20220221 Rekenkamerrapport Onbegonnen werk.pdf

ONLOGISCHE KEUZES VOOR FINANCIËLE PROBLEMATIEK IN VERSNELLINGSOPGAVE

Bevinding 2: De Versnellingsopgave energieneutraal kernvastgoed is de uitwerking van het doel uit het coalitieakkoord (2018-2022) om in 2040 energieneutraal gemeentelijk vastgoed te hebben. Met de Versnellingsopgave worden echter keuzes gemaakt die geen oplossing bieden voor financiële problematiek bij de uitvoering van het Uitvoeringsprogramma en aanbevelingen daarover uit extern onderzoek door Energieonderzoekscentrum Nederland (ECN).

In het MPUV 2016 stelt de gemeente vast dat de verduurzaming van gemeentelijke gebouwen achterblijft bij de ambities van het Uitvoeringsprogramma28. Dat wordt met name geweten aan het feit dat verduurzaming niet rendabel is te realiseren binnen bestaande financiële kaders (de zogenoemde onrendabele top). Om daar meer zicht op te krijgen heeft Energieonderzoekscentrum Nederland (ECN) in opdracht van de gemeente onderzoek gedaan naar de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed in Utrecht. ECN concludeert dat het klimaatneutraal maken van de vastgoedportefeuille een onrendabele top heeft van vele tientallen miljoenen euro’s. De verkenning van ECN komt uit op een schatting van ruim € 50 miljoen. Dat betekent dat de ambitie klimaatneutraal zoals eerder geformuleerd niet realistisch is binnen de bestaande financiële kaders29.

25 Gemeente Utrecht (2013). Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen, p. 6 26 Gemeente Utrecht (2018) MPUV, p. 3 27 Gemeente Utrecht (2016). MPUV, p. 20 28 Die conclusie werd getrokken mede op basis van twee evaluaties van het hele beleidsprogramma

Utrechtse Energie: Gemeente Utrecht (2014). Beleidsevaluatie Utrechtse Energie (intern); Gemeente Utrecht (2015). Ex post evaluatie van het programma Utrechtse Energie (Harmelink Consulting) 29 Gemeente Utrecht (2016). MPUV, p. 73

38

ECN adviseert de gemeente in de eerste plaats haar ambitie ten aanzien van te verduurzamen gebouwen naar beneden bij te stellen en de inspanning vooral te richten op dat vastgoed dat daadwerkelijk snel en relatief gemakkelijk verduurzaamd kan worden. Concreet betekent dat dat de gemeente zich zou moeten richten op dat vastgoed dat voor 1992 is gerealiseerd, omdat voor die categorie minder strenge voorschriften gelden. De gemeente zou voor de korte termijn af moeten zien van het verduurzamen van monumenten, maar daarvoor wel een plan moeten opstellen. Daarnaast zou de gemeente kunnen nagaan in hoeverre geldende financiële kaders en rekenregels aangepast kunnen worden opdat verduurzaming (op de lange termijn) wel rendabel wordt. Tenslotte beveelt ECN de gemeente aan maximaal in te zetten op de opwekking van duurzame energie op en om de bewuste gebouwen. Het gemeentebestuur neemt de aanbevelingen van ECN aanvankelijk over. Twee jaar na het onderzoek van ECN wordt met de Versnellingsopgave evenwel een tegenovergestelde keuze gemaakt. Er wordt juist ook ingezet op de verduurzaming van monumenten, gebouwen van ná 1992 en complexe gebouwinstallaties. Deze keuze wordt niet toegelicht. De Versnellingsopgave is door deze keuzes niet in lijn met eerder beleid en extern advies. 2.2.3

SELECTIE GEBOUWEN ONDUIDELIJK

Bevinding 3: Uit beleidsdocumenten wordt niet duidelijk welke selectie van het vastgoed in de Versnellingsopgave verduurzaamd wordt.

In beleidsstukken (raadsbrieven, MPUV) komt naar voren dat het steeds gaat om een deelverzameling gebouwen die in aanmerking komt voor verduurzaming. Maar welke selectie dit precies is, blijft onduidelijk. In de tijdlijn hiervoor zijn de getallen per beleids- of uitvoeringsprogramma opgenomen. De rode draad is dat 344 vaak als getal genoemd wordt. Na het ECN-rapport uit 2016 versmalt de selectie naar 268 gebouwen, hoewel dit nergens expliciet wordt gemarkeerd. Daarna wordt bij de Versnellingsopgave echter gekozen voor verbreding: ook gebouwen van ná 1992 en monumenten worden meegenomen in de verduurzamingsopgave. De rekenkamer is nagegaan wat de huidige selectie gebouwen is die voor verduurzaming in aanmerking komt. Op basis van het MPUV concluderen we dat het bij de Versnellingsopgave om 317 gebouwen gaat. Volgens de VGU is de Versnellingsopgave van toepassing op het kernvastgoed van 344 gebouwen30. Ook een aan ons ter beschikking gesteld overzicht van het kernvastgoed omvat 344 gebouwen. In figuur 6 is te zien dat dit een selectie van grofweg een derde van al het gemeentelijk vastgoed is. In de rest van deze rapportage gaan we uit van die selectie van 344.

30 Rekenkamer Utrecht (2021). Beantwoording schriftelijke vragen door VGU.

39

Figuur 6 Visuele weergave van het deel van het gemeentelijk vastgoed waarop de Versnellingsopgave van toepassing is. De versnellingsopgave is van toepassing op het kernvastgoed, grofweg een derde van het totale gemeentelijk vastgoed.

