20211130 Rekenkamerrapport Grip op energietransitie DEF.pdf

▪

Zon op dak loopt van 2019-2022, het deel van het onderzoek over Zon op dak is dan ook gericht op deze periode.

▪

De projecten van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren hebben een verschillende startdatum. We hebben gekeken naar de periode 2018-2021. Enkele projecten van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren dateren uit 2016/2017, deze jaren zijn voor de volledigheid wel opgenomen in het financieel overzicht en in de beschrijving van de projecten. Voor de analyse is gekeken naar de uitvoering en resultaten vanaf 2018.

▪

Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren gaat om een cluster van projecten. We hebben ervoor gekozen om aan te sluiten bij de projecten op Jouwhuisslimmer.nl: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

De website Jouwhuisslimmer.nl; De Jouwhuisslimmer avonden/webinars; De Energiebox; De energie-ambassadeurs (Energie-U); De activiteiten voor woningeigenaren vanuit de Regeling Reductie Energieverbruik (RRE);

31

▪

▪

1.6

De activiteiten voor woningeigenaren vanuit de Regeling Reductie Energieverbruik Woningen (RREW); ▪ Gasvrij Thuis; ▪ Financiële hulp, hieronder vallen de duurzaamheidslening en de subsidieregelingen voor energie-advies aan huis, trajectbegeleiding en collectieve inkoop. Er zijn enkele projecten die soms in documenten worden genoemd, maar die we niet hebben onderzocht. Dit zijn gebouwgebonden financiering en de tweesporen aanpak ‘spijtvrij’. Gebouwgebonden financiering bestaat (nog) niet en de aanpak spijtvrij is nog in de pilotfase. Samenhangend met de subsidieregeling collectieve inkoop bestaat de pilot ‘Samen isoleren’. Ook dit project is nog in de pilotfase en daarom niet opgenomen als onderzocht project.

LEESWIJZER

Het rapport bestaat uit drie hoofdstukken. In hoofdstuk 2 komt project Zon op dak aan bod. Hoofdstuk 3 gaat over het cluster van projecten Stimuleren van particuliere woningeigenaren. In hoofdstuk 4 behandelen we het perspectief van burgers. De hoofdstukken 2 en 3 starten met een feitelijke beschrijving van de projecten. Daarna volgt een paragraaf met de bevindingen in het kort. Om inzicht te krijgen in de belangrijkste bevindingen volstaat het lezen van deze paragraaf. Vervolgens volgt per bevinding een paragraaf met nadere toelichting. Aan het eind van het hoofdstuk volgt het normenkader met de beoordeling, inclusief een verwijzing naar de bevindingen en toelichting. Hier is ook de relatie gelegd met de onderzoeksvragen. Deze opbouw geldt ook voor hoofdstuk 4 over het burgerperspectief, dit hoofdstuk bevat alleen geen beschrijvende paragraaf maar start gelijk met de bevindingen. Er is voor gekozen om de projecten in dit hoofdstuk samen te nemen, omdat de aanpak van Zon op dak voor woningeigenaren is ondergebracht bij de projecten van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren. Het geheel heeft zes bijlagen: geraadpleegde documenten, geïnterviewde personen, één bijlage voor Zon op dak, twee voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren en één voor het perspectief van burgers. Naar deze bijlagen wordt in de tekst verwezen.

32

33

2

ZON OP DAK

In het eerste deel van dit rekenkameronderzoek staat het project Zon op dak centraal. Aan de hand van vijf onderzoeksvragen beantwoorden we de centrale vraag: Hoe verliep de uitvoering van het project Zon op dak en wat zijn de behaalde resultaten? In paragraaf 2.1 beschrijven we kort het project. Vervolgens geven we in paragraaf 2.2 de belangrijkste bevindingen weer. Deze bevindingen lichten we toe in paragraaf 2.3. In paragraaf 2.4 volgt het normenkader. In deze paragraaf wordt ook het verband gelegd tussen de onderzoeksvragen en de normen.

