20220202 Rekenkamerrapport De balans opmaken.pdf

REKENKAMERRAPPORT

DE BALANS OPMAKEN EEN ONDERZOEK NAAR DE EFFECTIVITEIT VAN HET ECONOMISCH BELEID VAN DE GEMEENTE UTRECHT

1

DE BALANS OPMAKEN

EEN ONDERZOEK NAAR DE EFFECTIVITEIT VAN HET ECONOMISCH BELEID VAN DE GEMEENTE UTRECHT

2 februari 2022 Eindrapport

2

REKENKAMER UTRECHT LEDEN ▪ ▪ ▪

Paul Venhoeven (voorzitter) Carolien de Boer Sjoerd Keulen

MEDEWERKERS ONDERZOEK ▪ ▪

Johan Snoei Marissa Bultman

CONTACTGEGEVENS 030 - 286 1391 rekenkamer@utrecht.nl utrecht.nl/rekenkamer Postbus 16200, 3500 CE Utrecht

3

INHOUDSOPGAVE DEEL I BESTUURLIJK RAPPORT ...................................................................... 8 1

DOELSTELLING ONDERZOEK ............................................................... 8

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................... 10

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W .................................. 18

4

NAWOORD REKENKAMER ................................................................... 23

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN ................................................................... 26 1

INLEIDING ............................................................................................. 26

1.1

AANLEIDING .......................................................................................... 26

1.2.

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN ....................................................... 26

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK ..................................... 27

1.4

LEESWIJZER ......................................................................................... 30

2

CONTEXT .............................................................................................. 32

2.2.1 STERKE GROEI UTRECHTSE ECONOMIE .......................................... 32 2.2.2 UTRECHT IN VERGELIJKING G4: GOEDE SCORES EN LAAG .............. BUDGET ................................................................................................ 36 3

DOELEN, MIDDELEN EN INSTRUMENTEN .......................................... 40

3.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ......................................................... 40

3.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .................................................. 41

3.2.1 GEEN LOKALE ECONOMISCHE AGENDA, BELEID OP ......................... ONDERDELEN GEACTUALISEERD ..................................................... 41 3.2.2 DYNAMISCH DOEL MET FOCUS OP ARBEIDSMARKT, ......................... WEINIG ONDERSCHEIDEND UTRECHTS ........................................... 45 3.2.3. BESTEDING MIDDELEN EN INSTRUMENTEN NIET HELDER ............ 51 3.3

NORMENKADER ................................................................................... 56

4

UITVOERING EN STURING ................................................................... 59

4.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ......................................................... 59

4.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .................................................. 60

4.2.1 PASSENDE MAATREGELEN BIJ NIEUWE ONTWIKKELINGEN .......... 60

4

4.2.2 GEBRUIK BESCHIKBARE DATA VERSNIPPERD ................................ 64 4.2.3 STURING GEMEENTE OP ECONOMISCH TERREIN LASTIG ............. 66 4.2.4 STURING GEMEENTERAAD FINANCIEEL EN OP INHOUD ................ 68 4.3

NORMENKADER ................................................................................... 70

5

DOELBEREIK EN EFFECTIVITEIT ........................................................ 73

5.1

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ......................................................... 73

5.2

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN .................................................. 74

5.2.1 DOELEN ONBEKEND BIJ MEER DAN HELFT ONDERNEMERS ......... 74 5.2.2 ONDERNEMERS ONVOLDOENDE BETROKKEN ................................ 79 5.2.3 GEEN OORDEEL OVER EFFECTIVITEIT MOGELIJK .......................... 81 5.3

NORMENKADER ................................................................................... 86

BIJLAGE 1

AFKORTINGEN ........................................................................ 89

BIJLAGE 2

GERAADPLEEGDE BRONNEN ................................................ 91

BIJLAGE 3

DATA-ANALYSE ....................................................................... 96

BIJLAGE 4

TOELICHTING INSTRUMENTEN ............................................. 98

BIJLAGE 5

ANALYSE INDICATOREN ...................................................... 101

5

VOORWOORD De balans opmaken. Iedere ondernemer zal dat herkennen. Minimaal één keer per jaar maak je als ondernemer een momentopname van hoe het bedrijf ervoor staat. En al is een gemeente geen onderneming, toch is het opmaken van de balans met regelmaat nodig. De gemeente investeert immers jaarlijks een aanzienlijk bedrag in de lokale economie. En al levert dat in financiële zin geen rendement op, de stad kan er wel zijn maatschappelijk voordeel mee doen. De gemeenteraad heeft in 2020 aangegeven behoefte te hebben aan een onderzoek over de effectiviteit van het economisch beleid en sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad in het economisch programma. Wij hebben als rekenkamer daarom de afgelopen maanden de balans op proberen te maken voor het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen over de huidige raadsperiode. Wij zijn daar slechts deels in geslaagd. Dit komt enerzijds door de veranderingen die in deze periode plaatsvonden. Ook de coronacrisis had grote impact op de inzet van de gemeente en de samenwerkingspartners. We zien anderzijds dat er ook sprake is van structurele oorzaken waardoor de effectiviteit van het beleid niet is vast te stellen. Bij dit onderzoek werkten veel personen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie mee aan een interview. Wij danken hen voor hun waardevolle inbreng.

In het bijzonder bedanken wij de ruim duizend ondernemers die tijd hebben vrijgemaakt voor het invullen van onze enquête. Uw blik van buiten heeft ons een goed inzicht gegeven in uw kennis van de gemeente, en ook uw ervaringen en behoeften. Wij hopen dat dit onderzoek bijdraagt aan inzicht in het programma. En dat het uiteindelijk een bijdrage levert aan het in economische zin ‘samen stad maken’.

Paul Venhoeven,

Gerth Molenaar,

voorzitter

secretaris

Utrecht, 2 februari 2022

6

7

DEEL I 1

BESTUURLIJK RAPPORT

DOELSTELLING ONDERZOEK

Aanleiding De afgelopen jaren kende de gemeente Utrecht een lage werkloosheid en een hoge economische groei. De sterke economische positie is echter geen vanzelfsprekendheid. De stad groeit, het werk verandert, er verdwijnen banen en er zijn sterkere invloeden van technologische ontwikkelingen op de vraag naar werk. De coronacrisis is van grote invloed geweest op de economie, waarbij de verwachting is dat die de komende jaren nog gevolgen zal hebben. Het economisch beleid van de gemeente Utrecht moet daarom ook gericht zijn op het behouden van deze sterke positie. De gemeenteraad heeft tijdens de bijeenkomst over het onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Utrecht het onderwerp economisch beleid aangedragen. Er is bij raadsleden behoefte aan een onderzoek over de effectiviteit en investeringen van het economisch beleid en de sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad in het economisch programma. In voorliggend rapport presenteren wij de resultaten van ons onderzoek. Doel en centrale vraag Het doel van dit onderzoek is om de gemeenteraad inzicht te geven in de effectiviteit van het economisch beleid van de gemeente Utrecht en op welke wijze de gemeente(raad) daarop heeft gestuurd.

De centrale vraag van het onderzoek is: In welke mate is het economisch beleid van de gemeente Utrecht sinds 2018 effectief geweest, zijn de hulpbronnen uit de stad en de regio door de gemeente benut om de doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen te behalen, en hoe heeft de gemeente(raad) daarop (bij)gestuurd?

