Advies commissie van wijzen De vergeten Burenplicht.pdf

De statuten voorzagen in binding van de stichting aan het door de raad goedgekeurde plan, met inbegrip van een kostenverdeling tussen gemeente en eigenaren. Bij deze aanpak van de werfkelders zijn de straten opengelegd. Er zijn waterdichte lagen (met bitumen) aangebracht boven de (ton)gewelven. De eigenaren waren niet verplicht om mee te werken, maar een heel groot aantal van hen heeft dit wel gedaan. Een van de belangrijkste redenen om deel te nemen lag in de mogelijkheid om de werfkelders waterdicht te maken. Dat vergrootte de gebruiksmogelijkheden, bijvoorbeeld voor wonen of bedrijvigheid, waaronder horeca. De gemeente heeft dit doel ook actief bevorderd, omdat een groei van de functies langs de werven kon bijdragen aan de aantrekkingskracht van de binnenstad. Uiteindelijk lag de participatiegraad onder de eigenaren op ongeveer 80%. Enkelen waren geen voorstander van het gebruik van de bitumen afdeklaag en hebben daarom niet meegedaan. Ook andere redenen zullen hebben bestaan om geen gebruik te maken van deze mogelijkheid. Daaronder vielen bijvoorbeeld beperkingen in de werfkelders zelf die in de weg stonden aan andere gebruiksmogelijkheden, onder meer door een te geringe hoogte.

De kosten van de aanpak van de werfkelders (zonder de werf- en kluismuren, die eigendom zijn van de gemeente) en de daarboven gelegen straten, met alle daaronder gelegen openbare voorzieningen, zijn door de gemeente en de eigenaren gezamenlijk gedragen. Heel algemeen gezegd heeft de gemeente 60% van de kosten gedragen en is 40% voor rekening van de eigenaren gekomen. Het project heeft geduurd tot ongeveer 2002. De toenmalige wethouder Van Zanen heeft in het “Woord vooraf” van het boekje Verborgen wereld aan de werf (2002) met trots opgetekend dat het project Herstel en Waterdicht maken Werfkelders “is afgerond”. Wij hebben van veel (oudere) eigenaren gehoord dat men over het algemeen tevreden was over de aanpak van dit project en over de bereikte resultaten.

4.5

Ondanks dit herstelprogramma zijn in de afgelopen jaren weer problemen aan het licht gekomen, met scheuren en vocht in de werfbogen en de muren, lekkages en allerlei andere problemen. Op meerdere plaatsen in en bij werfkelders zijn onveilige situaties ontstaan, met verzakkingen en instortingen. Naar onze waarneming is de gemeentelijke aanpak van deze problemen in deze periode vooral afhoudend geweest. Hierbij werd uitgegaan van gedeelde verantwoordelijkheden, met een nadruk op de verantwoordelijkheid van de eigenaren om de eigen werfkelder waterdicht te houden en constructief veilig. In geval van instortingen laat de

4

Zoals ook in noot 2 is vermeld, is het totale aantal werfkelders niet precies te noemen. In oudere en recente stukken zijn wij diverse aantallen tegengekomen.

20

gemeentelijke aanpak zich kenschetsen als incidentgericht, en in mindere mate gericht op het achterhalen van oorzaken en het voorkomen van problemen. 4.6

In 2008 heeft de gemeente een begin gemaakt met een ander project, dat was gericht op het herstel van de funderingen van de wal- en kluismuren (“WKM”) langs de historische grachten in de binnenstad, met als doel het waarborgen van de veiligheid van de constructies voor de komende 100 jaar. De uitvoering van het project is begonnen in 2013 en is in 2019 stilgelegd. Nadat ongeveer 63% van de werkzaamheden was uitgevoerd en de kosten al aanzienlijk hoger bleken te zijn uitgevallen dan aanvankelijk was begroot, heeft de gemeente noodgedwongen pas op de plaats gemaakt. Hierbij speelde mee dat het project zich in het eerste deel vooral heeft gericht op de walmuren langs de werven. Op die plekken is er door de tussenliggende werven geen directe relatie met de werfkelders. Toen het project de aanpak van de kluismuren bereikte, was er wel een direct verband met de (kluis)kelders daarachter. De daar aangetroffen funderingsvraagstukken raakten direct aan de staat van de kluiskelders, waardoor plots de noodzaak tot samenwerking tussen de gemeente en de eigenaren van kluiskelders in beeld kwam. Daarbij kwam meteen de vraag naar voren wie nu waarvoor verantwoordelijk is.

En ook: welke oorzaken liggen ten grondslag aan de geconstateerde problemen? De uitvoering is ook stil komen te liggen door deze samenhang; er kon niet verder worden gewerkt aan de kluismuren zonder dat tegelijk iets werd gedaan aan de geconstateerde problemen. Konden tot dat moment de problemen met de werfkelders nog worden opgevat als toevallige incidenten, zonder relatie met de gemeentelijke eigendommen, van dat moment af was dat niet meer mogelijk. De gemeente heeft daarop een extern bureau, Antea, ingeschakeld om de oorzaken van het vastlopen te analyseren en daarover te rapporteren. Het hierop gevolgde rapport van Antea dateert van 14 november 2019. Een van de aanbevelingen van Antea betrof het scheppen van zoveel mogelijk duidelijkheid over de technische staat van de wal- en kluismuren en de fundering, en over de verschillende eigendomsverhoudingen in het wervengebied. Antea heeft beschreven onder welke voorwaarden het project alsnog succesvol kan worden afgerond. Alles bijeen heeft deze gang van zaken geleid tot een vernieuwd Plan van Aanpak programma wervengebied, dat op 9 juli 2020 door de raad is vastgesteld. De eigendomssituatie en de ruimtelijke situatie

4.7

De gemeente is de beheerder van de openbare wegen in het wervengebied en de eigenaar van bijna alle werven5, kluismuren en werfmuren6, de walmuren, de bruggen, het openbaar groen enzovoort. De vraag of de gemeente ook de eigenaar is van de wegen, komt hierna in de nrs. 6.2 en volgende afzonderlijk aan de orde.

4.8

Een groot deel van de werfkelders is in handen van particulieren (de eigenaren van het veelal daarmee verbonden pand aan de gracht). De panden aan de grachten (de Oudegracht, de Nieuwegracht, de Kromme Nieuwegracht, de Drift en de Plompetorengracht) zijn over het algemeen in private handen. Veruit de meeste eigenaren zijn particulieren. Daarnaast zijn veel rechtspersonen eigenaar. Hierbij gaat het om (private) verenigingen van eigenaren (VvE’s) en om bedrijven, zoals beleggers. Enkele honderden werfkelders vallen in deze categorieën. Bij de

5

Een beperkt aantal werven is eigendom gebleven van de eigenaar van de daaraan grenzende werfkelder. Deze eigendom staat er niet aan in de weg dat de werf ook in die gevallen openbaar toegankelijk is. 6 Ook bij de kluis- en werfmuren heeft in het verleden in enkele gevallen geen overgang (door onteigening of op andere wijze) aan de gemeente plaatsgevonden.

21

VvE’s betreft het grachtenpanden die in appartementsrechten zijn gesplitst. De gemeente bezit zelf 32 werfkelders, die veelal zijn verhuurd aan derden. In een beperkt aantal gevallen hebben de werfkelders andere rechthebbenden dan de eigenaren van het grachtenpand. Kadastraal hebben zij dan een eigen nummer. Voor zover ons bekend is dit juridisch vormgegeven door de vestiging van een opstalrecht betreffende de kelder. Dit is het geval bij een aantal kelders op of bij de Oudegracht; niet op andere plaatsen. In de ons bekende gevallen heeft de gemeente daar voor de kelder een opstalrecht gevestigd, dat is “afgesplitst” van haar eigendom en aan bepaalde (onderhouds)voorwaarden is gebonden. Het is ook mogelijk een apart (van de rest van de eigendom afgesplitst) appartementsrecht voor de kelder te vestigen. Zo’n appartementsrecht is dan in handen van een eigenaar die niet het desbetreffende pand bezit. Er zijn ook “losse” kelders, die niet zijn verbonden met een achterliggend pand en waarvan de eigenaar onbekend is: de zogeheten weeskelders. Ten slotte zijn er “spookkelders”: kelders waarvan het bestaan en dus ook de ligging onbekend zijn of hooguit kunnen worden vermoed.

