20220221 Rekenkamerrapport Onbegonnen werk.pdf

ONBEGONNEN WERK ONDERZOEK NAAR DE VERDUURZAMING VAN GEMEENTELIJK VASTGOED IN UTRECHT

1

ONBEGONNEN WERK ONDERZOEK NAAR DE VERDUURZAMING VAN GEMEENTELIJK VASTGOED IN UTRECHT

21 februari 2022

2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪

Paul Venhoeven (voorzitter)

▪

Carolien de Boer

▪

Sjoerd Keulen

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪ ▪

Gert Jan de Vries Naomi Meys

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

VOORWOORD De verandering van het klimaat vormt één van de grootste uitdagingen van onze tijd. Daarvan getuigt ook het regeerakkoord van het vierde kabinet-Rutte, dat onlangs is aangetreden. Als het aan de coalitiepartijen ligt moet Nederland in 2050 klimaatneutraal zijn. De doelen die de gemeente Utrecht zich ten aanzien van het klimaatbeleid stelt gaan nog een stuk verder. Al in 2011 formuleerde de gemeente de ambitie om in 2030 als stad klimaatneutraal te zijn. En in 2018 werd door de toen aantredende coalitiepartijen als doel gesteld om haar belangrijkste vastgoed, het zogenoemde kernvastgoed van de gemeente, in 2040 energieneutraal te hebben gemaakt. Dit werd de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed. De Rekenkamer Utrecht heeft deze Versnellingsopgave onderzocht. Welke resultaten zijn na vier jaar Versnellingsopgave bereikt? Wat is sinds 2013, toen het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige gemeentelijke gebouwen werd vastgesteld, bereikt voor het doel om gemeentelijk vastgoed te verduurzamen? Ten behoeve van dit onderzoek hebben we gesprekken gevoerd met betrokkenen binnen de gemeente, in het bijzonder de Vastgoedorganisatie Utrecht. Daarnaast hebben we een beroep kunnen doen op externe deskundigheid om grip te krijgen op dit onderwerp. We willen hen op deze plaats hartelijk danken voor de tijd en aandacht die zij voor dit onderzoek hebben vrijgemaakt.

Paul Venhoeven, voorzitter

Gerth Molenaar, secretaris

Utrecht, 21 februari 2022

4

5

INHOUDSOPGAVE DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT ................................................................................................. 9 1

DOELSTELLING ONDERZOEK .............................................................................................. 9

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................................................... 12

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W ................................................................. 18

4

NAWOORD REKENKAMER .................................................................................................. 23

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN ............................................................................................. 24 1

2

INLEIDING ............................................................................................................................. 25 1.1

AANLEIDING .................................................................................................................. 25

1.2

CONTEXT ...................................................................................................................... 25

1.3

EERDER ONDERZOEK VASTGOED REKENKAMER UTRECHT ................................. 26

1.4

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................... 27

1.5

WERKWIJZE .................................................................................................................. 29

1.6

LEESWIJZER ................................................................................................................. 29

VERDUURZAMING VASTGOED: BELEID ............................................................................ 31 2.1

BEVINDINGEN IN HET KORT ........................................................................................ 31

2.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .......................................................................... 32

2.2.1

VERSCHUIVENDE DOELEN .................................................................................. 32

2.2.2

ONLOGISCHE KEUZES IN VERSNELLINGSOPGAVE .......................................... 38

2.2.3

SELECTIE GEBOUWEN ONDUIDELIJK ................................................................. 39

2.2.4

€ 2,2 MILJOEN AANVULLEND VOOR VERSNELLINGSOPGAVE 2018-2023........ 41

2.3

3

NORMENKADER ........................................................................................................... 42

STAND VAN ZAKEN VERDUURZAMING IN DE PRAKTIJK ................................................. 44 3.1

BEVINDINGEN IN HET KORT ........................................................................................ 44

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .......................................................................... 44

3.2.1

VERDUURZAMING GEMEENTELIJK VASTGOED KOMT VRIJWEL NIET VAN DE GROND ..................................................................................................... 44

3.2.2

GEEN FINANCIEEL INZICHT EN GEEN REALISTISCH PLAN .............................. 45

3.3

NORMENKADER ........................................................................................................... 47

6

4

INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD ....................................................................... 49 4.1

BEVINDINGEN IN HET KORT ........................................................................................ 49

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .......................................................................... 49

4.2.1

RAAD HEEFT BEPERKT ZICHT OP DOELEN EN MIDDELEN .............................. 49

4.2.2

DE RAAD HEEFT GEEN ZICHT OP VOORTGANG VERDUURZAMING................ 50

4.2.3

RAAD VRAAGT REGELMATIG OM BETERE INFORMATIEVOORZIENING OVER BELEID ......................................................................................................... 52

4.3

NORMENKADER ........................................................................................................... 53

COLOFON .................................................................................................................................... 55 BIJLAGEN .................................................................................................................................... 56 BIJLAGE 1 GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN...................................................................... 56 BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ............................................................................. 57 BIJLAGE 3 AFKORTINGEN ...................................................................................................... 58 BIJLAGE 4 VOORTGANG VERSNELLINGSOPGAVE ENERGIENEUTRAAL KERNVASTGOED ................................................................................................... 59 BIJLAGE 5 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ........................................................ 62

7

8

DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT 1

DOELSTELLING ONDERZOEK

AANLEIDING Het onderwerp energietransitie is door de gemeenteraad aangedragen voor het onderzoeksprogramma van de rekenkamer. Het rekenkameronderzoek naar de energietransitie bestaat uit drie delen. In februari 2021 publiceerde de rekenkamer een rekenkamerbrief, waarin de informatievoorziening van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie aan de raad centraal stond. Op 2 december 2021 is een rapport gepubliceerd waarin concrete projecten uit dit programma werden onderzocht. Voorliggend rapport over de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed is het derde en laatste deel van het rekenkameronderzoek naar de energietransitie.

CONTEXT Utrecht wil graag zo snel mogelijk klimaatneutraal worden en heeft daarvoor vijf klimaatdoelen opgesteld (zie figuur 1). Dit rekenkameronderzoek gaat over het klimaatdoel gemeentelijk vastgoed verduurzaamd in 2040. In de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed is in 2018 afgesproken om het zogenoemde gemeentelijke kernvastgoed uiterlijk in 2040 energieneutraal te maken. Kernvastgoed is dat deel van het gemeentelijk vastgoed dat volledig in bezit is van de gemeente, en dat een beleidsdoel dient 1. De versnelling bestaat eruit dat een groter deel van de gemeentelijke gebouwen verduurzaamd wordt in vergelijking met eerder beleid (dat was vooral het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen, uit 2013). Binnen dat eerdere beleid was afgesproken dat verduurzaming zich vooral zou richten op gebouwen die voor 1992 waren gebouwd, omdat voor die gebouwen minder strikte voorschriften gelden bij verduurzaming. Gemeentelijke monumenten zouden pas in een later stadium worden verduurzaamd. Met de versnellingsopgave werd afgesproken dat ook gebouwen die na 1992 waren gebouwd én gemeentelijke monumenten energieneutraal zouden worden gemaakt. Extra structurele financiële middelen, opbouwend naar een jaarlijkse bijdrage van €730.000,- (€ 2,2 miljoen voor de periode 2018-2023) moeten deze versnelling mogelijk maken.

Deze middelen moeten ervoor zorgen dat de hogere kapitaallasten die het gevolg zijn van investeringen in het verduurzamen van gemeentelijk kernvastgoed, worden afgedekt. Met de introductie van deze opgave werd aan de raad ook toegezegd dat deze over de voortgang van dit beleid beter geïnformeerd zou worden. Dat zou jaarlijks gebeuren in het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV). Het steven was onder meer om ‘alle opgave gerelateerde geldstromen op gebouwniveau bijeen te brengen, zodat er jaarlijks een eenduidige verantwoording op de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed plaats kan vinden’2.