Toelichting werkwijze Het onderzoek is in de periode mei – november 2021 uitgevoerd. We hebben de relevante beleidsdocumenten, documenten uit de begrotingscyclus en andere raadsinformatie over het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen bestudeerd. Ook hebben we aanvullende informatie opgevraagd over ingezette (financiële) middelen en instrumenten. We hebben 19 medewerkers van de gemeente Utrecht geïnterviewd. Daarnaast hebben we met 21 personen gesproken bij organisaties waar de gemeente Utrecht mee samenwerkt. Om een actueel beeld te krijgen van de Utrechtse economie en de belangrijkste ontwikkelingen in de afgelopen jaren heeft I&O Research voor ons data verzameld en geanalyseerd. Ook hebben we I&O Research een enquête onder Utrechtse ondernemers laten afnemen, waarbij 1.053

8

ondernemers de vragenlijst volledig hebben beantwoord. Al het onderzoeksmateriaal is vervolgens in samenhang geanalyseerd. Voor de beoordeling is gebruik gemaakt van een normenkader. De afgelopen periode is sterk gekleurd door de coronacrisis die vanaf maart 2020 uitbrak. Die crisis is nog steeds gaande. Wij hebben ervoor gekozen om de effecten daarvan in het onderzoek buiten beschouwing te laten, omdat de focus van het onderzoek ligt op het programma zoals dat structureel is opgezet. Wel staan we stil bij de maatregelen die zijn genomen in verband met corona en de gevolgen die dat heeft gehad voor de gemeentelijke inzet. Deze rapportage bestaat uit twee delen: I. het bestuurlijk rapport en II. de nota van bevindingen. In dit eerste deel gaan we in op de overkoepelende conclusies en aanbevelingen. De nota van bevindingen bevat onze bevindingen en de beoordeling aan de hand van de gehanteerde normen.

9

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen zoals gepresenteerd in de nota van bevindingen komt de rekenkamer tot een hoofdconclusie met drie deelconclusies. Bij de deelconclusies formuleren we één of meer aanbevelingen en geven we een korte toelichting. HOOFDCONCLUSIE De Utrechtse economie presteert goed; de werkloosheid is laag en de stad kende de afgelopen periode een hoge economische groei. Het is alleen niet duidelijk in welke mate de gemeente Utrecht bijdraagt aan de goed presterende economie. Enerzijds komt dit door veranderingen die in de afgelopen raadsperiode hebben plaatsgevonden. De opbouw van het begrotingsprogramma werd anders, de gemeentelijke organisatie is voor de uitvoering van deze opgave opnieuw ingericht en de coronacrisis had grote impact. We zien anderzijds dat er ook sprake is van structurele oorzaken waardoor de effectiviteit van beleid niet is vast te stellen. Geformuleerde doelen dekken de lading van het programma niet volledig. Maatregelen en instrumenten worden niet structureel geëvalueerd. De besteding van tijd en geld wordt uit de financiële administratie niet duidelijk. Veel ondernemers en samenwerkingspartners zijn niet goed op de hoogte van wat de gemeente doet. En de gemeenteraad ontvangt de informatie versnipperd en kan daarmee niet goed op inhoud en financiën controleren en waar nodig (bij)sturen. Voldoende reden dus om hiermee aan de slag te gaan.

Deze hoofdconclusie baseren we op drie deelconclusies. Allereerst heeft de gemeente Utrecht geen samenhangend overzicht van de gemeentelijke inzet voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. De doelen in de planning en control documenten sluiten niet aan op de inzet van de gemeente. Het is daarnaast onduidelijk waar het geld en de tijd naartoe gaan. Daarnaast heeft de gemeente Utrecht de effecten van maatregelen en instrumenten onvolledig in beeld. Ook maakt zij nog niet optimaal gebruik van de beschikbare informatie op economisch terrein. Tot slot werkt de gemeente Utrecht binnen het programma nog te weinig samen. Dat geldt ook voor de samenwerking met andere gemeentelijke opgaven en afdelingen. Ook buiten de gemeente liggen kansen om meer impact te hebben. Voor veel ondernemers en samenwerkingspartners is op dit moment niet duidelijk wat de gemeente precies doet en hoe zij kunnen bijdragen aan de opgave die er voor de stad ligt. De stad mist daarnaast een duidelijk economisch profiel.

10

Figuur 1.

Zes aanbevelingen voor de verbetering van de effectiviteit van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen

11

DEELCONCLUSIE 1: SAMENHANGEND OVERZICHT VAN DE GEMEENTELIJKE INZET ONTBREEKT De gemeente Utrecht heeft geen samenhangend overzicht van de gemeentelijke inzet voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. De doelen in de planning en control documenten sluiten niet aan op de inzet van de gemeente. Het is daarnaast onduidelijk waar het geld en de tijd naartoe gaan. AANBEVELINGEN 1, 2 EN 3: 1. Stel een samenhangend overzicht van de gemeentelijke inzet op. 2. Maak concrete en voor de gemeenteraad controleerbare doelen die aansluiten op de inzet voor de opgave en op de andere bestuurlijke niveaus. 3. Bied meer inzicht in de besteding van tijd en geld aan de opgave.

Complex beleidsveld waar een samenhangend overzicht nodig is Het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen (verder: het programma) bevindt zich in een complexe omgeving. De gemeente heeft hier geen wettelijke taak en heeft dus veel beleidsvrijheid. De gemeente werkt niet alleen veel samen met externe partijen, maar is vaak zelfs afhankelijk van de inzet van die partijen om doelen te bereiken. Binnen de gemeentelijke organisatie gaan medewerkers van het programma steeds het gevecht aan met andere maatschappelijke opgaven zoals wonen en mobiliteit. Zij spannen zich op meerdere terreinen in. Er is echter geen goed overzicht van wat de gemeente nu precies in het programma doet en welke visie de gemeente heeft. Andere programma’s binnen de gemeente hebben wel een duidelijke visie, zoals de woonvisie en het mobiliteitsplan. In het verleden was er een lokale economische agenda, maar deze is niet geactualiseerd. De regionale economische agenda geldt nu als uitgangspunt, maar deze agenda biedt geen inzicht in de gemeentelijke aanpak. Ook in de planning & controldocumenten wordt niet duidelijk uitgelegd hoe het programma wordt aangepakt. De raadsbrieven over de voortgang van de opgave Werk voor Iedereen bevatten alleen informatie over de arbeidsmarkt en marktgroepen.

Om binnen de gemeentelijke organisatie, naar samenwerkingspartners en de gemeenteraad duidelijkheid te bieden over het bredere programma, is een samenhangend overzicht of een agenda nodig. Doelen sluiten niet aan bij de inzet van de gemeente en op andere bestuurlijke niveaus De algemene doelstelling richt zich op toekomstbestendige werknemers en werkgelegenheid die past bij de groei van de stad en dat is een belangrijke keuze. Dit maakt de focus van de inzet op de arbeidsmarkt wel duidelijk, maar laat niet goed zien dat er ook gewerkt wordt aan het vestigingsklimaat en het investeringsklimaat (zie figuur 2). Dit maakt het voor de medewerkers van het programma lastig om aan andere afdelingen en samenwerkingspartners duidelijk te maken waarop de inzet is gericht.

12

Figuur 2.

Er is geen lokale economische agenda, het lokale economische beleid is op onderdelen geactualiseerd. De regionale economische agenda geldt als uitgangspunt voor het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen.

13

De regionale economische agenda richt zich op drie andere onderwerpen: toekomstgerichte leefomgeving, gezonde mensen, en waardevolle digitalisering. Lokale doelen en de regionale agenda sluiten dus niet goed op elkaar aan. Ook de aansluiting op landelijke en Europese doelen is niet tot stand gebracht. Daarnaast is de algemene doelstelling weinig onderscheidend Utrechts en past daarom bij veel andere gemeenten. Dit bemoeilijkt het verkrijgen van landelijke en Europese subsidies. Onduidelijk waar de gemeente het beschikbare geld precies aan besteedt Utrecht besteedt in vergelijking met andere G4-gemeenten een relatief laag bedrag aan het economisch programma. In 2020 heeft de gemeente Utrecht ongeveer € 19,5 miljoen besteed, in 2019 ging het om € 14,5 miljoen. Dit is inclusief het Ondernemersfonds Utrecht wat ongeveer de helft van het beschikbare budget is. Het is niet duidelijk hoeveel geld aan de verschillende activiteiten wordt uitgegeven. Wanneer trekt de gemeente bijvoorbeeld de portemonnee om het vestigingsklimaat te versterken? Of hoeveel geld gaat er naar de inzet op een beter investeringsklimaat? Van de subsidies is wel duidelijk hoeveel geld er per subsidie wordt begroot en uitgegeven. Voor de inzet van mensen en geld voor activiteiten is dat echter niet te achterhalen.