In een raadsbrief van 19 juni 2020 hebben B&W melding gemaakt van 140 kelders waarvan het bestaan bekend is maar die niet worden gebruikt of door verbouwingen niet meer eenvoudig toegankelijk zijn, en van ongeveer 60 adressen met “onbekende holtes”. Een van de kenmerkende elementen van het wervengebied is dat de (huis)kelders onder de panden zijn verbonden met werfkelders, die onder de openbare weg – veelal een van de genoemde grachten – liggen. Een vrij algemeen kenmerk van de werfkelders is daarmee dat zij deel uitmaken van het pand waarmee zij inwendig zijn verbonden. De huiskelder vormt in de regel één geheel met de werfkelder. 4.9

Bij de overgang van de werfmuren aan de gemeente, door onteigening of een daarop gerichte overeenkomst, is veelal een erfdienstbaarheid ten gunste van het perceel met de werfkelder gevestigd. Deze erfdienstbaarheid houdt in dat de keldereigenaren het recht hebben om in de werfmuren deuren en ramen te hebben (in de omvang waarin deze op het tijdstip van de overgang aanwezig waren) en om een in- en uitgang te hebben vanaf en naar de werf ter plaatse. Vastgelegd is ook dat het herstel van het hang- en sluitwerk van deze deuren en ramen en de vervanging van gebroken ruiten voor rekening van de keldereigenaar komen. Voor het overige heeft de gemeente zich verplicht tot herstel, vernieuwing en onderhoud van de werfmuren.

4.10 De werfkelders doen zich, ruimtelijk bezien, in diverse typen voor. Veruit de meeste werfkelders grenzen aan werven of direct aan het water; in dit laatste geval betreft het de kluiskelders. Sommige kelders liggen onder de openbare weg zonder naastgelegen water. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Choorstraat. Deze kelders worden wel aangeduid als “straatkelders”. 4.11 Bij dit alles is van belang om op te merken dat de kadastrale registratie lang niet altijd compleet is. Voor een deel is dat het gevolg van een algemeen kenmerk van deze registratie. Sommige gebeurtenissen, zoals verkrijging door verjaring, leiden niet tot vastlegging in de registers. Bij de werfkelders en hun directe omgeving is de registratie ook door andere oorzaken gebrekkig. Van diverse kanten hebben wij gehoord dat de eigendomsbewijzen van de eigenaren van de grachtenpanden en de daarmee verbonden werfkelders in veel gevallen niet compleet zijn in de beschrijving van wat tot de eigendom behoort. De wees- en spookkelders hebben naar hun aard geen geregistreerde eigenaar. Zoals eerder vermeld, hebben wij niet zelf een onderzoek in de kadastrale registratie ingesteld.

22

Staat, status en functie van de werfkelders 4.12 De werfkelders verkeren in wisselende staat. Een deel is goed tot zeer goed onderhouden en constructief in orde. Een ander deel heeft problemen. Deze zijn van allerlei aard: scheuren, met soms gevaar voor de veiligheid, vochtoverlast, schimmel enzovoort. Mede afhankelijk van de bouwkundige staat en de omvang (grondoppervlak, hoogte) van de werfkelders is er een grote variatie in het gebruik van de werfkelders. Er zijn soms sterke verschillen tussen de rakken. Zo zijn de werfkelders aan de Kromme Nieuwegracht in het algemeen veel kleiner dan die aan de Oudegracht. Werfkelders hebben – uiteraard mede afhankelijk van hun grootte – soms een woonbestemming, al dan niet als deel van het daarmee verbonden woonhuis, of een bedrijfsbestemming. Dit alles geldt in het bijzonder voor de hogere werfkelders. Werfkelders met een bedrijfsbestemming zijn veelal in gebruik als kantoor, als atelier of voor bedrijfsmatige opslag. Vooral aan de Oudegracht hebben diverse werfkelders een horecabestemming. De lagere werfkelders worden vaker alleen gebruikt voor opslag. Het ligt voor de hand dat kelders die niet of weinig in gebruik zijn, zelden of nooit worden geïnspecteerd. Dan zal achterstallig onderhoud vaker kunnen voorkomen.

Enkele andere aspecten 4.13 Een belangrijk gegeven, dat nog nader aan de orde komt, is de verkeersfunctie van de grachten (de wegen boven de werfkelders). Het feit dat de werfkelders zijn gebouwd in tijden met heel ander verkeer is een belangrijke factor bij het ontstaan en het oplossen van de problemen. Ook de ligging aan open water – gemakkelijk voor bevoorrading – is van belang. Dit gegeven vormt een van de bepalende elementen van het wervengebied, maar is tegelijk een aandachtspunt. Denk aan overmatige pleziervaart en de gevolgen van de diepte en de stroming voor de staat van de fundering van de bebouwing (uitspoeling van zand). Ook het grondwaterpeil is van invloed op de fundering en daarmee op de aanpalende kelders. Werkzaamheden zoals het herstel van kades of van woningen kunnen bronbemaling nodig maken, en ook die kan – door aantasting van de fundering – gevolgen hebben voor de staat van de werfkelders en andere bouwwerken. In algemene zin geldt dat de aaneenschakeling van naburige metselwerkconstructies, de funderingen, de grond die zowel belasting als ondersteuning is, en het water tezamen door de jaren heen een fragiel evenwichtssysteem hebben gevormd dat de tand des tijds heeft doorstaan. Een ingreep in één van de componenten raakt al gauw een andere component. Alles hangt constructief met elkaar samen.

Ingrepen die invloed hebben op de zogenoemde randvoorwaarden of ondersteuningen van de gewelven kunnen deze negatief beïnvloeden, evenals de hoge externe belastingen, waaronder gewicht van boven. Bovendien betreft het metselwerk dat – anders dan gewapend beton – ongewapend is en daarmee gevoelig is voor scheurvorming. Dit alles noopt tot voorzichtigheid en voorzorg. 4.14 Onder of naast de wegen, en soms dwars door de werfkelders, komen allerlei vormen van infrastructurele voorzieningen voor. Hierbij gaat het om kabels en andere leidingen, bijvoorbeeld voor de stadsverwarming. Leidingen daarvan lopen in delen van de Nieuwegracht zelfs door de tongewelven van de werfkelders heen. Daarnaast betreft het de riolering, die voor een belangrijk deel langs de wal- en kluismuren is gelegd, en andere voorzieningen voor waterafvoer. Dit aspect, dat in het ruimtelijke beleid ook wel “de netwerklaag” wordt genoemd, is temeer relevant door een aantal grote gemeentelijke opgaven, waaronder de energietransitie – vooral de warmtetransitie in de gebouwde omgeving – en klimaatadaptatie. Bij dit laatste gaat het om de omgang met toenemende wateroverlast; en dit terwijl ook de

23

huidige hemelwaterafvoer in het wervengebied al een probleem kan vormen. 4.15 Een kenmerkend en beeldbepalend aspect van het wervengebied is het openbaar groen. Op de werven staan veel – deels al oude – bomen, met kruinen op straathoogte. Het wortelstelsel heeft zich in de loop van vele jaren een moeizame weg gebaand tussen de ondergrond van de werven en de werfkelders, met de reële mogelijkheid van schade aan opstallen of de bestrating. 4.16 En ten slotte is de Utrechtse binnenstad ook en vooral een aantrekkelijk en karakteristiek gebied met een veelheid aan functies. Het is een geliefd woon-, werk- en winkelgebied en het trekt veel toeristen, ook over het water. Ook hier zien wij verschillen tussen de grachten, waarbij bedrijfsfuncties vooral op de Oudegracht voorkomen en de Nieuwegracht en de Kromme Nieuwegracht zich veel meer kenmerken door woonfuncties. De karakteristieke werven en de daarmee verbonden werfkelders spelen een belangrijke rol bij de aantrekkelijkheid van het gebied. Een voorwaarde voor het vervullen van dit geheel aan functies is een goede bereikbaarheid voor bewoners, bedrijven en bezoekers, en voor bevoorrading, waarbij ook voldoende parkeervoorzieningen nodig zijn. Het zal duidelijk zijn dat ook hierin verschillen tussen de grachten of zelfs de rakken optreden.