2.1

PROJECTBESCHRIJVING

2.1.1

DOELEN, SUBDOELEN EN PRESTATIE-INDICATOR

Het college beschrijft in het coalitieakkoord 2018-2022 de ambitie om Utrecht zo snel mogelijk klimaatneutraal te laten zijn.6 Om dit te bereiken, zijn vijf klimaatdoelen opgesteld, waaronder het doel ‘20% van de Utrechtse daken met zonnepanelen in 2025’. Het project Zon op dak (ZoD) is één van de projecten die beoogt bij te dragen aan dit klimaatdoel. Hiervoor is tussen 2019-2022 een budget van gemiddeld € 250.000 per jaar beschikbaar. Figuur 0.1. De brede ambitie van het college en de doelstellingen die hieraan moeten bijdragen Het doel van Zon op dak is bijdragen aan het doel ‘20% zonnepanelen Utrechtse daken in 2025’.

Het college heeft voor het doel een bijbehorende prestatie-indicator opgesteld, namelijk ‘20% van de daken dat zonnepanelen heeft’.7 De gemeente heeft geen expliciete subdoelen geformuleerd voor het project Zon op dak, maar deze zijn wel af te leiden uit de aanpak en zijn weergegeven in figuur 2.28. Deze subdoelen zijn geen vastgestelde doelen, maar dienen als referentiepunten om ontwikkelingen te volgen. Daarnaast zijn er geen tussentijdse doelen geformuleerd voor het percentage zonnepanelen. De voortgang wordt wel elk jaar gemeten.

6 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord ‘Utrecht: Ruimte voor Iedereen 2018-2022’. 7 Gemeente Utrecht (3 december 2020). Programmabegroting 2021. 8 Gemeente Utrecht (30 oktober 2019). Zon op dak Aanpak 2019-2022.

34

Figuur 0.2. De subdoelen en bijbehorende acties per doelgroep 9,10 Er zijn acht doelgroepen (drie gericht op woningdaken, vier gericht op andere daken en één gericht op allebei) met elk hun eigen subdoelen en acties.

9 Afkortingen in figuur: Jouwhuisslimmer (JHS), Vereniging van eigenaren (VvE) en Zon op dak (ZoD). 10 Figuur opgesteld door Rekenkamer Utrecht op basis van informatie van de Aanpak zon op dak (Gemeente Utrecht,

2019) en gesprekken en mailwisseling met de projectleider Zon op dak.

35

Zon op dak onderscheidt acht doelgroepen: sociale huurwoningen, particuliere koopwoningen, VvE’s, collectieven, bedrijven en kantoren, sportaccommodaties, onderwijsvastgoed, en gemeentelijk kernvastgoed.11 De gemeente heeft geen expliciete subdoelen voor deze doelgroepen geformuleerd, maar deze zijn wel af te leiden uit de aanpak en zijn door de rekenkamer weergegeven in figuur 2.2. Bij deze subdoelen horen specifieke acties per doelgroep.

2.1.2

VERZAMELING VAN ACTIES

Het project Zon op dak bestaat uit een verzameling van verschillende acties. Deze acties zijn gebaseerd op vijf uitgangspunten, namelijk12: ▪

Rendabele no-regret maatregel: Dit betekent dat het een maatregel is die bewoners of bedrijven kunnen nemen zonder dat de maatregel later onnodig of inefficiënt blijkt te zijn.

▪

Onderdeel van de energietransitie: De gemeente richt zich met het deelprogramma Energietransitie op de verduurzaming van het energiesysteem en zet hiervoor verschillende instrumenten in, waaronder de aanpak Zon op dak.

▪

Samenwerking met de stad: De gemeente werkt voor de uitvoering van het plan samen met bewoners, bedrijven en initiatieven uit de stad.