Om beter zicht te krijgen op het meerjarige beheer en onderhoud van het gemeentelijke vastgoed is in 2019 de Nota Kapitaalgoederen (NKG) Vastgoed opnieuw als zelfstandig beleidsdocument geïntroduceerd. Deze nota was vanaf 2010 niet meer los gerapporteerd. In 2019 is een NKG voor de periode 2020-2023 aan de raad voorgelegd. De nota bevat een overzicht van dat deel van het vastgoed dat in de periode tot en met 2023 voor groot onderhoud, renovatie, mutatie huurders of nieuwbouw in aanmerking komt. Dat zijn de zogenoemde natuurlijke momenten voor additionele investeringen. Van deze momenten wil het gemeentebestuur gebruik maken om direct ook verduurzamingsmaatregelen door te voeren aan het kernvastgoed van de gemeente. Over de voortgang hiervan wordt sinds 2020 in het MPUV gerapporteerd. Bij de Versnellingsopgave is gekozen voor een aanpak die is opgedeeld in periodes van vier jaar. Voorafgaand aan elke vierjaarlijkse periode wordt in de NKG bezien welke gebouwen voor aanpak in aanmerking komen. Dat inzicht ontstaat op basis van EnergieMaatwerkAdviezen (EMA’s) die per gebouw worden opgesteld. De EMA’s leiden uiteindelijk tot een aangepast Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) per pand. In het MPUV 2019 wordt verder uitgewerkt hoeveel panden tot 2023 verduurzaamd zullen worden. Het blijkt om 57 gebouwen te gaan31. Niet duidelijk is om welke gebouwen het concreet gaat.

31 Gemeente Utrecht (2019). MPUV, p. 14

40

2.2.4

€ 2,2 MILJOEN AANVULLEND VOOR VERSNELLINGSOPGAVE 2018-2023

Bevinding 4: In het coalitieakkoord zijn middelen beschikbaar gesteld voor de Versnellingsopgave. Deze middelen omvatten € 2,2 miljoen voor de periode tot 2023 en zijn bedoeld om de onrendabele top die optreedt bij verduurzaming af te dekken. Niet duidelijk is hoe en in hoeverre deze middelen daartoe voldoen. Het is niet duidelijk hoe die middelen gaan bijdragen aan het verduurzamen van meer gebouwen.

De raadsbrief over de Versnellingsopgave bevat geen financiële informatie. De extra middelen voor de Versnellingsopgave zijn terug te vinden in het financieel beeld van het coalitieakkoord32. Tabel 4 Extra middelen Versnellingsopgave per jaar

Volledig duurzaam gemeentelijk vastgoed in 2040

2018

2019

2020

2021

2022

Structureel

€ 130.000

€ 260.000

€ 460.000

€ 590.000

€ 720.000

€ 730.000

De extra middelen voor de Versnellingsopgave staan in het financieel overzicht bij het coalitieakkoord en lopen op van € 130.000, - in 2018 tot 730.000, - structureel vanaf 2023. In totaal is voor de periode tussen 2018 en 2023 € 2,2 miljoen extra beschikbaar voor deze opgave. In (aanvullende) stukken wordt niet inzichtelijk of navolgbaar gemaakt hoe die extra middelen bijdragen aan het verduurzamen van meer gebouwen en hoe dit budget zich verhoudt tot de geplande aanpak van 57 gebouwen in deze periode. De VGU kan ook niet toelichten hoe omvangrijk de verwachte onrendabele top naar verwachting zal zijn en op welke manier deze middelen helpen dit knelpunt op te lossen33,34. Daaruit concluderen wij dat er geen deugdelijke financiële onderbouwing is voor de Versnellingsopgave.

32 Financieel beeld coalitieprogramma. Uit: Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord ‘Utrecht: Ruimte voor

Iedereen 2018-2022’. 33 Rekenkamer Utrecht (2021). Beantwoording schriftelijke vragen door VGU. 34 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview VGU.

41

2.3

NORMENKADER

In de onderstaande tabel is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de normen en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 5 Normenkader en beoordeling Norm

Uitwerking

Beoordeling

De doelen van de Versnellingsopgave en het verduurzamingsbeleid zijn helder.

De doelen zijn specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden geformuleerd.

De doelen zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden. Ze verschuiven wel voortdurend inhoudelijk en in de tijd. Doelen van zowel de Versnellingsopgave als het Uitvoeringsprogramma zijn niet realistisch, en niet onderbouwd.

De doelen zijn onderbouwd en samenhangend.

Er is een beschrijving en onderbouwing van het probleem of de kans waarvoor de doelen zijn opgesteld.

Verduurzaming van gemeentelijk vastgoed draagt bij aan klimaatdoelen. Urgentie is gelegen in het goede voorbeeld dat de gemeente wil geven bij de energietransitie.

Er is een logische samenhang tussen de Versnellingsopgave en het verduurzamingsbeleid.

Met de Versnellingsopgave zijn andere keuzes gemaakt die ingaan tegen eerder advies en daarop gebaseerde beleidskeuzes. Deze keuzes worden niet onderbouwd.

De doelen zijn vertaald in een uitvoeringsplan.

Voor de Versnellingsopgave is nooit een specifiek uitvoeringsplan opgesteld. Het MPUV 2019 bevat een beknopte toelichting.

42

43

3

STAND VAN ZAKEN VERDUURZAMING IN DE PRAKTIJK

In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen 3 en 4: ▪ Wat is de stand van zaken van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en wat draagt de Versnellingsopgave daaraan bij? ▪ Ligt de gemeente op koers om gestelde doelen binnen de daarvoor afgesproken termijnen te realiseren? Paragraaf 3.1 bevat de bevindingen op een rij. In paragraaf 3.2 volgt de toelichting per bevinding. Het hoofdstuk sluit af met het normenkader in paragraaf 3.3.