24

5

De resultaten van onze inventarisatie Enkele algemene aspecten, waaronder een gebrek aan vertrouwen

5.1

Een vaak terugkerend thema in veel van onze contacten met eigenaren van werfkelders is het gebrek aan vertrouwen in de gemeente. Niet alle reacties maken hier melding van, en wij kennen de ervaringen van degenen die niet hebben gereageerd uiteraard niet. Het is in theorie denkbaar dat de non-respondenten in algemene zin tevreden zijn en “niets te melden” hebben, maar het kan ook zijn dat mensen zijn afgehaakt omdat zij geen vertrouwen meer hebben in welke collectieve acties ook. Ook kan het zijn dat eigenaren die hun werfkelder actief gebruiken of bijvoorbeeld een grote passie hebben voor behoud van het wervengebied, een grotere neiging hebben gehad om ons te informeren dan andere eigenaren. Bij deze laatste categorie (“andere eigenaren”) is mogelijk vooral te denken aan de verhuurde panden. Hoe dit ook zij: in veel van onze contacten had het gebrek aan vertrouwen een prominente plaats. Een ander algemeen aspect is dat veel respondenten hebben geprobeerd om in goed contact met de gemeente te komen over problemen in hun werfkelders. Het verlies van vertrouwen hangt samen met een groot aantal verschillende factoren en achtergronden. Wij geven hiervan in willekeurige volgorde een opsomming: a. Veelvuldig zijn er wisselingen van contactpersonen (“aanspreekpunten”) binnen de gemeente geweest.

Daarbij was er vaak een gebrekkige overdracht van dossiers als een contactpersoon wordt opgevolgd door een ander. Mede daardoor ontbreekt het bij de gemeente veelvuldig aan een “collectief geheugen” en is er een groot gebrek aan continuïteit in de aanpak. b. Meermalen hebben eigenaren ons, aan de hand van concrete voorbeelden, gevallen genoemd van opeenvolgende opnamen in hun kelders of de werfmuren en de fundering daarvan – soms met duikers die de situatie onder de waterspiegel hebben opgenomen – waarover zij vervolgens nooit een terugkoppeling hebben ontvangen. Soms werden zelfs scheurmeters in een werfkelder geplaatst en later weer weggehaald, zonder enig bericht. Ook verzoeken om dergelijke informatie alsnog te krijgen, hebben volgens onze zegslieden geen effect gehad of hooguit heeft geleid tot terughoudende reacties van de gemeente. In veel gevallen is ook onduidelijk tot welke actie(s) onderzoeken hebben geleid, behalve (soms) nieuw onderzoek. c. De handhaving op de aslastbeperking schiet tekort, ondanks soms dagelijkse meldingen van bijvoorbeeld te zwaar verkeer. In het verlengde hiervan hebben wij signalen gekregen die erop wijzen dat de gemeente in haar contacten gedurende de afgelopen jaren een oorzakelijk verband tussen overtredingen van de aslastbeperking en schade aan de werfkelders bewust buiten beeld heeft gehouden. d.

Reacties van de gemeente op serieuze problemen worden als afhoudend en als onnodig juridiserend ervaren. Tot deze problemen behoren lekkages als gevolg van hemelwater vanaf de weg en langs de werf- of kluismuren. De gemeente volgt hierbij samengevat de volgende beantwoordingslijn: “U bent zelf verantwoordelijk voor de waterdichtheid van uw werfkelder, de gemeente heeft daar geen belang bij, en als u vindt dat de gemeente u schade heeft berokkend, dan kunt u daarvoor een schadeclaim indienen.” e. Er zijn soortgelijke ervaringen met de handhaving betreffende de staat van de gebouwde omgeving. Bij constructief onveilige situaties in de werfkelders kiest de gemeente voor bestuursrechtelijke handhaving, waarbij de eigenaar onder dreiging van een dwangsom of bestuursdwang wordt gelast de werfkelder te herstellen. En dit

25

ondanks een door eigenaren ervaren samenhang met bijvoorbeeld veelvuldige en forse overtredingen van de aslastbeperking of samenhang met werkzaamheden aan aanpalende constructies. f. Ook hebben wij gehoord over abrupte confrontaties met besluiten die zonder waargenomen inbreng van belanghebbenden “van bovenaf” worden opgelegd. Hiertoe behoort druk van de gemeente om per omgaande medewerking te verlenen aan het herstel van een werfkelder omdat de gemeente haar eigen naastgelegen kelder(s) wil opknappen. g. Er zijn ook eigenaren die de communicatie van de gemeente best goed vinden, met als toevoeging dat wanneer het onderwerp “schade” naar boven komt, de communicatie afhoudend wordt en vaak zelfs stopt. h. Eigenaren ervaren ook een gebrek aan expertise bij de gemeente. Volgens hen ontbreekt het aan ambtenaren die “alles” weten van het wervengebied, de problemen kennen en een beeld hebben van oplossingen. Die zich eigenaar voelen van de complexiteit aan vraagstukken die daar spelen en “handelingsvaardig” zijn, in actie komen bij problemen, dat wil zeggen: niet afhouden en juridiseren en niet slechts overgaan naar weer een nieuw onderzoek. i. Juist in de periode van onze betrokkenheid speelt ook mee dat de gemeente het onderzoek (ten behoeve van ons als CvWW) naar rechten en plichten en eigendomsverhoudingen heeft laten uitvoeren door haar “huisadvocaat” VBK.

Een ruim aantal eigenaren heeft hierin een schijn van belangenverstrengeling gezien. Daardoor is het vertrouwen in het huidige proces nog verder onder druk komen te staan. j. Hetzelfde geldt voor het huidige proces waarin de gemeente participatie opzet met vertegenwoordigers van rakken. Bij de daarbij te zetten stappen ligt de nadruk op het verzoek om schriftelijk te reageren op de technische en juridische onderzoeken die de gemeente heeft uitgezet. Deze reacties “worden dan meegenomen in de actualisatie van het programmaplan voor het wervengebied”. Er zijn bewoners die zich ongemakkelijk voelen bij dit beperkende frame en er niet een begin in zien van de nagestreefde samenwerking tussen gelijkwaardige partners in het wervengebied. k. En tot slot: argwaan en wantrouwen hebben zich doorgezet tot het einde van ons onderzoek. Een deel van de respondenten heeft er weinig vertrouwen in dat de gemeente iets gaat doen met voor haar onwelgevallige conclusies en aanbevelingen uit ons conceptadvies. 5.2

Deze en dergelijke negatieve ervaringen staan een voortvarende en effectieve, breed gedragen aanpak in de weg. Dit is extra spijtig omdat zeer velen zich nauw betrokken voelen bij de omgeving van hun panden en kelders. Sommigen hebben mooie historische beschrijvingen gestuurd van hun pand. Uit dit alles blijkt een grote liefde voor de binnenstad en het wervengebied of het eigen rak in het bijzonder. Werken aan herstel van vertrouwen is dan ook een eerste opgave om een basis te leggen onder toekomstige samenwerking in het dit gebied. Allerlei onderdelen van het Plan van Aanpak programma Wervengebied (april 2020) en de opdracht tot de kort geleden in gang gezette technische en bouwkundige onderzoeken laten zien dat de gemeente zich hiervoor inspant, maar wij hebben bij de eigenaren daarover ook scepsis ervaren.

5.3

Wij voegen hieraan toe dat ook ambtenaren zelf niet altijd gelukkig zijn met het keurslijf waarin zij zich bevinden. In het bijzonder gaat het dan om de punten die in nr. 5.1 na de letters

26

d en e zijn vermeld en als onnodig juridiserend worden ervaren. Uit deze waarneming volgt dat de gemeente er nog niet in is geslaagd een integrale verbinding tot stand te brengen tussen de complexiteit aan problemen in het wervengebied en de instrumenten die daarop kunnen worden ingezet. Hiertoe behoort ook de wijze van omgang met belanghebbenden, waarbij naast eenzijdig handhavend of afhoudend optreden ook uit een ander, meer op samenwerking gericht, gedragsrepertoire zou kunnen worden geput. 5.4

Een ander algemeen punt betreft de onvolledige en moeilijk beschikbare registratie van de belanghebbende eigenaren en hun panden. Wij noemden al de moeilijkheden die wijzelf hebben ondervonden bij onze zoektocht naar de namen en adressen van de keldereigenaren. Maar de registratie kent meer gebreken. De kadastrale registraties blijken niet zelden incompleet te zijn en overdrachtsakten die betrekking hebben op de panden-met-werfkelder zijn ook lang niet altijd volledig. Een ander punt van registratie heeft betrekking op meldingen, vooral van schade. Volgens recente informatie van de gemeente aan ons zijn er in de afgelopen drie jaren 68 meldingen (met mogelijk enkele dubbelingen) bij de gemeente binnengekomen. De gemeente heeft plannen voor een project om met inschakeling van een externe specialist eigenaren beter en gerichter bij te staan.7

5.5

Wij hebben al aangestipt dat er in het wervengebied veel onderlinge verschillen zijn. De grachten zijn niet eender, er zijn brede en smalle werven en kelders die direct aan het water grenzen (zonder tussenliggende werf) en grote en kleine werfkelders (met zeer uiteenlopende hoogten en gebruik). Ook de bouwkundige staat van de kelders toont grote verschillen. Dit betreft ook de funderingen van de wal- en kluismuren, die soms vrijwel ontbreken en in andere gevallen deugdelijk zijn. Daarnaast zijn er de genoemde wees-, spook- en straatkelders. Geregeld ontbreekt goede documentatie over al deze aspecten en variaties. In dit advies kunnen wij dus niet uitgaan van één basispatroon.