In de verantwoording aan de gemeenteraad worden alleen bedragen op het niveau van de prestatiedoelstellingen opgenomen. En grote wijzigingen worden puntsgewijs toegelicht. Daardoor ontbreekt een helder inzicht in de financiën. Zo wordt het voor de gemeenteraad moeilijk om integrale afwegingen te maken en te bepalen of bijsturing op deze opgave nodig is (zie verder deelconclusie 3).

DEELCONCLUSIE 2: INZICHT IN EFFECTIVITEIT VAN DE INZET GEMEENTE ONVOLLEDIG De gemeente Utrecht heeft de effecten van maatregelen en instrumenten niet volledig in beeld. Ook maakt zij nog niet optimaal gebruik van de beschikbare informatie op economisch terrein. AANBEVELINGEN 4 EN 5 4. Evalueer of genomen maatregelen en ingezette instrumenten effectief zijn, ook om onderbouwde keuzes te maken voor de toekomst. 5. Structureer het gebruik van informatie over economische ontwikkelingen en stel vast op welke manier die informatie gebruikt wordt bij beleidskeuzes, monitoring, evaluatie en verantwoording.

14

Effecten maatregelen en instrumenten nog niet volledig in beeld Er is de afgelopen jaren op economisch terrein veel gebeurd. De stad groeit en ook het aantal banen en vestigingen is per saldo sterk toegenomen. Het werk verandert en vraagt andere vaardigheden van mensen. De coronacrisis heeft wisselende effecten op de ondernemers. Sommige sectoren vielen bij tijden volledig stil, andere sectoren groeiden sterk. In ieder geval nam de onzekerheid toe. De gemeente moest in deze periode uitvoering geven aan coronamaatregelen. We zien dat de gemeente passende maatregelen nam bij nieuwe ontwikkelingen. Het is echter nog niet duidelijk welke maatregelen structureel worden. Om onderbouwde keuzes te maken, is het eerst nodig om de effecten van de inzet vast te stellen. We zien bij de gemeente nog onvoldoende aandacht voor de evaluatie van de effecten van de ingezette instrumenten: beleid, mensen en geld. Bij de subsidies en de marktgroepen zien we wel dat meer aandacht wordt besteed aan monitoring en evaluatie. We missen dit nog op de inzet op vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt in bredere zin. Veel informatie beschikbaar, maar niet optimaal benut Er is op economisch terrein veel informatie beschikbaar. Voortdurend komen nieuwe cijfers en rapporten uit. De medewerkers van de gemeente maken hier op allerlei manieren gebruik van.

Bijvoorbeeld in raadsbrieven en rapportages van de marktgroepen wordt dit zichtbaar. Het gebruik van data roept echter ook nog veel vragen op. Zo is het niet altijd duidelijk wat cijfers en rapporten precies zeggen. En hoe kunnen deze op een goede manier worden uitgelegd en gebruikt? Er is gewerkt aan een overkoepelend dashboard economie, maar dat is nu nog onvoldoende toegankelijk voor een breder gebruik. Er is meer structuur nodig om alle beschikbare informatie beter te benutten. De informatie kan dan meer worden gebruikt voor monitoring en evaluatie, maar ook voor planning & controldocumenten. En een zorgvuldig ingericht dashboard kan ook waardevol zijn om het debat op de belangrijkste onderwerpen te richten.

DEELCONCLUSIE 3: MEER VERBINDING NODIG BINNEN EN BUITEN HET PROGRAMMA De gemeente Utrecht werkt binnen het programma onderling nog te weinig samen. Dat geldt ook voor de samenwerking met andere gemeentelijke opgaven en afdelingen. De gemeenteraad ontvangt versnipperde informatie en kan daarmee niet goed controleren en waar nodig (bij)sturen. Ook buiten de gemeente liggen kansen om meer impact te hebben. Voor veel ondernemers en samenwerkingspartners is op dit moment niet duidelijk wat de gemeente precies doet en hoe zij kunnen bijdragen aan de opgave die er voor de stad ligt. De stad mist daarnaast een duidelijk economisch profiel.

15

AANBEVELING 6 6. Verbeter de verbinding binnen en buiten de opgave zodat binnen de gemeentelijke organisatie maar ook bij ondernemers en samenwerkingspartners bekend is waaraan in de opgave aan wordt gewerkt, wat de inzet oplevert en hoe daaraan kan worden bijgedragen. Gebruik dit ook om de gemeenteraad meer inzicht te geven in de ontwikkelingen en ontwikkel er een helder economisch profiel mee.

Interne samenwerking nog in ontwikkeling Voor de uitvoering van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen werkt men samen met andere afdelingen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de marktgroepen. Tegelijkertijd zitten de verschillende doelen en activiteiten elkaar ook nog wel eens in de weg. Bijvoorbeeld: om een uitkeringsgerechtigde aan werk te helpen in één van de sectoren waar in de toekomst veel werk is, is vaak om- of bijscholing nodig. Dat heeft dus tijd nodig. Vanuit Werk en Inkomen is een snelle uitstroom naar werk echter een belangrijk doel. Daarnaast is bij de marktgroepen niet altijd van elkaar bekend waar men mee bezig is en hoe men elkaar kan versterken. Ook waren tot voor kort de teams op vestigingsklimaat, investeringsklimaat en arbeidsmarkt nog niet op volle sterkte. Nu de bezetting op orde is, kunnen ook daar de interne verbindingen worden gelegd en verstevigd. Sturing gemeenteraad op inhoud en financiën bemoeilijkt door versnipperde informatie De gemeenteraad stuurt vooral met algemeen toepasbare instrumenten op het programma. Vaste momenten om financieel te sturen zijn de besprekingen van de planning & controldocumenten. Met het vaststellen van de begroting en jaarstukken wordt slechts op hoofdlijnen geld beschikbaar gesteld. De inhoudelijke informatie die met deze documenten aan de raad wordt voorgelegd, laat te wensen over.

De indicatoren van het programma zijn gewijzigd en de realisatiewaarden zijn vaak niet ingevuld. Als het gaat om activiteiten buiten de normale werkzaamheden die binnen de kaders van de prestatiedoelstellingen passen, moet het college terug naar de raad voor extra budget. De afgelopen jaren is dat bijvoorbeeld het geval geweest rond de regionale bieding om instituut Copernicus naar Utrecht te halen, die uiteindelijk is ingetrokken. Er is voor dit soort situaties in Utrecht geen flexibel besteedbaar budget beschikbaar. Inhoudelijk stuurt de Utrechtse gemeenteraad onder andere met schriftelijke en mondelinge vragen. Daarnaast nam de raad belangrijke besluiten bij de regionale economische agenda (REA) en de oprichting van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (ROM). Zowel bij de REA als de ROM gaat het om een vorm van regionale samenwerking. Op lokaal niveau zijn er belangrijke ruimtelijke besluiten genomen met de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2040 en verschillende omgevingsvisies. Die zijn ook van invloed op de economie, omdat de raad hiermee stuurt op de invulling van de beschikbare ruimte en aangeeft wat er op die locaties 16

mag gebeuren. Het college informeert de raad ook met regelmaat via raadsbrieven over uiteenlopende onderwerpen en ontwikkelingen. Alles bij elkaar blijkt dat de informatie op het beleidsveld erg versnipperd is. Het is daardoor moeilijk om overzicht te krijgen en te houden. Ondernemers en samenwerkingspartners niet goed op de hoogte Op dit moment blijken de geënquêteerde Utrechtse ondernemers en de samenwerkingspartners niet goed op de hoogte van de inzet van de gemeente Utrecht. Dit is voor de zzp’er die werkt aan opdrachten door het hele land ook niet per se nodig. Maar voor de winkelier in een kwetsbaar winkelgebied ligt dat anders. Als het om maatregelen gaat die specifiek op een gebied of een doelgroep gericht zijn, is het belangrijk dat zij dat weten. Wij zien in de uitkomsten van onze enquête echter geen verschillen tussen ondernemers op of buiten een werklocatie. En ook niet tussen ondernemers die actief zijn in één van de vier marktgroepen of daarbuiten. Op verschillende werklocaties blijkt behoefte aan meer informatie over bijvoorbeeld de subsidies die beschikbaar zijn voor de kwetsbare winkelgebieden. Zonder bekendheid te geven aan deze regelingen, worden er geen aanvragen ingediend en zal het beschikbare geld ook niet effectief ingezet kunnen worden. En breder geldt dat ondernemers en samenwerkingspartners meer betrokken willen worden bij de inzet van de gemeente.