3.1 5

6

BEVINDINGEN IN HET KORT De verduurzaming van gemeentelijk kernvastgoed komt vrijwel niet van de grond. Van de planning van de Versnellingsopgave om voor 2023 57 gebouwen aan te pakken zijn er tot nu toe slechts 2 gerealiseerd. Er is op pandniveau geen zicht op de stand van zaken ten aanzien van verduurzaming (tijdsplanning, kosten, (toekomstige) baten). Het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige gebouwen heeft geen klimaatneutrale gebouwen opgeleverd. De VGU is niet in staat om aan te geven welke programmakosten zijn gemaakt ten behoeve van de Versnellingsopgave en wat dat heeft opgeleverd. Een onderbouwing voor de mate waarin extra middelen bijdragen aan het realiseren van de doelen van de Versnellingsopgave tot 2040 ontbreekt.

3.2 TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN 3.2.1

VERDUURZAMING GEMEENTELIJK VASTGOED KOMT VRIJWEL NIET VAN DE GROND

Bevinding 5: De verduurzaming van gemeentelijk kernvastgoed komt vrijwel niet van de grond. Van de planning van de Versnellingsopgave om voor 2023 57 gebouwen aan te pakken zijn er tot nu toe slechts 2 gerealiseerd. Er is op pandniveau geen zicht op de stand van zaken ten aanzien van verduurzaming (tijdsplanning, kosten, (toekomstige) baten). Het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige gebouwen heeft geen klimaatneutrale gebouwen opgeleverd

44

Over de voortgang van de Versnellingsopgave wordt sinds 2019 jaarlijks gerapporteerd in het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV). In het MPUV is steeds een paragraaf gewijd aan de voortgang van deze opgave. De voortgang wordt in tabelvorm gepresenteerd35. Uit de tabellen die betrekking hebben op 2018, 2019 en 2020 kun je concluderen dat zeven of acht panden zijn verduurzaamd. Bij in ieder geval vijf van de genoemde panden gaat het echter om nieuwbouw, die niet binnen de lijst van het kernvastgoed en (dus) de Versnellingsopgave valt. Volgens de gemeente zijn voor twee verduurzaamde panden middelen gebruikt uit de Versnellingsopgave. Dat zijn de panden ‘Keulsekade’ en ‘Sportcampus’36. De financiële afhandeling van de verduurzaming van deze gebouwen zal in 2022 plaatsvinden. Er is binnen de VGU geen (systematische) vastlegging beschikbaar over de voortgang van het Uitvoeringsprogramma dat tot 2018 liep. Of aan concrete panden verduurzamingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden, en welke financiële inspanning daarmee gemoeid was, is niet bekend.

Uit gesprekken met vertegenwoordigers van de VGU en uit beantwoording van schriftelijke vragen die we hebben gesteld leiden we af dat het Uitvoeringsprogramma met name door financiële knelpunten nooit van de grond gekomen is en met de komst van de Versnellingsopgave in 2018 door de ambtelijke organisatie als achterhaald en afgesloten beleid wordt beschouwd. We hebben de VGU gevraagd voor welke panden uit het kernvastgoed EMA’s zijn opgesteld en het onderhoudsplan is aangepast. In 2012 is voor vijftien gebouwen een EMA opgesteld. In 2015 is een opdracht verstrekt aan een bedrijf om deze adviezen op te stellen, maar deze opdracht is gestopt nadat bleek dat de kwaliteit van het werk van dit bedrijf te wensen overliet. Van de periode 2015-2021 kan de VGU niet aangeven of er EMA’s zijn opgesteld. De VGU kan ook niet aangeven voor hoeveel panden uit het kernvastgoed inmiddels een MJOP voorligt waarin verduurzaming ook in financiële zin is verdisconteerd37. Dat betekent dat er geen zicht is op de stand van zaken op pandniveau.

3.2.2

GEEN FINANCIEEL INZICHT EN GEEN REALISTISCH PLAN

Bevinding 6: De VGU is niet in staat om aan te geven welke programmakosten zijn gemaakt ten behoeve van de Versnellingsopgave en wat dat heeft opgeleverd. Een onderbouwing voor de mate waarin extra middelen bijdragen aan het realiseren van de doelen van de Versnellingsopgave tot 2040 ontbreekt. Behalve het concreet verduurzamen van gebouwen zou de Versnellingsopgave nog een aantal activiteiten in gang zetten. Voor de begeleiding van de Versnellingsopgave zou een opgaveteam worden samengesteld. Dat team zou onder meer ondersteuning bieden in de vorm van het

35 De tabellen zijn opgenomen in bijlage 5, zie hierover verder paragraaf 5.2.2 36 Rekenkamer Utrecht (2021). Beantwoording schriftelijke vragen door VGU. 37 Rekenkamer Utrecht (2021). Beantwoording schriftelijke vragen door VGU.

45

analyseren van energiestromen, het uitwerken van businesscases en het adviseren bij technische en procesmatige innovatievraagstukken bij concrete projecten. Ook zou een duurzaamheidsdashboard worden ontwikkeld als technische ondersteuning bij de realisatie van de opgave. Dat dashboard zou het uiteindelijk mogelijk moeten maken energiestromen in gebouwen accuraat te monitoren en de programmering van de verduurzamingsopgave kunnen aanscherpen. Daarnaast zou het dashboard helpen bij de rapportage over de voortgang van het verduurzamen van het kernvastgoed en de kosten en opbrengsten die daarmee gemoeid zijn38. Verduurzaming kost niet alleen geld, maar levert ook besparingen op door verminderd energieverbruik. Het dashboard zou daarin beter inzicht moeten bieden39. We hebben bij de VGU navraag gedaan naar de (programma-)kosten van de Versnellingsopgave, en naar de investeringen die tot nu toe zijn gedaan in het duurzaamheidsdashboard. Het bleek niet mogelijk om die gegevens te verstrekken of anderszins inzichtelijk te maken welke kosten met de uitvoering van de Versnellingsopgave zijn gemoeid. Er zijn acties ondernomen ten behoeve van het duurzaamheidsdashboard, het maken van een monumentenplan en een extern onderzoek naar een mantelovereenkomst ten behoeve van duurzame (innovatieve) warmte-opwekking.