1 Raadsbrief Energieneutraal Kernvastgoed (12 oktober 2018), p. 1 2 MPUV 2019 (april 2019), p. 15.

9

Figuur 1 De ambitie van het college en de doelen die hieraan moeten bijdragen Er zijn vijf klimaatdoelen die samen ervoor moeten zorgen dat Utrecht klimaatneutraal wordt.

De gemeente heeft niet op alle doelen even veel invloed. De invloed van de gemeente op de doelen is weergegeven in de cirkels in figuur 2. Voor de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed geldt dat dit doel binnen de cirkel van controle ligt. De gemeente heeft daarmee de voortgang op dit doel in belangrijke mate zelf in de hand. Figuur 2 Schematische weergave van de mate van invloed die de gemeente Utrecht heeft 3. Per klimaatdoel heeft de gemeente een verschillende mate van invloed.

3 Gemeente Utrecht (23 april 2020). Aangepast van figuur 1 uit voortgangsrapportage De energie van de stad 2019, p. 3

10

DOEL EN CENTRALE VRAAG Het doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. De centrale vraag van het onderzoek is:

Wat is de voortgang van de Versnellingsopgave in het verduurzamen van gemeentelijk vastgoed, in hoeverre is de raad in positie om bij te sturen en hoe kan dit beoordeeld worden?

TOELICHTING WERKWIJZE REKENKAMER De rekenkamer heeft in de periode augustus tot december 2021 onderzoek gedaan om deze onderzoeksvraag te beantwoorden. Op basis van documentstudie hebben we een reconstructie gemaakt van het beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijke gebouwen zoals dat vanaf 2008 vorm heeft gekregen. We hebben in acht interviews met betrokkenen binnen de Vastgoedorganisatie Utrecht (VGU) verder zicht willen krijgen op doel, opzet en voortgang van dit beleid. Op twee momenten in het onderzoek hebben we een aantal schriftelijke vragen aan de VGU voorgelegd, vooral bedoeld om scherper zicht te krijgen op de voortgang van de verduurzamingsopgave. We hebben een externe deskundige op het terrein van verduurzaming van maatschappelijke vastgoed gevraagd om, op basis van door de gemeente ter beschikking gestelde gegevens, een inschatting te maken van de onrendabele top die optreedt bij uitvoering van de Versnellingsopgave. De uitkomst van deze inschatting hebben we gebruikt om de haalbaarheid van de Versnellingsopgave nader te kunnen duiden. In de onderzoeksrapportage geven we uiteindelijk antwoord op de onderzoeksvraag en de daarbij geformuleerde deelvragen. Om onze beoordeling van het onderzochte transparant te maken hebben we voor deze deelvragen een normenkader ontwikkeld.

Een concept van deze onderzoeksrapportage en de berekening van de onrendabele top bij de Versnellingsopgave hebben we voor een aanvullende kwaliteitstoets voorgelegd aan een tweede externe deskundige.

11

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Sinds 2008 werkt de gemeente Utrecht aan het verduurzamen van de eigen organisatie en de eigen gebouwen. Vanaf 2014 wordt daarbij de focus gericht op een selectie van zogenoemd gemeentelijk ‘kernvastgoed’. Dit zijn meer dan 300 gebouwen, ongeveer een derde van het gemeentelijk vastgoed. Zowel de definitie van wat kernvastgoed is, als het aantal gebouwen dat van dit kernvastgoed deel uitmaakt, fluctueert in de tijd. Bij het aantreden van de huidige coalitie is in 2018 afgesproken om dit kernvastgoed in 2040 energieneutraal te hebben gemaakt. Dit is de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed. Hiervoor is tot 2023 € 2,2 miljoen aan extra geld beschikbaar gesteld. Met deze middelen moeten de hogere kapitaallasten die ontstaan als gevolg van (extra) investeringen in verduurzaming worden afgedekt. Op basis van de bevindingen zoals gepresenteerd in de nota van bevindingen komt de rekenkamer tot een hoofdconclusie met drie deelconclusies. Bij de deelconclusies formuleren we aanbevelingen en geven we een korte toelichting.

HOOFDCONCLUSIE We concluderen dat de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed nauwelijks van de grond komt. De titel van dit rapport - ‘Onbegonnen werk’ – heeft een dubbele betekenis. Allereerst stellen we vast dat het verduurzamen van gemeentelijk kernvastgoed tot op heden – ook na acht jaar beleid dat daarop ziet – letterlijk nog nauwelijks is begonnen. Met het geld uit de Versnellingsopgave zijn tot nu toe 2 gebouwen verduurzaamd, terwijl de doelstelling tot 2023 57 gebouwen omvat. Daarnaast concluderen we dat met deze opgave doelen worden nagestreefd die financieel en inhoudelijk onvoldoende onderbouwd en daarmee niet realistisch zijn. De doelstelling om het gemeentelijk kernvastgoed tot 2040 te verduurzamen is op de huidige manier haalbaar noch betaalbaar. Ook stellen we vast dat de gemeente geen grip heeft op de opgave. De Versnellingsopgave is onvoldoende onderbouwd, de voor de uitvoering verantwoordelijke vastgoedorganisatie (VGU) kan geen inzicht geven in de voortgang en de besteding van middelen is ondoorzichtig. Dat leidt er ook toe dat de gemeenteraad over deze voortgang niet inzichtelijk wordt geïnformeerd. De gemeente heeft zichzelf met een onmogelijke opgave opgezadeld: ook in die zin dus ‘onbegonnen werk’. We baseren deze hoofdconclusie op de volgende deelconclusies: ▪

In het kader van de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed zijn tot nu toe twee gebouwen met middelen uit de Versnellingsopgave verduurzaamd. Eerder beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed heeft nooit aantoonbaar tot resultaat geleid;

12

▪

Bij de Versnellingsopgave ontbreekt het aan een deugdelijke financiële en inhoudelijke onderbouwing van de manier waarop verduurzaming van vastgoed tijdig gerealiseerd kan worden. De VGU is ook niet in staat om aan te geven welke prioritering wordt gekozen bij verduurzaming, waaraan middelen voor de verduurzaming van vastgoed zijn uitgegeven en wat dat heeft opgeleverd. De gemeente heeft geen grip op planning, voortgang en realisatie van deze opgave;

▪

Dit gebrek aan grip leidt er ook toe dat de raad over de voortgang van het verduurzamen van het kernvastgoed niet inzichtelijk wordt geïnformeerd, hoewel die daar wel bij herhaling om heeft gevraagd. Door dit gebrek aan inzicht in de voortgang kan de raad haar controlerende en kaderstellende taak niet naar behoren uitoefenen.

De volgende pagina bevat een infographic van de conclusies en aanbevelingen.

13

14

DEELCONCLUSIE 1: DOELEN WORDEN NIET BEREIKT In het kader van de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed zijn tot nu toe twee gebouwen met geld uit de Versnellingsopgave verduurzaamd. Eerder beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed heeft nooit aantoonbaar tot resultaat geleid.

AANBEVELINGEN 1 EN 2 1. Onderzoek gericht de financiële en organisatorische haalbaarheid van de verduurzamingsopgave en gebruik de lessen die hieruit zijn te leren voor een herijking van deze opgave en de doelen die de gemeente daaraan verbindt; 2. Maak op basis daarvan expliciet welke stappen gezet moeten worden om doelen wel te kunnen realiseren. Geef daarbij onderbouwd aan in hoeverre de gemeentelijke organisatie in het algemeen en de VGU in het bijzonder voldoende zijn toegerust om deze stappen te zetten. Over de voortgang van de Versnellingsopgave wordt sinds 2019 jaarlijks gerapporteerd in het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV). Uit de tabellen die betrekking hebben op 2018, 2019 en 2020 kun je concluderen dat in totaal zeven of acht gebouwen zijn verduurzaamd. Bij in ieder geval vijf van de genoemde gebouwen gaat het echter om nieuwbouw, die niet binnen de lijst van het kernvastgoed en dus niet onder de Versnellingsopgave valt. Volgens de VGU zijn twee gebouwen daadwerkelijk verduurzaamd met middelen uit de Versnellingsopgave. De doelstelling voor de periode tot 2023 omvat 57 gebouwen. Over het eerdere Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen is binnen de VGU geen vastlegging over voortgang of resultaten van het Uitvoeringsprogramma beschikbaar. Of aan afzonderlijke gebouwen werkzaamheden hebben plaatsgevonden is niet na te gaan.

