Advies commissie van wijzen De vergeten Burenplicht.pdf

DE VERGETEN BURENPLICHT

ADVIES VAN 12 APRIL 2021, UITGEBRACHT AAN DE RAAD EN HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE UTRECHT EN DE EIGENAREN

COMMISSIE VAN WIJZEN WERVENGEBIED UTRECHT

A

Inhoudsopgave

1

Samenvatting met conclusies en aanbevelingen ........................................................................5

2

De opdracht ..............................................................................................................................13 Inleiding .............................................................................................................................. 13 Nadere omgrenzing van de opdracht ................................................................................... 14 Opbouw van het advies ....................................................................................................... 15

3

De door ons gevolgde werkwijze ..............................................................................................16

4

Beknopte weergave van de voorgeschiedenis en de meest relevante aspecten ......................19 De voorgeschiedenis............................................................................................................ 19 De eigendomssituatie en de ruimtelijke situatie .................................................................. 21 Staat, status en functie van de werfkelders .......................................................................... 23 Enkele andere aspecten ....................................................................................................... 23

5

De resultaten van onze inventarisatie ......................................................................................25 Enkele algemene aspecten, waaronder een gebrek aan vertrouwen .................................... 25 Juridische verhoudingen ...................................................................................................... 27 Bouwkundige aspecten, waaronder invloeden op de staat van de werfkelders .................... 28

6

Ons oordeel over de eigendomsverhoudingen .........................................................................33 Algemeen ............................................................................................................................ 33 De eigendom van de wegen................................................................................................. 33 De eigendom van de werfkelders......................................................................................... 35 De eigendom van werven, wal-, kluis- en werfmuren, bruggen en groen ............................. 37 De eigendom van trekankers ............................................................................................... 37 De eigendom van stoepen en opgangen naar de voordeuren .............................................. 38

7

Rechten en plichten ..................................................................................................................39 Algemeen ............................................................................................................................ 39 Plichten voor het voorkomen en herstel van schade ............................................................ 41 Een bewijsregel en daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden ..................................... 47 Voorzorgsmaatregelen ........................................................................................................ 52

8

Over samenwerking en samenwerkingsvormen .......................................................................54 Gemeenten en samenwerking ............................................................................................. 54 Beheer en onderhoud: een complexe opgave met parallelle belangen................................. 55 Ontwerp integraal (gebiedsprofiel) ...................................................................................... 56 Uitvoering van de opgaven .................................................................................................. 57

9

Samenwerking in het herstel via een stichting .........................................................................61

2

Algemeen ............................................................................................................................ 61 De stichtingsvorm ................................................................................................................ 61 Het overlegorgaan ............................................................................................................... 66 Bouw- of herstelbegeleiding ................................................................................................ 67 Mediation............................................................................................................................ 67 Geschilregeling .................................................................................................................... 67 Samenwerkingsovereenkomsten ......................................................................................... 68 Financiële aspecten ............................................................................................................. 68

B

Lijst van bijlagen 1 2 3 4 5 6 7

C

De opdracht aan de CvWW en de daaraan gekoppelde vragen Kaart van het wervengebied Enkele tekeningen van de werfkelders en hun directe omgeving De eerste door de CvWW aan de bekende eigenaren verzonden brief Rubricering van de ontvangen reacties van eigenaren Spreiding van de reacties Lijst van de belangrijkste geraadpleegde documenten

Verklarende woordenlijst (met enkele gebruikte afkortingen) asdruk aslastbeperking B&W BW CvWW HDSR huiskelder kademuur keldergewelf kluiskelder kluismuur mandeligheid onderloopheidscherm

opstalrecht raad rak

het deel van het gewicht van een voertuig dat via de wielen van één as wordt overgebracht op de ondergrond maatregel waarbij de maximaal toegestane asdruk van voertuigen wordt beperkt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht Burgerlijk Wetboek Commissie van Wijzen Wervengebied Utrecht Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden de kelder onder het (grachten)pand, veelal verbonden met de werfkelder grondkerende constructie tussen de gracht en straat gebogen bouwconstructie voor het overspannen van een kelder een werfkelder die direct aan de gracht grenst (zonder tussenliggende werf) muur van een werfkelder die direct aan de gracht grenst gemeenschappelijke eigendom van een onroerende zaak die nuttig is voor twee of meer erven een aaneengesloten scherm tussen de palen van de fundering, dat ervoor zorgt dat er geen zand of grond tussen de palen door naar het water kan stromen waardoor er geen gaten in de fundering vallen het recht om in, op of boven de grond van een ander een gebouw of werk (bijvoorbeeld een kelder) in eigendom te hebben de gemeenteraad van Utrecht deel van een gracht tussen twee bruggen (er zijn 26 rakken)

3

RCE spookkelder straatkelder spuwer trekanker

VvE walmuur watergevel weeskelder werf werfkelder

werfmuur WKM

Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (vroeger: Rijksdienst voor de Monumentenzorg) los gelegen kelder onder de openbare weg waarvan het bestaan en dus ook de ligging onbekend zijn of hooguit kunnen worden vermoed werfkelder onder de straat zonder naastgelegen water natuurstenen waterafvoer (van de straat door de muur naar de gracht of de werf) een anker aan de buitenzijde van de werfmuur die de werfmuur vastmaakt aan de werfkelder door een verbinding met de keldermuur vereniging van eigenaren (van een in appartementsrechten gesplitst gebouw) kademuur die grenst aan de gracht en de werf direct aan de gracht grenzende achtergevel van een grachtenpand los gelegen kelder zonder (bekende) eigenaar openbare ruimte tussen werfmuur en de overgang van walmuur naar gracht kelder meestal haaks op de gracht, met een toegang op de werf en vaak ook een verbinding met een huiskelder (NB: in dit advies wordt het begrip “werfkelder” ook wel gebruikt als overkoepelend begrip voor alle soorten kelders onder een weg, zoals een werfkelder in de hier beschreven betekenis, een kluiskelder en een straatkelder) muur die de werfkelder afsluit aan de werfzijde project herstel wal- en kluismuren (vanaf 2008)

4

1 Samenvatting met conclusies en aanbevelingen Vooraf: van conceptadvies naar eindadvies Op 30 oktober 2020 hebben B&W van de gemeente Utrecht, samen met eigenaren van werfkelders en in opdracht van de raad van de gemeente, de Commissie van Wijzen voor het wervengebied Utrecht (“CvWW”) ingesteld. De CvWW bestond uit drie leden: de heren mr. H.F.M. (Hans) Hofhuis (voorzitter), prof. dr. ir. J.G. (Jan) Rots en drs. A.H.L.M. (Ton) van Snellenberg, en is bijgestaan door mevrouw drs. A.E.H. (Anneke) van der Kluit als secretaris. De CvWW heeft op 1 maart 2021 een conceptadvies uitgebracht aan de raad en B&W van de gemeente Utrecht en de eigenaren van werfkelders. In een periode van ruim drie weken daarna heeft een ieder kunnen reageren op het concept. Voor u ligt nu het eindadvies, waarin rekening is gehouden met de ingekomen reacties, waaronder een uitgebreid commentaar van 24 maart 2021 van B&W. Al deze reacties hebben de CvWW reden gegeven tot nader grondig beraad over haar bevindingen en aanbevelingen. Dit heeft geleid tot enkele wijzigingen, die in het advies worden besproken en toegelicht, en tot een ruim aantal verduidelijkingen. De CvWW handhaaft de kern van haar oordeel en advies, die zijn gebaseerd op de waarneming dat in de loop van de jaren een ernstig gebrek aan vertrouwen van de eigenaren in de gemeente is ontstaan.