Daarnaast zijn twee projectleiders aangesteld om de Versnellingsopgave te begeleiden. We kunnen niet vaststellen welke bedragen hieraan zijn besteed en met welk effect. Het dashboard is op dit moment nog niet operationeel. Zo bevat het nog geen financiële informatie, en is het (dus) nog niet geschikt als rapportagetool. De beide projectleiders van de Versnellingsopgave hebben de organisatie in 2021 verlaten40. De VGU kon ons geen inzicht geven in de vraag welke middelen inmiddels zijn besteed om onrendabele toppen die optreden bij verduurzaming af te dekken. Op basis van de gegevens die ons ter beschikking zijn gesteld41 hebben we een deskundige op het terrein van verduurzaming van vastgoed gevraagd een inschatting te maken van de extra kosten die te verwachten zijn bij verduurzaming van het kernvastgoed tot 2040 en hoe zich dit verhoudt tot de extra middelen die door de gemeente beschikbaar zijn gesteld om de onrendabele top die hierdoor ontstaat af te dekken. De inschatting komt uit op een onrendabele top van ruim € 100 miljoen. Op basis van deze inschatting stellen we vast dat de kosten en de meerjarige (kapitaal-)lasten die gepaard gaan met het energieneutraal maken van het kernvastgoed waarschijnlijk ver uitstijgen boven de (extra) middelen die zijn gereserveerd42 voor de afdekking daarvan.

Dat betekent dat het doel van de Versnellingsopgave en de financiële ruimte om dat doel te realiseren ver uit elkaar liggen. Binnen de bestaande financiële randvoorwaarden is het dus niet realistisch te verwachten dat het gemeentelijk (kern-)vastgoed in 2040 energieneutraal zal zijn.

38 Gemeente Utrecht (2019). MPUV, p. 16 39 Gemeente Utrecht (2018). Raadsbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed. 40 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview VGU. 41 Op 18 november heeft de rekenkamer van de VGU een lijst ontvangen met daarin de 344 gebouwen die

deel uitmaken van het kernvastgoed. Daarin zijn onder meer gegevens opgenomen over bouwjaar, energielabel, bruto en netto vloeroppervlak, monumentale status. 42 De analyse en de daarbij gehanteerde aannames wordt in bijlage 6 kort beschreven.

46

3.3

NORMENKADER

In de onderstaande tabel is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de normen en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 6 Normenkader en beoordeling Norm

Uitwerking

Beoordeling

De gemeente ligt op koers om geformuleerde doelen te halen.

Er is op pandniveau zicht op de stand van zaken ten aanzien van verduurzaming (tijdsplanning, kosten, (toekomstige) baten).

Er is op pandniveau geen zicht op de stand van zaken.

Het is duidelijk voor hoeveel gebouwen uit het kernvastgoed een EMA en MJOP zijn opgesteld.

Onbekend is voor hoeveel en voor welke gebouwen EMA’s en MJOP’s zijn opgesteld.

Met de middelen uit de Versnellingsopgave wordt een bijdrage geleverd aan de voortgang.

De middelen hebben een bijdrage geleverd aan de verduurzaming van twee gebouwen en aan additionele activiteiten.

Er is een onderbouwd plan voor de gebouwen die binnen de gestelde termijn nog verduurzaamd moeten worden.

Er is geen realistisch plan om de doelen van de Versnellingsopgave tot 2040 te realiseren.

47

48

4

INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD

In dit hoofdstuk beantwoorden we onderzoeksvragen 5, 6 en 7: ▪ Hoe wordt over de voortgang van de realisatie van de doelen aan de raad gerapporteerd? ▪ In hoeverre kan de wijze waarop de raad over de realisatie van doelen wordt geïnformeerd als tijdig en volledig worden aangemerkt? ▪ In hoeverre mag worden aangenomen dat de raad op basis van de wijze waarop zij wordt geïnformeerd in staat is desgewenst bij te sturen? Alle beleidsdocumenten die in de vorige hoofdstukken zijn behandeld (inclusief externe onderzoeken, adviezen en evaluaties) zijn ook aan de raad ter beschikking gesteld. De vraag die centraal staat gaat over wat de raad weet over doelbereiking en inzet van middelen, en of ze op basis hiervan haar controlerende taak kan waarmaken. In paragraaf 4.1 presenteren we onze bevindingen in het kort. In paragraaf 4.2 lichten we deze bevindingen achtereenvolgens toe. In paragraaf 4.3 presenteren we het normenkader.

4.1 7 8

9

4.2

BEVINDINGEN IN HET KORT De raad heeft door achtereenvolgende beleidswijzigingen weinig inzicht in het beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. De raad heeft geen inzicht in de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en de besteding van extra middelen. De rapportage over de voortgang van de Versnellingsopgave is niet betrouwbaar. Voor het Uitvoeringsprogramma ontbreekt die rapportage in het geheel. De raad dringt er bij het college regelmatig op aan om beter en meer inzichtelijk geïnformeerd te worden over de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Wij stellen vast dat dat op heden onvoldoende is gelukt.

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

4.2.1 RAAD HEEFT BEPERKT ZICHT OP DOELEN EN MIDDELEN

Bevinding 7: De raad heeft door achtereenvolgende beleidswijzigingen weinig inzicht in het beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed.