Uit gesprekken met vertegenwoordigers van de VGU en uit beantwoording van schriftelijke vragen leiden we af dat het Uitvoeringsprogramma met name door financiële knelpunten nooit van de grond gekomen is en met de komst van de Versnellingsopgave in 2018 door de ambtelijke organisatie als achterhaald en afgesloten beleid wordt beschouwd. Over de beëindiging van het Uitvoeringsprogramma is de gemeenteraad nooit geïnformeerd. Voor het vervolg van de verduurzamingsopgave is het allereerst nodig om helder inzicht te hebben in waar het de afgelopen jaren niet goed is gegaan. Voordat keuzes worden gemaakt over een vervolg beveelt de rekenkamer daarom aan om met gericht verder onderzoek beter zicht te krijgen op de factoren waardoor het doel niet gehaald is.

15

DEELCONCLUSIE 2: FINANCIËLE EN INHOUDELIJKE ONDERBOUWING ONDEUGDELIJK Bij de Versnellingsopgave ontbreekt het aan een deugdelijke financiële en inhoudelijke onderbouwing van de manier waarop verduurzaming van vastgoed tijdig gerealiseerd kan worden. De VGU is ook niet in staat om aan te geven welke prioritering wordt gekozen bij verduurzaming, waaraan middelen voor de verduurzaming van vastgoed zijn uitgegeven en wat dat heeft opgeleverd. De gemeente heeft geen grip op planning, voortgang en realisatie van deze opgave.

AANBEVELINGEN 3 EN 4 3. Maak inzichtelijk hoe groot de onrendabele top is en laat zien in hoeverre extra geld kan bijdragen aan de oplossing van het probleem van de onrendabele toppen en aan het realiseren van gestelde doelen; 4. Zorg voor een deugdelijke en werkende manier om zicht te houden op de voortgang en realisatie van de verduurzamingsopgave. Verduurzaming van vastgoed leidt tot extra uitgaven die binnen de bestaande kaders niet kunnen worden gefinancierd en terugverdiend. De meerjarige aanvullende (kapitaal-)lasten die het gevolg zijn van investeringen in verduurzaming kunnen niet worden gedekt met de middelen die voor het kernvastgoed beschikbaar zijn. Dit wordt de onrendabele top genoemd. Om deze onrendabele top op te lossen is ten behoeve van de Versnellingsopgave voor de periode 2019-2023 in totaal € 2,2 miljoen extra beschikbaar gesteld om de onrendabele top die in die periode optreedt af te dekken. Voor de jaren na 2023 zijn deze middelen nog onzeker4. De VGU kan niet aangeven wat de onrendabele top is die optreedt bij uitvoering van de Versnellingsopgave). Evenmin kan de VGU onderbouwen in hoeverre extra middelen voldoende zijn om deze onrendabele top af te dekken. Op basis van gegevens die ons zijn aangeleverd hebben we een inschatting laten maken van deze onrendabele top.

Op basis van deze inschatting komen we voor de gehele Versnellingsopgave tot een onrendabele top die oploopt tot meer dan € 100 miljoen. De toegevoegde financiële middelen voldoen niet om de onrendabele top af te dekken. De inhoudelijke onderbouwing van de Versnellingsopgave is gebrekkig. Zo is onduidelijk welke gebouwen wanneer verduurzaamd worden. De VGU kan niet aangeven of en zo ja voor hoeveel gebouwen inmiddels verduurzamingsadviezen zijn opgesteld op basis waarvan het meerjarig onderhoudsplan per gebouw kan worden aangepast. Dat is ook nodig om zicht te krijgen op de extra investeringen die per gebouw nodig zijn om te verduurzamen. Een ‘duurzaamheidsdashboard’, dat de besluitvorming over verduurzaming van gemeentelijk vastgoed moet ondersteunen en zicht moet geven op realisatie, kosten en baten van de opgave, is na vijf 4 In het Coalitie-akkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ is aangegeven dat de toevoeging van € 730.000,- vanaf

2023 structureel wordt. Op basis van gesprekken met betrokkenen stellen we vast dat na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 deze afspraak opnieuw wordt bezien.

16

jaar ontwikkeling nog niet operationeel. Eén en ander leidt ons tot de conclusie dat de gemeente geen grip heeft op planning, uitvoering en realisatie van de Versnellingsopgave.

DEELCONCLUSIE 3: RAAD WORDT OVER VOORTGANG NIET INZICHTELIJK GEÏNFORMEERD Dit gebrek aan grip leidt er ook toe dat de raad over de voortgang van het verduurzamen van het kernvastgoed niet inzichtelijk wordt geïnformeerd, hoewel hierover meerdere moties zijn aangenomen, die door het college ook zijn overgenomen. Door dit gebrek aan inzicht in de voortgang kan de raad haar controlerende en kaderstellende taak niet naar behoren uitoefenen.

AANBEVELING 5 5. Informeer de raad tijdig en op inzichtelijke wijze over de voortgang en realisatie van de verduurzamingsopgave. Aan de hand van beleids- en uitvoeringsprogramma’s, raadsbrieven en andere beleidsdocumenten neemt het college de raad mee in de doelen die het met verduurzaming van gemeentelijk vastgoed nastreeft, wanneer die doelen gerealiseerd moeten zijn en welke (extra) middelen daarvoor beschikbaar worden gesteld. Tegelijkertijd zien we dat doelen veranderen en in de tijd verschuiven. Zo was het doel met het Uitvoeringsprogramma om in 2030 te komen tot klimaatneutraal kernvastgoed. Voor de Versnellingsopgave was het doel om in 2040 dat kernvastgoed energieneutraal te maken. Die verschuivingen werden niet inhoudelijk gemotiveerd. Dat maakt dat hoewel de raad informatie ontvangt, niet goed inzichtelijk is wat precies wordt nagestreefd. De raad heeft geen zicht op de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en de besteding van extra middelen hieraan. Over de Versnellingsopgave wordt vanaf 2019 in het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV) gerapporteerd. Deze rapportage is echter niet betrouwbaar. Uit deze rapportage wordt niet duidelijk hoeveel gebouwen zijn verduurzaamd of hoe verdere realisatie ter hand wordt genomen. Ook wijzigt de opmaak en inhoud van deze rapportage van jaar tot jaar.

Voor het Uitvoeringsprogramma ontbrak deze (vorm van) rapportage geheel. Over de besteding van financiële middelen ten behoeve van de Versnellingsopgave wordt incidenteel gerapporteerd in de Jaarstukken. Uit deze rapportages is niet af te leiden waaraan middelen zijn besteed en welk effect dat heeft gehad. De gemeenteraad heeft er, onder meer via een aantal door de raad ondersteunde moties, bij het college regelmatig op aan gedrongen om beter en vollediger geïnformeerd te worden over de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Wij stellen vast dat dat tot op heden niet op inzichtelijke wijze is gebeurd.

17

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

Geachte leden van de Rekenkamer Het afgelopen jaar heeft u onderzoek gedaan naar de versnellingsopgave verduurzaming gemeentelijk vastgoed in Utrecht. Wij hebben uw rapport met veel interesse gelezen en we herkennen veel van uw bevindingen in uw rapport. In deze brief schetsen wij eerst de achtergrond van de versnellingsopgave gemeentelijk vastgoed. Vervolgens gaan we in op uw aanbevelingen en conclusies.