B&W hebben geschreven dat zij dit beeld herkennen en dat zij het als hun maatschappelijke verantwoordelijkheid zien om het vertrouwen van hun “buren” te herstellen. De CvWW ziet in de reactie van B&W nog voorzichtigheid in het omarmen van de gedachte aan een ruimere invulling van zorgplichten en het nemen van ruimhartige verantwoordelijkheid voor schade aan de werfkelders. Deze voorzichtigheid is te begrijpen; de CvWW ziet de scherpe en deels kritische vragen van B&W als een uiting van het standpunt dat overtuigende antwoorden op deze vragen nodig zijn om deze ruimere verantwoordelijkheden te kunnen nemen. Het gaat immers om de besteding van publieke middelen en de democratische verantwoording daarover. Daarmee biedt deze eerste reactie hoop op een betere invulling van de burenplicht en de maatschappelijke zorgplicht van de gemeente, en daarmee op het noodzakelijke herstel van vertrouwen. De CvWW wenst de raad, B&W en de eigenaren wijsheid en succes in het toekomstige herstel, onderhoud en beheer van het wervengebied, waaronder de werfkelders. Algemene inleiding, aard van deze samenvatting De CvWW is onafhankelijk en heeft een dubbele opdracht: zij moet adviseren over (1) de rechten en plichten van eigenaren en gemeente en de eigendomsverhoudingen, en (2) de mogelijke samenwerkingsvorm van eigenaren en gemeente bij het herstel, beheer en onderhoud van het wervengebied.

Het wervengebied is uniek in de wereld, heeft nationale betekenis als erfgoed en is een van de iconen van de binnenstad van Utrecht. Met dit eindadvies geeft de CvWW uitvoering aan haar opdracht. Deze samenvatting, met conclusies en aanbevelingen, is zelfstandig leesbaar en geeft een beknopt maar volledig beeld van onze bevindingen. De CvWW heeft zich een indruk gevormd van alles wat er speelt in het wervengebied op basis van een ruim aantal ingekomen reacties: ongeveer 100 van eigenaren en ongeveer 25 van hierbij betrokken stakeholders en verschillende gemeentelijke afdelingen. Daarnaast heeft de CvWW vele gesprekken met eigenaren gevoerd. Ook heeft zij kennisgenomen van tientallen documenten: ambtelijke stukken uit het verleden en het heden, technische rapporten, juridische studies en boeken over het wervengebied. Niet alles wat dit onderzoek heeft opgeleverd laat zich eenvoudig in de mal van eigendomsverhoudingen, rechten en plichten en samenwerkingsvormen gieten. Want onder deze meer formele vraagstukken speelt zich

5

de echte werkelijkheid af. Daarom ligt in deze samenvatting het accent op bevindingen die onder de oppervlakte – zeg maar door de keldergewelven – van dit rapport lopen. In de conclusies vat de CvWW haar oordeel over de eigendomsverhoudingen en de rechten en plichten samen. De aanbevelingen bevatten het advies over samenwerkingsvormen en suggesties voor een daarbij passende juridische structuur. Gebrek aan vertrouwen Een eerste bevinding die in het overgrote deel van de gesprekken met eigenaren van werfkelders naar voren kwam, is een gebrek aan vertrouwen in de gemeente. Dit speelt in veel opzichten, maar het zware verkeer over de grachten, het gebrek aan effectieve handhaving daarvan en de afhoudende opstelling van de gemeente na meldingen over scheurvorming en lekkages in de werfkelders vormen hierbij de boventoon. De vraag is vervolgens: hoe heeft deze situatie kunnen groeien? Om tot een antwoord te komen heeft de CvWW eerst de belangen, de onderlinge verhoudingen en vroegere onderzoeksresultaten geïnventariseerd. De belangen in het wervengebied lopen parallel. De opdracht geeft de CvWW mee om “niet uit te gaan van belangentegenstellingen”. Opmerkelijk is dat inhoudelijke belangentegenstellingen nauwelijks aan de orde zijn, in ieder geval niet tussen gemeente en eigenaren.

Beide hebben het belang van het erfgoed hoog in het vaandel staan: de gesprekken met eigenaren wezen vooral op veel liefde voor het erfgoed en de gemeente wilde tot een aantal jaren geleden het wervengebied zelfs op de UNESCO-werelderfgoedlijst krijgen. En zowel eigenaren als gemeente vinden constructieve veiligheid een eerste vereiste. Voor veel eigenaren is dat reden om scherp en kritisch te blijven ten opzichte van handhaving van de aslastbeperking in het gebied. Blijft over de functionaliteit. Ook daar lopen de belangen niet ver uiteen. De gemeente heeft het functionele belang van bereikbaarheid al decennia geleden verbonden met de belangen van erfgoed en veiligheid door de introductie van een aslastbeperking van twee ton langs de grachten in het wervengebied. Het is immers bekend dat een te hoge aslast risico’s geeft voor de stabiliteit van de werfkelders en kans op schade geeft. Een andere functionaliteit – of beter: voorwaarde voor functionaliteit – is de waterdichtheid van de werfkelders. Ook dat is niet een belang dat alleen door eigenaren wordt gehuldigd; de gemeente heeft zelf in het begin van de jaren ’90 van de vorige eeuw in goed overleg met de eigenaren een actie tot gezamenlijk herstel opgezet. Waterdichte werfkelders zouden immers andere functies in de werfkelders mogelijk maken, zoals wonen en bedrijvigheid, waaronder horeca.

Dat zou de aantrekkingskracht van de binnenstad kunnen verhogen. Dit doel is ook bereikt. Kortom: de belangen die in onze opdracht centraal staan, lopen tussen gemeente en eigenaren feitelijk al parallel. Natuurlijk zijn er stakeholders met andere belangen. Daarbij gaat het vooral over de aslastbeperking. Voor de bevoorrading van de binnenstad en voor grotere bouwprojecten zou het behulpzaam zijn als de aslast in ieder geval op strategische plekken of routes hoger zou kunnen zijn. Een vergeten burenplicht Het echte probleem zit hierin dat de parallel lopende belangen niet als een gezamenlijk belang worden gezien. In ieder geval niet door de gemeente. Even is dat wel zo geweest, namelijk in de periode 1993-2002, toen het gezamenlijke herstelproject van de werfkelders is uitgevoerd. Daarbij zijn, zoals gezegd, veel kelders ook waterdicht gemaakt. Ook toen ging er een fase van aandacht voor de juridische verhoudingen met vragen over rechten en plichten aan vooraf, en die heeft uiteindelijk tot een gezamenlijke aanpak en actie geleid. Deze gezamenlijkheid is na afloop van dat project echter uit het zicht verdwenen. De opvatting van de gemeente dat de gezamenlijke belangen scherp te scheiden zijn in een publiek belang, dat zij vertegenwoordigt, en een privaat belang dat van de eigenaren is, lijkt in eerste aanleg

6

logisch. Normaal gesproken kunnen eigenaren van een gewoon woonhuis ook niet bij de gemeente aankloppen bij scheurvorming of lekkage, hoewel het ook een gemeentelijk belang is dat huizen veilig zijn en gezond om in te wonen. Maar in het wervengebied wringt deze opvatting. Hier is vanuit de historie immers de situatie gegroeid dat eigenaren van werfkelders de gemeente in veel gevallen aan drie zijden als zeer directe “buur” hebben: door de weg als bovenbuur, de werfmuur als voorbuur en de fundering of ondergrond als onderbuur. Ook al betekent dit niet dat de gemeente hiermee een buur in de gebruikelijke zin is, het leidt er wel toe dat de gemeente hier in de uitoefening van haar publieke taak een “burenplicht” heeft. Een gebrekkige handhaving van de aslastbeperking heeft langs de grachten de consequentie dat er scheuren in de dragende delen van de werfkelders komen, met schade en veiligheidsrisico’s: gebrekkige hemelwaterafvoer leidt tot lekkage, uitspoeling van zand door een onvolkomen oeverbeveiliging leidt tot aantasting van de fundering, en onvoldoende aansluiting van werfmuren op de werfkelders leidt ook tot lekkages. Je zal maar een buur hebben die bij gevolgen als deze niet altijd thuis geeft, in algemene zin afhoudend is en dan laat weten dat lekkages je eigen probleem zijn en dat je maar moet aantonen dat de scheuren een gevolg zijn van overtredingen van de aslast.