49

Aan de hand van beleids- en uitvoeringsprogramma’s, raadsbrieven en andere beleidsdocumenten neemt het college de raad mee in de doelen die het met de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed nastreeft, wanneer die doelen gerealiseerd moeten zijn en welke (extra) middelen daarvoor beschikbaar worden gesteld. Zoals we hiervoor aangaven43 zien we tegelijkertijd dat doelen veranderen en in de tijd verschuiven. Die verschuivingen zijn nooit inhoudelijk gemotiveerd. Daarnaast is niet altijd duidelijk wat precies wordt bedoeld als een bepaald doel wordt geformuleerd. De diverse begrippen worden soms door elkaar gebruikt. Dat maakt dat hoewel de raad informatie ontvangt over de doelen, het niet inzichtelijk is wat precies wordt nagestreefd. 4.2.2

DE RAAD HEEFT GEEN ZICHT OP VOORTGANG VERDUURZAMING

Bevinding 8: De raad heeft geen inzicht in de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en de besteding van extra middelen. De rapportage over de voortgang van de Versnellingsopgave is niet navolgbaar. Voor het Uitvoeringsprogramma ontbreekt die rapportage in het geheel.

Het college legt in een aantal typen documenten verantwoording af aan de raad over de uitvoering van beleid. Dat gebeurt in de eerste plaats in de Jaarstukken. Het programma Utrechtse Energie kende daarnaast een jaarlijkse voortgangsrapportage. Vanaf 2015 is dat ‘Energie van de Stad’ geworden, waarin in algemene zin gerapporteerd wordt over de voortgang van de energietransitie in Utrecht. In het Duurzaamheidsverslag wordt hierover ook gerapporteerd. Voor de Versnellingsopgave is aan de raad toegezegd dat over de voortgang daarvan jaarlijks in het MPUV wordt gerapporteerd. We hebben deze documenten voor de periode 2018-2021 geanalyseerd44. Voor de periode 2014-2018 zijn we daarnaast nagegaan in hoeverre over (de voortgang van) het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen is gerapporteerd. Over de Versnellingsopgave wordt in het MPUV gerapporteerd in een tabel waarin het kernvastgoed, ingedeeld naar bouwjaarklasse, is opgenomen. Deze tabellen zijn in bijlage 5 opgenomen. Op basis daarvan kun je concluderen dat de realisatie tot en met 2020 zeven of achtgebouwen, of 17.668 m2 aan bruto vloeroppervlak, bedraagt.

Op basis van de antwoorden op schriftelijke vragen van de rekenkamer aan de VGU concluderen wij dat van slechts twee gebouwen vastgesteld kan worden dat ze met middelen vanuit de Versnellingsopgave zijn verduurzaamd, dat vijf gebouwen nieuwbouw bleken te zijn en deze dus niet binnen de Versnellingsopgave vallen45.

43 §2.2.1, tabel 3 44 Zie bijlage 6 45 Gebouwen Keulsekade en Sportcampus. Bron: Rekenkamer Utrecht (2021). Beantwoording schriftelijke

vragen door VGU.

50

Voor de tabellen geldt dat ze geen helder beeld over voortgang bieden en bovendien onderling niet goed vergelijkbaar zijn: ▪ ▪

▪ ▪

De opbouw van de tabellen verschilt van jaar tot jaar; In de tabel over 2018 is sprake van de periode 2017/2018. De Versnellingsopgave is pas in het najaar van 2018 aangekondigd. Ook daardoor is onduidelijk in hoeverre de in deze tabel opgenomen panden daadwerkelijk binnen de Versnellingsopgave vallen; De tabel over 2020 lijkt betrekking te hebben op de hele periode 2018-2020. Daardoor is onduidelijk of en welke voortgang in 2020 is gemaakt; Nergens wordt toegelicht om welke panden het concreet gaat bij realisatie.

Op basis van overige (verantwoordings-)stukken is het niet mogelijk om aanvullend zicht te krijgen op voortgang van de Versnellingsopgave en breder op de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Op basis van de jaarstukken wordt incidenteel melding gemaakt van onttrekkingen aan de begrotingsreserve die is ingericht ten behoeve van de Versnellingsopgave. Waaraan deze middelen zijn besteed en met welk effect, is niet vast te stellen. In diverse rapportages wordt vooral herhaald wat met beleid wordt beoogd en welke uitdagingen men daarbij tegenkomt. Een illustratie daarvan biedt de rapportage ‘Energie van de Stad’ over 202046. We willen ons ‘kernvastgoed’ zo effectief mogelijk verduurzamen. Dit vraagt om zorgvuldige ’analyse van het energiegebruik en onderzoek naar de combinatie van maatregelen die leidt tot het beste resultaat (…). De voorbereiding op het verduurzamen van bestaand vastgoed is arbeidsintensief en vereist maatwerk en gespecialiseerde kennis. Het maken van weloverwogen keuzes zorgt voor een langere doorlooptijd van sommige projecten dan we vooraf hadden verwacht. Het combineren van de Versnellingsopgave voor ons vastgoed met andere opgaven – vormt een grote uitdaging. Deels komt dit door een gebrek aan financiële middelen. Een andere reden is dat we onze methodiek voor het bepalen van natuurlijke investeringsmomenten verder moeten aanscherpen.

Dit gaan we doen met behulp van het duurzaamheidsdashboard voor gemeentelijk vastgoed. We willen voorkomen dat we nu keuzes maken die integrale duurzaamheidsmaatregelen en een energieneutrale status voor bestaande gebouwen in de weg staan. We kiezen er daarom bewust voor om bij natuurlijke investeringsmomenten binnen het kernvastgoed vast te houden aan de Versnellingsopgave, zodat we zo doelmatig mogelijk te werk gaan’.

Of en wanneer deze voornemens tot resultaat leiden, wordt in geen van de documenten die aan de raad worden aangeboden inzichtelijk gemaakt. Soms wordt aangegeven dat en waarom vertraging optreedt in het uitvoering geven aan projecten uit de NKG. Zo wordt in het MPUV aangegeven dat projecten vertraagd zijn door een gebrek aan projectleiders, en door procedures om deze projectleiders te werven47. In hoeverre het daarbij om projecten gaat die binnen de Versnellingsopgave vallen, wordt niet toegelicht.