VERDUURZAMING VASTGOED Met het verduurzamen van het gemeentelijke vastgoed leveren we een bijdrage aan een gezonde stedelijke leefomgeving in Utrecht. Bij de start van het huidige coalitieakkoord hebben we daar – gebaseerd op de ervaringen in voorgaande jaren – nog een extra impuls en versnelling aan willen geven. Daarbij moeten we inmiddels wel constateren dat de opgave om het vastgoed te verduurzamen de afgelopen jaren niet alleen completer maar ook complexer is geworden. We besteden niet alleen aandacht aan de energietransitie, maar werken ook mee aan opgaven op het gebied van circulariteit, aardgasvrij, klimaatadaptatie en diervriendelijk bouwen. De stapeling van duurzaamheidsambities met name vanaf 2018 legt extra druk op onze capaciteit en middelen. In de volgorde van de aanpak om de ambitie realiseren hebben we er daarom voor gekozen om eerst de focus te leggen op de meest concrete opgave om te verduurzamen: de energietransitie. Hiermee sluiten wij aan op het coalitieakkoord “Ruimte voor Iedereen” waarin de volgende versnellingsopgave beschreven staat: het kernvastgoed moet uiterlijk in 2040 energieneutraal zijn. Om deze versnelde opgave kosteneffectief uit te voeren, is afgesproken dat we de maatregelen op natuurlijke momenten uitvoeren.

Bij de start van de uitvoering was de aanname dat er jaarlijks voldoende natuurlijke momenten langs zouden komen waarmee we de versnelling van de opgave zouden kunnen realiseren. Zoals we ook al hebben gemeld in het laatste MPUV 2021 hebben de afgelopen jaren ons geleerd dat er zich veel minder snel natuurlijke momenten voordoen dan we bij aanvang dachten. De ontwikkeling van de doelstellingen in verduurzaming van het vastgoed heeft - zoals u terecht stelt - een rechtstreekse relatie met de kwaliteit van de informatievoorziening. Wij constateren dat we de verschillende wijzigingen in de informatievoorziening en de helderheid van de vertraging nadrukkelijker aan de raad hadden moeten voorleggen en daarmee de haalbaarheid van het stapelen van doelen explicieter aan de orde hadden moeten stellen. Rapportages kunnen ook aan kwaliteit winnen door explicietere (en realistische) doelstellingen bij de kaderstelling vast te stellen en daarmee de voortgang ten opzichte van deze doelen beter inzichtelijk te maken is. Dat is bij deze opgave ook het geval.

18

Aangezien we ook zelf al hadden geconstateerd dat de gewenste versnelling op deze opgave te traag verloopt, hebben we in november 2021 een opdracht gegeven voor een externe evaluatie5. Deze evaluatie gebruiken we om een plan te maken hoe we de verduurzaming van het kernvastgoed realistischer en met haalbare doelstellingen kunnen versnellen. Wij informeren de raad begin 2e kwartaal 2022 over de uitkomsten van dit evaluatieonderzoek en de wijze waarop wij daaraan opvolging willen geven.

REACTIE OP DE AANBEVELINGEN Aanbeveling Onderzoek gericht de financiële en organisatorische haalbaarheid van de verduurzamingsopgave en gebruik de lessen die hieruit zijn te leren voor een herijking van deze opgave en de doelen die de gemeente daaraan verbindt; Maak op basis daarvan expliciet welke stappen gezet moeten worden om doelen wel te kunnen realiseren. Geef daarbij onderbouwd aan in hoeverre de gemeentelijke organisatie in het algemeen en de VGU in het bijzonder voldoende zijn toegerust om deze stappen te zetten. Deze aanbevelingen volgen wij op. De gekozen uitwerking van de Versnellingsopgave (zoals toegelicht in de raadsbrief d.d. 12 oktober 2018 en raadsinformatiebijeenkomst6 door de maatregelen op natuurlijke momenten uit te voeren, was bedoeld om de verduurzamingsmaatregelen kosteneffectief uit te voeren en de onrendabele top bij investeringen zo laag mogelijk te houden. Het loslaten van de natuurlijke investeringsmomenten leidt door desinvesteringen van bestaande nog niet afgeschreven bouwdelen en installaties, en een extra bouwstroom specifiek voor verduurzaming, tot zeer veel hogere kosten dan nu geprognotiseerd. In de uitvoering blijkt dat van een versnelling door meer gebouwen uit verschillende bouwjaarklassen aan te pakken op natuurlijke momenten niet altijd een aanpak is waarbij een versnelling ook daadwerkelijk tot stand komt.

Wij erkennen dat het aanvankelijk beloofde tempo in deze periode achterloopt. De aanloop van de opgave heeft langer geduurd en praktische obstakels gekend, waaronder de late besluitvorming rondom het NKG in 2019 en het aantrekken van de benodigde projectmanagers. Wij gaan werken aan het versimpelen van de complexe puzzel, om verschillende belangrijke financiële onderwerpen op elkaar af te stemmen, de benodigde extra voorbereidingstijd in te korten en tevens hoe samenwerking met gebruikers en huurders versoepeld kan worden. De Vastgoedorganisatie Utrecht kampt met personele wisselingen en dientengevolge verlies aan kennis en expertise. Deze kennis is inmiddels aangevuld. Het thema duurzaamheid heeft door de organisatie aanpassing van VGU een betere positionering gekregen door de expertise dichtbij de uitvoering te plaatsen samen in één afdeling. Met als doelstelling kennisdeling en samenwerking te verbeteren. Gelet op de urgentie van de opgave verduurzaming Utrechts Vastgoed zal op basis van de aanvullende aanbevelingen uit de evaluatie onderzocht worden hoe de organisatie nog verder verstevigd dient te worden. 5 Raadsbrief Beantwoording diverse toezeggingen raadscommissies Programmabegroting 6 Raadsbrief Energieneutraal Kernvastgoed d.d. 12 oktober 2018; Raadsinformatiebijeenkomst Raadsbrief

Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed 22 november 2018.

19

Zoals al in de raadsbrief van 12 oktober 2018 aangekondigd en hierboven ook al benoemd, zijn we op dit moment bezig met een evaluatie. Dit onderzoek zal de opgave evalueren, onderzoeken waar knelpunten liggen, suggesties doen voor ontwikkelrichtingen en versnellingsmogelijkheden aandragen voor de nieuwe periode. Actie: Wij informeren de raad zo snel mogelijk (begin 2e kwartaal 2022) over de uitkomsten van het evaluatieonderzoek dat nu wordt afgerond en de wijze waarop wij daaraan opvolging willen geven. Bij de herijking van de Nota Kapitaal Goederen in 2023 zullen wij een realistisch beeld schetsen van het tempo van uitvoering van de realisatie van de geprognotiseerde vervangingsinvesteringen en daarmee de versnellingsopgave. Aanbeveling Maak inzichtelijk hoe groot de onrendabele top is en laat zien in hoeverre extra geld kan bijdragen aan de oplossing van het probleem van de onrendabele toppen en aan het realiseren van gestelde doelen. Deze aanbeveling volgen we op. De versnellingsopgave energieneutraal kernvastgoed bevat middelen ter afdekking van de kapitaalslasten van de onrendabele top van de investeringen. Deze middelen zijn bij het Coalitieakkoord beschikbaar gesteld. De middelen bestaan enerzijds uit 652.000 euro aan incidentele middelen voor o.a. de realisatie van het dashboard en anderzijds uit structureel budget voor kapitaallasten.

Door verschillende momenten van oplevering loopt dit structurele budget op tot uiteindelijk 730.000 in 2023.Voor deze middelen is een bestemmingsreserve ingericht waarin zowel de middelen als toekomstige besparingen verwerkt worden. Met deze constructie blijft de Raad budgetrecht houden over de middelen. Met de kennis en middelen van 2018 konden 57 panden in deze periode aangepakt worden. Deze eerste tranche van panden voor deze periode zou gevolgd worden door nog 4 periodes van vier jaar samenvallend met coalitieperioden. Ten behoeve van volgende periodes zullen we inzichtelijk maken wat de kosten zijn voor het vervolg. Wij danken uw Rekenkamer voor de gedane inschatting van de onrendabele top voor de gehele opgave tot 2040. In het volgende overzicht is het verschil weergegeven (met een inschatting van de uitgangspunten van het externe bureau van de Rekenkamer).

