20220202 Rekenkamerrapport De balans opmaken.pdf

Uit voorlopige cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is wel op te maken welk percentage van de bedrijfsvestigingen gebruik maakt van de verschillende regelingen (TVL, TOZO, TOGS, NOW).12 De mate waarin deze door Utrechtse vestigingen gebruikt worden, wijkt niet veel af van het gemiddelde in de provincie Utrecht, zeer stedelijke gemeenten en Nederland. Wel vroegen iets minder Utrechtse bedrijven uitstel van belastingbetaling aan ten opzichte van zeer stedelijke gemeenten (15% ten opzichte van 18%). 2.2.2 UTRECHT IN VERGELIJKING G4: GOEDE SCORES EN LAAG BUDGET Goede scores De Utrechtse economie blijkt op veel factoren beter te presteren dan Den Haag, Rotterdam en Amsterdam (tabel 2.5). In paragraaf 2.2.1 beschreven we de ontwikkelingen in het aantal banen en vestigingen in Utrecht. Uit de ontwikkeling van het aandeel van de grote steden in het totaalaantal banen en vestigingen in Nederland blijkt dat Utrecht aan economisch belang heeft gewonnen. In de periode 2010-2020 was de toename van het aandeel banen van Utrecht 13,4% (het aandeel in Nederland steeg van 2,8% naar 3,1%). Alleen Amsterdam deed het beter en de andere grote steden bleven (sterk) achter. Bij het werkloosheidspercentage, de netto arbeidsparticipatie, het aandeel vestigingen en snelgroeiende bedrijven presteert Utrecht relatief beter dan alle andere grote steden. Dit

10 Research & Development. 11 NEO Observatory (november 2020). Utrecht+ Economisch Beeld. Korte en lange termijn. Update economische

analyse en impact coronacrisis. 12 TVL = Tegemoetkoming Vaste Lasten, TOZO = Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers,

TOGS = Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren, NOW = Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid

36

relatief positieve beeld wordt bevestigd door het onderzoek van NEO Observatory13 waarin ook zichtbaar is dat Utrecht vooral sinds 2017 beter presteert dan het Nederlands gemiddelde. Een kanttekening is wel dat de impact van de coronacrisis op de langere termijn op een aantal terreinen, waaronder het werkloosheidspercentage, nog onbekend is. Laag budget Een globale analyse van de beleidsprogramma’s maakt duidelijk dat het budget van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen relatief laag is: zowel gemiddeld per inwoners als per vestiging is het bedrag lager dan in Den Haag, Rotterdam en Amsterdam. Opgemerkt wordt bovendien dat Utrecht als enige grote stad een ondernemersfonds heeft dat in 2020 goed is voor ongeveer € 8,5 miljoen van het totale budget van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. Dit is een budget waar de gemeente niet op kan sturen door de onderliggende constructie en dat aan een breed spectrum van activiteiten wordt uitgegeven. Er is voor de instelling en voortzetting van een dergelijk fonds wel een raadsbesluit nodig. In hoofdstuk 3 gaan we kort in op de beleidsdoelen van de andere grote steden. Tabel 2.5

De Utrechtse economie presteert goed in vergelijking met Den Haag, Rotterdam en Amsterdam. Het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen heeft een relatief laag budget. Utrecht

Den Haag

Rotterdam

Amsterdam

Economische kengetallen Banen (2020)

281.080

298.230

391.870

701.050

Ontwikkeling aandeel in

2,8% - 3,1%

3,3% - 3,3%

4,2% - 4,4%

6,6% - 7,8%

Nederland, 2010 - 2020

(+13,4%)

(0,0%)

(+3,6%)

(+18,6%)

Banen per 1.000 inwoners 1574 jaar

948

702

748

929

Werkloosheidspercentage (2019)

3,5%

5,1%

5,9%

4,2%

Netto arbeidsparticipatie (%, 2019)

74%

65%

64%

69%

46.450

63.400

63.550

167.760

2,0% - 2,6% (+28,3%)

3,2% - 3,5% (+11,7%)

2,9% - 3,6% (+22,1%)

7,9% - 9,4% (+18,5%)

131

121

95

199

Vestigingen (2020) Ontwikkeling aandeel in Nederland, 2010 - 2020 Vestigingen per 1.000 inwoners 15-74 jaar

13 NEO Observatory (november 2020). Utrecht+ Economisch Beeld. Korte en lange termijn. Update economische

analyse en impact coronacrisis.

37

Vestigingen van snelgroeiende

19

10,9

17

16

575

656

546

554

bedrijven (per 1.000 vestigingen) Zzp’ers per 1.000 vestigingen (2019) Drie grootste sectoren

ICT & digitale

Openbaar

Groot- en

(sectorstructuur, aandeel in het totaal aantal banen)

vaardigheden (14%),

bestuur, (auto)detailhandel onderzoek, spec. overheidsdiensten (14%), zakelijke diensten

Groot- en

(18%),

(auto)detailhandel Gezondheid (13%), (11%), Gezondheid (13%)

Gemiddeld aantal

Advisering,

Gezondheid

(15%),

(13%), Bouw &

ICT & digitale vaardigheden

Groot- en energietransitie (auto)detailhandel (10%)

(14%), Groot- en (auto)detailhandel

(11%)

(13%)

3,6

2,9

4,4

3

146

167

152

146

71

79

74

75

faillissementen bedrijven en instellingen (2011-2020) Aantal oprichtingen per 1.000 vestigingen (2019) Aantal opheffingen (per 1.000 vestigingen, 2019) Beleidsprogramma en budget Naam

Economie &

Economie

Economische

Werkgelegenheid voor Iedereen Budget programma 2021 Ondernemersfonds

Economie

Zaken

€ 17.828.000

€ 36.673.000

€ 37.126.000

€ 65.400.000

Ja (begroot 2021:

Nee

Nee

Nee

€ 8.343.822) Budget programma 2021

€ 9.337.000

(exclusief Ondernemersfonds) Budget programma economie per inwoner

€ 49,20

€ 64,33

€ 56,97

€ 74,89

Budget economie per vestiging

€ 380,65

€ 578,44

€ 606,37

€ 389,84

1,0%

1,6%

1,0%

1,0%

Aandeel totale programmalasten 2021

Bron: I&O Research o.b.v. data CBS en LISA, gemeentelijke begrotingen, 2021. Bewerking RKU

38

39

3

DOELEN, MIDDELEN EN INSTRUMENTEN

In dit hoofdstuk beschrijven we de doelen van het economisch beleid van de gemeente Utrecht en de middelen en instrumenten die daarvoor worden ingezet. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvragen: 1. Welke doelen heeft de gemeente Utrecht in het economisch beleid, zijn deze samenhangend en onderbouwd, en 2. Welke (financiële) middelen en instrumenten heeft de gemeente ingezet op het economisch beleid en zijn deze verbonden met de doelen? We beginnen het hoofdstuk met een weergave van de Utrechtse aanpak op economisch terrein en op welke onderdelen actueel beleid is gemaakt. De effecten van de coronacrisis blijven hier buiten beschouwing, omdat de focus van het onderzoek ligt op het programma zoals dat structureel is opgezet. In hoofdstuk 4 staan we stil bij de maatregelen die zijn genomen in verband met corona en de gevolgen die dat heeft gehad voor de gemeentelijke inzet. In paragraaf 3.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 3.2. In paragraaf 3.3 volgt het normenkader. In deze paragraaf wordt ook het verband gelegd tussen de onderzoeksvragen en de normen.

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. Er is voor het opstellen en uitvoeren van economisch beleid geen wettelijk vastgestelde taak voor gemeenten. De gemeente Utrecht kiest ervoor om geen nieuwe lokale economische agenda op te stellen, maar bestaand beleid op onderdelen te actualiseren. De regionale economische agenda is het uitgangspunt van het gemeentelijke programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. 2. De doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen hebben de focus op de arbeidsmarkt, minder duidelijk op de pijler vestigingsklimaat en niet op de pijler investeringsklimaat, terwijl er wel acties op gericht zijn De doelen zijn weinig onderscheidend voor Utrecht en niet tijdgebonden maar dynamisch. De aansluiting tussen lokale, provinciale, landelijke en Europese doelen is onvoldoende tot stand gebracht. 3. In 2020 bedraagt het saldo van baten en lasten van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen circa -€ 19,5 miljoen. Er is geen helder inzicht in de besteding van deze middelen aan de drie pijlers – vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt – van het programma. Bij de ingezette instrumenten wordt niet altijd duidelijk waarom deze zijn gekozen en hoe zij bijdragen aan het behalen van de doelen.