▪

Doelgroepgerichte aanpak: De afgelopen jaren hebben de (rijks-)overheid en marktpartijen gewerkt aan kant-en-klare oplossingen voor zonnepanelen op daken. Deze oplossingen kunnen nu aan grote groepen worden aangeboden. De gemeente Utrecht zet met de aanpak Zon op dak 2019-2022 daarom in op het ondersteunen en mobiliseren van voornamelijk de doelgroepen die achterlopen (dat zijn: sociale huurwoningen en bedrijfspanden).

▪

Effectieve inzet van instrumenten: Er is een mix van verschillende instrumenten (acties) om de doelstelling te halen. De instrumenten richten zich op het informeren, ondersteunen, organiseren en activeren van de doelgroepen.

Een deel van de acties van het project zijn algemene, overkoepelende acties (figuur 2.3). Daarnaast zijn er acties die specifiek gericht zijn op de verschillende doelgroepen (sociale huurwoningen, particuliere koopwoningen, VvE’s, collectieven, bedrijven en kantoren, sportdaken, schooldaken, en gemeentelijk kernvastgoed). In figuur 2.2 (pagina 17) zijn de 32 acties opgesomd die zich richten op de verschillende doelgroepen.

11 Gemeente Utrecht (30 oktober 2019). Zon op dak Aanpak 2019-2022 12 Gemeente Utrecht (30 oktober 2019). Zon op dak Aanpak 2019-2022

36

Figuur 2.3. De algemene overkoepelende acties van het project Zon op dak

Bron: Aanpak zon op dak (Gemeente Utrecht, 2019) en gesprekken en mailwisseling met de projectleider Zon op dak

2.1.3

STAND VAN ZAKEN

Tabel 2.1 geeft het percentage daken met zonnepanelen in Utrecht weer voor 2019 en 2020. In de tabel worden ook de percentages voor zes doelgroepen weergegeven. Deze doelgroepen komen overeen met die uit het project Zon op dak. Een uitzondering hierop zijn VvE’s en collectieven; daar zijn namelijk geen cijfers over bekend. Collectieve initiatieven worden niet genoemd in de tabel, omdat zij geen eigen dak hebben. Uit de gegevens blijkt dat het percentage daken met zonnepanelen in Utrecht tussen 2019 en 2020 is gestegen van 13% naar 17%. Voor particuliere koopwoningen, sport- en onderwijslocaties en gemeentelijk kernvastgoed geldt dat het Zon op dak-doel voor 2025 al is bereikt. De sociale huurwoningen en het gemeentelijk kernvastgoed laten de grootste stijging zien. Bedrijven en kantoren lopen achter vergeleken met de andere doelgroepen (10% in 2020). Vanuit het project Zon op dak gaat naar deze categorie daarom extra aandacht uit. Vanaf 2020 is de aanpak voor bedrijven opgeschaald. In lijn met de RES wordt er gewerkt aan een nieuw programma dat in lijn is met de motie 169 ‘nieuw doelstelling voor zon-op-dak’. 13 Begin 2022 gaat dit naar de raad. We zijn voor alle acties nagegaan wat de stand van zaken is. De 32 acties van het project zijn vrijwel allemaal uitgevoerd of in uitvoering.

Voor één actie is niet vast te stellen wat de stand van zaken is, omdat er onvoldoende informatie beschikbaar is. In bijlage 3 is een uitgebreid overzicht opgenomen waarin wordt ingegaan op de stand van zaken voor elk van de projecten.

13 CDA Utrecht, PvdD en Student&Starter (juli 2021). Motie 169/2021 ’Nieuwe doelstelling voor zon-op-dak’

37

Tabel 0.1. Percentages zon op dak in 2019 en 2020 14 Het percentage daken met zonnepanelen is tussen 2019 en 2020 gestegen onder alle doelgroepen, maar er zijn grote verschillen tussen doelgroepen. 2019

2020

Totaal

13%

17%

Sociale huurwoningen

6%

14%

Particuliere koopwoningen

15%

20%

Bedrijven en kantoren

6%

10%

Sport

18%

21%

Onderwijs

20%

24%

Gemeentelijk kernvastgoed*

19%

26%

Bron: Gemeente Utrecht (13 november 2020), Raadsbrief Stand van zaken zon op dak * Omdat gemeentelijk kernvastgoed bestaat uit bedrijven en kantoren, sportaccommodaties en onderwijshuisvesting zit er deels overlap tussen de percentages voor bedrijven en kantoren, sport, onderwijs en gemeentelijk kernvastgoed.