20

Tabel 1 Overzicht

Wij verwachten de eerste activering van kapitaallasten dit jaar te doen op basis van de eerste opgeleverde projecten. Op dit moment hebben wij nog onvoldoende ervaringsgegevens om te veronderstellen dat de beschikbare middelen niet toereikend zullen zijn voor de opgave in deze eerste periode. Wij hebben nu ook onvoldoende informatie om de benodigde middelen tot en met 2040 accuraat te extrapoleren. Zoals in de raadsbrief van 12 oktober 2018 toegezegd zullen wij op basis van de resultaten in deze periode een investeringsraming geven voor de volgende 4 jaar inclusief een inschatting van de onrendabele top en de mogelijke dekking daarvan. Actie: In de opvolging van het evaluatieonderzoek zullen wij bekijken wat de benodigde middelen zijn voor de opgave in de volgende periode. Aanbeveling Zorg voor een deugdelijke en werkende manier om zicht te houden op de voortgang en realisatie van de verduurzamingsopgave. Deze aanbeveling volgen we op. In de opvolging van de uitkomsten van het evaluatieonderzoek zullen wij aandacht besteden hoe op inzichtelijkere wijze zicht gehouden kan worden op de voortgang en realisatie van de versnellingsopgave. Actie: Wij informeren de raad zo snel mogelijk over de uitkomsten van het evaluatieonderzoek en de wijze waarop wij daaraan opvolging willen geven. Tevens staat de oplevering van het dashboard gepland dit jaar.

Met dit instrument verwachten wij meer grip op de voortgang en realisatie van de opgave te krijgen. Aanbeveling Informeer de raad tijdig en op inzichtelijke wijze over de voortgang en realisatie van de verduurzamingsopgave.

21

Deze aanbeveling volgen we op. We erkennen dat de steeds wisselende rapportages, die we over het algemeen op verzoek van de raad hebben aangepast, niet bijdragen aan de overzichtelijkheid. We maken een plan van aanpak waarin we de informatiecyclus naar de raad en college herijken en de informatie vereenvoudigen. Wij streven ernaar om bij het volgende Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV) op eenduidige wijze over de voortgang en realisatie van de versnellingsopgave te rapporteren. We zullen dit koppelen aan de bevindingen uit de door ons ingezette evaluatie. Actie: In het plan van aanpak zal de informatiecyclus naar de raad herijkt worden om te voldoen aan de vereenvoudiging van de informatie. Bij het eerste volgende MPUV geven we de opzet van de rapportage eenduidiger en overzichtelijker vorm.

REACTIE OP DE CONCLUSIES Wij zijn het met u eens dat we beperkte voortgang hebben geboekt op de versnellingsopgave vanaf 2018. De gekozen werkwijze met het verduurzamen bij de natuurlijke momenten betekent dat we in de afgelopen vier jaar beperkt voortgang hebben geboekt in de energietransitie bij bestaand vastgoed, het volledig energieneutraal maken bij groot onderhoud of renovatie. We hadden eerder dit complexe vraagstuk kunnen adresseren. In het kader van de totaal opgave zijn mooie resultaten behaald: 3.7 megawatt duurzame opwekking, een monumentenplan op basis van TNO-onderzoek, diverse panden op BENG niveau en energie neutrale nieuwbouw. In de brede zin hebben we resultaten geboekt om het gemeentelijk vastgoed te verduurzamen. Zo is het kleedgebouw De Nieuwe Lunet all-electric, energieneutraal en circulair. En het kleedgebouw Zoudenbalch is de eerste diervriendelijke kleedgebouw gebouwd door een gemeente. Na renovatie heeft het monumentale Stadhuis DuMolabel B gehaald, met name door een optelsom van vertrouwde en innovatieve maatregelen. Wij hebben in de afgelopen jaren de gemeenteraad geïnformeerd, maar dat dit inzichtelijker kan onderkennen wij zeker. Dat zal dan ook een van de uitgangspunten zijn bij onze nieuwe aanpak. Graag geven wij in overleg met uw raad vorm aan de verbetering van de informatievoorziening. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Utrecht

22

4

NAWOORD REKENKAMER

Wij danken het college voor haar uitgebreide en heldere reactie. We waarderen het dat het college onze aanbevelingen overneemt en daarbij ook concrete acties benoemt. We zien de externe evaluatie van de Versnellingsopgave als een goed begin van de herijking van de aanpak om de doelen van deze opgave te realiseren. Wij zien de raadsbehandeling van het rapport en het plan van aanpak om de informatievoorziening aan de raad te verbeteren met belangstelling tegemoet.

23

24

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

De gemeenteraad heeft tijdens de bijeenkomst over het onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Utrecht het onderwerp energietransitie aangedragen. Mede in reactie daarop heeft de rekenkamer drie deelonderzoeken aangekondigd. In februari 2021 publiceerde de rekenkamer een rekenkamerbrief, waarin de informatievoorziening van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie aan de raad centraal stond. Op 2 december 2021 volgde een rapport waarin een aantal concrete projecten uit dit programma werden onderzocht. In dit derde en laatste deel onderzoeken we de verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed: de ambitie om het zogenoemde gemeentelijke kernvastgoed in 2040 energieneutraal te maken. Opgaven die zijn geformuleerd rondom onder meer circulariteit, toegankelijkheid van gebouwen en diervriendelijk bouwen vallen daar nadrukkelijk buiten.

1.2

CONTEXT

De gemeente Utrecht heeft in het coalitieakkoord ‘Utrecht: Ruimte voor Iedereen 2018-2022’ aangegeven zo snel mogelijk klimaatneutraal te willen zijn. Om dit te behalen zijn in 2019 vijf klimaatdoelen vastgesteld. Deze hebben we weergegeven in figuur 3. In dit rekenkameronderzoek richten we ons op het laatstgenoemde doel van verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed in 2040. De Vastgoedorganisatie Utrecht (VGU) is verantwoordelijk voor de uitvoering daarvan. Figuur 3 De ambitie van het college en de doelstellingen die hieraan moeten bijdragen. Er zijn vijf klimaatdoelen die samen ervoor moeten zorgen dat Utrecht klimaatneutraal wordt.

Bij de energietransitie is gekozen voor een werkwijze waarbij men kijkt naar de mate waarin de gemeente zelf invloed heeft of kan hebben. Dat worden de cirkels van controle en invloed genoemd. Er zijn drie cirkels (zie figuur 4): wat de gemeente zelf kan doen, wat in samenwerking met anderen kan worden gedaan en tenslotte de cirkel waar men voor realisatie afhankelijk is van wat anderen doen. Het verduurzamen van gemeentelijk vastgoed valt in de binnenste cirkel van

25

controle. De gemeente kan namelijk zelfstandig stappen ondernemen om het eigen vastgoed te verduurzamen. Figuur 4 Schematische weergave van de mate van invloed die de gemeente Utrecht heeft 7. Per klimaatdoel heeft de gemeente een verschillende mate van invloed.

1.3

EERDER ONDERZOEK VASTGOED REKENKAMER UTRECHT

De Rekenkamer Utrecht heeft eerder onderzoek gedaan naar het vastgoedbeleid van de gemeente Utrecht: ▪

▪

▪

Rekenkameronderzoek ‘Zicht op vastgoed’ (mei 2018), waarin we onder meer kritisch oordeelden over de veelheid van doelen, het gebrek aan overzicht over de doelen en de geringe toetsbaarheid van die doelen. De rekenkamerbrief ‘Informatie vastgoed 2019’ (juni 2019). Hierin hebben we geconstateerd dat het onduidelijk is op welke programma’s en welke gebouwen investeringen in de verduurzaming betrekking hebben. Daarnaast is de conclusie dat de toerekening van de vastgoedkosten aan programma’s niet transparant is. Het ‘Opvolgingsonderzoek rekenkamerrapporten 2014-2018’ (juni 2020), waarin we positiever oordelen over de jaarlijkse verantwoording in het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV). We constateerden wel opnieuw dat de samenhang tussen doelen, programma’s, kosten en acties gebrekkig is gebleven.