40

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

3.2.1 GEEN LOKALE ECONOMISCHE AGENDA, BELEID OP ONDERDELEN GEACTUALISEERD Er is voor het opstellen en uitvoeren van economisch beleid geen wettelijk vastgestelde taak voor gemeenten. De gemeente Utrecht kiest ervoor om geen nieuwe lokale economische agenda op te stellen, maar bestaand beleid op onderdelen te actualiseren. De regionale economische agenda is het uitgangspunt van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. In de jaren 2012-2018 vormde de Economisch Agenda Utrecht 2012-2018 het beleidskader van het economisch beleid van de gemeente Utrecht. Deze lokale agenda gaf de hoofdlijnen van het beleid weer, de ambitie met de economie van Utrecht en de instrumenten die daarvoor werden ingezet. De doelstelling richtte zich op een duurzame economische ontwikkeling waardoor welvaart, werkgelegenheid en voorzieningen op korte en lange termijn bevorderd zouden worden. Er werd ingezet op acht economische speerpunten.14 De huidige programma-indeling is vastgesteld met de Voorjaarsnota 2019 waarbij het programma Economie en de opgave Werkgelegenheid voor Iedereen tot één begrotingsprogramma gingen behoren.

Vanaf 2018 is een sterkere focus gelegd op de groei van de werkgelegenheid, specifiek gericht op sectoren die zowel op dat moment als in de toekomst voor duurzame werkgelegenheid zorgen.15 Daarbij is ook de aansluiting onderwijs – arbeidsmarkt een aandachtspunt om daarmee de inzetbaarheid van de beroepsbevolking op (middel)lange termijn te bevorderen. De huidige pijlers in de uitvoering van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen in de gemeente Utrecht hebben wij weergegeven in figuur 3.1.16 Vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt vormen drie pijlers onder de opgave: ▪ Vestigingsklimaat (groen gekleurd): deze pijler is gericht op het creëren van de goede randvoorwaarden om te kunnen ondernemen in de stad. Deze randvoorwaarden hebben als doel een breed palet aan ondernemingen te faciliteren, waarbij de gemeente extra aandacht geeft aan specifieke sectoren als circulaire bedrijvigheid en de aansluiting bij de ambitie van Gezond Stedelijk Leven.17 Er is vanuit de pijler vestigingsklimaat specifiek aandacht voor de werklocaties. De werklocaties vormden al in de lokale economische agenda van 2012-2018 één van de speerpunten. In 2019-2020 heeft Stec Groep onderzoek gedaan naar de toekomstige ruimtebehoefte van de werklocaties en hoeveel ruimte op welke locaties nodig is voor de 14 Te weten: 1. Toekomstgerichte werklocaties, 2. Werken in de wijk, 3.

Investeren in Centrum Utrecht, 4.

Verduurzaming van de Utrechtse economie, 5. Bijdrage aan het Werkgelegenheidsoffensief, 6. Kenniseconomie en kennisvalorisatie, 7. Goede dienstverlening aan ondernemers, 8. Bereikbaarheid 15 Gemeente Utrecht (6 juni 2019). Jaarstukken 2018. 16 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht 17 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht

41

▪

▪

extra banen die met de groei van de stad nodig zijn.18 Uit het adviesrapport blijkt dat er tot 2040 circa 70.000 arbeidsplaatsen in de stad Utrecht moeten worden toegevoegd. Grofweg voor elke 10 nieuwe inwoners 7 nieuwe banen. Of: voor elke nieuwe woning 1,2 nieuwe baan.19 Investeringsklimaat (rood): de pijler investeringsklimaat werkt aan de transitie van de lokale economie naar een gezonde, duurzame en digitale economie door het regionale ecosysteem te versterken en randvoorwaarden (talent en kapitaal) te creëren voor innovatieve oplossingen. De gemeente werkt aan activiteiten op het gebied van (financieel)instrumentarium, netwerken, lobby en strategische projecten en samenwerkingsverbanden.20 Arbeidsmarkt (blauw): deze pijler richt zich erop dat iedere inwoner de kennis, kunde en competenties heeft om nu en in de toekomst aan het werk te zijn. Bij deze pijler wordt binnen de gemeentelijke organisatie samengewerkt met de afdelingen Onderwijs en Werk en Inkomen.21 De specifieke aandacht voor de marktgroepen maakt onderdeel uit van de pijler arbeidsmarkt. De inzet op de vier marktgroepen is in maart 2019 toegelicht in een raadsbrief en bijbehorende infographic.

Deze vier marktgroepen “raken het hart van de Utrechtse economische structuur en groei en hebben op dit moment een tekort aan gekwalificeerd personeel, dat ook de komende jaren naar verwachting aanhoudt.”22 In de volgende paragrafen zullen we hier uitgebreider op ingaan aan de hand van middelen en instrumenten die door de gemeente worden ingezet.

18 Gemeente Utrecht (8 mei 2020). Jaarstukken 2019. 19 Gemeente Utrecht (19 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichting. 20 Gemeente Utrecht (16 september 2021). Programmabegroting 2022. Pagina 152. 21 Gemeente Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 22 Gemeente Utrecht (12 maart 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. Pagina 1.

42

Figuur 3.1 Er is geen lokale economische agenda, het lokale economische beleid is op onderdelen geactualiseerd. De regionale economische agenda geldt als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen.

Bron: Rekenkamer Utrecht, 2021

43

In figuur 3.1 valt als eerste op dat de door de Utrechtse gemeenteraad vastgestelde Regionale Economische Agenda (REA) Utrecht 2020-2027 geldt als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. Ook de Ruimtelijk-Economische Koers, het Regionale Economische Programma (REP) en de Human Capital Agenda / Utrecht Talent Alliantie hebben een regionale reikwijdte. Ten tweede valt op dat er op dit moment geen lokale economische agenda is. Wel zijn enkele beleidsdocumenten op deelonderwerpen opgesteld. Daarbij valt op dat deze veelal jaren geleden zijn vastgesteld. Voorbeelden daarvan zijn de Bedrijventerreinenstrategie Utrecht 2012-2020 en het Ontwikkelingskader detailhandel 2012. In de interviews is toegelicht dat het een bewuste keuze is om de lokale economische agenda niet te actualiseren. Ook wordt er soms voor gekozen om een brief op te stellen als het beleid niet meer passend is. Een voorbeeld is de Kantorenbrief 2019 die is opgesteld omdat het beleid uit 2012 niet meer passend was. Argumenten van de gemeente om de lokale economische agenda niet te actualiseren zijn dat: 1. Het voor de gemeente nu moeilijker is om voor een langere tijd vooruit te kijken omdat de ontwikkelingen snel gaan.23 2. Dit past bij een andere manier van werken van de gemeente (adaptief)24 en 3.

De investering voor het opstellen van nieuw beleid niet opweegt tegen de ‘opbrengst’ ervan.25 Deze keuze wordt niet door iedereen volledig onderschreven. Zo geven verschillende medewerkers aan dat bijvoorbeeld het vastleggen van de missie of gezamenlijke visie wel van toegevoegde waarde kan zijn en dat een vastgelegde, gestructureerde aanpak behulpzaam kan zijn.26 In tegenstelling tot de gemeente Utrecht, heeft de provincie Utrecht in 2020 haar economische visie wel geactualiseerd.27 De meerwaarde van een dergelijk beleidsdocument ziet de provincie vooral in het duidelijk maken van de verwachtingen en van de rol die de provincie op verschillende terreinen aanneemt.28 Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen is verbonden met het ruimtelijk beleid. Zo komt in de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 de ambitie ‘Werk voor iedereen’ duidelijk naar voren onder het stadsprofiel ‘inclusieve stad’. Daar wordt aangegeven dat de gemeente Utrecht wil dat het aantal banen meegroeit met de groei in het aantal inwoners.29

23 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 24 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 25 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 26 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 27 Provincie Utrecht (april 2020). Economische Visie provincie Utrecht. Focus op een vitale en duurzame

economie 2020-2027. 28 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner (Provincie Utrecht) 29 Gemeente Utrecht (april 2021). Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040. Pagina 40.

