50. De bevoegdheid van de gemeente wordt beperkt voor zover erfpachtvoorwaarden op onaanvaardbare wijze bepaalde wet- en regelgeving doorkruisen of voor zover sprake is van strijdigheid met wet- en regelgeving. Ik ben niet bekend met wet- en regelgeving die het maken van afspraken over huurprijzen van niet-woonruimte, zoals short stay, verbiedt. Wel wijs ik erop dat deze afspraken ongebruikelijk lijken te zijn en niet in lijn zijn met het meer algemeen economische uitgangspunt van bijvoorbeeld huurrechtelijke wet- en regelgeving34 en de Woningwet,35 die ervan uitgaan dat de huurprijzen van niet-woonruimte door de markt worden gereguleerd en dat hiervan voldoende aanbod is, zodat wet- en regelgeving niet noodzakelijk is. Hierdoor kan ik niet volledig uitsluiten dat een rechter het maken van afspraken over huurprijzen van short stay-accommodaties in strijd met wet- en regelgeving acht. 51. Het maken van afspraken over betaalbaarheid van de short stay-accommodaties is niet toegestaan indien sprake is van onaanvaardbare doorkruising van wet- en regelgeving. Of er sprake is van onaanvaardbare doorkruising moet worden beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: (i)

of de wettelijke regeling als zodanig iets zegt over de toelaatbaarheid van het gebruik van het privaatrecht, en als dat niet het geval is:

(ii)

de inhoud en strekking van de wettelijke regeling (die mede kan blijken uit de toelichting daarbij);

(iii)

de wijze waarop de rechten van burgers zijn geborgd in de publiekrechtelijke regeling;

(iv)

of met het gebruik van het publiekrecht een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt.

52. Aangenomen wordt dat niet snel sprake is van onaanvaardbare doorkruising van wet- en regelgeving indien bij uitgifte in erfpacht bepaalde afspraken worden gemaakt.36 Door de wetgever is benadrukt dat erfpacht een geschikt middel is om beleid uit te voeren. Zo wordt door de wetgever ten aanzien van woonruimte aangenomen dat het door uitgifte in erfpacht mogelijk is om te sturen op behoud van bepaalde categorieën woonruimte en betaalbare huurprijzen.37 En in de literatuur wordt aangenomen dat via erfpacht gestuurd kan worden op de wijze van gebruik van grond en dat niet spoedig sprake is van onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht: “Onder de Omgevingswet is het omgevingsplan gericht op de evenwichtige verdeling van functies

32

HR 24 december 2004, NJ 2007/58 m.nt. Hijma (Chidda/Amsterdam), r.o. 3.5.3. De Handreiking Algemene Erfpachtbepalingen voor gemeentelijke erfpacht bij particuliere woonbestemmingen, p. 11. 34 Huurprijzen van bedrijfsruimtes, zoals hotels en hotelkamers, zijn op grond van de wet niet gebonden aan maxima. Verhuur van hotelkamers wordt gezien als verhuur ‘naar aard van korte duur’, wat betekent dat huurprijsbeschermingsregels niet van toepassing zijn. Verhuur van hotels wordt gezien als zogenaamde middenhuurbedrijfsruimte. Hierbij is het uitgangspunt dat de rechter na ommekomst van een bepaalde periode de huurprijs opnieuw kan vaststellen, waarbij de huurprijs wordt vastgesteld aan de hand van vergelijkbare bedrijfsruimtes, oftewel door vaststelling van de markthuurprijs. Het uitgangspunt van de wet is dat huurprijzen van niet-woonruimte door de markt gereguleerd worden en dat ingrijpen door de wetgever niet nodig of wenselijk is. 35 Op grond van de Woningwet mogen woningbouwcorporaties in beginsel alleen diensten van algemeen economisch belang (DAEB-diensten) verlenen. Het beschermen of ontwikkelen van betaalbare bedrijfsruimte is niet mogelijk omdat bedrijfsruimte sinds 2018 als niet-DAEB-activiteit is bestempeld.

Het dwingend opleggen van het realiseren/beheren van betaalbare bedrijfsruimte vergelijkbaar met woningbouw (minimaal 30% sociale huur) is hierdoor momenteel nog niet mogelijk. Woningbouwcorporaties mogen bijvoorbeeld ook geen bedrijfsruimte onder de marktprijs aanbieden, zie https://www.omgevingsweb.nl/wp-content/uploads/po-assets/1023718.pdf . 36 W.G. Huijgen, ‘Stedelijke erfpacht bezien vanuit de doorkruisingsproblematiek’, WPNR 2022/7365, p. 260. 37 Stb. 2017, 172, p. 4 en Kamerstukken II 2024/25, 36.496, nr. 3, p. 93 en 19. 33

14/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

met het oog op de fysieke leefomgeving. Het is niet mogelijk voorschriften die niet relevant zijn voor de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan op te nemen. Wel zouden die, zo is de verwachting, kunnen worden opgenomen in erfpachtvoorwaarden. (…) Het sturen op de wijze van gebruik (beleidsdoel 1) kan zowel via erfpachtvoorwaarden als via bestemmingsplannen worden gerealiseerd. Het sturen via het bestemmingsplan is echter wel begrensd, want deze sturing moet verband houden met de goede ruimtelijke ordening. Deze begrenzing geldt niet voor het sturen op de wijze van gebruik via erfpachtvoorwaarden, waardoor via dit instrument het gebruik van de bestemming verdergaand beperkt kan worden. Of, anders gezegd, via erfpacht kunnen extra eisen worden gesteld. De verwachting is dat dit ook in de toekomst mogelijk blijft. Erfpacht biedt daarmee meer ruimte en flexibiliteit om te sturen op de wijze van gebruik van grond.”38 En: “Resumerend: het langs privaatrechtelijke weg, bijvoorbeeld in het kader van grond-, of erfpachtuitgifte, maar ook in het kader van een anterieure overeenkomst, stellen van regels die de mogelijkheden op grond van het publiekrechtelijk kader (het omgevingsplan) beperken lijkt nog steeds door de beugel te kunnen.39 En: “Met erfpacht wordt invloed uitgeoefend op de bestemming en het gebruik van het erfpachtrecht.