7

Gemeente Utrecht (23 april 2020). Aangepast van figuur 1 uit voortgangsrapportage De energie van de stad 2019, p. 3

26

1.4

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de voortgang van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Ook willen we de vraag beantwoorden hoe daarover aan de gemeenteraad verantwoording wordt afgelegd en of de raad inzicht heeft in de voortgang en realisatie. Daarbij richten we ons primair op de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed (verder: Versnellingsopgave), die sinds 2018 geldt. We plaatsen deze opgave wel in de context van verduurzaming van gemeentelijk vastgoed zoals deze met name sinds 2011 vorm krijgt. De centrale vraag van het onderzoek is: Wat is de voortgang van de Versnellingsopgave in het verduurzamen van gemeentelijk vastgoed, in hoeverre is de raad in positie om bij te sturen en hoe kan dit beoordeeld worden?

Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke doelen zijn geformuleerd voor verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en wat is de rol van de Versnellingsopgave daarbinnen? 2. In hoeverre zijn doelen voor verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en de rol daarbinnen van de Versnellingsopgave helder, samenhangend en onderbouwd geformuleerd? 3. Wat is de stand van zaken van de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en wat draagt de Versnellingsopgave daaraan bij? 4. Ligt de gemeente op koers om gestelde doelen binnen de daarvoor afgesproken termijnen te realiseren? 5. Hoe wordt over de voortgang van de realisatie van de doelen aan de raad gerapporteerd? 6. In hoeverre kan de wijze waarop de raad over de realisatie van doelen wordt geïnformeerd als tijdig en volledig worden aangemerkt? 7. In hoeverre mag worden aangenomen dat de raad op basis van de wijze waarop zij wordt geïnformeerd in staat is desgewenst bij te sturen?

27

Om deze vragen te kunnen beantwoorden hebben we het volgende normenkader ontwikkeld: Tabel 2 Normenkader Vraag

Norm

Uitwerking

1. Doelen

De doelen van het verduurzamingsbeleid en de Versnellingsopgave zijn helder.

De doelen zijn specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden geformuleerd.

De doelen zijn onderbouwd en samenhangend.

Er is een beschrijving en onderbouwing van het probleem of de kans waarvoor de doelen zijn opgesteld. Er is een logische samenhang tussen de Versnellingsopgave en het verduurzamingsbeleid. De doelen zijn vertaald in een uitvoeringsplan.

2. Stand van zaken

De gemeente ligt op koers om geformuleerde doelen te halen.

Er is op pandniveau zicht op de stand van zaken ten aanzien van verduurzaming (tijdsplanning, kosten, (toekomstige) baten). Het is duidelijk voor hoeveel gebouwen uit het kernvastgoed een EMA en MJOP8 zijn opgesteld. Er is een onderbouwd plan voor de gebouwen die binnen de gestelde termijn nog verduurzaamd moeten worden. Met de middelen uit de Versnellingsopgave wordt een bijdrage geleverd aan de voortgang van verduurzaming.

3. De raad wordt tijdig en volledig Verantwoording geïnformeerd over de voortgang.

De raad heeft inzicht in de doelen van het beleid. De raad heeft inzicht in de voortgang op deze doelen. De raad heeft inzicht in de hiermee gemoeide kosten (zowel inzet extra middelen als totale kosten, inclusief eventuele onrendabele top).

8 EnergieMaatwerkadvies (EMA) waarin voor een specifiek gebouween advies wordt geformuleerd over

mogelijkheden voor energiebesparing. In het Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) wordt voor een gebouw het langjarige noodzakelijke onderhoud vastgelegd. Op basis van de uitkomsten van een EMA kan het MJOP worden aangepast.

28

1.5

WERKWIJZE

In het kader van dit onderzoek hebben we de volgende activiteiten uitgevoerd9: ▪ Documentstudie: we hebben beleidsprogramma’s, uitvoeringsprogramma’s, raadsbrieven, jaarverslagen, jaarstukken en andere (verantwoordings-)documenten geanalyseerd (zie bijlage 1). Vanwege het gekozen perspectief (informatiepositie raad) hebben we ons vooral gericht op stukken die de raad ter beschikking zijn gesteld; ▪ Interviews: in de periode september-december 2021 zijn acht gesprekken gevoerd met verschillende betrokkenen bij de verduurzamingsopgave (zie bijlage 2); ▪ We hebben door een externe deskundige een kwantitatieve analyse laten uitvoeren die zicht moet geven op de haalbaarheid van de doelen van de Versnellingsopgave; ▪ Een tweede externe deskundige heeft zowel de kwantitatieve analyse als de rapportage in zijn geheel aan een kwaliteitstoets onderworpen; ▪ Analyse en rapportage: het onderzoeksmateriaal uit de voorgaande stappen is in samenhang geanalyseerd en opgenomen in dit rapport. We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek duidelijk af te bakenen: ▪ De focus ligt op de Versnellingsopgave, maar we plaatsen deze in de context van het beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed zoals dat met name vanaf 2011 vorm heeft gekregen.

Keuzes die zijn gemaakt rondom deze Versnellingsopgave zijn alleen goed te duiden wanneer ze in samenhang worden gezien met eerdere keuzes in het beleid; ▪ We onderzoeken documenten vanaf 2008, omdat dan voor het eerst het verduurzamen van het gemeentelijk vastgoed in het beleid wordt genoemd; ▪ We willen zicht krijgen op de daadwerkelijke voortgang bij de verduurzamingsopgave van gemeentelijk vastgoed. Daarom onderzoeken we ook welk zicht binnen de VGU daarop bestaat. Vervolgens onderzoeken we in hoeverre de raad op basis van de stukken waarmee het college zich over de voortgang verantwoordt, zicht daarop heeft.

1.6

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de verschillende hoofdstukken. Voor een nadere toelichting op deze bevindingen kan kennisgenomen worden van de uitwerking in de tweede paragrafen. De nota van bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. In hoofdstuk 2 beschrijven we de plannen en doelen voor de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed. Hoofdstuk 3 gaat over uitvoering in de praktijk. In hoofdstuk 4 beschrijven we de manier waarop de gemeenteraad over het beleid, de uitvoering en de realisatie ervan is geïnformeerd. Het rapport bevat vijf bijlagen.

9 Een uitgebreidere methodologische verantwoording is opgenomen in bijlage 6.

29

30

2

VERDUURZAMING VASTGOED: BELEID

In dit hoofdstuk beantwoorden we onderzoeksvragen 1 en 2: ▪ Welke doelen zijn geformuleerd voor verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en wat is de rol van de Versnellingsopgave daarbinnen? ▪ In hoeverre zijn doelen voor verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en de rol daarbinnen van de Versnellingsopgave helder, samenhangend en onderbouwd geformuleerd? In paragraaf 2.1 presenteren we onze bevindingen op een rij. In paragraaf 2.2 geven we een toelichting voor elk van deze bevindingen. In een tijdlijn op pagina 30 wordt het beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed en hoe zich dit heeft ontwikkeld, samengevat.