46 Gemeente Utrecht (2019). Energie van de Stad, p. 10 47 MPUV 2020, p. 56.

51

Over het eerdere Uitvoeringsprogramma is nooit gerapporteerd, hoewel dat wel was toegezegd. Wel zijn twee (een interne en een externe) tussentijdse evaluaties uitgevoerd op het gehele beleidsprogramma ‘Utrechtse Energie’. In beide evaluaties wordt vastgesteld dat de implementatie van energiemaatregelen langzamer gaat dan beoogd, en dat beleidsaanpassingen nodig zijn om die doelen wel te realiseren48. Hoe groot de vertraging is, wordt niet aangegeven. 4.2.3

RAAD VRAAGT REGELMATIG OM BETERE INFORMATIEVOORZIENING OVER BELEID

Bevinding 9: De raad dringt er bij het college regelmatig op aan om beter en meer inzichtelijk vollediger geïnformeerd te worden over de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Wij stellen vast dat dat op heden onvoldoende is gelukt.

We hebben hiervoor vastgesteld dat de raad geen inzicht heeft in de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. De raad is zich hiervan bewust. Dat blijkt onder meer uit de indiening, door de jaren heen, van een aantal moties. Deze moties worden steeds (vrijwel) raadsbreed gedragen en door het college overgenomen, zie figuur 7. Hiervoor beschreven we dat het college vanaf 2019 inderdaad in het MPUV over voortgang van de Versnellingsopgave rapporteert en stelden we vast dat deze rapportage geen volledig en betrouwbaar zicht geeft daarop. Dat is ook de perceptie binnen de Raadscommissie Ruimtelijke Ordening, Grondzaken en Vastgoed (voorheen Commissie Stad en Ruimte). De MPUV-tabel waarin over de voortgang van de Versnellingsopgave wordt opgevat als een zoekplaatje dat meer vragen oproept dan het beantwoordt49. Zoals ook uit de motie 2019/289 blijkt, vindt de raad het van belang dat er weer een uitgewerkt beleidskader komt waarbinnen verduurzaming van gemeentelijk vastgoed een duidelijke plaats krijgt. Daarin zouden ook doelen, tijdpaden, en duidelijke en navolgbare keuzes ten aanzien van het vastgoed moeten worden vastgelegd. Dat stelt de raad beter in staat haar controlerende taak uit te voeren.

Gekoppeld aan een goed en navolgbaar zicht in het formele beleid en de doelen die daaraan zijn verbonden, stelt dat de raad vervolgens in staat door het stellen van nadere kaders waar nodig beleid bij te sturen.

48 Gemeente Utrecht (2015). Ex post evaluatie van het programma Utrechtse Energie (Harmelink Consulting) 49 Zo stelt een raadslid in 2017 dat ‘hij graag [gelooft] dat de Utrechtse panden in 2035 klimaatneutraal zijn

maar hij kan niet controleren of het de goede kant op gaat, terwijl de raad dat wat hem betreft wel zou moeten kunnen (…) (bron: Raadscommissie Stad en Ruimte, 15 juni 2017, pp. 19-20). In 2019 stelt een ander lid dat ‘haar nog onvoldoende duidelijk [is] welke gebouwen en programma’s het betreft bij de voorgestelde verduurzaming van het vastgoed’ (bron: Gemeente Utrecht (27-06-2019). Raadscommissie Stad en Ruimte.

52

Figuur 7 Moties 50,51,52 Er zijn door de raad drie moties aangenomen over de informatievoorziening.

4.3

NORMENKADER

In de onderstaande tabel is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de normen en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 7 Normenkader en beoordeling Norm

Uitwerking

Beoordeling

De raad wordt tijdig en volledig geïnformeerd over de voortgang.

De raad heeft inzicht in de doelen van het beleid.

Raad heeft zicht op doelen van beleid. Deze doelen verschuiven echter in de tijd en verschuiven inhoudelijk.

De raad heeft inzicht in de voortgang van deze doelen.

De raad heeft geen inzicht in voortgang van de doelen.

De raad heeft inzicht in de hiermee gemoeide kosten (zowel inzet extra middelen als totale kosten, inclusief eventuele onrendabele top).

De raad heeft geen inzicht in besteding van middelen ten behoeve van verduurzaming.

50 SP, CDA, D66, GL en VVD (juni 2015). Motie 2015/74 Kansen grijpen bij bundeling Utrechts Vastgoed 51 D66 en GL (juni 2017). Motie 2017/62 Verduurzaming Utrechts vastgoed: hoe ver zijn we? 52 VVD, S&S, D66 en CDA (oktober 2019). Motie 20190/289 Integrale visie op beheer van gemeentelijk

vastgoed

53

54

COLOFON Fotograaf voorpagina: Merijn van Vliet Foto voor inhoudsopgave: fotograaf intern (via Beeldbank gemeente Utrecht) Foto voor bestuurlijk rapport: onbekend (via Beeldbank gemeente Utrecht) Foto voor nota van bevindingen: Robert Oosterbroek Foto voor hoofdstuk 2: Petra Appelhof Foto voor hoofdstuk 3: Geert Broertjes Foto voor hoofdstuk 4: S de Vries Foto voor bijlage: Maartje Kuperus Fotograaf achterpagina: Merijn van Vliet

55

BIJLAGEN BIJLAGE 1 GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

▪ ▪

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Energieonderzoek Centrum Nederland (21 maart 2016). Resultaten verkenning klimaatdoelen Utrechts vastgoed. Gemeente Utrecht (13 maart 2008). Utrecht creëert nieuwe energie. Werkprogramma 2008-2011. Gemeente Utrecht (31 januari 2011). Programma Utrechtse Energie 2011-2014. Gemeente Utrecht (2 december 2013), Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen. Gemeente Utrecht. Jaarstukken (2014-2021). Gemeente Utrecht. De energie van de stad (voortgangsrapportage programma Utrechtse Energie). o De energie van de stad 2014 (zonder datum) o De energie van de stad 2016 (juni 2017) o De energie van de stad 2017 (april 2018) o De energie van de stad 2018 (18 april 2019) o De energie van de stad 2019 (zonder datum) o De energie van de stad 2020 (zonder datum) Gemeente Utrecht (januari 2014). Beleidsevaluatie Utrechtse Energie. Gemeente Utrecht. Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV). o MPUV 2014 (28 april 2014) o MPUV 2015 (15 april 2015) o MPUV 2016 (20 april 2016) o MPUV 2017 (8 mei 2017) o MPUV 2018 (26 april 2018) o MPUV 2019 (april 2019) o MPUV 2020 (zonder datum) o MPUV 2021 (zonder datum) Gemeente Utrecht (11 oktober 2016). Raadsbrief Nadere uitwerking (financiële) kaders in relatie tot duurzaamheidsambities vastgoed. Gemeente Utrecht (9 juni 2017).