2.2

BEVINDINGEN IN HET KORT

1. Het doel en de bijbehorende prestatie-indicator kunnen specifieker worden geformuleerd. Het is niet helder of het om de totaaloppervlakte gaat of om het aantal daken. In de tweede helft van 2021 komt het college met een voorstel voor een nieuw doel voor zon-op-dak. 2. Er zijn twee projectplannen voor het project Zon op dak, namelijk het publiekelijk beschikbare beleidsdocument Zon op dak aanpak 2019-2022 en het intern beschikbare projectplan Zon op bedrijfsdaken dat over een deel van het project gaat. Het externe projectplan bevat geen informatie over de projectorganisatie. In het interne projectplan Zon op bedrijfsdaken is de projectorganisatie tot 2020 vastgelegd. Geen van de projectplannen bevat een begroting of meerjarenplanning, waardoor de projectbeheersing niet beoordeeld kan worden. 3. Het is niet vast te stellen in hoeverre de prestaties van de gemeente precies bijdragen aan het behalen van het doel om in 2025 20% van de Utrechtse daken belegd te hebben met minimaal één zonnepaneel. Dit komt doordat allerlei andere externe factoren van invloed zijn. Wat wel vastgesteld kan worden, is dat alle 32 acties zijn uitgevoerd of in uitvoering zijn. Er zijn aanwijzingen dat het project bijdraagt aan het verhogen van het percentage daken met zonnepanelen.

Het project neemt namelijk belemmeringen weg die doelgroepen hebben bij het plaatsen van zonnepanelen en biedt doelgroepen producten aan om stappen te zetten op

14 Op 24 november, vlak voor publicatie van dit rapport, zijn de laatste cijfers aan de raad gestuurd in de raadsbrief

Stand van zaken Zon op Dak. In 2021 is 24% zon op dak gerealiseerd. De cijfers per doelgroep zijn als volgt: sociale huurwoningen 20%, particuliere koopwoningen 29%, bedrijven en kantoren 13%, sport 22%, onderwijs 27% en gemeentelijk vastgoed 31%.

38

weg naar realisatie. Ook voldoet het beleid aan punten die (ervarings)deskundigen hebben genoemd waaraan succesvol beleid moet voldoen. Ten slotte zijn gesprekspartners over het algemeen tevreden over het gemeentelijk beleid 4. De doelmatigheid van het beleid is niet te beoordelen. Dit komt omdat niet (precies) is vast te stellen hoeveel het gemeentelijk beleid bijdraagt aan het verhogen van het percentage daken met zonnepanelen. De doelmatigheid schatten we positief in. De gemeente monitort de voortgang van het doel jaarlijks en houdt ook de stand van zaken voor de acties bij. De 32 acties zijn vrijwel allemaal uitgevoerd of in uitvoering. Hierdoor is het mogelijk om het beleid te evalueren en bij te sturen. Dit zien we ook in de praktijk terug: het projectteam past de uitvoering van acties aan wanneer blijkt dat dit doelgerichter kan. Daarnaast blijkt uit gesprekken met samenwerkingspartners dat zij over het algemeen tevreden zijn over de inzet van en samenwerking met de gemeente. 5. De gemeenteraad ontvangt voldoende informatie over de resultaten en de voortgang van Zon op dak om het project hierop te kunnen beoordelen. De raad ontvangt geen informatie over de financiën. Daardoor wordt de raad niet goed in staat gesteld om haar controlerende taak uit te voeren op de besteding van de middelen aan het project Zon op dak.

Structurele informatievoorziening over de financiën van het project kan bijdragen aan het verbeteren van de controlerende rol.