44

Ook in de verdere uitwerking naar gebieden in omgevingsvisies krijgen economie en werkgelegenheid aandacht. Recente voorbeelden zijn zichtbaar in de omgevingsvisies voor de binnenstad, Utrecht Science Park en de Merwedekanaalzone.30 Het onderwerp economie wordt ook opgenomen in beleid op andere beleidsterreinen. Een recent voorbeeld daarvan is de Visie Digitale Stad31 waarin de gemeente haar visie en strategie op de digitale stad Utrecht heeft vastgelegd. Twee sporen met bijbehorende speerpunten raken aan het economisch beleid: ‘Ander werk, vaardigheden en een leven lang leren’ en ‘Dynamische digitale economie’. 3.2.2 DYNAMISCH DOEL MET FOCUS OP ARBEIDSMARKT, WEINIG ONDERSCHEIDEND UTRECHTS De doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen hebben de focus op de arbeidsmarkt, minder duidelijk op de pijler vestigingsklimaat en niet op de pijler investeringsklimaat, terwijl er wel acties op gericht zijn. De doelen zijn weinig onderscheidend voor Utrecht en niet tijdgebonden maar dynamisch. Voor de goede werking van het economisch beleid zijn heldere doelen van groot belang. De gemeente Utrecht werkt samen met het bedrijfsleven, onderwijs- en kennisinstellingen en medeoverheden. Concrete en heldere doelen helpen de samenwerkingspartners om hier in hun activiteiten op aan te sluiten.

Ook voor de medewerkers die binnen de gemeentelijke organisatie werken aan het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen zijn heldere doelen nodig voor de keuzes die in het dagelijkse werk gemaakt worden. Het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen is in de planning & control (P&C) documenten (Jaarstukken en Programmabegroting) opgebouwd aan de hand van een algemene doelstelling, een effectdoelstelling en twee prestatiedoelstellingen (zie figuur 3.2).

30 Gemeente Utrecht (concept 11 juni 2021). Omgevingsvisie Utrecht Science Park 2040; Gemeente Utrecht

(maart 2021). Omgevingsvisie Merwedekanaalzone; en Gemeente Utrecht (17 juni 2021). Omgevingsvisie Binnenstad Utrecht 2040. 31 Gemeente Utrecht (2021). Visie Digitale Stad 2021-2025.

45

Figuur 3.2

De doelstellingen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen richten zich vooral op de arbeidsmarkt en hebben geen tijdshorizon Algemene doelstelling: Utrecht heeft voldoende toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid die passend is bij de groei van de stad

Effectdoelstelling 1.1.1: Utrecht heeft voldoende toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid

Prestatiedoelstelling 1.1.1: Vergroten van het aantal toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid op het gebied van bouw en energietransitie, gezondheid, onderwijs en ICT en digitale vaardigheden

Prestatiedoelstelling 1.1.2: Voldoende ruimte om te werken en verblijven in een aantrekkelijke stad

Bron: Gemeente Utrecht (16 september 2021). Programmabegroting 2021. Bewerking RKU

Met het vaststellen van de Voorjaarsnota 2019 is de huidige opzet van de doelen vastgesteld. Sindsdien zijn de doelen in figuur 3.2 geldend. De reden van de wijziging was dat de opzet van het programma Economie niet meer aansloot bij de actualiteit in Utrecht.32 Belangrijke veranderingen lagen in de groei van de stad, veranderingen in het werk, het verdwijnen van banen en een sterkere invloed van technologische ontwikkelingen in de vraag naar werk. Er worden hier geen bronnen voor deze ontwikkelingen vermeld. De gemeente heeft met de verandering van de opzet van het programma ook duidelijk willen maken dat de focus verlegd werd naar de werkwijze van het programma Werk voor Iedereen. De inzet richt zich op: 1. Vergroten van toekomstbestendige werkgelegenheid die past bij de groei van de stad. 2. Initiëren en ondersteunen van initiatieven die de aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt verbeteren. 3. Verdichting van werklocaties zodat groei van toekomstbestendige werkgelegenheid deels binnen de huidige werklocaties kan worden gerealiseerd. We constateren dat de bovenstaande doelstellingen onvoldoende concreet (abstract, breed/smal) zijn geformuleerd. Deze doelen passen bij veel gemeenten. De algemene doelstelling met de toekomstbestendige werknemers én werkgelegenheid bevat zowel een kwalitatief als een kwantitatief aspect, wat het moeilijker meetbaar maakt.

Het doel is tweeledig en richt zich op werknemers die klaar zijn voor de arbeidsmarkt van de

32 Zie: Gemeente Utrecht (16 mei 2019). Voorjaarsnota 2019/ Eerste Bestuursrapportage 2019, pagina 70

46

toekomst én voldoende werkgelegenheid die aansluit bij de groei van de stad. En daarmee dus ook in kwantitatieve zin toekomstbestendig is. Bij prestatiedoelstelling 1.1.2 wordt juist het kwalitatieve aspect (toekomstbestendigheid) van de (bedrijfs)ruimte gemist.33 De term toekomstbestendig roept de vraag op wat dat precies inhoudt. De focus op de arbeidsmarkt maakt dat de doelstelling minder goed laat zien dat er binnen de opgave ook sprake is van de pijlers vestigingsklimaat en investeringsklimaat. Er is meer uitleg nodig om duidelijk te maken dat de doelstelling breder is. Ook geïnterviewden herkennen dit, geven aan dit wel acceptabel te vinden maar geven tegelijkertijd aan aspecten als vestigingsklimaat (en specifieke groepen als starters, snelle groeiers/scale-ups, het Midden en Kleinbedrijf, MKB), innovatie en de werklocaties niet af te kunnen leiden uit deze doelstellingen.34 Ook de verbinding met het thema Gezond Stedelijk Leven, Brede Welvaart35 en met de regionale, landelijke en internationale aspecten worden door samenwerkingspartners bij de huidige doelstellingen gemist.36 Enkele geïnterviewden stellen vragen bij het realiteitsgehalte van de doelstellingen, waarbij het met name om het aspect toekomstbestendigheid gaat.

Is de ambitie om alle Utrechters ‘voldoende toekomstbestendige werknemers’ te laten zijn realistisch? En gaat het lukken om de werkgelegenheid over een langere termijn (tot 2040) voldoende te laten meegroeien met de groei van de stad?37 Box 1: Economische doelen in andere G4-gemeenten wel breder opgezet De doelstellingen van de andere G4-gemeenten zijn breder opgezet dan de doelstelling van de gemeente Utrecht. Zo heeft bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam als doelstelling ‘het versterken van de economie die werkt voor iedereen, nu en in de toekomst’. De bijbehorende doelen richten zich op een goed ondernemingsklimaat, een aantrekkelijk vestigingsklimaat, de schaalsprong naar de metropoolregio Amsterdam en het voorbereid zijn op toekomstige ontwikkelingen.38 De gemeente Den Haag richt zich op vier pijlers, namelijk: attractieve stad, veerkrachtige economische structuur, excellent ondernemingsklimaat en voldoende ruimte in aantrekkelijke werkmilieus. 39

33

Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente; Rekenkamer Utrecht (2021) Interview samenwerkingspartner

34 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview

samenwerkingspartner. 35 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 36 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 37 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 38 Gemeente Amsterdam (2020). Begroting 2021. Geraadpleegd via https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-

organisatie/financien/begroting-2021/ 39 Gemeente Rotterdam (2020). Begroting 2021. Geraadpleegd via https://denhaag.begroting-

2021.nl/p19629/prestaties.