Raadsbrief Aanvullende informatie over (financiële) mogelijkheden voor het verduurzamen van het gemeentelijk vastgoed. Gemeente Utrecht (mei 2018). Ruimte voor Iedereen – coalitieakkoord GroenLinks, D66, ChristenUnie. Gemeente Utrecht (12 oktober 2018). Raadsbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed. Gemeente Utrecht (5 november 2021). Raadsbrief Beantwoording diverse toezeggingen raadscommissies Programmabegroting 2022. Gemeente Utrecht (27 maart 2019). Nota Kapitaalgoederen Vastgoed 2020-2023 Harmelink Consulting (28 mei 2015). Ex post evaluatie van het programma Utrechtse Energie. VVD, D66, CDA en ChristenUnie (15 december 2015). Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst: Coalitie-akkoord 2021-2025.

56

BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN Gemeente Utrecht, ambtelijke organisatie (VGU): ▪ Directeur (Integraal Resultaat Manager (IRM) VGU ▪ Voormalig directeur VGU ▪ Bestuurlijk adviseur VGU ▪ Vastgoedadviseur VGU ▪ Adviseur Energieneutrale (ver)nieuwbouw ▪ Projectteam duurzaamheidsdashboard Gemeente Utrecht, gemeenteraad: ▪ Groepsgesprek fractiewoordvoerders energie ▪ Raadsadviseur Raadscommissie Ruimtelijke Ordening, Grondzaken en Vastgoed Extern: ▪ Deskundige DHV / Royal Haskoning ▪ Deskundige Twijnstra Gudde

57

BIJLAGE 3 AFKORTINGEN BENG

Bijna Energieneutraal Gebouw - Voor alle nieuwbouw, zowel woningbouw als utiliteitsbouw, geldt dat de vergunningaanvragen vanaf 1 januari 2021 moeten voldoen aan de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). Die eisen vloeien voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en uit de Europese Energy Performance of Buildings Directive (EPBD)53

DMJOP

Duurzaam Meerjarenonderhoudsplan – MJOP waarin verduurzamingscomponent voor een gebouw is verdisconteerd.

ECN

Energieonderzoek Centrum Nederland

EMA

Energiemaatwerkadvies – een EMA is een energiebesparingsadvies dat zich specifiek richt op (de kenmerken van) een bepaald gebouw

ENG

Energieneutraal gebouw – Zoals ENG door de gemeente Utrecht wordt gebruikt betekent het dat een gebouw (per saldo) ‘nul op de meter heeft’ als het gaat om gebouwgebonden energiestromen

MJOP

Meerjarenonderhoudsplan

MPUV

Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed – In het MPUV verantwoordt de gemeente zich jaarlijks over de manier waarop het eigen vastgoed beheerd en onderhouden wordt inclusief een vooruitblik

NKG

Nota Kapitaalgoederen – In de Nota Kapitaalgoederen wordt voor de periode van vier jaar een blik gegeven op uitvoering van projecten en bijbehorende financiële verantwoording ten aanzien van het gemeentelijke vastgoed. De voortgangsrapportage NKG is onderdeel van het MPUV

UVO

Utrechtse Vastgoedorganisatie (tot 2020)

VGU

Vastgoedorganisatie Utrecht (vanaf 2021)

53 www.rvo.nl

58

BIJLAGE 4 VOORTGANG VERSNELLINGSOPGAVE ENERGIENEUTRAAL KERNVASTGOED Hieronder zijn de tabellen waarin over voortgang van de Versnellingsopgave wordt gerapporteerd, weergegeven. In de tabellen is in ieder geval de volgende informatie opgenomen: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Het energielabel, dat representatief is voor de betreffende bouwperiode; Het totaal aantal gebouwen binnen het kernvastgoed dat binnen de bouwjaarklasse valt; Het aantal gebouwen dat verduurzaamd zal worden tussen 2019 en 2023; Het totale Bruto Vloeroppervlak (BVO) dat verduurzaamd zal worden tussen 2019 en 2023; De onderste regels laten zien hoeveel gebouwen en BVO uit de verschillende bouwjaarklassen de bijna of geheel energieneutraal worden opgeleverd.54

Zoals we hiervoor (paragraaf 4.2.2) hebben aangegeven zijn de tabellen moeilijk navolgbaar: ▪ ▪

▪ ▪

De opbouw van de tabellen verschilt van jaar tot jaar; In de tabel over 2018 is sprake van de periode 2017/2018. De Versnellingsopgave is pas in het najaar van 2018 aangekondigd. Ook daardoor is onduidelijk in hoeverre de in deze tabel opgenomen panden daadwerkelijk binnen de Versnellingsopgave vallen; De tabel over 2020 lijkt betrekking te hebben op de hele periode 2018-2020. Daardoor is onduidelijk of en welke voortgang in 2020 is gemaakt; Nergens wordt toegelicht om welke panden het concreet gaat bij realisatie.