5.6

Bij een overzichtelijke verdeling van eigendomsverhoudingen en daarmee verbonden verantwoordelijkheden in het wervengebied heeft iedereen belang. Dit thema vormt ook een van de hoofdpunten van onze opdracht. Zoals wij eerder al hebben vermeld, kunnen wij geen bindende uitspraken doen over de eigendomsverhoudingen. Individuele eigenaren kunnen dus geen zekerheid ontlenen aan dit advies. Wij adviseren slechts en wij beschikken bovendien niet over alle individuele gegevens (zoals oude akten) die daarvoor geraadpleegd zouden moeten worden. Ook hebben wij geen onderzoek per pand ingesteld, laat staan dat wij zorgvuldig alle daarbij betrokkenen hebben gehoord. Op basis van de gegevens waarover wij wel beschikken, komen wij tot “vuistregels” of “standaardmodellen”, die naar onze mening een stevige basis hebben in de wet en de langjarige praktijk, maar waarop in bijzondere gevallen uitzonderingen mogelijk zijn. Op veel punten formuleren wij een hoofdregel, waarop binnen strikte grenzen uitzonderingen mogelijk zijn. De belangrijkste spelers daarbij zijn de (kelder)eigenaren en de gemeente. Het hierna volgende overzicht moet dus worden gelezen met inachtneming van deze beperkingen. Juridische verhoudingen

5.7

Er is onduidelijkheid over de juridische verhoudingen in het wervengebied. Dit was een van de redenen voor de instelling van de CvWW. De grachten met de werven, bruggen, openbaar

7

Zie ook het gemeentelijke Plan van Aanpak programma wervengebied, p. 22 en 23, waarin deze aspecten ook worden genoemd.

27

groen, wal- en kademuren, kluismuren en werfkelders vormen soms een juridisch doolhof, dat “voer voor juristen” oplevert en ertoe leidt dat de onderlinge verhoudingen op scherp worden gezet. En dit temeer bij grote schade – dreigende of zelfs al opgetreden schade – en bij lastige vragen over de verantwoordelijkheid en de aansprakelijkheid daarvoor. Dergelijke vragen kunnen ook de verhoudingen tussen private buren betreffen, al dan niet in samenloop met de verhouding tot de gemeente of andere partijen. Hierbij kan vanuit het perspectief van de eigenaren van de werfkelders de gemeente – als de eigenaar van de daarboven gelegen weg (zie nrs. 6.2 en volgende), de eventuele onderliggende fundering en de aangrenzende werf- of kluismuur – ook als (“driezijdige”) buur worden gezien. Voor alle betrokkenen staat er veel op het spel. Zoals gezegd hebben wij kennisgenomen van het memo VBK en van het advies HP, en ook van de soms zeer uitgebreide beschouwingen van eigenaren, deels ook met commentaar op deze stukken. Over allerlei relevante juridische kwesties bestaat geen eenstemmigheid. Wij gaan daar uiteraard nader op in. Bouwkundige aspecten, waaronder invloeden op de staat van de werfkelders 5.8

De toestand van de werfkelders is vanzelfsprekend ook, en in belangrijke mate, een bouwkundig en “technisch” probleem. Hierbij zijn twee hoofdelementen aan de orde: de veiligheid en schade. Het begrip veiligheid verwijst naar het gevaar voor instortingen en mogelijk slachtoffers. Hier kunnen grote individuele risico’s in het geding zijn. Veiligheid heeft de hoogste prioriteit. Bij het begrip schade is het nodig eerst een goede diagnose te stellen (welke schade is er) en vervolgens te beoordelen hoe die is te behandelen en te repareren. Daarnaast moet worden vastgesteld hoe toekomstige schade is te voorkomen of te beperken. Dit is een zaak van secundaire prioriteit (in verhouding tot de veiligheid). Er zijn uiteenlopende soorten schade (of dreigende schade). Er kunnen scheuren optreden in de gewelven en de muren, met mogelijk fysiek gevaar voor de stabiliteit van de constructie en daarmee voor de veiligheid, en er kan wateroverlast zijn; door lekkage vanaf de daarboven gelegen weg en van opzij (bijvoorbeeld door een ondeugdelijke verbinding tussen werf- of kluismuren en de keldermuren). Ook kan er sprake zijn van optrekkend vocht van onderaf, in het bijzonder als gevolg van een hoge grondwaterstand.

5.9

In de loop van de tijd zijn er veel onderzoeken en enkele hersteloperaties geweest. In de jaren 1993-2002 zijn, zoals vermeld, veel werfkelders waterdicht gemaakt. In 2009 heeft de gemeente het rapport Situatie waterkering Utrechtse Grachten laten opmaken. Dit rapport had betrekking op de wal- en kluismuren en hun fundering, waarvan de staat is opgenomen mede na duikinspecties. In het rapport is beschreven dat de houten paalfunderingen van de walmuren in een matige tot slechte staat verkeren en een “restlevensduur” van naar schatting hooguit tien jaar hebben. Ook de onderloopheidschermen zijn in slechte staat bevonden. Dit leidt tot uitspoeling van grond van achter de wal- of kluismuren, met als gevolg verzakkingen in de bestrating op de werven. Het rapport vermeldt ook de gevolgen van de aanwezige bomen. Deze spelen, mede door hun grootte, een rol bij de geconstateerde problemen. De bomen kunnen het fundament van de muren aantasten en een opwaartse druk geven op het oppervlak van de werven. Dit heeft geleid tot maatregelen waarbij het straatwerk is opgehoogd. Gevolg daarvan is dat de bestrating op tegenschot kan komen te liggen, waardoor regenwater vanaf de boomstam naar (en in) de werfkelders loopt. Het onderzoek uit 2009 vormt de basis onder de latere aanpak van de wal- en kluismuren.

De kostenraming in het rapport komt ook exact overeen met de bedragen die daarvoor in de latere aanpak zijn begroot. Terzijde voegen wij hieraan toe dat het rapport goed laat zien waar de staat van de wal- en kluismuren en van de fundering goed, matig of slecht is. Funderingen in slechte staat

28

werden onder meer aangetroffen langs de Kromme Nieuwegracht. Ondanks vragen van bewoners heeft het nog tot 2019 geduurd voordat een begin is gemaakt met de aanpak van dit deel van de grachten. De toestand die daar toen werd aangetroffen is inmiddels bekend. 5.10 De tot dusver verrichte onderzoeken van RHDHV, W+B en Antea zijn gericht op het opstellen van eenvoudige, snelle en grofmazige modellen (“spoor 2”) en meer nauwkeurige modellen (“spoor 1”). Hierdoor ontstaat een beter zicht op de hoofdaspecten veiligheid en schade, en op de samenhang daartussen. Hoe meer “weetbare kennis” er is, des te beter kan het belang van veiligheid en schadeherstel worden afgewogen tegenover andere belangen, zoals die van het verkeer en de toegankelijkheid. Een voorbeeld hiervan: als op basis van goed onderzoek bekend is welke kelders het zwakst zijn, kunnen die als eerste worden aangepakt en ontstaat er meer ruimte voor andere doeleinden binnen het wervengebied. Wij lichten dit toe aan de hand van een voorbeeld. De bereikbaarheid van de binnenstad is van groot (functioneel) belang. Soms is, binnen strakke regulering, enig zwaar verkeer daarvoor onvermijdelijk. Denkbaar is dat herstel van enkele minder sterke werfbogen, de “zwakste schakels”, of versterking op strategische punten de meest doelmatige oplossing is om dit doel op een veilige manier te bereiken.