47

Er is een duidelijke onderbouwing waarom gekozen wordt voor de focus op de arbeidsmarkt en voor de specifieke inzet op marktgroepen en werklocaties. In verschillende raadsbrieven is de gemeenteraad geïnformeerd over de context en achtergrond van de opgave Werk voor Iedereen.40 De gemeente constateert vier structurele problemen op de Utrechtse arbeidsmarkt: ▪ Een tekort aan arbeidskrachten in specifieke sectoren, ▪ Onvoldoende aansluiting van competenties en vaardigheden op het werk van de toekomst, ▪ Een grote groep mensen die op verschillende terreinen kwetsbaar is en voor wie een stap richting betaald werk (nog) te groot is, ▪ De totale banengroei dreigt op lange termijn achter te blijven bij de groei van de beroepsbevolking. De gemeente geeft aan daarom te willen dat het aantal banen in de stad duurzaam meegroeit met de groei van de stad. Dit uitgangspunt zien we in de afgelopen jaren zowel terug bij de aandacht voor de vier marktgroepen als voor de werklocaties. Bij de marktgroepen kiest de gemeente – in aansluiting op het coalitieakkoord41 – ervoor een actieve rol te willen pakken in het aanbrengen van koppelingen tussen arbeidsmarkt en onderwijs. In januari 2018 heeft de gemeente Future Consult onderzoek laten doen naar acht groeimarkten.42 Niet alle acht groeimarkten zijn uiteindelijk opgenomen in een marktgroep.

De keuze waarom juist de inzet voor de vier gekozen marktgroepen nodig is, wordt toegelicht in de raadsbrief van 25 juni 2019: “We zetten gericht in op deze vier marktgroepen, omdat zij het hart van de Utrechtse economische structuur en groei raken, een grote kans bieden op toekomstbestendige werkgelegenheid en op dit moment een tekort aan gekwalificeerd personeel hebben, dat ook de komende jaren naar verwachting aanhoudt.”43 De reden waarom andere sectoren – bijvoorbeeld transport en logistiek – geen onderdeel zijn van deze aanpak wordt niet duidelijk. De ambitie om de werkgelegenheid mee te laten groeien met de groei van de stad is ook het uitgangspunt voor het onderzoek dat de Stec Groep heeft gedaan naar de werklocaties.44 De uitkomsten hiervan dienen als basis om de verschillende ruimtebehoeftes in de stad45 en de regio46 af te wegen. Daarmee wil de gemeente bereiken dat wonen, werken en prettig leven in balans met elkaar blijven groeien. 40 Gemeente Utrecht (18 april 2018). Raadsbrief Werkgelegenheid van de Toekomst; Gemeente Utrecht (12

maart 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. 41 GroenLinks, D66 en ChristenUnie (1 juni 2018). Utrecht. Ruimte voor iedereen. Coalitieakkoord GroenLinks,

D66, ChristenUnie. Utrecht 2018-2022. Pagina 11 42 Future Consult (versie januari 2018). Werk maken van de toekomst. Gemeente Utrecht. Een analyse van acht

opkomende markten en aanknopingspunten voor governance. Future Consult, MeetingMoreMinds, PwC Data Analytics. 43 Gemeente Utrecht (25 juni 2019). Raadsbrief Werk voor Iedereen. Pagina 2. 44 Gemeente Utrecht (23 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichtingen. 45 In de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040. 46 Met het Regionaal Economisch Programma (REP) en als inbreng in de provinciale omgevingsvisie (POVI).

48

Er is een direct verband tussen de algemene doelstelling, de effectdoelstelling en de prestatiedoelstellingen van het programma. Onze norm is dat een duidelijk verband tussen doelen nodig is om structuur en samenhang aan te brengen. Bij een goede structuur en samenhang sluiten de doelen op strategisch, tactisch en operationeel niveau op elkaar aan. We constateren dat de effectdoelstelling van het programma een directe afgeleide is van de algemene doelstelling van Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. In de doorvertaling naar de prestatiedoelstellingen worden enerzijds werknemers in de vier marktgroepen en anderzijds de behoefte aan ruimte om te werken benoemd. Andere hulpbronnen zoals voldoende kapitaal, natuur en ondernemerschap ontbreken. Met de wijziging van de opzet van het programma economie in 2019 zijn de oude doelen van het programma losgelaten. Door in de huidige doelstelling de focus op de arbeidsmarkt te leggen sluit dit minder goed aan op de inzet zoals die door de gemeente wordt geleverd. Ook de pijlers vestigingsklimaat en investeringsklimaat staan ten dienste van de arbeidsmarkt, maar dat wordt niet direct zichtbaar.

Ook samenwerkingspartners van de gemeente weten dan minder goed waar zij met hun activiteiten op aan kunnen of moeten sluiten of herkennen zich onvoldoende in de doelstelling.47 Er is onvoldoende aansluiting tussen lokale, provinciale, landelijke en Europese doelen. Voor gemeenten is van belang om het lokaal economisch beleid te laten aansluiten bij de andere bestuurlijke niveaus: provinciaal, landelijk en Europees. Door wederzijds aansluitende doelen wordt het mogelijk om elkaar in de effectiviteit van het beleid te versterken.48 En omgekeerd geldt dat als verschillende overheden elkaar tegenwerken, dit ervoor zorgt dat beleid minder effectief wordt. Tot 2018 had de gemeente Utrecht een lokale economische agenda met acht speerpunten.49 Op dit moment ziet de gemeente de Regionale Economische Agenda Utrecht 2020-202750 als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen.51 De REA zet de strategische lijnen uit waarlangs de regio economisch stuurt op gezond stedelijk leven. Het gaat dan om: 1. Toekomstgerichte leefomgeving, 2. Gezonde mensen, en 3. Waardevolle digitalisering.

47 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartners. 48 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner; Gemeente Utrecht (2021). Interview gemeente. 49 Gemeente Utrecht (januari 2012). Economische agenda Utrecht 2012 – 2018. 50 In 2020 opgesteld in opdracht van provincie Utrecht, gemeenten Amersfoort, Hilversum en Utrecht, in

samenwerking met U16, Regio Amersfoort en Regio Gooi en Vechtstreek. 51 Gemeente Utrecht (16 september 2021). Programmabegroting 2022. Pagina 149

49

De algemene doelstelling van het programma is weergegeven in figuur 3.2. Wanneer we de economische doelen en prioriteiten op Europees, landelijk en provinciaal niveau naast elkaar leggen (figuur 3.3) en vergelijken met de Utrechtse doelen dan wordt zichtbaar dat deze niet één-op-één op elkaar aansluiten. Bij het opstellen en formuleren van de gemeentelijke doelen heeft Utrecht ook niet direct rekening gehouden met de beleidsdoelen op andere bestuurlijke niveaus. De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat zij wel overlap ziet met beleid van de provincie, het Rijk en Europa en in de inzet voor bijvoorbeeld het Utrecht Science Park, Life Sciences en de circulaire economie. De landelijke inzet is onder andere terug te lezen in de Kennis en innovatieagenda Gezondheid en Zorg52, de Digitale Agenda53 en de Roadmap Human Capital Topsectoren.54 En daarnaast kan de overlap volgens de gemeente ook bij andere gemeentelijke programma’s zijn, zoals bij de energietransitie.

Er is bij het opstellen van de doelen van het programma wel gekeken naar landelijke rapporten, maar de focus lag met name op de situatie in de stad en op de eigen (bestuurlijke) wensen.55 De provincie geeft aan bij het opstellen van de provinciale economische visie de doelen van de gemeente Utrecht niet te hebben meegenomen, maar er is hier wel enige overlap zichtbaar.56 De REA en de Human Capital Agenda zijn samen met de provincie en andere gemeenten vastgesteld. De topsectorenaanpak van de Rijksoverheid en de meer thematische aanpak van de Europese Commissie maken de aansluiting met de Utrechtse doelen in de huidige vorm lastig.57 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie een voorbeeld waar de verbinding tussen de regionale economische strategieën en het landelijke (missiegedreven) topsectoren beleid en het Europees beleid wel gelegd is. Het gaat dan om een Regionale Slimme Specialisatie Strategie voor Innovatie (RIS3) die in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) is vastgesteld. Deze strategie is vastgesteld door de colleges van de vier Randstadprovincies en de G4.

52

Health Holland (2021). Toekomstbeelden 2030. Geraadpleegd via https://www.healthholland.com/sites/default/files/downloads/kennis-en-innovatieagenda-2020-2023-gezondheid-en-zorg_1.pdf 53 Minister Kamp (2016). Kamerbrief over digitale agenda. Geraadpleegd via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ict/documenten/kamerstukken/2016/07/05/kamerbrief-overdigitale-agenda 54 Health Holland (2019). Roadmap Human Capital. Geraadpleegd via https://www.healthholland.com/sites/default/files/downloads/roadmap-human-capital_0.pdf 55 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 56 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 57 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht.