2.1 1

2

3 4

BEVINDINGEN IN HET KORT De doelen van verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed verschuiven zowel inhoudelijk als in de tijd. Voor deze verschuivingen wordt geen onderbouwing gegeven. Begrippen worden soms door elkaar gebruikt. Na 2014 is er geen beleidsprogramma meer dat is gericht op energietransitie, waarbinnen het verduurzamingsbeleid plaatsvindt. De Versnellingsopgave energieneutraal kernvastgoed is de uitwerking van het doel uit het coalitieakkoord (2018-2022) om in 2040 energieneutraal gemeentelijk vastgoed te hebben. Met de Versnellingsopgave worden echter keuzes gemaakt die geen oplossing bieden voor financiële problematiek bij de uitvoering van het Uitvoeringsprogramma en aanbevelingen daarover uit extern onderzoek door Energieonderzoekscentrum Nederland (ECN). Uit beleidsdocumenten wordt niet duidelijk welke selectie van het vastgoed in de Versnellingsopgave verduurzaamd wordt. In het coalitieakkoord zijn middelen beschikbaar gesteld voor de Versnellingsopgave. Deze middelen omvatten € 2,2 miljoen voor de periode tot 2023 en zijn bedoeld om de onrendabele top die optreedt bij verduurzaming af te dekken. Niet duidelijk is hoe en in hoeverre deze middelen daartoe voldoen. De Versnellingsopgave heeft daarmee geen deugdelijke financiële onderbouwing.

31

2.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

2.2.1 VERSCHUIVENDE DOELEN

Bevinding 1: De doelen van verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed verschuiven zowel inhoudelijk als in de tijd. Voor deze verschuivingen wordt geen onderbouwing gegeven. De begrippen worden soms door elkaar gebruikt. Na 2014 is er geen beleidsprogramma meer dat is gericht op energietransitie, waarbinnen het verduurzamingsbeleid plaatsvindt

De tijdlijn in figuur 5 geeft een schematisch overzicht van het beleid, sinds 2008, gericht op verduurzaming van het gemeentelijke vastgoed. Daarbij hebben we ook aangegeven op welke momenten de gemeenteraad via moties gevraagd heeft geïnformeerd te worden over de voortgang van dit beleid. Beleidsprogramma’s en de belangrijkste doelen ten aanzien van verduurzaming zijn aangegeven. De Versnellingsopgave, waarop we ons in dit onderzoek richten, is in blauw aangegeven. In rood is de realisatie van deze opgave zichtbaar gemaakt. Het beleidsprogramma ‘Utrecht creëert nieuwe energie’ (2008) is een van de eerste programma’s waarin de gevolgen van klimaatverandering voor de stad en voor de eigen gemeentelijke organisatie expliciet worden benoemd. Het programma noemt verduurzaming van gemeentelijk vastgoed als opgave echter nog niet. Wel bevat het bijbehorende Werkprogramma een aantal doelen die betrekking hebben op de eigen organisatie en het eigen vastgoed. De gemeente Utrecht wil in 2012 een klimaatneutrale organisatie zijn. Concreet betekent dit onder meer dat van gemeentelijke gebouwen groter dan 1000 m2 (zoals het Stadhuis), een energielabel wordt opgesteld en maatwerk energiebesparingsadviezen worden opgesteld.

Maatregelen die een terugverdientijd hebben van minder dan 10 jaar wil men sowieso uitvoeren, mits de gemeente ook verantwoordelijk is voor het beheer van het betreffende gebouw10. Het Programma Utrechtse Energie volgt in 2011 ‘Utrecht creëert nieuwe energie’ op. De opstellers van het nieuwe programma stellen vast dat een aantal doelen van ‘Utrecht creëert Nieuwe Energie’ onvoldoende is bereikt. Een ‘grote opschaling’ acht men noodzakelijk11.

10 Programma Utrechtse Energie 2011-2014 (concept 31 januari 2011), p. 38 11 Programma Utrechtse Energie 2011-2014 (concept 31 januari 2011), p. 14

32

Figuur 5

Tijdlijn verduurzaming gemeentelijk vastgoed

33

De gemeente stelt als concreet doel in 2012 een CO2-neutrale organisatie te willen zijn. Die ambitie moet vooral tot uitdrukking komen in nieuwbouw voor de gemeente, zoals het Stadskantoor, het Muziekpaleis, de nieuwe bibliotheek, nieuwe multifunctionele accommodaties en de schouwburg XXL. Die gebouwen moeten zo ‘energiezuinig’ als mogelijk worden12. In het document worden de begrippen klimaatneutraal, CO2-neutraal en energieneutraal door elkaar gebruikt. Een toelichting bevat wel definities die voor verschillende ambities worden gehanteerd 13: CO2-neutraal, klimaatneutraal en energieneutraal ▪

CO2-neutraal betekent dat de uitstoot van CO2-gas op jaarbasis nul is;

▪

Bij klimaatneutraliteit kijkt men niet alleen de CO2-uitstoot, maar ook naar overige gassen die een bijdrage leveren aan het broeikaseffect, zoals methaan;

▪

Energieneutraliteit gaat een stap verder dan klimaatneutraal, omdat dan op jaarbasis geen netto import van energie van buiten de gemeente is toegestaan. Dat betekent dat alle energie die de gemeente verbruikt, duurzaam in de gemeente zelf moet worden opgewekt.

Verduurzaming van bestaand gemeentelijk vastgoed wordt uiteindelijk in december 2013 in een Uitvoeringsprogramma energiezuinige gemeentelijke gebouwen uitgewerkt. Dit Uitvoeringsprogramma bevat als ambitie om ‘het energieverbruik in de gemeentelijke panden met gemiddeld 30% te reduceren. In 2015 zullen de panden die de gemeente Utrecht zelf gebruikt CO2-neutraal moeten zijn. (…) De ambitie is om in 2030 als stad klimaatneutraal te zijn. Het gemeentelijke vastgoed zal daarvan een onderdeel zijn’14. Het uitvoeringsprogramma richt zich op een selectie 344 gebouwen, grofweg een derde van het totale gemeentelijk vastgoed. Deze gebouwen moeten uiterlijk in 2030 klimaatneutraal zijn. Onder meer schoolgebouwen en gebouwen die op de nominatie staan om te worden verkocht, vallen buiten de selectie. De gemeente zegt toe jaarlijks over de voortgang van dit Uitvoeringsprogramma te rapporteren. ‘Deze zal op de verschillende onderdelen van het uitvoeringsplan informatie geven: de stand van zaken van de benodigde adviezen; de uitvoering van de werkzaamheden; de daaruit voortvloeiende energiebesparing. Na 2 jaar zal geëvalueerd worden of de vastgestelde uitgangspunten het gewenste resultaat hebben. In de voortgangsrapportage van 2015 zal hierover worden gerapporteerd.

Indien nodig zullen wij adviseren voor het bijstellen van de uitgangspunten ten behoeve van de overige nog uit te voeren panden’15.

12 Programma Utrechtse Energie 2011-2014 (concept 31 januari 2011), p. 32 13 Programma Utrechtse Energie 2011-2014 (concept 31 januari 2011), p. 15. 14 Uitvoeringsprogramma Energiezuinige gemeentelijke gebouwen gemeente Utrecht (2 december 2013), p.

5 15 Uitvoeringsprogramma Energiezuinige gemeentelijke gebouwen gemeente Utrecht (2 december 2013),

p.8

34

Het Programma Utrechtse Energie is het laatste beleidsprogramma rondom energietransitie en verduurzaming. In 2015 wordt nog het Energieplan gepresenteerd16. We vatten het Energieplan op als een nadere invulling van het Programma Nieuwe Energie. De doelen met het transitiebeleid blijven dezelfde, maar op basis van onder meer stadsgesprekken wil het gemeentebestuur tot een nadere invulling komen van de aanpak. In het coalitieakkoord ‘Ruimte voor Iedereen’ dat deelnemende partijen in 2018 sloten, is opgenomen dat de gemeente haar eigen vastgoed uiterlijk in 2040 energieneutraal wil maken. Dit werd de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed. In de raadsbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed is de aanpak uitgewerkt17. In de Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed is in 2018 afgesproken om het zogenoemde gemeentelijke kernvastgoed uiterlijk in 2040 energieneutraal te maken. Kernvastgoed is dat deel van het gemeentelijk vastgoed dat volledig in bezit is van de gemeente, en dat een beleidsdoel dient 18. De versnelling bestaat eruit dat een groter deel van de gemeentelijke gebouwen verduurzaamd wordt in vergelijking met eerder beleid (dat was vooral het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen, uit 2013).