In de praktijk volgt de gemeente bij de uitvoering van het erfpachtstelsel ten aanzien van diverse beleidsvelden het publiekrecht en geeft daar via erfpacht nadere invulling aan, zoals bij het hierna genoemde stedelijk woonbeleid. De inzet van erfpacht als sturingsinstrument voor grondgebruik wordt ten aanzien van veel beleidsvelden ook niet geblokkeerd door de tweewegenleer (zoals de doorkruisingsleer ook wel wordt genoemd). Hoewel er op bepaalde onderdelen ook (publiekrechtelijke) alternatieven voor gemeenten voorhanden zijn om te sturen op grondgebruik (zoals via een bestemmingsplan), kan en mag sturing ten aanzien van veel beleidsvelden in beginsel ook plaatsvinden op kavelniveau via erfpacht. In veel situaties is sturing op grondgebruik via erfpacht flexibeler en effectiever dan de beschikbare alternatieven.”40 53. Hierna zal specifiek worden toegelicht waarom er volgens mij geen sprake is van doorkruising van de Omgevingswet en huurwetgeving. De Omgevingswet en het Bkl 54. De Omgevingswet of het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna “Bkl”) zegt niets over de toelaatbaarheid van het gebruik van het privaatrecht om afspraken te maken over de huurprijzen van short stay. In de Omgevingswet is slechts geregeld dat het sluiten van overeenkomsten over kostenverhaal, te weten het maken van afspraken over een financiële bijdrage aan ruimtelijke

P.J. Huisman en F.J. van Ommeren, ‘Publiekrechtelijke alternatieven voor gemeentelijke erfpacht?’, WPNR 2022, 7365. 39 J.J. Hoekstra, A.M. Ubink, T.A. Scheffer-Terlien en A.D.L. Knook, De anterieure overeenkomst: grenzen aan contractsvrijheid, Den Haag: IBR 2024, p. 54. 40 K.N. Hallers en B. Stevens, ‘De doelstellingen van het Amsterdamse erfpachtstelsel in de praktijk’, WPNR 2022/7365. 38

15/22

Advocaten gemeente Utrecht Juridische Zaken Datum

6 juni 2025

ontwikkelingen, is toegestaan41 en dat het niet is toegestaan om overeenkomsten te sluiten over onderwerpen zoals bouwregels.42 55. De vervolgvraag is of uit de inhoud en strekking van de wettelijke regeling volgt of dit toelaatbaar is. In de Omgevingswet en de Bkl is niets geregeld over categorieën bedrijfsruimtes of huurprijzen van niet-woonruimte, zoals short stay. In art. 5.161c Bkl staat wel een regeling op grond waarvan het mogelijk is om in een omgevingsplan regels over woningbouwcategorieën op te nemen waarvoor kosten dienen te worden verhaald, waarmee gestuurd kan worden op behoud van betaalbare woonruimte (en daarmee indirect op huurprijzen): “1. Een omgevingsplan dat bouwactiviteiten toelaat waarvoor op grond van artikel 13.11, eerste lid, van de wet kosten moeten worden verhaald, kan regels over te realiseren categorieën woningen bevatten, voor zover het gaat om: a. sociale huurwoningen, zijnde huurwoningen met een aanvangshuurprijs onder de grens, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag; b. sociale koopwoningen, zijnde koopwoningen met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste de kostengrens, bedoeld in de Voorwaarden en Normen Nationale Hypotheekgarantie; c.

middenhuurwoningen, zijnde huurwoningen met een aanvangshuurprijs van ten minste het bedrag, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag, en ten hoogste de maximale huurprijs behorende bij 186 punten op grond van de waardering van de kwaliteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte met inbegrip van, voor zover van toepassing, de vermeerdering, bedoeld in artikel 8a, eerste, derde, vierde of vijfde lid, van het Besluit huurprijzen woonruimte; en d. woningen die alleen mogen worden gebouwd in particulier opdrachtgeverschap. 2. Een omgevingsplan dat regels als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a, b, of c, bevat, bepaalt dat het gebruik van bedoelde woningen als sociale huurwoningen, sociale koopwoningen respectievelijk middenhuurwoningen in stand blijft voor een in het omgevingsplan omschreven doelgroep gedurende een in het omgevingsplan bepaalde termijn. 3. De termijn, bedoeld in het tweede lid, bedraagt: a. voor sociale huurwoningen: ten minste tien jaar na ingebruikname; b. voor sociale koopwoningen: ten minste een jaar en ten hoogste tien jaar na ingebruikname; en c. voor middenhuurwoningen: ten minste tien jaar na ingebruikname. (…)” 56.