Ondanks de vele acties die de gemeente wel heeft ondernomen is dit het overheersende beeld van de gemeentelijke werkwijze dat uit het onderzoek van de CvWW naar boven komt. Hier komt bij dat alle optredende schade ook het unieke erfgoed aantast, zij het vaak op plekken die voor het algemene publiek minder zichtbaar zijn. Alles bijeen vraagt het van de gemeente dat zij aan haar zorgplicht voor het beheer en onderhoud in het wervengebied een veel nauwkeuriger invulling geeft, zowel vanuit het belang van het erfgoed zelf maar vooral ook vanuit een burenplicht die in vergetelheid is geraakt. Zorgplicht en burenplicht, ook wel noaberschap, zijn in het unieke wervengebied dure plichten, waarbij het woord “duur” een morele betekenis heeft. Van onderzoek naar onderzoek Een andere invulling van de gemeentelijke zorgplicht kan ook aanzienlijke financiële consequenties hebben. Mogelijk ligt hierin ook een van de redenen waarom in het afgelopen decennium verschillende onderzoeken hebben plaatsgevonden, vooral technische onderzoeken, maar ook nogal eens juridische onderzoeken. Aan de aanbevelingen uit dergelijke onderzoeken, die zich vooral richtten op het achterhalen van oorzaken van schade, de schade zelf en de juridische rechten en plichten, is niet of onvoldoende zichtbaar uitvoering gegeven.

Er zijn verkeersmaatregelen getroffen of geïntensiveerd, maar de handhaving liet te wensen over. Het vraagstuk van de gezamenlijke belangen van eigenaren en gemeente werd ook pas urgent toen het project voor het herstel van de wal- en kluismuren aanbelandde bij de eerste kluismuren aan de Kromme Nieuwegracht. Daar bleek onmiskenbaar dat kluismuur en werfkelders één geheel vormen, dat uitgespoeld zand van de fundering ook de werfkelder en soms zelfs het achtergelegen pand beschadigt en dat dagelijkse vrachtwagens over de gracht niet ten goede komen aan de kwaliteit van het gezamenlijke erfgoed. Wat op dat momentum volgde was deels voorspelbaar: een grote behoefte aan meer onderzoek, onder meer op technisch en juridisch vlak. Met als wezenlijke verandering dat het onderzoek fundamenteler van aard lijkt; het is gericht op het bepalen van de uiterste belastbaarheid van de werfkelders en het diagnosticeren van schade en er is meer nadruk komen te liggen op samenwerking tussen gemeente en eigenaren. Het streven om het nu goed te doen wordt tegelijk belast door het gebrek aan vertrouwen dat de afgelopen jaren bij eigenaren is ontstaan, en bij meerdere eigenaren is omgeslagen naar wantrouwen. Naar de conclusies en aanbevelingen De CvWW hoopt met dit advies bij te dragen aan herstel van het vertrouwen.

Dit begint met een goed beeld van de eigendomsverhoudingen en de rechten en plichten van gemeente en eigenaren. Duidelijkheid daarover is een eerste basis voor samenwerking. Wie is waarop aan te spreken in het

7

wervengebied? Rechtsregels moeten in dit verband duidelijkheid en houvast bieden, en geen bron zijn voor haarkloverij of eindeloze geschillen. De CvWW adviseert tot een zo eenvoudig mogelijke structuur, ook voor hier en daar ingewikkelde juridische kwesties. Daarbij formuleert zij hoofdregels, met de mogelijkheid van welomschreven uitzonderingen. Dit laatste is nodig omdat zij geen bindende en algemeen geldende uitspraken kan doen over de eigendomsverhoudingen en de daarmee verbonden rechten en plichten. Zij heeft immers niet “pand voor pand” onderzoek gedaan naar oude akten, kadastrale registraties enzovoort. Het is echter wel mogelijk om algemene vuistregels te formuleren. Na deze conclusies volgen aanbevelingen over de samenwerking. Hierbij maakt de CvWW onderscheid tussen de uitvoering van het beheer en onderhoud, gezamenlijke planvorming en samenwerking in het herstel van de werfkelders. Voor de samenwerking in dit herstel beveelt de CvWW ook een bepaalde juridische structuur aan. Conclusies over eigendomsverhoudingen en rechten en plichten De eigendomsverhoudingen De eigendomsverhoudingen zijn in algemene zin duidelijk. De gemeente is de eigenaar en de beheerder van de wegen. Zij is ook de eigenaar van de werven, de werfmuren, de kade-, wal- en kluismuren (met inbegrip van de fundamenten daarvan), de bruggen en het openbaar groen.

En zij is verlener van zogenoemde opbreekvergunningen voor de aanleg en het onderhoud van kabels en leidingen, inclusief de handhaving daarvan. De werfkelders behoren toe aan de eigenaren van de met de kelders verbonden grachtenpanden. Hier geldt de juridische leer van de “horizontale natrekking”: ook al ligt de werfkelder in gemeentegrond, de horizontale verbinding met het achterliggende grachtenpand is bepalend voor de eigendom. “Losse” kelders zonder bekende eigenaar, de zogeheten wees- en spookkelders, behoren in het algemeen toe aan de gemeente. Hier geldt de verticale natrekking: de eigenaar van de weg is ook eigenaar van hetgeen daaronder ligt. Voor de “straatkelders” geldt hetzelfde: afhankelijk van de feitelijke situatie zijn ze ofwel van de gemeente ofwel bestanddeel van het pand waarmee ze zijn verbonden. De rechten en plichten, waaronder verantwoordelijkheden voor schade De rechten en plichten van gemeente en eigenaren vloeien uit deze eigendomsverhoudingen voort. Als beheerder van de wegen is de gemeente verantwoordelijk voor de regulering van het verkeer over de grachten en voor de handhaving van de genomen maatregelen, met inbegrip van de regels gericht op een aslastbeperking tot twee ton. De gemeente is ook verantwoordelijk voor een goede en doeltreffende afvoer van het hemelwater en voor de riolering.

En zij is verantwoordelijk voor het doelmatige beheer en onderhoud van haar eigendommen: de werven, de werfmuren, de kade-, walen kluismuren (met inbegrip van de fundamenten daarvan), de bruggen en het openbaar groen. Zo ook voor de regulering van de aanleg en het onderhoud van kabels en leidingen. De veelomvattende taak van dit beheer en onderhoud, dat het overgrote deel van het wervengebied omvat, kan worden gezien als een uiterst belangrijke zorgplicht. Omdat deze zorgplicht betrekking heeft op monumentaal erfgoed dat uniek in de wereld is, is de verantwoordelijkheid groot om hier goed invulling aan te geven. Onderdeel van deze zorgplicht is de hiervoor geïntroduceerde burenplicht ten opzichte van de eigenaren van de werfkelders. Verantwoordelijkheden voor schade Het zorgen voor goed onderhoud van de werfkelders is de taak van de eigenaren, maar schade die ontstaat door het tekortschieten van de gemeente in háár taak moet voor rekening van de gemeente komen. Voor de gemeente ziet de CvWW bij schade aan werfkelders een ruime

8

verantwoordelijkheid. De middeleeuwse kelders zijn een wezenlijk onderdeel van het unieke geheel van grachten, werven en de onder het openbare gebied gelegen kelders. Een goede staat van de kelders is essentieel voor het behoud van het erfgoed, dat een algemeen belang vormt waarvoor nu juist de overheid verantwoordelijk is. De zorgplicht voor het beheer en onderhoud van het overgrote deel van dit erfgoed is zoals al vermeld een publieke verantwoordelijkheid. Schade die een gevolg is van de wijze waarop die verantwoordelijkheid tot uitvoering is gekomen, komt daarmee voor rekening van de gemeente. De CvWW werkt deze algemene beoordeling uit in bewijsvermoedens, op een wijze die in het Burgerlijk Wetboek is vastgelegd voor schades door mijnbouw in het Groningenveld. Daarbij is dan de hoofdregel dat bepaalde, nader te omgrenzen, schades worden vermoed te zijn veroorzaakt door gedragingen van de gemeente. De gemeente heeft echter de mogelijkheid om aan te tonen of aannemelijk te maken – op het verschil tussen deze begrippen gaat de CvWW nader in – dat dit vermoeden niet gepast is. Als zij hierin slaagt, geldt een uitzondering op de hoofdregel. Het omgekeerde, een vermoeden ten nadele van de eigenaar, kan ook voorkomen. De introductie van bewijsvermoedens van deze aard is bedoeld als verheldering en vereenvoudiging, als een manier om te “dejuridiseren”.