Contact met de gemeente wordt als positief ervaren. Tegelijkertijd willen ondernemers meer als partners met de gemeente samenwerken. Duidelijk economisch profiel ontbreekt De gemeente Utrecht mist een duidelijk economisch profiel. In bredere zin richt de gemeente zich op Gezond Stedelijk Leven, maar wat dat precies betekent voor de opgave is nog onduidelijk. Met name voor de verbinding met de provinciale, landelijke en Europese overheid is een helder profiel noodzakelijk. Overheden kunnen hun inzet dan op elkaar afstemmen en versterken. Een helder profiel is daarnaast van belang voor de onderbouwing van subsidieaanvragen door de gemeente.

17

3

BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

Afgelopen jaar heeft u onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het economisch beleid, de sturingsmogelijkheden voor de gemeenteraad en een balans opgemaakt van het programma ‘Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen’. Bij de afbakening heeft u ervoor gekozen om te kijken naar de periode medio 2018 tot november 2021. In deze periode was ons coalitieakkoord Ruimte voor Iedereen leidend en van dit akkoord zijn op economisch terrein (bijna) al onze plannen verwezenlijkt, zoals bijvoorbeeld de oprichting en (co)financiering van de Regionale Ontwikkelmaatschappij (ROM) Utrecht en structurele financiering van de infrastructuur voor startups en scale ups. Ook hebben we het fonds mismatch arbeidsmarkt opgezet, waarmee we omscholing naar toekomstbestendige beroepen in de gezondheidszorg, onderwijs, ICT/digitalisering en bouw en energietransitie stimuleren. Ondanks corona. Want deze periode is - zoals u ook in uw rapport verwoordt en in de hoofdconclusies aangeeft – sterk gekenmerkt door de gevolgen van de coronapandemie waar we de afgelopen twee jaar met een aanvullend maatregelenpakket en (ondersteunende) crisisacties snel op hebben ingespeeld. Kortom, we zijn trots op wat we met onze relatief zeer beperkte middelen (ten opzichte van andere grote steden, zoals u in de benchmark in uw rapport terecht stelt) in korte en intense tijd hebben neergezet.

Wij hebben uw rapport met interesse gelezen, zeker met betrekking tot uw aanbevelingen. Onderstaand gaan we in op uw aanbevelingen en geven we aan op welke wijze we deze oppakken. Daarnaast zijn er ook enkele punten die we nader willen onderstrepen of toelichten. Ook hierop komen we onderstaand terug. Allereerst gaan we onderstaand in op de verschillende aanbevelingen die volgen uit de conclusies van het rapport. 1. Stel een samenhangend overzicht van de gemeentelijke inzet op Deze aanbeveling volgen we deels op en laten deels over aan de nieuwe coalitie. De economie van Utrecht staat niet op zich, maar vindt plaats op een regionale schaal, sterk beïnvloed door nationale en internationale economische bewegingen. Daarom hebben we het voortouw genomen om samen met onze regionale partners een ROM op te richten en een Regionale Economische Agenda (REA) op te stellen. De Ruimtelijke Strategie Utrecht (RSU) en de Utrecht Talent Agenda - beide ook afgelopen periode opgesteld - zijn onze ruimtelijke vertaling, respectievelijk arbeidsmarktvertaling. De toegevoegde waarde van het opstellen van nieuw lokaal economisch beleid voor Utrecht zien we op dit moment niet – 18

zeker aangezien dit met de huidige capaciteit ten koste van gaat van de bestaande inzet. Aan de andere kant zien we het belang voor een totaaloverzicht van het programma, zeker voor de gemeenteraad. Daarbij zijn ook de doorvertaling van de REA en RSU op het programma Economie belangrijk. In september 2017 hebben we voor de gemeenteraad het ‘Programma Economie presenteert”- georganiseerd, waarbij het programma werd toegelicht en ondernemers hun inbreng hierop gaven. Acties: ▪ We organiseren in 2022 voor de nieuwe Raad periodiek (bijvoorbeeld 1 keer per jaar) een bijeenkomst vergelijkbaar met het eerdere “Programma Economie presenteert” en verkennen of er behoefte is dat periodiek te organiseren of dat de gemeenteraad op een andere manier een volledig overzicht wil krijgen. ▪ Besluitvorming over nieuw economisch beleid (een lokale visie) laten we aan de nieuwe gemeenteraad na de aanstaande verkiezingen.

2. Maak concrete en voor de gemeenteraad controleerbare doelen die aansluiten op de inzet voor de opgave en op de andere bestuurlijke niveaus Deze aanbeveling volgen we deels op. Zoals gezegd zijn de REA, de RSU respectievelijk de Human Capital Agenda (HCA) onze regionale, ruimtelijke en arbeidsmarktkompassen. Als we kijken naar de Europese programma’s en het nieuwe coalitieakkoord, zijn de REA, RSU en HCA zeker nog actueel. In de praktijk hebben we niet ervaren dat dit samenwerking met andere agenda’s c.q. lobby voor nationale en Europese middelen in de weg heeft gestaan. Wel willen we meer lijn brengen in de programmastructuur door (het bevorderen van) het investeringsklimaat als aparte doelstelling in het programma op te nemen. Hierdoor wordt de organisatorische driedeling arbeidsmarkt, vestigingsklimaat en investeringsklimaat ook doorgezet in de programmastructuur. Actie: ▪ Bij de eerste bestuursrapportage 2022 doen we een voorstel voor aanvulling van het programma met de doelstelling voor het bevorderen van het investeringsklimaat. 3. Bied meer inzicht in de besteding van tijd en geld aan de opgave. Deze aanbeveling volgen we op. In de financiële administratie wordt elke uitgave – inclusief personeel - via een WBS nummer toebedeeld voor specifieke projecten en activiteiten die door het jaar heen worden 19

gemonitord. Hiervoor zijn ook onderliggende documenten. We gaan er dan ook vanuit dat uw opmerkingen betrekking hebben op de link tussen de uitgaven en de programma indicatoren. Met de uitbreiding van de doelstellingen (zie vorig punt), willen we ook het inzicht in de besteding van middelen beter koppelen aan de acties en resultaten van de subdoelstellingen. Zoals in uw rapport wordt geconstateerd gebeurt dit al bij het leeuwendeel van de begroting, namelijk bij de subsidies zoals Ondernemersfonds Utrecht en LEF en bij de marktgroepaanpak. Uitbreiding van de doelstellingen biedt een goede gelegenheid om ook voor het laatste gedeelte te zorgen voor een juiste koppeling tussen doelstellingen. Uiteraard presenteren we dit bij de terugkoppeling aan de raad (zie punt 1). Actie: ▪ Duidelijkere koppeling tussen inzet en doelstellingen, ook binnen deelprogramma’s. Plan van aanpak in derde kwartaal van 2022 – Deze actie vormt ook input voor de bijeenkomsten zoals voorgesteld bij actie 1. 4. Evalueer of genomen maatregelen en ingezette instrumenten effectief zijn, ook om onderbouwde keuzes te maken voor de toekomst Deze aanbeveling volgen we op. Net als bij het vorige punt concludeert u dat evaluatie van de genomen maatregelen beter kan. Hierbij wordt aangegeven dat dit bij de subsidies en de marktroepen – het grootste gedeelte van het budget - al gebeurt.