Of dit het geval is, moet uiteraard uit degelijk onderzoek blijken. 5.11 Wij vermelden hier in algemene zin de belangrijkste mogelijke invloeden op de werfkelders, de wal- en kluismuren en hun fundering. De veelheid van invloeden onderstreept het belang van een integrale of op zijn minst samenhangende aanpak: a. Zoals gezegd: de werfkelders zijn niet gebouwd op zwaar verkeer. Te zwaar – maar ook: te frequent en te snel rijdend – verkeer kan grote schade aan de onder de weg gelegen kelders veroorzaken. Het gaat hierbij zowel om statische belasting als om dynamische belasting. In 1975 is langs de grachten een aslastbeperking ingesteld. Deze geldt nog steeds, al laat, zoals wij eerder hebben opgemerkt, de handhaving te wensen over. In onze onderzoeksperiode ontvingen we soms bijna dagelijks meldingen van eigenaren, met foto’s van vrachtauto’s en zelfs een betonmixer – met een mogelijk gewicht van 41 ton – langs de grachten. En dit terwijl in het overgrote deel van het gebied langs de grachten een aslastbeperking van maximaal twee ton geldt. Ter vermijding van een mogelijk misverstand voegen wij hieraan toe dat dit niet wil zeggen dat een aslast onder de twee ton geen invloed kan hebben. Zo is het denkbaar dat verzwakkingen in een eerder stadium, ook door zwaarder verkeer, zijn ingetreden en dat een “toevallige” kleine latere belasting fataal wordt.

Wij kunnen dit echter niet goed beoordelen. b. Om het aantal overtredingen van de aslastbeperking terug te dringen is er met ingang van 2 maart 2021 een nieuw verkeersbesluit van kracht. Op grond hiervan gelden nu voor de Oudegracht, de Nieuwegracht, de Kromme Nieuwegracht, de Drift en enkele toegangswegen een vrachtwagenverbod en breedtebeperkingen. Daardoor mogen vrachtwagens en andere voertuigen breder dan 2,2 meter niet meer over de grachten rijden. De binnenstad blijft wel bereikbaar voor nood- en hulpdiensten. Sommige eigenaren hebben ons laten weten dat zij de positieve gevolgen van deze nieuwe maatregel ervaren. Maar er zijn ook relativeringen. Zo hebben enkelen ons erop gewezen dat de breedtebeperkingen niet voor alle grachten in volle omvang gelden. Ook is ons gezegd dat de maatregelen in bepaalde gevallen tot gevaarlijker verkeerssituaties kunnen leiden, bijvoorbeeld als iemand bij eenrichtingverkeer extra hard rijdt om tegen het verbod in snel op de beoogde plek wil komen. Wij hebben ook opmerkingen gehoord over trilschade die is ontstaan doordat auto’s te snel over een

29

c.

d.

e.

f.

g.

h.

verkeersdrempel rijden. Wij vermelden al dergelijke opmerkingen slechts, maar verbinden daar geen advies aan. Zoals in nr. 2.7 is gezegd, vallen oplossingen voor verkeersproblemen buiten onze opdracht. Wij hebben ook opmerkingen gehoord over trilschade door auto’s die te snel over een verkeersdrempel rijden. En ook dat de (dynamische) belasting van bijvoorbeeld een over de hobbelige klinkers stuiterende pizzascooter hoger kan zijn dan die van een langzaam rijdende vrachtwagen. Trilschade kan ook volgens diverse eigenaren ook ontstaan door het gebruik van trilplaten om het terug te plaatsen zand te verdichten. Ook de statische belasting van het parkeren van voertuigen langs de gracht is meermalen genoemd als oorzaak van schade. Er zijn eigenaren die op dit punt vrezen dat het toelaten van autoverkeer, met de daarbij behorende parkeerplaatsen in dit gebied, een “verdienmodel” voor de gemeente blijft vormen, en om die reden niet aangepast zal worden. Ook allerlei vormen van bijzonder verkeer verdienen de aandacht. Dit kan betrekking hebben op bevoorrading (ook privé, bijvoorbeeld door pakketbezorging), calamiteiten (brand, ambulances), verhuizingen, het ophalen van afval en bouwverkeer bij bouwwerkzaamheden. In dit verband doet de gemeente er alles aan om haar eigen taken, zoals afvalinzameling, uit te voeren met wagens die binnen de grenzen van de aslastbeperking blijven.

Voor de bevoorrading van het winkelgebied is de aslastbeperking een grote opgave, omdat ook autobussen al snel op een aslast van twee ton zitten. Ook de verduurzaming van het autoverkeer loopt niet vanzelf parallel met de aslastbeperking; elektrisch aangedreven voertuigen zijn gemiddeld immers zwaarder. De gebrekkige hemelwaterafvoer van of via de wegen naar de grachten is op veel plekken een punt van zorg. Spuwers die dicht zitten, bijvoorbeeld door bladeren en soms zelfs met cement, drainage die niet goed werkt, grindopvangbakken op de werven die ontbreken, enzovoort. De gebrekkige afvoer is niet alleen een oorzaak van lekkages, maar leidt, als water in de tongewelven trekt, ook tot een vermindering van het draagvermogen. De druksterkte van metselwerk kan afnemen zodra het verzadigd is met water. Daarmee raakt het ook de veiligheid. Ook de bomen en vooral hun wortels kunnen invloed hebben op de werven en de werfkelders. Hoe kleiner de ruimte voor de wortels, hoe groter de kans op schade. Enkele eigenaren hebben ons meegedeeld dat wortels bij hen tot in het huis en in de riolering zijn doorgegroeid en scheuren hebben veroorzaakt.8 Met het oog op dergelijke problemen heeft de gemeente in 2012 een Bomenvisie Utrechtse Werven opgesteld.

Een andere invloed hangt samen met de werkzaamheden die nodig zijn voor het aanleggen of vernieuwen van kabels en leidingen, onder meer door energiemaatschappijen. Deze werkzaamheden vinden plaats in de laag boven de tongewelven. Soms lopen leidingen, zoals eerder vermeld, zelfs door de tongewelven; dit betreft bijvoorbeeld het warmtenet onder de Nieuwegracht. Verder zijn er noodzakelijkerwijs aftakkingen door het erfgoed heen om in de woningen te komen. De werkzaamheden worden gereguleerd via een stelsel van opbreekvergunningen op basis van de Verordening kabels en leidingen Utrecht 2013, waarbij ook op

8

Een enkele eigenaar heeft ons verzocht een aanbeveling te doen over het zo nodig verwijderen van bomen. Daaraan geven wij geen gevolg, omdat dit buiten onze opdracht valt. Wij geven een advies over mogelijke aansprakelijkheden en daaruit voortvloeiende verplichtingen tot herstel of vergoeding van schade, maar de vraag of bomen behouden moeten worden – en zo ja, onder welke voorwaarden – valt daarbuiten.

30

archeologische waarden worden getoetst. Er is geen tot nauwelijks toezicht op de uitvoering. Wel zullen, naar ons is meegedeeld, in het Handboek voor kabels en leidingen specifieke eisen worden opgenomen voor het werken boven de werfkelders. Eigenaren hebben ons voorbeelden genoemd van problemen die kennelijk na (en door) werkzaamheden met leidingen en de aanleg van leidingdoorgangen zijn ontstaan. Hiertoe behoren ook de gevolgen van het werken met trilplaten, die worden gebruikt om het zand te verdichten dat in een gat wordt teruggeplaatst. i. Aan ons zijn ook negatieve ervaringen met de wijze van herbestrating meegedeeld. Volgens diverse betrokkenen wordt hierbij niet altijd voldoende aandacht besteed aan de waterafvoer of is er geluidsoverlast in de werfkelders ontstaan door de “losse” wijze waarop de straatklinkers zijn gelegd. j. Het lijkt erop dat het herstel van de wal- en kluismuren in de afgelopen jaren invloed heeft gehad op de staat van werfkelders. Ons is in meerdere gesprekken gezegd dat in werfkelders kort na afloop van dergelijke werkzaamheden lekkages zijn opgetreden of sterk zijn verergerd. Hierbij gaat het soms ook over het losraken van de aanhechting van de werfkelders en (de voorgevel van) het pand of over schade in panden. k.