Dergelijke bewijsvermoedens passen in het rechtssysteem, waarin uitzonderingen mogelijk zijn op de normaal geldende regels voor het verdelen van de bewijslast (wie moet wat bewijzen?) bijvoorbeeld op grond van “de eisen van redelijkheid en billijkheid”. Bij de bewijsvermoedens maken we een onderscheid. Enerzijds zijn er werfkelders die onderdeel waren van de hersteloperatie in de jaren 1993-2002 en werfkelders die langs andere weg in het niet al te lang voorbije verleden zijn hersteld. Voor deze categorieën werfkelders gelden de hierna beschreven bewijsvermoedens. Anderzijds zijn er werfkelders, ongeveer 20% van het totaal, die niet hebben deelgenomen aan die hersteloperatie en ook niet langs andere weg in de recente geschiedenis hersteld. Op deze groep van werfkelders verklaren wij de genoemde uitzondering niet van toepassing. Het advies bevat de volgende bewijsvermoedens: •

•

Scheuren in de gewelven, muren en vloeren met de daaruit voortvloeiende gevaren voor veiligheid of lekkage, worden vermoed te zijn veroorzaakt door omstandigheden waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Hierbij is te denken aan: een te zware belasting van de weg, ontoereikende afvoer van hemelwater, beschadiging door leidingaanleg, wortelgroei bij bomen en zettingen door nabije bouwwerkzaamheden van de gemeente of andere zettingsproblemen, bijvoorbeeld door (grond)waterstandsveranderingen. Een soortgelijk vermoeden geldt bij schade die is ontstaan na de aanleg of het herstel van leidingen in de weg of boven de werfkelders. Het vermoeden bestaat dat alle werfkelders (vanouds) constructief zijn opgewassen tegen verkeer dat de aslastbeperkingen in acht neemt. De gemeente mag tegenbewijs leveren door aan te tonen dat de hier bedoelde schade een of meer oorzaken heeft die buiten haar invloed liggen. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om onoordeelkundig uitgevoerde particuliere verbouwingen, autonome veroudering of nalatigheid in het onderhoud door eigenaren.1 De kosten van het “binnenwerk” in de werfkelders komen in beginsel voor rekening van de eigenaren. Hieronder zijn te verstaan: alle “dagelijkse” reparaties en herstelwerkzaamheden als gevolg van scheurvorming; samengevat: alle niet-constructieve ingrepen die aan de binnenkant van het gewelf zijn uit te voeren.

De kosten van het binnenwerk zijn echter voor rekening van de gemeente voor zover de eigenaar aannemelijk maakt dat het gaat om gevolgen van scheuren in de gewelven, de muren en de vloer.

1

Voor de goede orde: met deze eerste aanbeveling, die ook betrekking heeft op lekkage, zegt de CvWW niet dat de gemeente verantwoordelijk is voor de waterdichtheid van de werfkelders. Wel is de gemeente ervoor verantwoordelijk dat de waterdichtheid niet door haar handelen of nalaten wordt aangetast.

9

•

Schade in werfkelders door optrekkend vocht wordt vermoed te zijn veroorzaakt door omstandigheden waarvoor de eigenaar verantwoordelijk is. Dit vermoeden kan opzij worden gezet als de eigenaar aannemelijk maakt dat de vochtoverlast is ontstaan door een oorzaak die bij anderen, zoals de gemeente, ligt.

Bij de kelders die niet betrokken zijn geweest in de hersteloperatie in de jaren 1993-2002 en in het niet al te lange voorbije verleden ook niet op andere wijze zijn hersteld met een eigen bijdrage van de eigenaar, komen de kosten van herstel en waterdicht maken voor 40% voor rekening van de eigenaren. Anders gezegd: op deze kelders passen we de regeling van de eerdere hersteloperatie toe. Zie het als een “spijtoptantenregeling”. Deze bewijsvermoedens moeten – om gemeente en eigenaren te kunnen binden – worden opgenomen in een bepaalde (juridische) structuur. Deze komt hierna ter sprake in het onderdeel over samenwerking. Ten aanzien van de in noot 1 genoemde waterdichtheid doen wij de volgende aanbeveling. De garantietermijn van de bitumenlaag is na tien jaar afgelopen. De gemiddelde levensduur van een bitumenlaag is echter rond 30 jaar. Voor het geval dat het nodig is om de bitumenlaag te vervangen, of als het opportuun is dat te doen omdat met het oog op een hersteloperatie de weg toch wordt opengebroken, doen wij de suggestie de materiële kosten en de aanlegkosten van een nieuwe bitumenlaag te verdelen tussen de gemeente en de eigenaar (op 5050%-basis). Eventuele meerkosten voor een andere waterdichte laag worden gedragen door de eigenaar.

Aanbevelingen over samenwerking en samenwerkingsvormen Na deze uiteenzetting over de bevinding dat de belangen tussen gemeente en eigenaren niet alleen parallel lopen, maar ook gezamenlijk zijn en zelfs uitmonden in een “burenplicht” of noaberschap, komt de vraag aan de orde hoe deze gezamenlijkheid vorm kan krijgen. Het is goed hierbij onderscheid te maken tussen (1) de uitvoering van het beheer en onderhoud, (2) gezamenlijke planvorming en (3) samenwerking in het herstel. Voor suggesties over de samenwerking is de CvWW ook te rade gegaan bij de eigenaren. Zij noemen vooral randvoorwaarden voor de uitvoering: zorg voor continuïteit in menskracht, in aanpak en in aandacht, zorg voor één goed aanspreekpunt, zorg voor expertise, voor mensen die kennis hebben van de belangen, de problemen en mogelijke praktische oplossingen, ga uit van gelijkwaardigheid, laat dit ook zien in de wijze van communiceren, zorg voor een overzicht van alle informatie over het wervengebied (door een kennisbank), doe recht aan de ingewikkeldheid in het wervengebied en kom in actie als het urgent is – en voer niet alleen het zoveelste onderzoek uit. Samenwerking in het beheer en onderhoud In een minimale variant van beheer en onderhoud is het samenwerkingsvraagstuk overzichtelijk.