50

Figuur 3.3

Economische doelen en prioriteiten op de bestuurlijke niveaus sluiten niet één-op-één op elkaar en op de Utrechtse doelen aan. Wel is sprake van enige overlap.

Europees economisch beleid: prioriteiten voor de jaren 2019-2024 die raken aan de economie: een Europese Green Deal, een Europa dat klaar is voor het digitale tijdperk, een economie die werkt voor mensen.58 Een van de beleidsinitiatieven van de Green Deal richt zich op een schone en circulaire economie.

Landelijk economisch beleid: Nederland kent sinds 2011 het topsectorenbeleid, sinds 2019 is het “missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid. De topsectoren zijn: Agri & Food, Chemistry NL (Chemie), Creatieve industrie, Energie, Health Holland (life sciences & health), Logistiek, Holland High Tech, Tuinbouw & uitgangsmaterialen, Water & maritiem, en Dutch digital delta (Team ICT). Provinciaal economisch beleid: naast de REA – de agenda voor alle partners in de regio – heeft de provincie Utrecht in 2020 ook een economische visie vastgesteld.59 Deze visie is het strategisch, richtinggevend kader voor het economisch beleid van de provincie. De vijf beleidsdoelen: 1. Het bedrijfsleven en werknemers zijn toegerust op de toekomst, 2. Het economisch profiel (Gezond Stedelijk Leven) is sterk en zichtbaar competitief, 3. Bedrijven en (kennis)instellingen zijn innovatief sterk, 4. Er zijn voldoende vestigingsmogelijkheden in aantal en kwaliteit, 5. Versterken en benutten van bezoekerseconomie en toeristische recreatieve structuur.

3.2.3. BESTEDING MIDDELEN EN INSTRUMENTEN NIET HELDER In 2020 bedraagt het saldo van baten en lasten van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen circa -€ 19,5 miljoen. Er is geen helder inzicht in de besteding van deze middelen aan de drie pijlers – vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt – van het programma. Elke gemeente moet volgens de Gemeentewet jaarlijks begrotings- en verantwoordingsdocumenten opstellen. Hiermee wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid en moet het dus voor de gemeenteraad duidelijk worden waaraan de financiële middelen zijn besteed. Helderheid in de besteding van financiële middelen is ook nodig om integrale afwegingen te kunnen maken en waar nodig of gewenst bij te kunnen sturen. Wij constateren dat het met de wijziging van de structuur van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen in 2019 niet mogelijk blijkt om realisatiecijfers uit de Jaarstukken over een langere periode te vergelijken. Over 2018 is nog verantwoord met als subdoelstellingen ‘Versterken economische structuur’ en ‘Werkgelegenheid’. Tabel 3.4 toont

58 Provincie Utrecht (2020). Europastrategie provincie Utrecht 2020 – 2023. 59 Provincie Utrecht (april 2020). Economische visie provincie Utrecht. Focus op een vitale en duurzame

economie 2020 – 2027.

51

daarom alleen de realisatiecijfers over 2019 en 2020, waarbij de nieuwe indeling met twee prestatiedoelstellingen wordt aangehouden. Via de digitale versie van de Jaarstukken en Programmabegroting zijn meer details beschikbaar, waarmee ook inzichtelijk wordt dat een groot deel van de lasten voor rekening komt van het product ‘vestigingsklimaat in balans’ (zie tabel 3.4). Uit nadere analyse van de financiële administratie blijkt dat een koppeling van de financiële middelen met de inhoudelijke beleidsdoelen niet mogelijk is. Een derde oorzaak waardoor de bestedingen niet helder worden, is dat de inzet van mensen in de jaren 2018-2020 niet werd toegeschreven aan de verschillende pijlers van de opgave, maar op een algemene post ‘opgavesturing en ondersteuning’ geboekt. Verdiepend inzicht is daarmee niet mogelijk.60 Tabel 3.4

Grootste deel van de gerealiseerde lasten komt voor rekening van ‘vestigingsklimaat in balans’

Prestatiedoelstelling

Product

Prestatiedoelstelling 1.1.1:

Baten: Werkgelegenheid voor

WERK(nemers)

Iedereen

toekomstbestendig

Lasten: Werkgelegenheid voor Iedereen Lasten: Werkgelegenheidsoffensief Saldo

2019

2020

€ 141.000

€ 87.000

€ -2.885.000

€ -3.646.000

€ -883.000

€ -517.000

€ -3.627.000

€ -4.076.000

Prestatiedoelstelling 1.1.2:

Baten: Vestigingsklimaat in balans

€ 250.000

€ 525.000

Werken & Verblijven in een aantrekkelijke stad

Lasten: Vestigingsklimaat in balans

€ -9.682.000

€ -13.934.000

Lasten: Toerisme en Evenementen

€ -2.479.000

€-

Saldo

€ -11.911.000

€ -13.409.000

Saldo baten en lasten

€ -15.539.000

€ -17.484.000

Toevoeging reserves

€-

€ 3.000.000*

Onttrekking reserves

€ 940.000

€ 942.000

€ -14.599.000

€ -19.542.000

Toevoegingen en onttrekkingen reserves

Saldo na mutaties reserves Bron: Gemeente Utrecht (28 mei 2021). Jaarstukken 2020.

Uit de aangeleverde interne meerjarenraming voor de opgave leiden wij af dat een nadere verdeling van de inzet van personele capaciteit naar de clusters voor de komende jaren

60 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht en Gemeente Utrecht (2021). Exceloverzicht

financiën programma economie 2018-2020 (rekenkameronderzoek).

52

inmiddels wel gemaakt is.61 In totaal raamt de gemeente de inzet in de jaren 2022 – 2026 op € 3,16 miljoen, waarbij ook ramingen zijn gemaakt van de benodigde inzet op de drie pijlers (zie figuur 3.5).62 Figuur 3.5

Meerjarenraming 2022 – 2026 laat zien dat de pijlers vestigingsklimaat en arbeidsmarkt naar verwachting de meeste capaciteit binnen de opgave krijgen

Vestigingsklimaat; 27%

Opgavesturing/ ondersteuning; 32%

Investeringsklimaat; 13% Arbeidsmarkt/ marktgroepen; 28% Bron: Gemeente Utrecht (2021). Meerjarenraming Werkgelegenheid voor Iedereen. Bewerking RKU

Van de subsidies zien we in de planning & control documenten en de financiële administratie wel de begrote en gerealiseerde lasten terug. In de periode 2018-2020 zijn tien subsidies en/of subsidieregelingen verantwoord binnen het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen (tabel 3.6). Circa 82% betreft het Ondernemersfonds Utrecht (OFU), waarvoor de gemeente Utrecht de onroerendzaakbelasting niet-woningen met 11,1% heeft verhoogd. Het OFU bestaat dus door en voor ondernemers. Het OFU is in 2015 ingesteld en in 2019 geëvalueerd met als hoofdconclusie dat er draagvlak was om het fonds voort te zetten.63 Op 18 juli 2019 heeft de gemeenteraad het raadsvoorstel Voortzetting Ondernemersfonds na 2019 vastgesteld.64 Bij het Fonds Mismatch Arbeidsmarkt valt op dat de besteding in 2020 (€ 448.000) nog sterk achterblijft bij het budget dat beschikbaar was (€ 1.200.000). De gemeenteraad is over de voortgang per raadsbrief geïnformeerd.65

61 Gemeente Utrecht (30 juni 2021). Meerjarenraming Werkgelegenheid voor Iedereen. 62 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht. 63 Hiemstra & De Vries (21 januari 2019). Rapport Van hanging baskets tot duurzame initiatieven. Evaluatie

Ondernemersfonds Utrecht. 64 Gemeente Utrecht (18 juli 2019). Raadsbesluit Voortzetting Ondernemersfonds Utrecht na 2019. 65 Gemeente Utrecht (13 juli 2020). Raadsbrief Beknopte update fonds Mismatch.