Binnen dat eerdere beleid was afgesproken dat verduurzaming zich vooral zou richten op gebouwen die voor 1992 waren gebouwd, omdat voor die gebouwen minder strikte voorschriften gelden bij verduurzaming. Gemeentelijke monumenten zouden pas in een later stadium worden verduurzaamd. Met de versnellingsopgave werd afgesproken dat ook gebouwen die na 1992 waren gebouwd én gemeentelijke monumenten energieneutraal zouden worden gemaakt. Extra structurele financiële middelen, opbouwend naar een jaarlijkse bijdrage van €730.000,- (€ 2,2 miljoen voor de periode 2018-2023) moeten deze versnelling mogelijk maken. Deze middelen moeten ervoor zorgen dat de hogere kapitaallasten die het gevolg zijn van investeringen in het verduurzamen van gemeentelijk kernvastgoed, worden afgedekt. Met de introductie van deze opgave werd aan de raad ook toegezegd dat deze over de voortgang van dit beleid beter geïnformeerd zou worden. Dat zou jaarlijks gebeuren in het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed (MPUV). Het steven was onder meer om ‘alle opgave gerelateerde geldstromen op gebouwniveau bijeen te brengen, zodat er jaarlijks een eenduidige verantwoording op de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed plaats kan vinden’19.

De gemeente stelt in het kader van de Versnellingsopgave extra middelen beschikbaar om in de periode 2018-2023 meer vastgoed te verduurzamen en om de zogenoemde onrendabele toppen te minimaliseren20.

16 Utrecht: energiek middelpunt van het land: Energieplan Utrecht (juni 2015). 17 Raadsbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed (12 oktober 2018) 18 Raadsbrief Energieneutraal Kernvastgoed (12 oktober 2018), p. 1 19 MPUV 2019 (april 2019), p. 15. 20 Raadsbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed (12 oktober 2018), p.1

35

Onrendabele top bij verduurzaming In een meerjarig onderhoudsplan (MJOP) legt de gemeente vast wanneer welk onderhoud aan een gebouw moet plaatsvinden, en welke middelen daartoe beschikbaar worden gesteld. Investeringen in de verduurzaming van gebouwen leiden tot grotere uitgaven en tot hogere meerjarige kapitaallasten dan in dat MJOP was voorzien. Aan de andere kant leidt verduurzaming tot lagere (energie-)lasten en kan soms van subsidies worden geprofiteerd. Na aftrek van deze baten van de hogere onderhoudskosten resteren de eventuele meerkosten als gevolg van verduurzaming. Dit wordt de onrendabele top genoemd 21.

Net zoals bij het Uitvoeringsprogramma Energiezuinige Gemeentelijke Gebouwen het geval was, richt de Versnellingsopgave zich op een selectie van het gemeentelijk vastgoed. Dat is vastgoed dat (1) volledig eigendom is van de gemeente en (2) dat een beleidsdoel dient. Het blijkt te gaan om 317 gebouwen22. Deze selectie noemt men het ‘kernvastgoed’. In de Versnellingsopgave zullen onder meer schoolgebouwen, monumenten en gebouwen met complexe installaties worden meegenomen23. Energieneutraal wordt binnen de Versnellingsopgave beperkt tot het energieverbruik dat ‘gebouwgebonden’ is. Dat betekent dat energiegebruik dat voortkomt uit de benutting van een gebouw (bijvoorbeeld ICT-apparatuur) niet meegenomen wordt in de beoordeling of een gebouw energieneutraal is24. In tabel 3 hebben we de ontwikkeling van het beleid gericht op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed samengevat.

21 Verduurzaming gemeentelijk maatschappelijk vastgoed. Nulmeting. Brink (2 november 2021) 22 MPUV 2019 (april 2019), p. 14. Uit stukken die ons door de gemeente ter beschikking zijn gesteld kun je

afleiden dat het om 344 gebouwen gaat. 23 Coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen, p. 32 24 Interview VGU

36

Tabel 3 Beleids- en uitvoeringsprogramma’s met doelen voor de verduurzaming van gemeentelijk vastgoed Beleids- of uitvoeringsprogramma

Doelen

Utrecht creëert nieuwe energie (2008-2011)

Effectdoel: Utrecht klimaatneutraal in 2012. Acties voor gemeentelijk vastgoed: ▪ Energielabel voor gebouwen; ▪ Energiebesparingsadvies uit laten voeren; ▪ Maatregelen die een terugverdientijd hebben van minder dan tien jaar uitvoeren.

Programma Utrechtse Energie (2011-2014)

Gemeente Utrecht in 2012 een CO2-neutrale organisatie.

Uitvoeringsprogramma energiezuinige gemeentelijke gebouwen (2013)

Effectdoel: Utrecht klimaatneutraal in 2030. Acties voor gemeentelijk vastgoed: ▪ ‘Opgave vastgoed 2010’: In 2020 het energieverbruik in de gemeentelijke gebouwen met gemiddeld 30% reduceren ten opzichte van 2010. ▪ 150 gebouwen CO2-neutraal in 2015 ▪ 344 (?) gebouwen klimaatneutraal in 2030

Energieplan en Utrechtse Energieagenda’s (2015)

Doelen ten aanzien van verduurzaming vastgoed in 2030 blijven dezelfde.

Coalitieakkoord (2018-2021)

Utrecht zo snel mogelijk klimaatneutraal. Gemeentelijk vastgoed in 2040 energieneutraal.

Versnellingsopgave energieneutraal kernvastgoed (2018)

Uitwerking van doel in coalitieakkoord: kernvastgoed (ongeveer 344 gebouwen) in 2040 energieneutraal. ▪ Ook monumenten, gebouwen van ná 1992 en gebouwen met complexe gebouwinstallaties ▪ Energieneutraal wordt beperkt tot gebouwgebonden energiestromen

Uit het overzicht leiden we twee belangrijke inzichten af. Ten eerste verschuiven de doelen inhoudelijk; we lezen over CO2-neutraal, klimaatneutraal en energieneutraal. Daarnaast verschuift het jaartal waarin het doel gehaald moet worden (2012, 2015, 2030, 2040). Voor zowel de wijzigingen in inhoudelijke doelen als van het jaartal wordt in de stukken geen onderbouwing gegeven. De wijzigingen worden ook niet gerelateerd aan het behalen van eerdere doelen. Nergens is vastgelegd in hoeverre eerdere doelen gerealiseerd zijn. Het is hierdoor onbekend waarom de gemeente de doelen aanpast. Daarnaast worden begrippen ook door elkaar gebruikt. In het Uitvoeringsprogramma in 2013 is aangegeven dat CO2-neutraal en energieneutraal verschillende doelen zijn. CO2-neutraal richt zich op de uitstoot van CO2-gas. Energieneutraliteit gaat een stap verder, omdat dan op jaarbasis

37

geen netto import van energie van buiten de gemeente is toegestaan25. In het MPUV 2018 stelt men echter dat voor vastgoed de beide begrippen synoniem zijn. ‘Voor vastgoed is energieneutraal en klimaatneutraal hetzelfde. In het gebruik van bestaand vastgoed kan alleen CO2 als schadelijk gas geproduceerd worden’26. Bij de Versnellingsopgave blijkt energieneutraal te worden beperkt tot gebouwgebonden energiestromen. Wat verder opvalt is dat er vanaf 2014 geen beleidsprogramma meer is gericht op energietransitie. Dat betekent dat de gemeente voor de doelen terugvalt op het laatst beschikbare andere document; in dit geval de Versnellingsopgave uit 2018. Doordat deze doelen niet zijn geplaatst in de context van een breder beleidsprogramma gericht op de energietransitie, is afstemming met andere ambities en maatregelen op dit terrein minder eenvoudig27. 2.2.2