Omgekeerd geldt dat het uitblijven van een samenhangende aanpak bij het eerdere herstel van werf- en kluiskelders tot schade heeft geleid. De staat van de wal- en kluismuren heeft immers invloed op de bouwkundige staat van de kelders. Als de fundering van de wal- en kluismuren gebrekkig is of zelfs bijna ontbreekt, vergroot dat in sterke mate de kans op schade aan de kelders. l. Ook het vaarwegbeheer is van belang, zowel voor pleziervaart, rondvaart en bevoorrading – onder meer de “bierboot” – als voor boten voor afvalinzameling. De stroming die boten veroorzaken is een punt van aandacht. Voor de pleziervaart zijn er drie routes door Utrecht, waarbij de route met de hoogste doorvaarhoogte (3,2 meter) langs de Oudegracht loopt. Wordt de doorgang voor deze schepen afgesloten, dan moet een deel van deze kleinere schepen via het met vrachtschepen gevulde Amsterdam-Rijnkanaal.9 Dat is onwenselijk. Onderwerpen van regulering zijn onder meer: een verbod om de schroef van een schip in werking te hebben als het schip vast ligt en een toegangsbeperking voor bepaalde boten in de kwetsbare – vaak smallere – delen van de grachten. Daarom geldt er in de Plompetorengracht, de Drift, de Kromme Nieuwegracht en de Nieuwegracht een beperking tot boten aangedreven door spierkracht. m.

Vanzelfsprekend hebben ook de taken van het waterschap (het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, HDSR) invloed. Deze taken omvatten het peilbeheer en het waterkwaliteitsbeheer. HDSR heeft de taken in 1995 overgenomen van de gemeente. HDSR gaat over de waterkolom en de waterbodem. Daaronder valt de taak om te baggeren; de diepte van de waterbodem is formeel vastgelegd in een “legger” van het waterschap. Het baggeren is toegestaan tot een bepaalde overdiepte (in de legger staat bijvoorbeeld 1,50 meter; er mag dan tot 2 meter worden gebaggerd). De gemeente gaat over de “oeververdediging”, waarmee is bedoeld: de handhaving van een goede staat van de wal- en kluismuren en de fundering daarvan. Hier zit dus een onderlinge afhankelijkheid: zeker bij baggeren tot een bepaalde overdiepte is het nodig dat de oeververdediging op orde is. Het peilbeheer is een kwestie van nauwkeurigheid in de Utrechtse grachten: staat het water te hoog, dan kan het de 9

In een van de commentaren op ons conceptrapport is een opmerking gemaakt over een nu beschikbare alternatieve route via de recent geopende Catharijnesingel. Wij vermelden deze opmerking zonder eigen oordeel daarover.

31

werfkelders in stromen, staat het te laag, dan kan dat gevolgen hebben voor de houten funderingspalen. De bewegingsruimte zit in + of - 10 cm waterhoogte. Tegelijk is het ook vrij nauwkeurig te reguleren. Als het nodig is, kan er 12 m3 per seconde in gepompt worden en 30 m3 per seconde er uit. Wel moet de stroming niet te hard zijn. Te harde stroming kan bijdragen aan uitspoeling van zand onder de oeververdediging. Dit laat onverlet dat stroming nodig is om geurhinder door het water te voorkomen. Gezien de kwetsbaarheid van de oeververdediging bij de Kromme Nieuwegracht – in het bijzonder in rak 21 – zijn er gesprekken tussen HDSR en de gemeente over het ondieper maken van de grachten (van 1,80 meter naar 1,20 meter door het ophogen met zand en/of puin), waardoor de waterbodem tot grotere hoogte steun kan bieden aan de oeververdediging. Het risico van een hogere stroomsnelheid neemt dan wel toe. n. Bronbemaling bij werkzaamheden kan zowel tot zettingen als tot aantasting van funderingspalen leiden. De bronbemaling wordt gereguleerd door HDSR aan de hand van een vergunningstelsel. Het plaatsen van damwanden in de bodem leidt tot waterbarrières, waardoor een deel van de watervoerende laag wordt afgesloten. Dit kan gevolgen hebben voor de grondwaterstand onder de bebouwing, met verdere gevolgen zoals wateroverlast in de kelders en aantasting van het metselwerk.

Ook het tijdelijk afgraven van zand tijdens de werkzaamheden kan de stabiliteit van de kelders ondermijnen, met gevolgen bijvoorbeeld voor de voorgevels van de panden. o. Schade aan werfkelders kan ook ontstaan door gebrekkig onderhoud van de kelders door de eigenaren. Ook onoordeelkundig uitgevoerde verbouwingen en andere constructieve ingrepen, zoals het weghalen van tussenmuren, kunnen schade veroorzaken. Ingrepen bij buurkelders kunnen evenzeer problemen veroorzaken. 5.12 Uiteindelijk leiden al deze invloeden – samengevat – slechts tot enkele soorten schade: • scheurvorming in de muren, gewelven en vloeren van de werfkelders en scheuren tussen werfmuren en werfkelders en tussen kluismuren en kluiskelders; • schade aan het binnenwerk door (1) lekkage via scheuren en via voegen en (2) scheuren in het pleisterwerk door scheurvorming in de muren, gewelven en vloeren; • optrekkend vocht. Over de scheuren merken wij nog het volgende op. Uit de verschijningsvorm daarvan is niet altijd direct af te leiden is wat de schadeoorzaak of -oorzaken zijn. Eenzelfde schadepatroon kan verschillende en ook meer dan één (gecombineerde) oorzaken hebben. Er zijn meerdere scenario’s mogelijk die tot de schade hebben geleid, elk met een bepaalde mate van waarschijnlijkheid. Uiteindelijk gaat het om de best verklarende, meest waarschijnlijke scenario’s.

In dit proces van schadediagnose spelen omgevingskenmerken, schadekenmerken en gebouwkenmerken een rol. Kortom: causaliteit en toerekening van schade zijn in technische zin – maar ook in juridische zin – een complexe kwestie. Voor het eerste aspect zijn technische onderzoeken heel behulpzaam. Daarbij houden wij voor ogen dat in veertien van de zojuist in nr. 5.11 genoemde vijftien oorzaken de gemeente een rol speelt of kan spelen. Voor de laatste oorzaak, onder de letter o, komen wij tot het oordeel dat gebrekkig onderhoud geen oorzaak kan zijn van scheuren in de werfkelders die onderdeel waren van de hersteloperatie in de periode 1993-2002. En voor ondeugdelijke verbouwingen geldt dat deze meestal eenvoudig aan te tonen zijn. Al deze omstandigheden kunnen ook gevolgen hebben voor de juridische beoordeling van de schadeoorzaken en de daaruit voortvloeiende aansprakelijkheden. Wij komen hierop terug in § 7.

32

6

Ons oordeel over de eigendomsverhoudingen Algemeen

6.1

In nr. 2.7 hebben wij vermeld dat het niet onze taak is om in dit advies uitspraken te doen over individuele eigendomskwesties. Als dat wel binnen onze opdracht zou hebben gelegen, zou dat een nauwkeurig en op alle individuele bijzonderheden afgestemd onderzoek hebben gevraagd. Dat is heel veel werk, mede doordat de documentatie op dit punt vaak onvolledig is. Onze antwoorden op de vragen van de opdracht bevatten inzichten en oplossingen die naar onze mening voor het overgrote deel van de gevallen opgaan. Dit rechtvaardigt het geven van hoofdregels. Daarop zijn dan, in bijzondere gevallen, uitzonderingen mogelijk. Deze structuur, met hoofdregels en uitzonderingen, maakt het ons mogelijk tot algemene uitspraken te komen die voor de meeste gevallen het gewenste houvast bieden. Een individuele eigenaar kan daaraan dus niet direct rechten ontlenen, maar ons advies kan naar wij hopen wel helpen om meer duidelijkheid te krijgen over problemen die een snelle oplossing in de weg zitten. De eigendom van de wegen

6.2

De wegen zijn, als openbare weg, voor een ieder toegankelijk. Zij zijn in beheer en onderhoud bij de gemeente. Dit gegeven staat niet ter discussie. De vrij algemene opvatting is dat de gemeente tevens de eigenaar van de wegen is, ook van de gedeelten die boven de particuliere werfkelders liggen. Enkele eigenaren hebben, mede met een beroep op historische gegevens, de eigendom van de gemeente in twijfel getrokken of betwist.10 Dit leidt tot de vraag wie eigenaar van de weg is; een vraag die ook de eerste van de aan ons gestelde juridische vragen vormt.