53

Tabel 3.6

Ondernemersfonds Utrecht in de jaren 2018 tot 2020 verantwoordelijk voor circa 82% van de lasten voor subsidies

Subsidie

2018

2019

2020

€0

€0

€ 14.000

€ 228.000

€ 50.000

€ 50.000

€ 6.700.000

€ 7.120.000

€ 8.515.000

BIZ Woonboulevard

€ 137.000

€ 152.000

€ 145.000

Impuls Lage Weide

€ 50.000

-

-

Lokaal Economisch Fonds

€ 932.000

€ 375.000

€ 143.000

Starters en groeiers

-

€ 685.000

€ 661.000

Fonds Mismatch Arbeidsmarkt

-

€0

€ 448.000

Marketing, promotie en informatievoorziening

€ 83.000

€ 280.000

€ 311.000

Werken aan werk

€ 30.000

-

-

€ 8.160.000

€ 8.662.000

€ 10.287.000

Stimuleren bedrijven (BSBB) Utrecht Science Park Ondernemersfonds Utrecht

Totaal

Bron: Gemeente Utrecht (2021). Exceloverzicht financiën programma economie 2018-2020 (rekenkameronderzoek), Jaarstukken 2018, 2019, 2020, bewerking RKU

Bij de ingezette instrumenten wordt niet altijd duidelijk waarom deze gekozen zijn en hoe zij bijdragen aan het behalen van de doelen. In de vorige paragraaf gingen we in op de besteding van financiële middelen. Voor inzicht in de werking van het programma moet ook duidelijk worden welke instrumenten worden ingezet en waarom. Daarmee wordt ook duidelijk op welke manier de ingezette instrumenten bijdragen aan het realiseren van de doelen; de effectiviteit. We hebben daarom onderzocht in hoeverre het bij programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen mogelijk is om de instrumenten en (prestatie)doelen te koppelen en of daarmee duidelijk wordt waarom hiervoor wordt gekozen. In figuur 3.7 geven we de inzet van de gemeente Utrecht bij de twee prestatiedoelstellingen weer.

54

Figuur 3.7

De gemeente Utrecht zet met name personele capaciteit, beleid en subsidies in, waarbij er geen directe koppeling tussen de doelen en instrumenten is gelegd.

Prestatiedoelstelling 1.1.1:

Prestatiedoelstelling 1.1.2:

WERK(nemers) toekomstbestendig

Werken & verblijven in een aantrekkelijke stad

Capaciteit: - Inzet team arbeidsmarkt

Capaciteit: -

Beleid: - Regionale economische agenda (REA) -

Beleid:

Human Capital Agenda / Utrecht Talent Alliantie

Marktgroepen: -

Inzet trekkers / dealmakers Inzet teams per marktgroep

-

(ook Onderwijs en Werk en Inkomen) Projectgeld (per marktgroep)

-

Community, Beroepentuin Subsidies:

-

Ondernemersfonds Utrecht (OFU)

Regionale ontwikkelmaatschappij (ROM)

-

regio Utrecht Economic Board Utrecht (EBU)

-

Wijkontwikkelmaatschappij (WOM) Regionaal Mobiliteitsteam (RMT)

-

Citydeal Health Hub

-

Ruimtelijk-Economisch Programma (REP)

-

Omgevingsvisies Bestemmingsplannen

-

Wet Voorkeursrecht Gemeente (WVG)

-

Grondexploitaties

-

BIZ Woonboulevard Subsidie Stichting USP

-

Subsidie Impuls Lage Weide (2018) Stimuleren bedrijven (BSBB)

Samenwerking:

Samenwerking: -

Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 Ruimte-Economische Koers (REK)

Subsidies:

Bouw=wouw, Utrecht Tech

Starters en groeiers Lokaal Economisch Fonds (LEF)

-

Werklocaties:

Fonds mismatch arbeidsmarkt  Uitwerking in activiteiten: o.a.

-

Inzet team vestigingsklimaat Inzet team investeringsklimaat

-

Ondernemersverenigingen Parkmanagement

-

Vastgoed-, grond- en pandeigenaren Projectontwikkelaars

Bron: Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht (13 interne interviews); gemeente Utrecht (28 mei 2021). Jaarstukken 2020.

In de Jaarstukken 2020 66 is de inzet op de marktgroepen (pijler arbeidsmarkt) ingedeeld bij de prestatiedoelstelling gericht op toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid (1.1.1). De inzet op de pijlers vestigingsklimaat en investeringsklimaat, en op de werklocaties is opgenomen onder de doelstelling voldoende ruimte om te werken en verblijven in een aantrekkelijke stad (1.1.2). Tegelijkertijd wordt hier zichtbaar dat de doelstellingen van het programma niet direct aansluiten op de inzet van mensen en instrumenten. Dit wordt ook door veel geïnterviewden 66 Over de jaren 2018 en 2019 is nog verantwoord aan de hand van de vorige indeling van het programma.

55

in de gemeentelijke organisatie herkend.67 Zo worden bijvoorbeeld de Regionale Economische Agenda (REA), de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (ROM) en de Economic Board Utrecht (EBU) beschreven bij de eerste prestatiedoelstelling, terwijl zij evengoed van belang zijn voor de tweede. Naast deze instrumenten wijzen geïnterviewden ook op de instrumenten die ingezet worden als gevolg van de coronacrisis. Daar gaan we in hoofdstuk 4 dieper op in. Voor een nadere toelichting op de inhoud van de instrumenten verwijzen wij u naar bijlage 4. We zien ook dat de inhoudelijke toelichting op de ingezette instrumenten vooral inzicht geeft in de activiteiten die hebben plaatsgevonden. Daarmee wordt niet duidelijk waarom deze instrumenten aan dit doel gekoppeld zijn en op welke manier dit bijdraagt aan de realisatie van het doel.

3.3

NORMENKADER

In tabel 3.8 is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de onderzoeksvragen, de normen en bijbehorende criteria en de beoordeling. Tabel 3.8

Normen en criteria ‘doelen en middelen’

Onderzoeksvraag

Norm

Criteria

1) Welke doelen heeft

Er zijn in het

De gemeente heeft de In 2019 zijn de doelen van het

de gemeente Utrecht in het economische

programma Economie doelen specifiek, programma Economie & en Werkgelegenheid meetbaar, acceptabel, Werkgelegenheid voor

beleid, zijn deze samenhangend en

voor Iedereen heldere realistisch en doelen gesteld. tijdgebonden

Iedereen gewijzigd. De doelen hebben de focus op de

geformuleerd.

arbeidsmarkt, zijn weinig onderscheidend voor Utrecht

onderbouwd?

Beoordeling

en niet tijdgebonden maar dynamisch. De gemeente Utrecht

De gemeente

Er is een duidelijke

heeft de doelen duidelijk onderbouwd.

beschrijft het probleem of de kans

onderbouwing waarom gekozen wordt voor de focus

waarvoor het doel is opgesteld en verwijst

op de arbeidsmarkt en voor de specifieke inzet op

naar bronnen waarop

marktgroepen en werklocaties.

de onderbouwing is gebaseerd. Het is helder hoe de algemene doelen

Er is een duidelijk verband tussen de

67 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht.

56

Er is een direct verband tussen de algemene

vertaald zijn naar

algemene doelen en

doelstelling, de

prestatie- en

de prestatie- en

effectdoelstelling en de twee

effectdoelen.

effectdoelen van het economisch beleid.

prestatiedoelstellingen van het programma.

De doelen van het economisch beleid

De gemeente heeft in haar beleidsvorming

De aansluiting tussen lokale, provinciale, landelijke en

van de gemeente Utrecht sluiten aan bij

rekening gehouden met de economische

Europese doelen is onvoldoende tot stand

regionale, landelijke

beleidsdoelen van de

gebracht.

en Europese beleidsdoelen.

Provincie Utrecht, de Rijksoverheid en de Europese Unie.

2) Welke financiële

De ingezette

De gemeente kan

De financiële middelen zijn

middelen en instrumenten heeft de

(financiële) middelen zijn toegewezen aan

onderbouwen aan welk(e) doel(en) de

sinds 2020 toegewezen aan de twee

gemeente ingezet op

de doelen.

(financiële) middelen

prestatiedoelstellingen, maar

zijn toegewezen en waarom.

er is geen helder inzicht in de besteding van de middelen

het economisch beleid en zijn deze verbonden met de doelen?

aan de pijlers van het programma. Uitzondering hierop betreffen de subsidies en subsidieregelingen. De ingezette

De gemeente kan

De gemeente Utrecht zet op

instrumenten zijn gekoppeld aan de

onderbouwen aan welk(e) doel(en) de

economisch terrein vooral beleid, personele capaciteit en

doelen.

ingezette instrumenten zijn

geld in. Deze instrumenten worden gekoppeld aan de

gekoppeld en waarom.

twee prestatiedoelstellingen, maar het wordt niet altijd duidelijk waarom juist deze instrumenten worden ingezet en hoe zij bijdragen aan de realisatie van de doelen.