Als de gemeente een goede invulling geeft aan haar zorgplicht voor beheer en onderhoud in het wervengebied, voorkomt dat veel schade. Het gaat om: het daadkrachtig en effectief weren van te zwaar verkeer uit het wervengebied, tijdig onderhoud van de wal- en kluismuren en van de werfmuren, prognose en verkleining van de invloed van bouwwerkzaamheden op nabije constructies, het op orde hebben van de oeverbeveiliging in de grachten, zorgen voor een deugdelijke hemelwaterafvoer en goed onderhoud van de bomen. Het noaberschap in de relatie met de eigenaren van de werfkelders zou vervolgens in heel eenvoudige dingen kunnen zitten: bijvoorbeeld de stelregel dat de eigenaren van werfkelders bij werkzaamheden tijdig worden geïnformeerd en – nog beter – voorafgaand worden betrokken om te achterhalen of er parallelle belangen zijn die zich lenen voor een gezamenlijke aanpak. Veel meer lijkt er niet nodig, zij het dat vanzelfsprekend ook van de eigenaren van werf- en kluiskelders tijdig onderhoud van hun werfkelder

10

wordt gevergd. Anders gezegd: in een ideale situatie, waarin de gemeente haar verantwoordelijkheid voor de “commons” – in dit geval het beheer en onderhoud van het wervengebied – adequaat op zich neemt en daaraan even adequaat uitvoering geeft, is er geen extra juridische samenwerkingsstructuur nodig tussen gemeente en eigenaren. Nodig is slechts een “responsieve gemeente”, dat wil zeggen: een gemeente die haar talent om samen te werken met eigenaars in het wervengebied heeft hervonden, en haar uitvoering daarop ent. Alle randvoorwaarden die eigenaren hebben geformuleerd kunnen zo met deze werkwijze worden verbonden. Dit leidt tot twee nadere aanbevelingen: • De herintroductie van de functie van keldermeester; kort gezegd: een vooruitgeschoven post van de gemeente in het wervengebied, een eerste contactpersoon die het gebied en de mensen kent en zowel zelfstandig voor oplossingen van voorkomende problemen kan zorgen als intermediair is naar de verschillende uitvoeringsonderdelen. • Betrokkenheid van eigenaren bij de monitoring van de staat van de verschillende onderdelen in het wervengebied. Bewoners kennen hun pand en de omgevingsfactoren als geen ander. Hun participatie in monitoring en observatie kan ook behulpzaam zijn in het omgaan met de onzekerheden die in de technische onderzoeken en de beoordeling naar voren komen.

Er is dan in elk geval een gezamenlijk beeld van de feitelijke toestand. Samenwerking in de planvorming Het is voor iedereen duidelijk dat er een veelheid van zeer uiteenlopende vraagstukken in het wervengebied speelt. Dit leidt tot het advies om te komen tot een integrale of samenhangende visie op de toekomst van het wervengebied. Zo’n visie kan een uitwerking zijn van de Omgevingsvisie binnenstad die in de afgelopen periode is opgesteld; dit heet ook wel een “gebiedsprofiel”. Uitkomst daarvan kan een integraal programma voor de ontwikkeling, het beheer en het onderhoud in het gehele wervengebied zijn. Daarin zijn constructieve veiligheid en schadebeperking harde randvoorwaarden. Als dit advies wordt overgenomen, zijn drie randvoorwaarden van belang. In de eerste plaats is het nodig om rekening te houden met de verschillen tussen rakken. Deze verschillen kunnen bijvoorbeeld betekenis hebben voor noodzakelijke voorzieningen, zoals die voor de bereikbaarheid en het parkeren. In de tweede plaats is het raadzaam om meteen ook “de netwerklaag” – kabels en leidingen, riolering, stadsverwarming, enzovoort – op te nemen in de visievorming. Al is het maar om ook tegemoet te kunnen komen aan de toekomstige opgaven van de energietransitie, waaronder de warmtetransitie in de gebouwde omgeving, en de omgang met klimaatverandering, waaronder wateroverlast.

In de derde plaats is het van het grootste belang om voor het gebiedsprofiel een voorbeeldig participatieproces te ontwerpen en te organiseren, onder deskundige leiding. Een dergelijk proces kan veel doeleinden dienen, waaronder het herwinnen van vertrouwen van eigenaren. Samenwerking in het herstel van de werfkelders De CvWW adviseert tot samenwerking in een op te richten stichting waarin vertegenwoordigers van eigenaren en gemeente samen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Het model van een stichting heeft eerder, in de jaren 1993-2002, goed gefunctioneerd bij het herstelplan voor de werfkelders. Daarbij ging het ook om het waterdicht maken. Niemand is verplicht om deel te nemen aan de stichting, maar iedere eigenaar die daarvoor kiest kan voor herstel van zijn werfkelder een samenwerkingsovereenkomst met de stichting aangaan. Zo’n overeenkomst vormt de grondslag voor de uitvoering van de noodzakelijke werkzaamheden. Binnen deze samenwerking gelden de eerder genoemde bewijsvermoedens. De stichting verkrijgt haar geldmiddelen primair van de gemeente en voor het overige van de eigenaren, indien het gaat om maatregelen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Zij kan ook subsidies van derden krijgen, bijvoorbeeld in de vorm van monumentensubsidies. Een stichting in de hier voorgestelde opzet heeft onder meer de volgende kenmerken:

11

•

• •

•

• •

Het doel is: het uitvoeren van een integrale (dat wil zeggen: alle relevante aspecten omvattende) aanpak – met de daarbij behorende maatregelen – die nodig is voor een duurzaam herstel en behoud van de werfkelders in het wervengebied. Het bestuur bestaat uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van eigenaren en van de gemeente, met een externe, onafhankelijke voorzitter. Er komt een permanent overlegorgaan, met vertegenwoordigers van eigenaren en van de gemeente onder leiding van een externe en onafhankelijke voorzitter. Dit overlegorgaan wordt in een vroeg stadium betrokken bij plannen en kan spreken over belangen, (on)mogelijkheden en denkbare oplossingen. Het heeft geen formele bevoegdheden. Om de kwaliteit van de feitelijke uitvoering te bevorderen en om eigenaren waar nodig bij te staan volgt de aanbeveling om een vorm van bouw- of herstelbegeleiding toe te voegen. Deze begeleiding kan lopen van schade-inventarisatie tot een herstelplan en van offertebeoordeling tot aan begeleiding in de feitelijke uitvoering. Doet zich toch een potentieel conflict voor, dan wordt zo mogelijk geprobeerd om door mediation het geschil in de kiem te smoren.

Als ook mediation niet tot een oplossing leidt, bestaat de mogelijkheid van bindend advies door een of meer externe deskundigen – uit een daarvoor beschikbare groep personen – om laagdrempelig, snel en relatief goedkoop tot een oplossing te komen.

De CvWW komt ook met enkele andere aanbevelingen: •

•

De gemeente moet zorgen voor een goede en toegankelijke registratie van alle gegevens (meldingen, onderzoeken en dergelijke) met betrekking tot elk pand dat over een werfkelder beschikt. De eigenaren moeten hierin een belangrijke rol spelen. Zij zijn “oog en oor” voor waarnemingen in dit gebied. De gemeente draagt zorg voor een kennisbank over het wervengebied en doet dat zoveel mogelijk samen met eigenaren en erfgoedpartners. Voordat in dit kwetsbare gebied werkzaamheden worden uitgevoerd, moet er een deugdelijke nulmeting zijn. Er moet ruim aandacht zijn voor voorzorgsmaatregelen. De fragiele evenwichtstoestand vraagt om goede prognoses van het effect op nabije objecten en extra monitoring tijdens bouwwerkzaamheden. De betrokkenen moeten hierover tijdig en goed worden geïnformeerd.

Verdere samenwerking De CvWW beveelt tot slot aan om op dit moment nog geen andere juridische constructies voor structurele samenwerking te ontwikkelen. Eerst moet vertrouwen terugkeren, onder meer door een dagelijks aanspreekpunt met expertise en uitvoeringskracht, bijvoorbeeld in de vorm van een keldermeester. En door een geolied herstelproces, waarbij op zijn minst duidelijkheid en eensgezindheid bestaat over de rechten en plichten van gemeente en eigenaren, met inbegrip van de eigendomsverhoudingen. Mogelijk kan vertrouwen ook voortkomen uit samenwerking in de monitoring en de duiding van de uitkomsten daarvan én door het gezamenlijk ontwerpen van een nieuw, gezamenlijk toekomstbeeld in een gebiedsprofiel. Is vervolgens langs sporen als deze een hernieuwde basis van vertrouwen ontstaan, dan kunnen van daaruit nieuwe samenwerkingsvormen worden overwogen, die voortbouwen op de samenwerking in het herstelproces. Op deze basis is het ook mogelijk om vooruit te kijken en de opgaven voor de werfkelders te koppelen aan opgaven door de energietransitie en klimaatadaptatie. De hier bepleite samenwerking is ook een gezamenlijke “ontwerpopgave”; niet iets dat kan worden aangeraden in een extern advies in een situatie met onderling wantrouwen. Het omgekeerde geldt ook: het is af te raden om nieuwe samenwerkingsvormen te laten voortkomen uit een situatie van onderling wantrouwen.