Net als bij voorgaand punt willen we dit voor de overige maatregelen ook verbeteren. Hierbij merken we wel op dat een deel van die overgebleven activiteiten soms een lange adem vergen (bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkeling) om goed te kunnen evalueren. Uiteraard nemen we resultaten hiervan mee bij de presentatie van het programma. Actie: ▪ Beter evalueren van de inzet van middelen: plan van aanpak in tweede kwartaal van 2022, uitvoering vanaf 3e kwartaal 2022

5. Structureer het gebruik van informatie over economische ontwikkelingen en stel vast op welke manier die informatie gebruikt wordt bij beleidskeuzes, monitoring, evaluatie en verantwoording Deze aanbeveling volgen we op. Zoals u in het rapport al benoemt, werken we aan een dashboard om de ontwikkelingen van de economie, de arbeidsmarkt, het vestigingsklimaat en het investeringsklimaat openbaar te maken. Een goede monitoring is belangrijk voor het maken van keuzes. Juist tijdens de coronapandemie blijkt het belangrijk om goed de vinger aan de pols te houden. De basis 20

voor de monitor wordt in het eerste kwartaal van 2022 online gezet en daarna steeds verder uitgebreid. Daarnaast werken we met de provincie samen aan een regionaal dashboard die data geeft over de regionale ontwikkeling. Actie: ▪ Publiceren van online dashboard Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen (basisvariant) in het eerste kwartaal van 2022. Deze wordt daarna verder uitgebreid.

6. Verbeter de verbinding binnen en buiten de opgave zodat binnen de gemeentelijke organisatie maar ook bij ondernemers en samenwerkingspartners bekend is waaraan in de opgave aan wordt gewerkt, wat de inzet oplevert en hoe daaraan kan worden bijgedragen. Gebruik dit ook om de gemeenteraad meer inzicht te geven in de ontwikkelingen en ontwikkel er een helder economisch profiel mee. Deze aanbeveling nemen we deels over. We begrijpen dat overzicht van het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen soms lastig is vanuit het gezichtspunt van de Raad. De les die we uit uw rapport trekken is dat we (nog) beter ons verhaal – inclusief gegevens, plannen, acties, resultaten periodiek naar buiten moeten brengen, zodat ondernemers, inwoners, samenwerkingspartners en de gemeenteraad een integraal beeld krijgen van het programma Economie en Werkgelegenheid voor Iedereen. Dit betekent niet meer informatie, maar wel een consistentere informatieoverdracht. Met de uitvoering van de acties bij al deze aanbevelingen hopen we hiermee een flinke stap in de goede richting te zetten. Actie: ▪ We onderzoeken samen met partners hoe we het (economisch) profiel van de regio kunnen versterken. De nieuwe EBU moet daar een grote rol in spelen.

▪ De verbinding binnen de opgave is door groei, personeelswisselingen, andere organisatie en corona onder druk komen te staan, vooral de verbinding tussen deelprogramma’s. We kijken nog eens goed met het team hoe we daar verbeteringen in kunnen aanbrengen. ▪ We onderzoeken in de tweede helft van 2022 op welke wijze de communicatie richting de eerste ring van partners beter kan. Dit doen we ook samen met onze partners, zoals het Ondernemersfonds Utrecht, Centrum Management Utrecht. De acties van bovenstaande punten nemen we daarbij mee.

Zoals gezegd hebben we uw rapport met veel interesse gelezen. Er zijn een aantal verwonderpunten en andere zaken die we hieronder nader toelichten of onderstrepen. De samenwerking intern is de afgelopen periode in onze ogen sterk verbeterd. In de afgelopen twee jaar is – mede onder druk van corona – de samenwerking met Werk en 21

Inkomen en Onderwijs sterk verbeterd, maar ook met Duurzaamheid (Actieplan Circulair) en Bedrijfsvoering (Digitale Stad), Marketing en Communicatie (positionering regio), Openbare Ruimte (Coördinatieteam n.a.v. corona) en Public Affairs (lobby en EBU). U heeft hen niet gesproken, maar doet wel uitspraken over de interne samenwerking. Vermoedelijk bedoelt u de samenwerking binnen het programma. Dat kunnen we ons voorstellen gezien de groei van de personele bezetting door corona, de herijking van doelstellingen en het digitale werken. Dat heeft onze aandacht. U trekt conclusies uit de enquête onder ondernemers over het programma economie, terwijl die ondernemers dikwijls in generieke wijze gereageerd lijken te hebben op de dienstverlening van de gemeente als geheel. Het programma economie is geen ‘ondernemersvertegenwoordiger’ en raakt slechts een beperkt deel van de gemeentelijke dienstverlening aan ondernemers. In het begin van deze periode hebben we een tijdlang gemonitord welke vragen ondernemers aan de gemeente stellen. Conclusie: ondernemers komen met dezelfde vragen bij de gemeente als inwoners. Het overgrote deel van hun dagelijkse problemen en vragen heeft betrekking op afval, parkeren en vergunningen. Uw onderzoek bevestigt dat. Dat valt niet onder het programma Economie.

Dat maakt het wel lastig welke opmerkingen van de enquête (en dus het rapport) betrekking hebben op het programma en welke op de gemeente als geheel. Daarnaast heeft u bij de enquête wel ondernemers, maar geen inwoners betrokken (met uitzondering van de ondernemers die ook inwoners van de gemeente Utrecht zijn). Dat is op zich een gemis, aangezien een aantal maatregelen gericht zijn op inwoners. Juist deze raadsperiode hebben we meer focus aangebracht in het programma en die wordt begrepen. De werkgelegenheidsfunctie van de stad staat onder druk, vooral door ruimtegebrek. Tegelijk is de mismatch op de arbeidsmarkt groot en ontbrak het de regio vier jaar geleden aan investeringsinstrumenten en ‘business development’ capaciteit. Alle drie die terreinen hebben we met dezelfde focus zoals verwoord in prestatiedoelstelling 1.1.1 aangepakt met onze partners. Namelijk gericht op werk en werkgelegenheid die maatschappelijk van belang is én toekomstbestendig is. Werk dat nu en in de toekomst – ondanks de verregaande digitalisering – nog steeds nodig is. Met het programma leggen we daar de focus: werk en werkgelegenheid in 1) bouw-, techniek, circulaire economie, 2) gezondheidsgerelateerde beroepen, 3) ICT & Digitaal en 4) Onderwijs. Beroepen die ook voor de maatschappelijke transities van belang zijn. Het is goed om te lezen dat de geenquêteerde ondernemers die focus begrijpen.

De economie is regionaal en veel van ons beleid daarom ook. Wij vinden dat we als gemeente meer de leiding en verantwoordelijkheid moeten nemen in de regio. Op het gebied van economie is dat zelfs heel logisch, want de arbeidsmarkt en economie zijn regionaal. We hebben als gemeente zelf het initiatief genomen en de leiding gevoerd over het opstellen van een regionale economische agenda in de door u onderzochte periode. Met partners uit de 22

hele regio. Dat is in de afgelopen periode ruimtelijk-economisch vertaald in de RSU, in de agenda van de Utrecht Talent Alliantie, in het actieplan Circulaire economie en de visie digitale stad en in omgevingsvisies. Grote inspanning met relatief zeer beperkt budget; aansluiting op beleidsagenda’s Rijk en EU blijft achter. Zoals u terecht constateert kent het programma een relatief laag budget. Zeker aangezien de helft van het programmabudget niet voor activiteiten van het programma kan worden ingezet, maar als doorgeefluik functioneert voor het Ondernemersfonds Utrecht. Dit budget is door de onderliggende constructie en het raadsbesluit vast voor het Ondernemersfonds en kan is dus niet stuurbaar voor het programma worden ingezet. Het stuurbaar budget is dus al relatief klein in vergelijking met andere grote steden en is in praktijk dus nog eens twee keer zo klein dan in het rapport wordt aangegeven. Des te meer reden om trots te zijn op de behaalde resultaten afgelopen raadsperiode. Maar het verklaart ook waarom de aansluiting op landelijk en internationale investeringsagenda’s (nog) achterblijft. Tot slot De uitdagingen voor de maatschappij – klimaat, digitalisering, groeiende mismatch op de arbeidsmarkt, herstel na corona, veranderende gezondheidszorg – zijn ook de uitdagingen voor de altijd veranderende economie.