57

58

4

UITVOERING EN STURING

In dit hoofdstuk beschrijven we de uitvoering van en sturing op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. Daarmee beantwoorden we de onderzoeksvragen: 3. Welke maatregelen worden door de gemeente genomen om nieuwe ontwikkelingen te stimuleren of af te remmen; 4. Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar in data op economisch terrein in relatie tot de vastgestelde prestaties en effecten van het economisch beleid en in hoeverre sluit de gemeente Utrecht op de ontwikkelingen aan, en 5. Welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeente Utrecht en specifiek de Utrechtse gemeenteraad op het economisch beleid en hoe is daar in de jaren vanaf 2018 invulling aan gegeven.

In paragraaf 4.1 geven we de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 4.2. In paragraaf 4.3 volgt het normenkader. In deze paragraaf wordt ook het verband gelegd tussen de onderzoeksvragen en de normen.

4.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN 1. De gemeente Utrecht speelt op een passende manier in op nieuwe ontwikkelingen. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben geleid tot de opgave Werk voor Iedereen. Daarna heeft de coronacrisis veel veranderingen teweeggebracht en tot maatregelen geleid. Het is nog onbekend welke maatregelen tot een structurele wijziging in het beleid of uitvoering leiden. Ondernemers en samenwerkingspartners zijn vaak niet bekend met de genomen maatregelen van de gemeente. 2. Data vormen mede de basis van het beleid, worden gebruikt voor monitoring van trends en ontwikkelingen, en voor het aanvragen van subsidies door de gemeente en samenwerkingspartners. Het gebruik van data is op dit moment versnipperd. Ook worden data nog niet benut voor het evalueren van de gemeentelijke inzet en de geleverde prestaties en effecten. 3. De sturingsmogelijkheden door de gemeente op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen worden bemoeilijkt door andere grote maatschappelijke opgaven als wonen en mobiliteit. Ook de benodigde samenwerking met een veelheid aan interne en externe partijen en de eigendomsverhoudingen maken sturing lastig.

59

4. De gemeenteraad kan op inhoud en financiën sturen. De afgelopen jaren is vaker sprake van regionale samenwerking, waarmee de sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad veranderen. Met besluiten over de RSU 2040 en omgevingsvisies geeft de gemeenteraad richting aan de invulling van de ruimte.

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

4.2.1 PASSENDE MAATREGELEN BIJ NIEUWE ONTWIKKELINGEN De gemeente Utrecht speelt op een passende manier in op nieuwe ontwikkelingen. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben geleid tot de opgave Werk voor Iedereen. Daarna heeft met name de coronacrisis veel veranderingen teweeggebracht en tot een veelheid aan maatregelen geleid. De economie is dynamisch. De gemeente heeft daarom te maken met steeds veranderende omstandigheden en nieuwe ontwikkelingen. Het is daarom nodig dat de gemeente hier in de uitvoering ook op in kan spelen. En daarbij maatregelen neemt om gewenste ontwikkelingen te stimuleren en niet of minder gewenste ontwikkelingen afremt. Wij zijn voor de huidige collegeperiode nagegaan hoe de gemeente Utrecht dat heeft gedaan. De belangrijkste ontwikkeling in de afgelopen jaren was de coronacrisis die in maart 2020 begon. Wij constateren dat de gemeente Utrecht hier snel actie op heeft ondernomen en een groot aantal maatregelen heeft genomen. De economie ging (deels) op slot en de onzekerheid nam sterk toe. De belangrijkste maatregelen van de gemeente Utrecht zijn: ▪ Ingrepen die direct in gang werden gezet vanaf maart 2020 zoals de ondersteuning van ondernemers bij de anderhalve meter maatschappij en het inregelen van steunmaatregelen voor ondernemers.

▪ De verschuiving van de focus op de (middel)lange termijn doelen naar de korte termijn gericht op het behoud van banen en het versterken van de liquiditeitspositie van ondernemers.68 Dit uitte zich bijvoorbeeld in het uitvoeren van het coronamaatregelenpakket 3 Werken, Opleiden en Begeleiden waarmee in totaal € 11,5 miljoen in de Utrechtse economie wordt geïnvesteerd69, en maatregelen voor specifieke gebieden, waaronder de binnenstad (Morgen Mooier Maken70) en andere kwetsbare

68 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht; Gemeente Utrecht (20 maart 2020). Raadsbrief

Nadere informatie steunmaatregelen 69 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Gemeente Utrecht (8 april 2021). Raadsbrief

Uitwerking maatregelenpakket 3 Werken, Opleiden en Begeleiden. 70 Gemeente Utrecht (9 april 2021). Raadsbrief Samenwerkingsplan 'Morgen Mooier Maken’ voor beperken

leegstand binnenstad Utrecht.; Gemeente Utrecht (15 juni 2021). Raadsbrief Samenwerkingsovereenkomst en Nadere regel subsidie aanpak leegstand binnenstad gemeente Utrecht.

60

winkelgebieden, waarmee respectievelijk € 400.000 en € 600.000 geïnvesteerd wordt om de oplopende leegstand te bestrijden.71 Daarnaast vond nog een groot aantal interventies plaats die los van het maatregelenpakket werden opgepakt. Voorbeelden zijn het opstellen van een compensatieregeling voor OZB niet-woningen, regeling voor lagere huur bij panden die in het bezit van de gemeente zijn, en de aanpassing en evaluatie van regels voor terrassen. De coronacrisis betekende ook dat de inzet van de medewerkers voor de opgave wijzigde en dat capaciteit werd vrijgemaakt om uitvoering te kunnen geven aan de genoemde maatregelen.72 Ook ontstonden nieuwe vormen van overleg om de aanpak zowel intern als extern af te stemmen.73 Voorbeelden zijn: structureel overleg met vertegenwoordigers MKBUtrecht, incidenteel overleg met vertegenwoordigers van supermarkten en contacten met individuele ondernemers. Andere overlegvormen, bijvoorbeeld de stuurgroep, kwamen vaker bij elkaar.74 In samenwerking met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) ontstond het Regionaal Mobiliteitsteam (RMT) dat werkgevers en werknemers helpt bij het vinden van nieuwe banen.75 Ook werd met meerdere gemeenten, de provincie, VNO-NCW en MKB Midden-Nederland de Utrecht Regionale Economische Corona Alliantie (URECA) opgericht om ondernemers te adviseren en vragen over hun bedrijfsvoering te beantwoorden.

Wij zien dat de gemeente Utrecht in de periode vóór de coronapandemie ook op andere ontwikkelingen heeft ingespeeld en maatregelen heeft genomen. In tabel 4.1 staat per ontwikkeling welke maatregel(en) daarbij aansluiten. Van vrijwel alle maatregelen wordt in de raadsinformatie uiteengezet waarom deze nodig waren en waarop deze gericht zijn. Tabel 4.1

De gemeente Utrecht neemt op een passende manier maatregelen bij nieuwe ontwikkelingen

Pijler

Ontwikkeling

Maatregel(en)

Organisatie

▪

▪

Opgave, interne organisatie en opzet programma passen niet meer bij de actualiteit in Utrecht.

Verandering opgave Werken aan Werk / Werk voor de Toekomst naar Werk voor Iedereen.

71 Gemeente Utrecht (15 juni 2021). Raadsbrief Aanpak meest kwetsbare winkelgebieden en bijbehorend

Gemeente Utrecht (20 mei 2021). Omgevingsprogramma Aanpak meest kwetsbare winkelgebieden Utrecht 2021-2022. 72 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 73 Rekenkamer Utrecht (2021). Interviews gemeente Utrecht; Voorbeeld is de review counsel met een expertteam die nadacht over het economisch herstelbeleid: Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner. 74 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 75 Rekenkamer Utrecht (2021) Interview gemeente Utrecht; Rekenkamer Utrecht (2021). Interview samenwerkingspartner; Gemeente Utrecht (29 september 2021). Raadsbrief Voortgang Plan van Aanpak Rekenkamerrapport ‘Leren om mee te kunnen doen’.