12

2

De opdracht Inleiding

2.1

Op 30 oktober 2020 hebben B&W, na een gezamenlijke voordracht van de gemeente en enkele participerende eigenaren in het wervengebied van de gemeente, de “Commissie van wijzen wervengebied Utrecht” (“de CvWW”) ingesteld. De CvWW bestaat uit de volgende personen: • mr. H.F.M. (Hans) Hofhuis, oud-rechter, tevens voorzitter; • prof. dr. ir. J.G. (Jan) Rots, hoogleraar constructiemechanica aan de TU Delft; • drs. A.H.L.M. (Ton) van Snellenberg, programmamanager bij de gemeente Enschede. De CvWW is bijgestaan door mevrouw drs. A.E.H. (Anneke) van der Kluit, zelfstandig adviseur, die als secretaris is opgetreden. De volledige opdracht van de CvWW is opgenomen in Bijlage 1. De CvWW is onafhankelijk, en dus ook ten opzichte van de gemeente en van de eigenaren.

2.2

De centrale vraag aan ons, als de leden van de CvWW, is: “te adviseren over a. de rechten en plichten van eigenaren en de gemeente alsmede de eigendomsverhoudingen en b. de mogelijke samenwerkingsvorm van eigenaren en de gemeente bij het herstel, beheer en behoud van het wervengebied”. Uit deze centrale vraag vloeien de in Bijlage 1 tevens weergegeven deelvragen voort. Aan ons is gevraagd het concept van ons advies uiterlijk in februari 2021 gereed te hebben. In nader overleg met de gemeente en eigenaren hebben wij als streefdatum 1 maart 2021 genoemd. Op deze datum hebben wij een conceptrapport aangeboden aan de opdrachtgever. Wij hebben het ook op onze website geplaatst en toegestuurd aan degenen (eigenaren en anderen) met wie wij eerder contact hebben gehad. Op basis van de nu te ontvangen reacties zijn wij tot dit definitieve rapport gekomen.

2.3

De opdracht bevat drie hoofdelementen: veiligheid en schade, behoud en beheer van het erfgoed en functionaliteit. Een ander belangrijk aspect is de leefbaarheid van het wervengebied.

2.4

Onze opdracht is veelomvattend. In de binnenstad van Utrecht bevinden zich ongeveer 750 2 werfkelders, die dateren uit de middeleeuwen. Bijlage 2 bevat een kaart waarop de grenzen van het wervengebied zijn te zien. Centraal daarin zijn de waterlopen langs de Oudegracht, de Nieuwegracht, de Kromme Nieuwegracht, de Drift en de Plompetorengracht. De problemen die zich daarbij nu voordoen hebben een lange voorgeschiedenis. Het gebied heeft een uniek en monumentaal karakter. Het is mede daardoor van bijzondere betekenis voor de stad Utrecht en is zelfs van nationale waarde. Naast de Domtoren zijn de stadswerven, met een totale lengte van ongeveer 4 km, iconen van de (binnen)stad, met grote beeldbepalende en toeristische waarde.

2.5

De huidige problemen met de werven, de werfmuren, de wal- en kluismuren en de werfkelders zijn van zeer uiteenlopende aard. Het geheel van problemen vraagt om een integrale aanpak. Er moeten niet alleen oplossingen komen voor technische of juridische problemen, het is ook noodzakelijk dat er een besef groeit van onderling verbonden verantwoordelijkheden, van eigenaren, mogelijk andere betrokkenen en de gemeente. En dit

2

Het precieze aantal blijkt niet uit de ons bekende stukken.

13

besef moet ook doorklinken in de dagelijkse praktijk van de uitvoering van plannen, regelgeving en beleid. Bijlage 3 toont enkele tekeningen van dwarsdoorsneden van de werfkelders, muren, werven en waterlopen. Nadere omgrenzing van de opdracht 2.6

De ons gegeven opdracht vermeldt dat het ons vrijstaat om in het advies, gemotiveerd, “af te wijken van de strikte regels van het recht”. Hiervoor is ruimte als wij menen dat de gegeven feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven.3 Wij zullen, op de hierna toe te lichten beperkte manier, van deze vrijheid gebruikmaken.

2.7

Het is ook van belang om vast te stellen wat niet onder onze opdracht valt. Dit is een veelheid van onderwerpen en aspecten. Gemeenschappelijk aan de hierna volgende thema’s is dat ons advies niet rechtstreeks daarop betrekking heeft, maar dat wij ons daarin veelal wel hebben verdiept. Het gaat steeds om belangrijke randvoorwaarden of de context waarin ons advies moet worden gezien. • Buiten onze opdracht valt in de eerste plaats de beoordeling van individuele dossiers (in bouwtechnisch of in juridisch opzicht), met beschouwingen over schuld en aansprakelijkheid. Nog afgezien van het gegeven dat wij als CvWW slechts adviseren, zijn wij geen rechterlijke instantie. Wij bepalen niet, na hoor en wederhoor, wie in lopende of toekomstige zaken gelijk of ongelijk heeft en kunnen dus niet bindend vaststellen hoe de juridische posities liggen. Dit betreft uiteraard ook mogelijke juridische geschillen tussen buren, bijvoorbeeld na bouwkundige ingrepen of verwaarlozing in een bepaalde kelder met gevolgen voor de daarnaast gelegen kelder(s). Wij hebben ook geen onderzoek in de kadastrale registers uitgevoerd. Wel hebben we kennisgenomen van diverse individuele problemen en juridische dossiers. Die hebben ons een goede illustratie gegeven van de huidige situatie en van de problemen die zich daarbij kunnen voordoen en waren behulpzaam bij het vinden van algemene patronen.

• Ook het uitvoeren van eigen technische of bouwkundige opnamen en onderzoeken behoort niet tot onze opdracht. Wij hebben in dit opzicht slechts kennisgenomen van de resultaten van dergelijke onderzoeken in het (soms verdere) verleden en van tussenrapporten van lopende onderzoeken. Bij dit laatste betreft het inventariserende onderzoeken van Royal HaskoningDHV BV (“RHDHV”), Witteveen + Bos Raadgevende ingenieurs BV (“W+B”) en Antea Group (“Antea”), alle in opdracht van de gemeente. Een van ons heeft enkele gesprekken van deze adviesbureaus met vertegenwoordigers van de gemeente bijgewoond. Algemene gegevens over de bouwkundige staat van de kelders en hun directe omgeving, waaronder de wal- en kluismuren, en over omgevingsfactoren zoals verkeersbelasting en mogelijke zettingen, vormen de context van onze advisering. • Het beoordelen van stedenbouwkundige en planologische ontwikkelingen en visies, zoals de Omgevingsvisie voor de binnenstad, valt evenmin binnen onze opdracht. In zekere zin beschouwen wij de gedachten daarover, en de daaruit mogelijk voortvloeiende maatregelen, als een gegeven waarbinnen ons advies moet passen of waarvan wij in ons advies gebruik kunnen maken. • Ditzelfde geldt voor het adviseren over oplossingen voor verkeersproblemen. Deze problemen en hun voorgeschiedenis komen echter wel in verschillende opzichten

3

Zie artikel 2 lid 6 van de opdracht.