6.3

De kadastrale registratie geeft geen antwoord op deze vraag. Afgezien van het al vermelde gegeven dat deze registratie nooit volledig uitsluitsel geeft over de eigendom, moeten wij ervan uitgaan dat de gegevens die in deze openbare registers zijn te vinden juist op dit punt heel incompleet zijn. Bovendien dateren de registers van ver na de aanleg van de werven, de wegen in het wervengebied en de werfkelders. Zoals gezegd, hebben wij zelf geen kadastrale onderzoeken ingesteld – laat staan naar alle vele honderden werfkelders en hun directe omgeving –, maar in diverse door ons geraadpleegde bronnen is te lezen dat eerder steekproefsgewijs uitgevoerd onderzoek geen duidelijkheid biedt.11 Soms hebben grotere stukken weg, bijvoorbeeld die tussen twee bruggen, één kadastraal nummer, en dit niet altijd met duidelijke vermelding van een eigenaar. Ook allerlei andere varianten komen voor. De ons bekende overdrachtsakten bevatten op dit punt geen duidelijke afspraken. Ook individuele eigenaren hebben hierop gewezen.12 Het geregeld voorkomende gegeven dat alle grond

10

In een van de ontvangen reacties is op dit punt verwezen naar de tekening (aangeduid als “Artist impressie”) in § 4.1 van de gemeentelijke publicatie Kelders in het stadshart Utrecht van oktober 2020. Daarop is de ondergrond van de werf- en kluiskelders weergegeven met een kleur die duidt op “privaat bezit”. Wij menen dat deze tekening geen uitsluitsel geeft over – en ook niet is bedoeld als – het juridische standpunt van de gemeente. Afgezien daarvan komen wij in het navolgende tot een eigen beoordeling van deze eigendom. 11 Zie onder meer: G.M. van den Broek e.a., De Utrechtse werven, Een eerste inventarisatie van gemeentelijke bevoegdheden die kunnen worden ingezet ter bescherming van het wervengebied Utrecht (Universiteit Utrecht, 2014), p. 22 en 23. 12 In een reactie van een collectiviteit van eigenaren hebben wij gelezen over de ontkenning van “het bestaan van een eigendomssplitsing binnen hun gebouwen”. Daaraan is een beschouwing over de eigendom van de

33

waarop de weg tussen twee bruggen is gelegen kadastraal als één perceel (met één nummer) geldt, vormt overigens wel een aanwijzing voor eigendom in handen van de gemeente. Hierbij kan in het midden blijven welk belang een keldereigenaar erbij zou kunnen hebben om eigenaar te zijn ook van het stuk openbare weg boven zijn kelder. 6.4

Hoe zit ook zij, bij deze stand van zaken vormt artikel 13 van de Wegenwet het vertrekpunt bij onze benadering. Dit artikel heeft twee leden en luidt als volgt: 1. De eigendom van wegen wordt, zoolang en voor zoover niet het tegendeel blijkt, vermoed te zijn bij de provincie, de gemeente of het waterschap, door welke of door hetwelk de weg wordt onderhouden. 2. Dit vermoeden werkt niet tegen dengene, van wien wel het onderhoud is overgenomen doch niet de eigendom. Dit artikel, dat uit 1930 dateert, schept in lid 1 dus het rechtsvermoeden dat de gemeente, die zoals we zagen de openbare wegen in het wervengebied onderhoudt, ook de eigenaar van deze wegen13 is.14 Het artikel is een voorbeeld van een publiekrechtelijke regeling (de Wegenwet) met een privaatrechtelijke regel van eigendomsrecht. Het omvat naar zijn aard ook situaties die in 1930 al bestonden en mogelijk al een lange geschiedenis hadden. Beschouwingen over het (verre) verleden van de werfkelders in de verhouding tot de daarboven gelegen openbare wegen hebben dus geen zelfstandige betekenis voor het antwoord op de vraag wie de eigenaar van de weg is. Een vermoeden als dat van dit artikel levert geen dwingend bewijs van eigendom op. Tegenbewijs is mogelijk.

Lid 2 voorziet afzonderlijk in de mogelijkheid dat er oorspronkelijk één eigenaar van de weg en het aan de weg gelegen pand is die alleen de onderhoudsverplichting aan de gemeente heeft overgedragen maar de eigendom heeft voorbehouden. In beide gevallen rust de bewijslast ten aanzien van dit “tegendeel” dus op de pandeigenaar (keldereigenaar). Wij hebben geen concrete voorbeelden gezien van eigenaren die dit bewijs kunnen leveren, maar wij hebben ook hiernaar geen afzonderlijk, laat staan compleet, onderzoek ingesteld. Akten die zijn opgemaakt tussen twee opeenvolgende eigenaren van werfkelders en bijbehorende panden geven geen uitsluitsel over de verhouding tot de gemeente, als deze geen partij is geweest bij die akten. Het staat vast dat de gemeente al sinds jaar en dag het standpunt inneemt dat zij de eigenaar van de wegen is. Dit komt overeen met het hier aangehaalde vermoeden van de Wegenwet. Voor zover ons bekend, zijn er geen eigenaren (geweest) die deze aanspraak in een procedure hebben betwist. Dit alles brengt ons tot de conclusie dat de gemeente de eigenaar van de wegen in het wervengebied is. Wij gaan voorbij aan de (niet volkomen uit te sluiten) mogelijkheid dat dit in een enkel geval anders ligt. Zoals wij al meermalen hebben gezegd, geven wij hoofdregels, met de mogelijkheid van welomschreven uitzonderingen.

Voor de volledigheid voegen wij hieraan toe dat ook als bewezen is dat de gemeente geen eigenaar

boven de werfkelder gelegen weg gekoppeld. Dit lijkt ons niet een relevant gezichtspunt. Wij gaan hierop in nr. 6.6 nader in. 13 Het begrip “weg” omvat niet alleen de stenen (of het asfalt) van de rijweg. Weg en grond zijn één, zoals H.P.J.A.M. Hennekens het heeft geformuleerd in zijn proefschrift De openbare weg en het privaatrecht (1977), p. 4. Hij acht scheiding van weg en grond onjuist, zowel feitelijk als juridisch. 14 De memorie van toelichting bij het ontwerp van deze wet vermeldt dat hierin geen “onbillijkheid” tegenover mogelijke rechten van particulieren ligt. Meestal zal het vermoeden immers wel overeenkomen met de werkelijkheid. En in andere gevallen zal de rechthebbende, als het recht nog enig praktisch belang voor hem heeft, er wel in slagen het vermoeden te ontzenuwen. Aldus deze memorie van toelichting.

34

van een deel van de weg is, deze weg op basis van de Wegenwet gewoon openbaar blijft (zie artikel 4 van de Wegenwet) en dat de eigenaar het verkeer daarover moet dulden (artikel 14 lid 2 van de wet). De eigendom van de werfkelders 6.5

Volgens artikel 5:20 lid 1 BW omvat de eigendom van de grond “voor zover de wet niet anders bepaalt” zowel de bovengrond als de aardlagen die zich daaronder bevinden en de gebouwen die “duurzaam met de grond zijn verenigd”, bijvoorbeeld door vereniging met andere gebouwen en werken. Dit laatste is anders voor zover dergelijke gebouwen en werken bestanddeel zijn van de zaak van iemand anders. De eigenaar van de bovengrond – in dit geval dus de weg – is dus eigenaar van alles wat zich daarboven en daaronder (in de grond) bevindt. Kortom: “verticale natrekking” is de hoofdregel.