Omdat de tabellen wel dienen als het belangrijkste instrument voor verantwoording aan de raad over de voortgang van de Versnellingsopgave, hebben we ze wel opgenomen. Informatie over daadwerkelijke, controleerbare voortgang hebben we verzameld op basis van interviews met medewerkers van de VGU.

54 MPUV 2019, p. 15

59

Tabel 1 Voortgang 2018 (MPUV 2019)

Tabel 2 Voortgang 2019 (MPUV 2020)

60

Tabel 3 Voortgang 2020 (MPUV 2021)

61

BIJLAGE 5 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING

In deze verantwoording gaan we in op de aanpak die we hebben gekozen bij drie onderdelen van dit onderzoek. Het betreft een analyse van verantwoordingsstukken; externe toets op concept-nota van bevindingen en een kwantitatieve inschatting van de financiële haalbaarheid van de Versnellingsopgave. ANALYSE VERANTWOORDINGSSTUKKEN We hebben een inhoudsanalyse gemaakt van de verantwoordingsstukken zoals die aan de gemeenteraad over de voortgang van de Versnellingsopgave zijn voorgelegd. Het betreft de volgende (type) stukken: ▪ Jaarstukken (2014-2020); ▪ Duurzaamheidsverslagen (2014-2020); ▪ Voortgangsrapportages Utrechtse Energie/ Energie van de Stad (2014-2020): in deze verslagen wordt gerapporteerd over het in 2011 aangenomen Beleidsprogramma Utrechtse Energie en over het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen dat in 2013 is vastgesteld; ▪ Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV) (2014-2021): in het MPUV wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde vastgoedbeleid in het afgelopen boekjaar en vooruitgekeken naar de (financiële) positie van de vastgoedportefeuille in de toekomst. Voor de Jaarstukken hebben we bij de analyse een afwijkende werkwijze gevolgd. Vanwege de omvang van de jaarstukken en omdat we vaststelden dat relevante informatie verspreid in de jaarstukken stond, hebben we op basis van trefwoorden gezocht.

Het betrof de volgende termen (alsmede varianten daarop en combinaties): ▪ ▪

(Nieuwe) energie Energieplan

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Verduurz[…] Uitvoeringsprogramma Gemeentelijke gebouwen Gemeentelijk vastgoed (Eigen) gebouwen Energiezuinig Energieneutraal Klimaatneutraal Energiemaatadvies (EMA) MJOP Onderhoud(splan) MPUV NKG

62

KWANTITATIEVE INSCHATTING FINANCIËLE HAALBAARHEID VERSNELLINGSOPGAVE Op basis van gegevens die we van de gemeente hebben ontvangen, hebben we door een externe deskundige een inschatting laten maken van de financiële haalbaarheid van de Versnellingsopgave. De gemeente zelf kon ons een dergelijke berekening of inschatting niet leveren. We hebben van de gemeente op 18 november 2021 een overzicht gekregen van 347 gebouwen die binnen de Versnellingsopgave vallen. Dat overzicht bevat gegevens over onder meer bouwjaar, renovatiejaar, monumentale status, energielabel, bruto en netto vloeroppervlak, gebruiksdoel. Omdat de geleverde gegevens onvolledig waren en voor een deel onbetrouwbaar55, kon slechts een (onderbouwde) inschatting worden gemaakt van de kosten van verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. De opdracht die we daarbij aan de externe deskundige hebben meegegeven was de volgende: Maak een kwantitatieve inschatting van de (jaarlijkse) kosten die je mag verwachten op te treden bij verduurzaming tot energieneutraliteit van dit vastgoed tot 2040, en hoe zich dit verhoudt tot de middelen die daartoe door de gemeente beschikbaar zijn gesteld. We zijn er daarbij onder meer van uit gegaan dat tot 2040 jaarlijks € 730.000,- aan extra middelen aan verduurzaming worden toegevoegd. In de inschatting is geen rekening gehouden met eventuele andere beschikbare middelen voor verduurzaming.

De inschatting komt uit op een onrendabele top (dat is het verschil tussen de totale kosten van verduurzaming enerzijds en beschikbare middelen voor verduurzaming, opbrengsten door energiebesparing en eventuele andere opbrengsten anderzijds) van meer dan € 100 miljoen. De conclusie op basis van deze inschatting is dat de ambitie energieneutraal voor deze portefeuille gemeentelijk vastgoed te hoog is gegrepen.

55 Zo wordt voor veel gebouwen het bruto vloeroppervlak gelijkgesteld aan het netto vloeroppervlak. Dat is

geen realistische aanname.

63

AANVULLENDE TOETS OP KWANTITATIEVE INSCHATTING EN CONCEPT-RAPPORT REKENKAMER UTRECHT We hebben zowel de kwantitatieve inschatting van de financiële haalbaarheid van de Versnellingsopgave als ons concept-rapport voor een marginale toets voorgelegd aan een tweede deskundige op het terrein van verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. ▪

▪

Ten aanzien van de kwantitatieve inschatting was de uitkomst van de toets dat deze was te volgen, inderdaad (noodzakelijkerwijs) gebruik maakte van veel aannames en daarom bruikbaar was als inschatting voor het bestaan en omvang van een onrendabele top. Een betrouwbare berekening is het daarmee niet; Ten aanzien van de concept-rapportage was de uitkomst van de toets dat deze geen aanleiding gaf tot inhoudelijke (fundamentele) vragen of opmerkingen. In de opvatting van de deskundige betrof het een heldere, beknopte nota met een duidelijke boodschap.

64

REKENKAMER UTRECHT wil bijdragen aan het verbeteren van het gemeentelijke bestuur en het versterken van de controlerende rol van de gemeenteraad. Dat doet de Rekenkamer via het doen van onafhankelijk onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en bestuur. Voor de inwoners van de gemeente Utrecht wil de Rekenkamer zichtbaar maken hoe publiek geld wordt besteed en wat er terecht komt van de voornemens van de gemeente.

65