14

•

prominent naar voren: onder meer bij het duiden van de huidige staat van de werfkelders en bij het adviseren over belangrijke randvoorwaarden voor oplossingen van de problemen. Op diverse plaatsen komen wij hierop terug. Buiten de opdracht valt ook het begroten van de zuiver financiële aspecten van de problemen en het bedenken van oplossingen daarvoor. Wij beseffen dat “geld” een hoogst belangrijke voorwaarde is voor het uitvoeren van welke oplossing dan ook. Het ramen van de totale kosten van herstel en onderhoud van het wervengebied, en de werfkelders in het bijzonder, is echter geen onderdeel van onze opdracht en valt overigens ook buiten onze deskundigheid. De besluitvorming over het beschikbaar stellen van de financiële middelen voor herstel en behoud is in handen van de gemeentelijke organen, in het bijzonder de raad, en van de individuele eigenaren voor zover de kosten voor hun rekening (moeten) komen. Uiteraard hebben onze aanbevelingen wel ingrijpende financiële gevolgen. Waar nodig gaan wij daarop nog in.

Opbouw van het advies 2.8

Ons advies is als volgt opgebouwd. De samenvatting met conclusies en aanbevelingen is opgenomen in de hieraan voorafgegane § 1, de opdracht in § 2. Wij geven hierna allereerst een beschrijving van de manier waarop wij te werk zijn gegaan (§ 3). Daarop volgt in § 4 een beknopte weergave van de voorgeschiedenis, met de historie van het wervengebied en de historie van de problemen die reden hebben gegeven tot de opdracht aan onze commissie. In § 5 komen onze eigenlijke bevindingen aan bod: in feitelijke zin (wat hebben wij vastgesteld?) en in juridisch en bouwkundig opzicht. In § 6 geven wij ons oordeel over de eigendomsverhoudingen en § 7 bevat een overzicht van de rechten en plichten in het wervengebied. Vervolgens bespreken wij in § 8 het kernelement “samenwerking” en mogelijke vormen van samenwerking. Dit wordt uitgewerkt in § 9, die een schets geeft van de door ons aanbevolen stichtingsvorm.

15

3

De door ons gevolgde werkwijze

3.1

Ons onderzoek viel in een ongelukkige tijd. De beperkingen als gevolg van COVID-19 hebben ons zeer in de weg gezeten. Wij hebben daardoor niet ook op locatie ons werk kunnen doen, door rond te lopen in het wervengebied, daar te worden rondgeleid, kelders met eigen ogen te bekijken en belanghebbenden in hun eigen omgeving te spreken (individueel of samen met anderen). Mogelijk hebben wij daardoor bepaalde bijzonderheden gemist.

3.2

Een tweede algemene opmerking vloeit voort uit het feit dat op het moment waarop wij zijn begonnen, al op veel terreinen onderzoek werd gedaan en overlegvormen bestonden of daarmee een begin werd gemaakt. Zo bezien zijn wij op een rijdende trein gestapt. Veel onderzoeken zijn op dit moment, bij het uitbrengen van dit advies, ook nog niet afgerond. Daardoor hebben wij geen kennis kunnen nemen van de resultaten en van de commentaren daarop. Maar dit alles is – anders dan de beperkingen door de coronapandemie – onvermijdelijk bij een onderzoek als dit. Het gewone leven gaat immers door.

3.3

Onze eerste stap was het achterhalen van de namen en de adressen van de eigenaren in het wervengebied en daarbij in het bijzonder: de eigenaren met een werfkelder. Ook andere vaste belanghebbenden (de zogeheten stakeholders) wilden wij in kaart brengen. Tot onze verrassing bleek dit alles veel moeilijker te zijn dan wij hadden voorzien. Voor het opstellen van een lijst met namen en adressen waren wij aangewezen op de gemeente. Maar de gemeente bleek deze gegevens slechts zeer ten dele beschikbaar te hebben. Het heeft ons veel moeite gekost om een lijst met keldereigenaren en hun adressen samen te stellen. Later zijn daarop aanvullingen gekomen, maar een compleet overzicht ontbreekt nog steeds. Dit was een tegenvaller, en voor ons onderzoek ook lastig. Het gevolg van de incompleetheid van de lijst met namen en adressen is dat wij niet alle eigenaren hebben kunnen bereiken. Sommigen waren hierover begrijpelijkerwijs teleurgesteld.

3.4

Wij hebben alle ons bekende eigenaren en andere belanghebbenden (waaronder de gemeente zelf, in allerlei rollen en verantwoordelijkheden) op diverse manieren benaderd. De bij ons bekende eigenaren hebben per post een op naam gestelde brief gekregen. De tekst daarvan is bijgevoegd als Bijlage 4. Tot die eigenaren behoren zowel particulieren als rechtspersonen (verenigingen van eigenaren, bedrijven, beleggers en dergelijke). Afzonderlijke brieven zijn uitgegaan naar elf gemeentelijke diensten, maar ook naar veertien andere betrokkene partijen, zoals het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (HDSR), de Rijksdienst voor cultureel erfgoed (RCE), kabel- en telecombedrijven en Brandweer Veiligheidsregio Utrecht. De brieven bevatten de uitnodiging om te reageren op de hoofdpunten van onze opdracht. Daarnaast hebben wij een eigen website geopend, met onder meer documenten en uitnodigingen tot reacties, en zijn er berichten over de CvWW opgenomen in huis-aan-huiswijkberichten. In al onze uitingen hebben wij onze onafhankelijkheid beklemtoond. In totaal hebben ongeveer 100 eigenaren op onze brieven gereageerd. Zij zijn afkomstig van alle grachten en in redelijke mate verdeeld over de rakken. In bijlage 5 zijn de binnengekomen reacties op een kaart gezet. Bijlage 6 geeft een indicatie van de spreiding van deze reacties over het gebied.

De door ons ontvangen berichten waren deels afkomstig van groepen bewoners, die soms per rak zijn georganiseerd. Ook hebben wij van het grootste deel van de gemeentelijke diensten en van de andere betrokkenen een reactie gehad.

16

3.5

Verder hebben wij kennisgenomen van stukken van allerlei aard: boeken, oude en recente raadsstukken (waaronder die over een eerdere aanpak van de werfkelders in de jaren ’90 van de vorige eeuw), technische en andere rapporten, stukken die eigenaren ons hebben toegestuurd, enzovoort. In Bijlage 7 zijn de belangrijkste door ons geraadpleegde documenten opgesomd, deels met verwijzing naar nog weer andere stukken. Tot deze documenten behoort een memo over juridische kwesties met betrekking tot de werfkelders dat in opdracht van de gemeente is opgesteld door het advocatenkantoor Van Benthem & Keulen (“VBK”). De gemeente heeft ons dit memo (“memo VBK”), van 12 november 2020, toegestuurd. Wij hebben over enkele belangrijke onderdelen van dit memo een second opinion ingewonnen bij een door ons aangezochte externe deskundige, mr. H.D. Ploeger, die is verbonden aan de TU Delft. Hij heeft op 26 januari 2021 zijn advies (gedateerd 20 januari 2021) toegestuurd. Wij hebben het memo en dit advies (“advies HP”) gepubliceerd op onze website. Wij hebben op 28 januari 2021 aan alle eigenaren en andere belanghebbenden die persoonlijk hadden gereageerd op onze uitnodiging om problemen en oplossingen aan ons door te geven, een afzonderlijke brief gestuurd over deze externe juridische rapporten, met de uitnodiging daarop desgewenst te reageren.

Sommigen, onder wie enkele collectieven van eigenaren, hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt.