6.6

Op deze hoofdregel vormt de eigendom van de werfkelders een uitzondering in die gevallen waarin de werfkelders in verbinding staan met (en daardoor “bestanddeel” zijn van) de particuliere panden die aan de wegen zijn gelegen. Hieruit volgt dat de redenering dat de werfkeldereigenaar eigenaar is van de “bovengrond” van de kelder, niet opgaat. Er is immers een hiërarchie tussen de verticale natrekking (hoofdregel) en de horizontale natrekking (uitzondering). Het is overigens niet steeds eenvoudig om te bepalen wat een “bestanddeel” is. Volgens artikel 3:4 lid 1 BW is alles wat “volgens verkeersopvatting onderdeel van een zaak uitmaakt” bestanddeel van die zaak. Veel zal afhangen van de precieze feitelijke situatie. Daarbij kan bijvoorbeeld van belang zijn wie toegang heeft tot de kelder (wie heeft de sleutel). Door de hier beschreven uitzonderingssituatie, ook wel “horizontale natrekking” genoemd, behoren de kelders toe aan de eigenaren van de panden in kwestie. Het in noot 12 aangestipte thema van het al dan niet bestaan van een “eigendomssplitsing” in geval van horizontale natrekking doet hierbij niet ter zake. De hoofdzaak (in dit geval het pand) en het bestanddeel (de werfkelder) vormen immers bijna altijd één ongesplitste zaak.

6.7

Het gegeven dat de gemeente de eigenaar is van de weg heeft verder tot gevolg dat zij ook de eigenaar is van de ondergrond onder de werfkelders.15 Het belang hiervan lijkt gering, maar kan aan de orde komen bijvoorbeeld als de werfkeldereigenaar zijn kelder wil verdiepen. Daarvoor is hij dan, afgezien van eventuele publiekrechtelijke vergunningen, afhankelijk van toestemming van de grondeigenaar, in dit geval dus de gemeente. Voor zover ons bekend, heeft de gemeente bij eerdere verdiepingen dit aspect niet aan de orde gesteld. Wij gaan ervan uit dat zij dit beleid zal voortzetten.

6.8

De gemeentelijke eigendom van de weg heeft nog een ander gevolg. De gemeente is daardoor ook de eigenaar van de wees- en spookkelders. Dit is een rechtstreekse toepassing van de hoofdregel van artikel 5:20 lid 1 BW met de daarin neergelegde verticale natrekking. Als deze bijzondere categorie kelders niet verbonden is met het nabijgelegen pand (en de kelders dus geen bestanddeel van dat pand zijn), is er geen plaats voor horizontale natrekking. Deze vorm van natrekking is immers een uitzondering op de hoofdregel van verticale natrekking. Een zoektocht naar degenen die het laatst als eigenaar konden gelden, kan daarom achterwege

15

Hierbij zien wij af van de eigendom van de daarin gelegen kabels en leidingen. Daarvoor geeft artikel 5:20 lid 2 BW een afzonderlijke (sub)regel, die kort samengevat inhoudt dat de eigendom van een kabel- of leidingnet voor het transport van water, energie of informatie, dat onder de grond van een ander ligt, toebehoort aan de aanlegger van dat net.

35

blijven. Dit geldt vanzelfsprekend niet voor “losse” werf-, kluis- en straatkelders waarvan wel een eigenaar bekend is. Dan betreft het immers geen wees- of spookkelder. 6.9

Een bijzondere positie nemen de “straatkelders”, zoals die onder de Choorstraat, in. Daar rijst de vraag of die, evenals de “normale” werfkelders, door horizontale natrekking zijn verbonden met een achterliggend pand. Ook hier geldt dat dit het geval zal zijn als ze een “bestanddeel” van dat pand zijn, dat wil zeggen: daarmee intern zijn verbonden en daarvan volgens verkeersopvattingen deel uitmaken. De precieze individuele situatie, met inbegrip van de wijze van constructieve verbondenheid, zal hier de doorslag geven. Als er alleen een mogelijkheid van toegang tot de straatkelder bestaat, waarvan al sinds jaar en dag geen gebruik meer wordt gemaakt, is er – mede afhankelijk van andere relevante omstandigheden – misschien reden om te concluderen dat de straatkelder geen bestanddeel van het pand is. Dan is er geen horizontale natrekking en herleeft de hoofdregel van de verticale natrekking. Dit betekent dan dat de eigenaar van de straat, te weten de gemeente, de eigenaar is van de daaronder gelegen straatkelder.

6.10 In het memo VBK is de mogelijkheid besproken dat de bovenmuren van de werfkelders, de (ton)gewelven, gezamenlijk eigendom zijn van de keldereigenaren en de gemeente. Aan deze mogelijkheid van gezamenlijke eigendom (juridisch aangeduid als “mandeligheid”) ligt de gedachte ten grondslag dat het keldergewelf een dubbele functie vervult: het is onderdeel van de dragende constructie van de kelder en draagt ook de daarboven gelegen weg. Deze mandeligheid zou dan ook kunnen gelden voor de bouwkundige elementen van de werfkelder die de door de weg uitgeoefende krachten afdragen naar de fundering én voor de fundering zelf. Wij verwerpen deze mogelijkheid. De wet bestempelt een gemeenschappelijke “scheidsmuur” als gemeenschappelijk en mandelig, maar een plafond is geen muur. Het gewelf ondersteunt de daarboven gelegen weg, maar is daarvan geen constructief onderdeel.16 6.11 Enkele eigenaren hebben onze aandacht gevraagd voor de mogelijkheid dat een eigenaar – om niet, dan wel tegen een bepaalde, nader vast te stellen, vergoeding – afstand doet van de werfkelder ten gunste van de gemeente. Ons is niet gebleken dat deze mogelijkheid veel steun heeft; noch bij andere eigenaren noch bij de gemeente. Dit neemt natuurlijk niet weg dat betrokkenen hiervoor in een concreet geval een regeling kunnen treffen.

Hoe dit ook zij: strikt juridisch gezien zou sprake kunnen zijn van zo’n afstand als de verbinding tussen de huiskelder en de werfkelder duurzaam wordt verbroken, bijvoorbeeld door de bouw van een gesloten tussenmuur. Dan is de werfkelder geen “bestanddeel” meer van het pand en herleeft automatisch de hoofdregel van de verticale natrekking, met de gemeente als de (nieuwe) eigenaar. De band met het pand moet dan wel volledig zijn verbroken; zo kan er, als de pandeigenaar als enige de sleutel voor de toegang via de werf behoudt, reden zijn voor een andere uitkomst. Ook hier zal echter veel afhangen van de verdere omstandigheden van het hier besproken geval. Bij deze kenschets passen twee kanttekeningen. Ten eerste: in het Nederlandse recht is het niet mogelijk afstand te doen van eigendom van een onroerende zaak. In dit concrete voorbeeld biedt het recht mogelijk in zoverre een oplossing dat er meteen, van rechtswege, een nieuwe eigenaar is. Ten tweede: het eenzijdig afstand doen van een werfkelder, die daarmee aan de gemeente vervalt, kan de gemeente op extra kosten jagen. Denk aan een kelder die noodzakelijk en kostbaar herstel behoeft. Los van de mogelijke overgang van eigendom is de vorige eigenaar daardoor tegenover de gemeente mogelijk aansprakelijk uit onrechtmatige daad. 16

In deze zin ook advies HP, p. 8.

36

6.12 In hun reactie van 24 maart 2021 op ons conceptadvies hebben B&W onze aandacht gevraagd voor de zogeheten watergevels, dat wil zeggen: de particuliere achtergevels voor de grachtenpanden waarvan de gevelmuur direct in het water staat. Zij vragen om een “aanvullend advies” daarover. Wij zijn daartoe maar heel beperkt in staat. De vraag was nieuw voor ons; voor zover wij konden nagaan, is die niet eerder aan de orde gesteld. Voor zover ons bekend, zijn de achtergevels niet opgenomen geweest in de onteigeningsbesluiten (of de daarmee overeenstemmende minnelijke verwervingen door de gemeente) van de jaren ’40 en ’50 van de vorige eeuw. Als dat wel het geval is geweest, is de gemeente de eigenaar van de watergevels en de fundamenten daarvan. Dan ligt de parallel met de kluismuren voor de hand. Als de gemeente destijds – of op enig ander moment – deze eigendom niet afzonderlijk heeft gekregen, ligt het voor de hand om aan te nemen dat de eigendom bij de eigenaar van de grachtenpanden in kwestie berust. Dan zijn de watergevels immers bestanddeel van deze panden. Als gevolg daarvan valt het beheer dan in beginsel onder de verantwoordelijkheid van de eigenaar van het grachtenpand. Maar ook dan kan er reden zijn voor een uitzondering op deze hoofdregel volgens de – hierna uit te werken – overwegingen.