2.3

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

2.3.1 DOEL EN PRESTATIE-INDICATOR NIET SPECIFIEK GEFORMULEERD

Bevinding 1: Het doel en de bijbehorende prestatie-indicator kunnen specifieker worden geformuleerd. Het is niet helder of het om de totaaloppervlakte gaat of om het aantal daken. In de tweede helft van 2021 komt het college met een voorstel voor een nieuw doel voor zon-op-dak.

Het doel en de bijbehorende prestatie-indicator15 om in 2025 20% Zon op dak te hebben, voldoen aan de volgende SMART-criteria: meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden. Het doel en de prestatie-indicator kunnen specifieker worden opgeschreven. Het is niet helder of het om de totaaloppervlakte gaat of om het aantal daken. We zien geen aanwijzingen dat raadsleden de doelstelling verkeerd interpreteren. De wethouder heeft bij de behandeling van de rekenkamerbrief Energietransitie toegezegd aan de slag te gaan met de prestatie-indicatoren van het uitvoeringsprogramma Energietransitie om deze beter te laten aansluiten op de geformuleerde doelen. Met het overnemen van motie 169 ‘Nieuwe

15 Gemeente Utrecht (3 december 2020). Programmabegroting 2021.

39

doelstelling voor zon-op-dak’ heeft het college toegezegd in de tweede helft van 2021 met een voorstel te komen voor een nieuw doel voor zon-op-dak. Er zijn geen tussentijdse doelen opgesteld voor de jaren voor 2025. 2.3.2

PROJECTPLANNEN MISSEN BEGROTING EN MEERJARENPLANNING

Bevinding 2: Er zijn twee projectplannen voor het project Zon op dak, namelijk het publiekelijk beschikbare beleidsdocument Zon op dak aanpak 2019-2022 en het intern beschikbare projectplan Zon op bedrijfsdaken dat over een deel van het project gaat. Het externe projectplan bevat geen informatie over de projectorganisatie. In het interne projectplan Zon op bedrijfsdaken is de projectorganisatie tot 2020 vastgelegd. Geen van de projectplannen bevat een begroting of meerjarenplanning, waardoor de projectbeheersing niet beoordeeld kan worden.

De Zon op dak aanpak 2019-2022 bevat een projectdefinitie waarin onder andere de aanleiding, de huidige situatie omtrent Zon op dak, de doelstelling en uitgangspunten worden benoemd. In het projectplan worden de aanpak en acties voor verschillende doelgroepen toegelicht en worden belemmeringen bij verschillende doelgroepen besproken. In het projectplan is opgenomen hoe en hoe vaak de voortgang gemonitord gaat worden. Voor sommige acties is benoemd wanneer deze uitgevoerd worden, voor andere acties geldt dat dit gelijk staat aan de doorlooptijd van de aanpak. Dit projectplan bevat geen informatie over de projectorganisatie. Het projectplan Zon op bedrijfsdaken is het strategie- en communicatieplan voor het Zonnepact Utrecht; een pact waarin de gemeente Utrecht, bedrijventerreinverenigingen, ondernemersvertegenwoordigingen, adviseurs en banken samen hebben afgesproken bedrijfseigenaren te ondersteunen bij het nemen van zonnepanelen. Dit plan bevat ook een projectdefinitie waarin de aanleiding, huidige situatie, doelstelling en uitgangspunten worden benoemd. Er wordt beschreven welke acties uitgevoerd gaan worden, wie de acties gaan uitvoeren en welke tijdsperiode hiervoor gepland staat. De planning loopt tot en met eind 2020, daarna wordt er een nieuwe bijeenkomst met de werkgroep bedrijfsdaken gepland waarin het plan wordt geëvalueerd.