3.6

Afzonderlijk vermelden wij hier de vele technische gegevens waarvan wij hebben kennisgenomen. In de loop van vele jaren zijn er allerlei opnamen en inventarisaties geweest. Soms is daaraan uitvoering gegeven, maar er zijn ook gevallen waarin de aanbevelingen zonder gevolg zijn gebleven. Van recente datum zijn enkele hierna te noemen interimrapporten van externe adviseurs van de gemeente, zoals RHDHV, W+B en Antea. Dit betreft onder meer een voorlopige expertbeoordeling van de constructieve veiligheid in verhouding tot geobserveerde schades, voor een aantal kelders.

3.7

Wij hebben half januari 2021 een communicatieplan gepubliceerd op onze website, waarin alle toen verrichte en voorgenomen vormen van communicatie van ons met directe belanghebbenden zijn opgenomen. Omstreeks half januari en half februari hebben we voortgangsberichten over onze activiteiten gepubliceerd. Wij hebben diverse (digitale) bijeenkomsten van de gemeente met groepen belanghebbenden, van bewoners tot vertegenwoordigers van Centrum Management Utrecht, bijgewoond. We hebben ook zelf dergelijke bijeenkomsten belegd, met (groepen van) eigenaren die ons een reactie hadden gestuurd. Enkele individuele eigenaren hebben wij telefonisch benaderd, sommige andere eigenaren hebben een schriftelijke reactie op specifieke opmerkingen en suggesties gekregen. Ook hebben enkelen van ons on line gesprekken met een of meer van de betrokken wethouders gehad.

3.8

Op 1 maart 2021 hebben wij – zoals aan ons was gevraagd – een conceptadvies gepubliceerd. Het is toegestuurd aan de opdrachtgevers (met inbegrip van de drie initiatiefnemerseigenaren) en aan allen die eerder commentaren hadden ingestuurd. Het is ook op onze website geplaatst. Wij hebben daarop ongeveer tien schriftelijke reacties ontvangen, deels van een eigenaarscollectief, en daaronder ook een brief van 24 maart 2021 van B&W. We hebben zes online-bijeenkomsten gehad met groepen eigenaren of vertegenwoordigers van de gemeente. En er zijn enkele individuele contacten, per telefoon, geweest. Wij hebben het conceptadvies ook voorgelegd aan twee hoogleraren van de Radboud Universiteit, te weten prof. dr. T. Brandsen (bestuurskunde) en prof. dr. E. van der Krabben (planologie), voor hun commentaar daarop. Mede op basis van al deze reacties en het daarop gevolgde intensieve

17

nadere interne beraad zijn wij tot dit definitieve advies gekomen. In dit eindadvies gaan wij op enkele van de ontvangen reacties in. Hierbij worden B&W met name genoemd, omdat zij hun reactie openbaar hebben gemaakt, maar de anderen die een reactie hebben ingestuurd niet. Dit laatste vanwege de vertrouwelijkheid die wij hun hebben toegezegd. Voor de leesbaarheid van het advies beperken wij ons hier tot hoofdpunten. Een meer gedetailleerd commentaar is te vinden in twee afzonderlijke stukken, een voor eigenaren en een voor B&W, die wij tegelijk met de publicatie van dit advies hebben toegestuurd aan allen die een reactie op het conceptadvies hadden ingezonden.

18

4

Beknopte weergave van de voorgeschiedenis en de meest relevante aspecten De voorgeschiedenis

4.1

De werfkelders hebben een lange voorgeschiedenis. De eerste werfkelders, met de daaraan grenzende veelal oudere werven, dateren van het begin van de dertiende eeuw. In de latere middeleeuwen zijn vele andere werfkelders gebouwd. Door de ligging direct aan de waterlopen was er een praktische mogelijkheid voor opslag. Het stelsel van grachten, bruggen en werven is een middeleeuws havencomplex. De werfkelders zijn veelal, in de loop van vele jaren, gegraven onder of in de hoger gelegen wegen (dijken) en vormden een gemakkelijke verbinding met de particuliere huizen aan de andere kant van de weg. Geleidelijk aan ontstond zo een bijzonder geheel van waterwegen, werven, wegen, bruggen, bomen en monumentale panden met kelders onder de wegen. Op sommige stukken ontbreken werven. Daar grenzen de kelders, gescheiden door de kluismuren, direct aan het water. Deze kelders worden ook kluiskelders genoemd. De hier aanwezige combinatie van waterlopen met de werven en de onder de inmiddels voor ieder toegankelijk geraakte, openbare, weg gelegen werfkelders, op zo grote schaal, is uniek in de wereld. Zo is het gehele wervengebied aangewezen als het rijksmonument Stadsbinnengrachten en werven en hebben veel afzonderlijke panden en andere objecten, zoals bruggen, de status van rijksmonument of gemeentelijk monument.

De met deze panden verbonden werfkelders hebben daarmee als vanzelf ook een monumentenstatus. Het wervengebied maakt deel uit van het beschermde stadsgezicht Utrecht binnenstad.

4.2

In de loop van de tijd is bij veel werven, werfmuren, wal- en kluismuren en werfkelders schade ontstaan, zowel mechanisch (bijvoorbeeld scheuren in gewelven en muren) als bouwfysisch (bijvoorbeeld problemen met waterdichtheid en ouderdom). Deze zaken hebben veel perioden met slecht onderhoud gekend. Aan het einde van de jaren ’40 en in de jaren ’50 van de vorige eeuw zijn, op enkele uitzonderingen na, de werven, de wal- en kluismuren en de werfmuren in handen van de gemeente gekomen, deels door onteigening (“in het belang van monumentenzorg”) en voor het overige door minnelijke aankoop. In die periode en later – tot in de jaren ’80 – zijn de panden aangesloten op het openbare riool. De gemeente heeft, als eigenaar, de toegankelijkheid van de werven vergroot. Ze werden deel van het openbare gebied, waardoor, ook weer met enkele uitzonderingen, looproutes direct langs het water ontstonden.

4.3

Gaandeweg is er stelselmatige aandacht gekomen voor het herstel en het onderhoud van de werven en de werfkelders. Dit leidde tot diverse vormen van een collectieve aanpak van de daarmee samenhangende problemen. Soms was zo’n aanpak succesvol. Na verloop van jaren ontstonden nieuwe problemen, die deels met goed gevolg zijn verholpen en ook wel in hun uitvoering zijn gestrand. In 1985 is een begin gemaakt met een project voor de restauratie van de werfmuren over een lengte van 1 km. Hiervoor zijn zowel van het rijk als van de provincie subsidies verkregen.

19

4.4

In 1993 heeft de aanpak van de werfkelders een nieuwe impuls gekregen. De toestand werd in dat jaar als “zorgwekkend” beschreven. Bij 613 van de toen bekende 726 werfkelders4 is de toestand geïnspecteerd. De toestand is bij 280 werfkelders als “matig” beoordeeld en bij 138 als “slecht”. In een ontwerp raadsvoorstel uit november 1992 is te lezen dat de hoofdoorzaak van de scheurvorming ligt in de voortdurende wisselende belasting op de keldergewelven door relatief zwaar verkeer. Volgens ditzelfde voorstel wordt een ander probleem veroorzaakt door het binnendringen van vocht. In 1993 is de Stichting Herstel Werfkelders opgericht. Deze stichting had een privaatrechtelijke vorm, met een directe band met de gemeente. De meerderheid van de bestuursleden bestond uit eigenaren van werfkelders. De functies van secretaris en penningmeester werden vervuld door gemeenteambtenaren. Het doel van de stichting was de bevordering van de realisatie van het herstelplan voor de werfkelders, aanvankelijk alleen aan de Oudegracht aan de Tolsteegzijde, maar in de praktijk en gaandeweg in een veel ruimer gebied. De stichting moest dit doel bereiken door het sluiten van overeenkomsten waarbij eigenaren van de werfkelders aan de stichting de last geven om (1) werkzaamheden, zoals het herstel van scheuren en het waterdicht maken, uit te voeren en (2) de eigenaren daarbij te vertegenwoordigen.