Het onderzoek van de rekenkamer draagt bij aan het scherper krijgen hoe we hier beter voorbereid en (nog) transparanter op kunnen acteren. Wij danken u voor het onderzoek en kijken uit naar het gesprek met de gemeenteraad over uw rapportage. Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Utrecht, 18 januari 2022

4

NAWOORD REKENKAMER

Rekenkamer Utrecht dankt het college voor de uitgebreide reactie op het rapport. Wij waarderen dat het college per aanbeveling aangeeft wat zij daarmee wil doen en daarbij ook concrete acties benoemt. Wij zien dat het college grotendeels instemt met onze conclusies en onze aanbevelingen. Het is daarbij positief dat het college in overleg met de (nieuwe) raad gaat werken aan het totaaloverzicht van het programma (aanbeveling 1). De aanvulling op de doelstellingen (aanbeveling 2) en een betere koppeling tussen de inzet van geld en personeel en de doelstellingen (aanbeveling 3) zullen bijdragen aan meer inzicht in de werking van het 23

programma. Het is daarnaast goed dat het college aan de slag gaat met de evaluatie van maatregelen en het versterken van het economisch profiel. In dit nawoord geven wij daarnaast nog een aantal aandachtspunten mee. Bij aanbeveling 1 is van belang dat de hele opgave in het totaaloverzicht opgenomen wordt, dus ook het vestigingsklimaat. Wij benadrukken hierbij nogmaals een goede afstemming met de doelen van andere overheden. Het college geeft in dit kader ook aan dat de aansluiting op de landelijke en Europese investeringsagenda’s (nog) achterblijft. In die aansluiting is ook zeker nog winst te behalen. Bij de uitwerking van aanbeveling 4 geeft het college aan dat zij niet alleen de subsidies en marktgroepen, maar ook de evaluatie van de overige maatregelen wil verbeteren. Hierbij merken wij op dat het evalueren van het programma als geheel en de verschillende instrumenten structureel aandacht nodig heeft. Het dashboard is een goed instrument om informatie te structureren (aanbeveling 5). Het is daarbij vooral belangrijk om de toegankelijkheid van de informatie te verbeteren en duidelijk aan te geven hoe informatie kan worden gebruikt: voor monitoring en evaluatie door de gemeentelijke organisatie, maar ook voor het informeren van de gemeenteraad en de stad.

Bij aanbeveling 6 schrijft het college te gaan onderzoeken op welke wijze de communicatie richting de eerste ring van partners beter kan. Wij vinden het belangrijk om breder te communiceren dan alleen de eerste ring van partners. Economie en werkgelegenheid voor Iedereen is een breed programma met veel (externe) betrokkenen. Het heeft daarom brede bekendheid nodig binnen en buiten het programma om gezamenlijke doelen te kunnen bereiken. Bij de door ons uitgevoerde enquête merkt het college op dat er door de respondenten gereageerd is op de bredere gemeentelijke dienstverlening, en dat er alleen ondernemers en geen inwoners geënquêteerd zijn. Er is echter in de vragen wel degelijk specifieke aandacht besteed aan de inhoud van het economisch programma. Zo zijn de doelen van het economisch beleid specifiek benoemd en voorgelegd. Wij hebben bewust gekozen om het onderzoek te richten op ondernemers, omdat zij – als belangrijkste economische actoren die werkgelegenheid creëren – een primaire doelgroep zijn van het economisch beleid. Een groot deel van de respondenten is tegelijkertijd ook inwoner van de stad. Wij zien de raadsbehandeling van het rapport en de verdere uitwerking in het plan van aanpak met belangstelling tegemoet.

24

25

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN 1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

De afgelopen jaren presteerde de gemeente Utrecht relatief goed op het gebied van werkloosheid en economische groei. De sterke economische positie is echter geen vanzelfsprekendheid. De stad groeit, het werk verandert, er verdwijnen banen en er zijn sterkere invloed van technologische ontwikkelingen in de vraag naar werk. De coronacrisis is van grote invloed geweest op de economie, waarbij de verwachting is dat die de komende jaren nog gevolgen zal hebben. Het economisch beleid van de gemeente Utrecht moet daarom ook gericht zijn op het behouden van deze sterke positie. Tijdens een bijeenkomst met de gemeenteraad over het onderzoeksprogramma 2020 van de Rekenkamer Utrecht heeft de gemeenteraad het economisch beleid aangedragen als onderzoeksthema. De gemeenteraad gaf aan graag inzicht te hebben in: 1) Wat de investeringen in het economisch beleid opleveren, 2) Hoe effectief de gemeentelijke organisatie is met het economisch beleid, en 3) Hoe groot de beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeente(raad) op het economisch programma zijn. Omdat de vragen van de raadsleden uiteenliepen en het een breed beleidsterrein is, heeft de rekenkamer in het voorjaar van 2021 een nadere verkenning gedaan.

Daarna hebben we besloten het onderzoek te richten op de effectiviteit van het economisch beleid voor zover dat is vastgelegd in het begrotingsprogramma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen. In voorliggend onderzoeksrapport rapporteren wij onze bevindingen.

1.2.

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

Het doel van dit onderzoek is om de gemeenteraad inzicht te geven in de effectiviteit van het economisch beleid van de gemeente Utrecht en hoe de gemeente(raad) daarop heeft gestuurd. De centrale vraag van het onderzoek is: In welke mate is het economisch beleid van de gemeente Utrecht sinds 2018 effectief geweest, zijn de hulpbronnen uit de stad en de regio door de gemeente benut om de doelen van het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen te behalen, en hoe heeft de gemeente(raad) daarop (bij)gestuurd?

26

Deze centrale vraag is uitgewerkt in zeven onderzoeksvragen: 1) Welke doelen heeft de gemeente Utrecht in het economische beleid, zijn deze samenhangend en onderbouwd? 2) Welke financiële middelen en instrumenten heeft de gemeente ingezet op het economisch beleid en zijn deze verbonden met de doelen? 3) Welke maatregelen worden door de gemeente genomen om nieuwe ontwikkelingen te stimuleren of af te remmen? 4) Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar in data op economisch terrein in relatie tot de vastgestelde prestaties en effecten van het economisch beleid en in hoeverre sluit de gemeente Utrecht op de ontwikkelingen aan? 5) Welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeente Utrecht en specifiek de Utrechtse gemeenteraad op het economisch beleid en hoe is daar in de jaren vanaf 2018 invulling aan gegeven? 6) Welke oordelen en opvattingen hebben stakeholders (met name ondernemers en samenwerkingspartners) over de prestaties en effecten van het economische beleid van de gemeente Utrecht? 7) In hoeverre zijn de doelen van het economisch beleid bereikt en zijn deze aanwijsbaar het gevolg van het door de gemeente Utrecht gevoerde beleid? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij een normenkader gehanteerd.