61

▪

Lange termijn prognose dat de groei

▪

van de werkgelegenheid achterblijft bij de beroepsbevolking.76

Werken in teams Vestigingsklimaat, Investeringsklimaat en Arbeidsmarkt.

▪

▪

Inrichting vier marktgroepen en aanstellen coördinatoren /trekkers/ dealmakers. Integraal relatiemanagement met het bedrijfsleven, ook in samenspraak met ROM en WSP.

▪

Aanpassen begrotingsprogramma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen. Focus op de arbeidsmarkt.

Vestigingsklimaat

▪

▪

Ambitie om aantal banen mee te laten groeien met beroepsbevolking /

Regionaal onderzoek werklocaties en advies dat meegenomen wordt in andere

groei van de stad. planprocessen, het RuimtelijkToenemende druk op de beschikbare Economisch Programma en de RSU ruimte. Ruimte vinden voor

2040.77

tienduizenden extra banen in de stad.

Investeringsklimaat

Streven naar juiste randvoorwaarden voor nieuwe bedrijven.

Versterken ecosysteem voor starters en groeiers78 met o.a. subsidieregeling.

Dienstverlening bedrijven; retentie en vestiging.

Meer de nadruk leggen op de sectoren die gelieerd zijn aan markgroepen.

▪

Economisch ecosysteem regio

▪

▪

Utrecht is versnipperd. Zichtbaar economisch leiderschap

▪

ontbreekt. Regio is minder slagvaardig.

Bijdragen aan oprichting Regionale Ontwikkelmaatschappij (ROM) regio Utrecht.

▪

Bijdragen aan herinrichting, nieuwe rol Economic Board Utrecht (EBU).

▪

Proactieve rol gemeente in het verbinden van partijen bij de vier

Door o.a. weinig investerend vermogen, beperkte capaciteit economische projectontwikkeling, ontbreken strategische relaties met Rijk en InvestNL.79 Arbeidsmarkt

▪

Banengroei blijft achter bij groei beroepsbevolking.

▪

Mismatch onderwijs en arbeidsmarkt.

marktgroepen.

76 o.a. Gemeente Utrecht (18 februari 2019). Kantorenbrief 2019 77 Gemeente Utrecht (23 juni 2020). Raadsbrief Onderzoek werklocaties en uitwerkingsrichtingen. Kenmerk

7418921 en bijbehorend: Stec Groep (maart 2020). Naar toekomstbestendige werklocaties in de regio U16. 78 Gemeente Utrecht (28 mei 2019). Raadsbrief Versterken ecosysteem voor starters en groeiers. 79 PWC (maart 2018). Rapport Kansen in een topregio; Versterken van het Utrechtse ecosysteem.; Gemeente

Utrecht (4 december 2018). Raadsbrief Verkenning Regionale Ontwikkelmaatschappij.

62

▪

Krapte aan geschikte werknemers in

▪

belangrijke sectoren. ▪ ▪

arbeidsmarkt (o.a. actieplan mbo).

Steeds veranderende arbeidsmarkt. Kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt.

Subsidies

Betere aansluiting onderwijs –

▪

Opzetten Human Capital Agenda / Utrecht Talent Alliantie met regionale partners.

Gebruik regeling BSBB blijft achter.80

Opgenomen in aanpak kwetsbare winkelgebieden

Verbeterde economische situatie en

Beëindigen Lokaal Economisch Fonds. 81

aantrekkende werkgelegenheid.

Samenwerking

Behoefte aan ondersteuning initiatieven van marktgroepen.

Inzet Fonds Mismatch Arbeidsmarkt.82

Bewezen draagvlak voor ondernemersfonds.

Voortzetten Ondernemersfonds Utrecht.83

Leegstand in de binnenstad

Plan Morgen Mooier Maken

Ambitie gezond stedelijk leven.

(Verlengen) deelname citydeal Health Hub.84

Aandacht voor economische ontwikkeling, grotere diversiteit aan

Versterken samenwerking met Wijkontwikkelmaatschappijen (WOM).

bedrijven in specifieke wijken. Bron: Rekenkamer Utrecht (2021) o.b.v. P&C documenten, raadsbrieven, interviews

Het is nog onbekend welke maatregelen tot een structurele wijziging in het beleid of uitvoering leiden. Ondernemers en samenwerkingspartners zijn vaak niet bekend met de genomen maatregelen van de gemeente. De afgelopen jaren zijn veel nieuwe maatregelen ingevoerd. Voor de komende tijd is het belangrijk om te bekijken wat wel en niet goed werkt, en wat bijvoorbeeld ook opgeschaald kan of moet worden. Om nieuwe ontwikkelingen snel in het vizier te krijgen, adviseert Future Consult de gemeente op economisch terrein en zogeheten kraaiennestfunctie’ te vervullen.85 Verschillende geïnterviewden geven aan dat de afgelopen periode door de coronacrisis de

80

Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht; Exceloverzicht financiën.

81 Gemeente Utrecht (14 november 2019). Raadsbrief Monitor Lokaal Economisch Fonds. 82 Gemeente Utrecht (28 januari 2021). Raadsbrief Onderzoek naar de uitvoering van Werken aan werk in

Utrecht. 83 Gemeente Utrecht (18 juli 2019). Raadsbesluit Voortzetting Ondernemersfonds Utrecht na 2019. 84 Gemeente Utrecht (14 september 2021). Raadsbrief Verlenging citydeal Health Hub Utrecht en

Samenwerkingsovereenkomst. 85 Zie Future Consult (versie januari 2018). Werk maken van de toekomst. Gemeente Utrecht. Een analyse van

acht opkomende markten en aanknopingspunten voor governance. Futureconsult, MeetingMoreMinds, PwC Data Analytics, pag. 53

63

tijd ontbrak voor monitoring en evaluatie van maatregelen en projecten.86 Voor de coronacrisis werd hier volgens geïnterviewden ook structureel te weinig aan gedaan.87 Er zijn ook voorbeelden waar al wel over een structureel vervolg wordt nagedacht, bijvoorbeeld als het gaat om de Utrecht Regionale Economische Corona Alliantie waar mogelijk na de coronacrisis in de regio een ondernemersloket blijft bestaan.88 De maatregelen die de gemeente Utrecht neemt blijken met regelmaat niet bekend bij samenwerkingspartners en ondernemers. Zo blijkt het bedrag dat beschikbaar is voor de aanpak van kwetsbare winkelgebieden niet bekend bij de doelgroep.89 Andere samenwerkingspartners geven aan dat het niet lukt om alle partijen bij maatregelen te betrekken en dat zij niet op de hoogte zijn van het beleid en de subsidiemogelijkheden die er zijn.90 De gemeente geeft in haar ambtelijke reactie aan dat voor sommige maatregelen, zoals de Corona Overbruggingslening (COL), gemeentelijke uitvoeringsorganisaties als de ROM aan de lat stonden. Het kan dan voor ondernemers overkomen alsof de maatregel door de ROM genomen is, terwijl de gemeente er nauw bij betrokken is. In hoofdstuk 5 gaan we hier verder op in. 4.2.2

GEBRUIK BESCHIKBARE DATA VERSNIPPERD

Data vormen mede de basis van het beleid, worden gebruikt voor monitoring van trends en ontwikkelingen, en voor het beoordelen van aanvragen van subsidies door de gemeente en samenwerkingspartners. Het gebruik van data is op dit moment versnipperd. Ook worden data nog niet benut voor het evalueren van de gemeentelijke inzet en de geleverde prestaties en effecten. Op economisch terrein zijn veel data beschikbaar in een veelheid aan bronnen. Met deze data is het mogelijk om ontwikkelingen te monitoren, maar ook om prestaties en effecten van het beleid te meten. De uitkomsten kunnen vervolgens benut worden voor het opstellen of bijsturen van het gevoerde beleid. Wij zijn daarom in de documenten en interviews nagegaan hoe de gemeente Utrecht met het gebruik van data omgaat. We zien binnen de gemeentelijke organisatie een breed besef van het nut van het gebruik van data. Er wordt ook veelvuldig gebruik van data gemaakt om in het beleid de context te schetsen van de stand van zaken op een bepaald gebied.91 Zo wordt er bijvoorbeeld met data gekeken waar de mismatch op de arbeidsmarkt zit of wat belangrijke trends en