Aan het einde van elk hoofdstuk zijn per onderzoeksvraag de bijbehorende normen met daarbij een beoordeling naar de mate waarin eraan wordt voldaan (rood, oranje, groen) opgenomen. Daarbij verwijzen wij ook naar de bevinding(en) waarop dit oordeel is gebaseerd. Rood betekent dat niet aan de norm voldaan wordt. Oranje wijst erop dat deels aan de norm wordt voldaan en groen wil zeggen dat (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.3

WERKWIJZE EN AFBAKENING ONDERZOEK

Werkwijze De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: ▪ Documentstudie: We hebben relevante beleidsdocumenten, documenten uit de begrotingscyclus en de raadsinformatie over het beleidsveld Economische Zaken bestudeerd. Ook hebben we aanvullende informatie opgevraagd over ingezette (financiële) middelen en instrumenten. Voor het overzicht van de kerndocumenten waarop de bevindingen van de rekenkamer zijn gebaseerd, verwijzen wij naar bijlage 2. ▪ Interviews: In de maanden juni tot en met september 2021 hielden wij 13 interviews met 19 medewerkers van de gemeente Utrecht. In dezelfde periode namen wij 16 interviews af met 21 personen bij stakeholders/ belanghebbenden waar de gemeente Utrecht in het

27

▪

▪

▪

kader van het economisch beleid mee samenwerkt. Voor een overzicht van de personen die wij gesproken hebben, verwijzen wij naar bijlage 2. Dataverzameling en -analyse: Om een actueel beeld te krijgen van de Utrechtse economie en de belangrijkste ontwikkelingen in de afgelopen jaren hebben we aan I&O Research de opdracht verleend om data te verzamelen en analyseren. Een overzicht van de onderzochte aspecten staat in bijlage 3. Enquête ondernemers: We hebben I&O Research in juli-augustus 2021 een enquête onder – een selectie van – de Utrechtse ondernemers laten afnemen. In totaal hebben 1.053 ondernemers de vragenlijst volledig beantwoord. De antwoorden, responsanalyse en nadere duiding bij de representativiteit van de uitkomsten staan in de afzonderlijke internetbijlage die beschikbaar is op onze website. De belangrijkste uitkomsten zijn opgenomen in dit onderzoeksrapport. Analyse en rapportage: Het onderzoeksmateriaal uit de voorgaande stappen is in samenhang geanalyseerd en opgenomen in voorliggend rapport.

Afbakening We hebben verschillende keuzes gemaakt om het onderzoek duidelijk af te kunnen bakenen. Deze beschrijven we hieronder puntsgewijs: ▪ Periode: We richten het onderzoek met name op de huidige raadsperiode 2018-2021. Vigerend beleid dat al eerder van kracht is geworden, nemen wij daarbij wel mee. De onderwerpen toerisme en evenementen vallen buiten de scope van het onderzoek. ▪ Marktgroepen: We gebruiken hierbij de indeling van de gemeente Utrecht. Daarmee kijken we specifiek naar de activiteiten en de middelen die worden ingezet voor de Bouw, Energie en Techniek, Gezondheidszorg, Onderwijs, en ICT en digitale vaardigheden. In onze analyse gaan we uit van de aanpak in zijn geheel en gaan we niet in op de afzonderlijke marktgroepen. ▪ Werklocaties: Bij de werklocaties wordt onderscheid gemaakt naar verschillende typen locaties: detailhandel, kantoren, bedrijventerreinen, wetenschap, informele bedrijfsruimte, werken vanuit de woning, en overige locaties. Wij onderzoeken voor vijf verschillende werklocaties uit de eerste vier categorieën de ontwikkeling en de rol van de gemeente Utrecht daarbij. Het gaat dan om de binnenstad, Shoppingcenter Overvecht, Utrecht Businesspark Papendorp, bedrijventerrein Lage Weide, en Utrecht Science Park. De informele bedrijfsruimte, het werken vanuit de woning en de overige typen locaties blijven in ons onderzoek buiten beschouwing.

Het gaat hierbij om het beleid en de uitvoering voor de werklocaties als zodanig en niet om een diepgaande analyse op iedere werklocatie afzonderlijk. ▪ Subsidies: Alleen de subsidies die direct binnen het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen worden begroot en verantwoord, worden in de analyse meegenomen. De subsidies die zich richten op toerisme en evenementen zijn niet geanalyseerd.

28

▪

▪

Raadsinformatie: In de raadsinformatie gaan wij voor de huidige raadsperiode (vanaf maart 2018) na op welke manier de gemeenteraad gestuurd heeft op het programma Economie & Werkgelegenheid voor Iedereen, exclusief de onderdelen toerisme en evenementen. Gebiedsafbakening: we leveren bij de beschikbare gegevens zoveel mogelijk inzicht in gemeentelijke ontwikkelingen. In sommige gevallen zijn de gegevens alleen op een regionaal of landelijk niveau beschikbaar. Zie bijlage 3 voor een nadere toelichting op het geografisch niveau waarop de gegevens beschikbaar zijn.

Bij de analyse hebben wij het analysekader dat staat weergegeven in figuur 1.1 gehanteerd. De onderzoeksvragen hebben we hier direct aan verbonden. Figuur 1.1.

Analysekader Onderzoek economisch beleid

Bron: Rekenkamer Utrecht, 2021

29

1.4

LEESWIJZER

Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen van het onderzoek volstaat de eerste paragraaf van de verschillende hoofdstukken. Voor een nadere toelichting op deze bevindingen kan kennisgenomen worden van de uitwerking in de tweede paragrafen. Hoofdstuk 2 geeft een korte introductie op de context van het onderzoek. In hoofdstuk 3 beschrijven we de doelen, middelen en instrumenten van het Utrechtse economisch beleid (onderzoeksvragen 1 en 2). In hoofdstuk 4 gaan we in op de uitvoering en sturing op dit beleidsterrein (vragen 3 t/m 5). In hoofdstuk 5 komen het doelbereik en de effectiviteit van het beleid aan de orde (vragen 6 en 7). Het geheel heeft vijf bijlagen: 1. de lijst met gebruikte afkortingen, 2. de lijst met geraadpleegde documenten en personen, 3. de lijst met onderzochte aspecten in de data, 4. een nadere toelichting op de inhoud van instrumenten en 5. analyse indicatoren.

30

31

2

CONTEXT

In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van de Utrechtse economie en vergelijken we Utrecht op een aantal factoren met Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. 2.2.1 STERKE GROEI UTRECHTSE ECONOMIE Arbeidsmarkt De regio Utrecht behoorde de afgelopen jaren tot één van de best presterende regio’s.1 De stad Utrecht levert daar als grootste gemeente een grote bijdrage aan. In figuur 2.1 is de ontwikkeling van het aantal banen in Utrecht en Nederland weergegeven. Figuur 2.1

Het aantal banen neemt in Utrecht met name sinds 2017 relatief sterk toe (indexcijfers, 2010 = 100)

125 120 115

Gemeente Utrecht Provincie Utrecht G4

110 105 100

Zeer stedelijke gemeenten Nederland

95 90 85 80 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Bron: LISA, 2020. Bewerking RKU

Uit de cijfers blijkt dat het aantal banen in de periode 2010-2020 is toegenomen van 229.000 naar 281.000 (een stijging van 22,7%).2 De stijging was in deze periode hoger dan die in de provincie Utrecht, het gemiddelde in de vier grote steden, andere zeer stedelijke gemeenten en Nederland als geheel. Het aandeel van de Utrechtse economie is hiermee toegenomen. De potentiële beroepsbevolking (inwoners van 15 tot 75 jaar) nam in de gemeente Utrecht in de periode 2010-2020 toe van 241.000 naar 281.000 (een stijging van 16,5%). Ook dat ligt 1 ING (2021), Utrecht is ook in 2020 één van de best presterende regio’s. Geraadpleegd via

https://www.ing.nl/zakelijk/kennis-over-de-economie/jouw-provincie/vooruitzichten-regios/regios/utrecht.html; Aalders et al. (2021), Laat herstel brede welvaart niet weer tien jaar duren. RaboResearch & Universiteit Utrecht; IB Onderzoek Gemeente Utrecht (2020), Economische Ontwikkeling. Geraadpleegd via https://www.utrecht-monitor.nl/economie-inkomen/economie/economische-ontwikkeling. IB Onderzoek Gemeente Utrecht (2020), Arbeidsmonitor. Geraadpleegd via https://www.utrecht-monitor.nl/economieinkomen/werk-inkomen/arbeidsparticipatie. 2 I&O Research o.b.v. LISA-bestanden van banen (2021)

32

hoger dan de stijging in de provincie Utrecht en in Nederland.3 De groei van de potentiële beroepsbevolking liep daarmee gelijk op met de toename van het aantal inwoners in deze periode. Tegelijk was de groei van het aantal banen iets hoger dan de groei van de potentiële beroepsbevolking in deze periode. De omvang van de potentiële beroepsbevolking is nu min of meer gelijk aan het aantal banen in de stad. Het werkloosheidspercentage was in de jaren 2010-2019 relatief laag ten opzichte van andere grotere steden. De gemeente Utrecht volgde in deze periode de landelijke trend. Wel is een relatief groot deel van de werkzoekenden hoog opgeleid. In 2019 ging het om 18% van alle geregistreerde werkzoekenden, ten opzichte van 13% in de zeer stedelijke gemeenten en Nederland.4 Vestigingsklimaat Het aantal vestigingen is in Utrecht in de periode 2010-2020 toegenomen van circa 25.500 naar 46.500 (een stijging van 80,9%). Dit is ook hoger dan de stijging in de provincie Utrecht, gemiddeld in de G4, in zeer stedelijke gemeenten en Nederland.5 In figuur 2.2 is deze ontwikkeling weergegeven. Figuur 2.2

Het aantal vestigingen neemt in Utrecht met name sinds 2017 relatief sterk toe (indexcijfers, 2010 = 100)

200 180

Gemeente Utrecht Provincie Utrecht G4

160 140

Zeer stedelijke gemeenten Nederland

120 100 80 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Bron: LISA, 2020, Bewerking RKU

Het aandeel van de zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) nam in de jaren 2010-2014 toe van 558 naar 612 per 1.000 vestigingen en in de jaren daarna af naar 575 in 2019. Dit ligt

3 Rekenkamer Utrecht o.b.v. CBS (2021). Geraadpleegd via,

https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84727NED/table?ts=1632818198794 4 I&O Research o.b.v. CBS-data (2021) 5 I&O Research o.b.v. LISA-bestanden van vestigingen (2021)

33

iets lager dan het aandeel in de provincie Utrecht en Nederland, in 2019 respectievelijk 602 en 590. Het saldo van het aantal oprichtingen ten opzichte van het aantal opheffingen is in Utrecht in de periode 2010-2020 positiever dan in vergelijkbare gemeenten, de provincie Utrecht en Nederland. Dit wordt zowel verklaard door een gemiddeld groter aantal oprichtingen als een kleiner aantal opheffingen. Ook het aantal faillissementen is in de meeste jaren lager dan gemiddeld.6 Het totaaloppervlak dat in Utrecht is uitgegeven als bedrijventerrein bedroeg in de afgelopen jaren rond de 550 hectare (ha). Figuur 2.3 geeft de ontwikkeling over de periode 2010-2020 weer. In 2018 is Kanaleneiland Merwede (20 ha) en in 2019 Cartesiusdriehoek (eveneens 20 ha) aan de voorraad onttrokken. Met de uitgifte van enkele hectares op Oudenrijn en De Wetering Noord en Zuid, resteert per januari 2020 in totaal 534 ha aan bedrijventerrein. De oppervlakte uitgeefbaar terrein is dan nog 25 ha. Figuur 2.3

Aantal beschikbare hectares op bedrijventerreinen neemt steeds verder af

35 30 25 20 15 10 5 0 2010

2011

2012

2013

2014

2015

Uitgifte totaal vorig jaar

2016

2017

2018

2019

2020

uitgeefbaar per 1 januari

Bron: I&O Research o.b.v. IBIS, 2021

Voor de kantorenvoorraad geldt dat het aanbod in de jaren 2011 tot en met 2017 ruim was; 3 tot 5 keer groter dan de opname. In 2019 was het aanbod laag en nam de opname sterk toe, waardoor er krapte op de kantorenmarkt ontstond. In 2020 was de opname dermate laag dat er geen sprake meer was van krapte. De markt voor bedrijfsruimte blijkt in Utrecht in het algemeen krapper dan voor de kantoren. De kantorenleegstand overschrijdt overigens niet de benodigde frictieleegstand. In 2019 was er een piek in de opname van bedrijfsruimte, in 2020 nam de opname sterk af.7 Dit wordt grotendeels veroorzaakt door het beperkte aanbod.

6 I&O Research o.b.v. CBS-data (2021) 7 I&O Research o.b.v. rapportage Cushman & Wakefield (2021)

34

Toegevoegde waarde De toegevoegde waarde8 van de Utrechtse economie is in de periode 2011-2020 toegenomen van € 21,5 miljard naar € 25,9 miljard (een stijging van 20,3%). Dit is hoger dan de stijging in de provincie Utrecht, gemiddeld in de G4, in zeer stedelijke gemeenten en Nederland.9 In figuur 2.4 is deze ontwikkeling weergegeven. De gemeente Utrecht heeft hiermee in 2020 een aandeel van 5,5% in de totale toegevoegde waarde van Nederland (€ 470,7 miljard). In 2011 was het aandeel nog 5,2%. Het effect van de coronacrisis is ook duidelijk zichtbaar door de sterke daling in 2020. Utrecht kent met een daling van 2,2% (2020 t.o.v. 2019) een relatief kleine afname ten opzichte van de referentiegebieden (landelijke afname van 4,8%). Figuur 2.4

De toegevoegde waarde van de Utrechtse economie is in de periode 2011 – 2020 relatief sterk toegenomen (indexcijfers, 2011 = 100)

125 120 115

Gemeente Utrecht

110

Provincie Utrecht G4

105 100

Zeer stedelijke gemeenten

95

Nederland

90 2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Bron: LISA, 2020. Bewerking RKU.

Investeringsklimaat Cijfers over de investeringen in vaste activa zijn alleen beschikbaar op provinciaal en landelijk niveau. Deze investeringen zijn met een stijging van € 11,5 mld. naar € 16,3 mld. in de periode 2010-2018 sterker gestegen in de provincie Utrecht (41,3%) dan landelijk over dezelfde periode (26,0%). In de provincie Utrecht heeft de zakelijke dienstverlening een relatief groot aandeel in de investeringen (18% t.o.v. 10% landelijk), en de sectoren industrie en nijverheid en energie relatief kleine aandelen (respectievelijk 5% en 9% t.o.v. 11% en 16% landelijk).

8 De toegevoegde waarde is het verschil tussen productie en verbruik. Zie voor meer informatie:

https://www.lisa.nl/nieuws/84/lisa-lanceert-toegevoegde-waarde-cijfers 9 I&O Research o.b.v. LISA bestanden (2021)

35

De R&D10 uitgaven in de provincie Utrecht als aandeel van het bruto regionaal product (2,2%) lopen gelijk met het landelijk gemiddelde, maar lopen achter bij onder andere NoordHolland, Noord Brabant en Zuid-Holland. Daarnaast ligt het aandeel private R&Dinvesteringen in Utrecht lager dan in andere landsdelen en het Nederlands gemiddelde. Verder neemt het aantal private bedrijfsfinancieringen en aantal groeibedrijven in Utrecht toe. In het onderzoek van NEO Observatory wordt geconcludeerd dat de provincie Utrecht “zonder meer één van de best ontwikkelde ecosystemen voor ondernemerschap in Nederland en Europa” heeft, maar noemt ook een aantal zwakke schakels. Het gaat dan met name om de elementen financiering en leiderschap en de zwakke positie qua ondernemerschapstalent en private kennisinvesteringen. Deze zwakke schakels verdienen volgens de onderzoeker zowel structureel als in tijden van coronacrisis extra aandacht. De oprichting van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij en de Utrecht Region Economische Corona Alliantie worden in dit perspectief als lichtpunt benoemd.11 Corona De gevolgen van de coronacrisis voor de Utrechtse economie zijn op dit moment nog onzeker.