In deze bijeenkomst wordt (mondeling) ook het plan van 2021 vastgesteld. Geen van de projectplannen bevat een begroting of een meerjarenplanning. Zonder deze informatie kan de projectbeheersing niet door de gemeenteraad worden beoordeeld. De ambtelijke organisatie geeft aan dat meerjarenplanningen niet zinvol zijn, omdat er continu aanpassingen zijn in (landelijke) regelgeving, subsidies en marktontwikkelingen.16 De informatie over de financiën is wel intern aanwezig en door de rekenkamer opgevraagd bij de organisatie.

16 Gemeente Utrecht (oktober 2021). Ambtelijk hoor- en wederhoor

40

Figuur 2.4 geeft de gerealiseerde kosten voor 2019 en 2020 en de begrote kosten voor 2021 van het project weer. In de figuur is onderscheid gemaakt tussen materiële kosten en personele kosten. Tussen 2019 en 2021 is het totale budget met ongeveer 50% gestegen. De personele kosten zijn tussen 2019 en 2020 met 4% gestegen en de begroting van 2021 laat een verwachte stijging zien van 13% ten opzichte van 2019. Figuur 0.4 De materiële kosten en personele kosten voor het project Zon op dak in euro’s voor de jaren 2019 (gerealiseerd), 2020 (gerealiseerd) en 2021 (begroot). De personele kosten zijn tussen 2019 en 2021 verdubbeld.

Bron: Interne documentatie projectleider Zon op dak

De stijging in personele kosten vanaf 2021 komt volgens de organisatie voort uit een strategische keuze om kennis en ervaring intern verder te ontwikkelen, in plaats van door externe inhuur. Het stimuleren van zonnepanelen op bedrijfsdaken is één van de grootste acties van het project en zal ook in de toekomst een belangrijke actie zijn. Daarom is het belangrijk dat er voortgebouwd kan worden op eerdere kennis en ervaring. In 2021 is een interne medewerker aangesteld, zodat de kennis en ervaring gewaarborgd is binnen het team.

2.3.3

DOELTREFFENDHEID NIET VAST TE STELLEN, MAAR AANWIJZINGEN POSITIEF

Bevinding 3: Het is niet vast te stellen in hoeverre de prestaties van de gemeente precies bijdragen aan het behalen van het doel om in 2025 20% van de Utrechtse daken belegd te hebben met minimaal één zonnepaneel. Dit komt doordat allerlei andere externe factoren van invloed zijn. Wat wel vastgesteld kan worden, is dat alle 32 acties zijn uitgevoerd of in uitvoering zijn. Er zijn aanwijzingen dat het project bijdraagt aan het verhogen van het percentage daken met zonnepanelen. Het project neemt namelijk belemmeringen weg die doelgroepen hebben bij het plaatsen van zonnepanelen en biedt doelgroepen producten aan om stappen te zetten op weg naar realisatie. Ook voldoet het beleid aan punten die (ervarings)deskundigen hebben genoemd waaraan succesvol beleid moet voldoen. Ten slotte zijn gesprekspartners over het algemeen tevreden over het gemeentelijk beleid.

41

Het is niet mogelijk om te bepalen in hoeverre de prestaties van de gemeente precies bijdragen aan het te behalen doel. Dit komt doordat er allerlei andere externe factoren van invloed zijn. Het bereikte percentage zonnepanelen is niet alleen een resultaat van het ingezette gemeentelijke beleid, maar wordt ook beïnvloed door factoren waar de gemeente weinig tot geen invloed op heeft zoals de beschikbaarheid van provinciale en landelijke (subsidie)regelingen of invloeden in het persoonlijke netwerk van mensen.17,18 Wat we wel kunnen vaststellen, is dat nagenoeg alle 32 acties zijn uitgevoerd. Ondanks dat het niet is vast te stellen wat de precieze invloed van het beleid is op het percentage zonnepanelen, zijn er aanwijzingen dat het project bijdraagt aan het verhogen van het percentage daken met zonnepanelen: ▪

▪

De aanpak Zon op dak richt zich op het wegnemen van belemmeringen die doelgroepen hebben bij het plaatsen van zonnepanelen en biedt doelgroepen producten aan om stappen te zetten op weg naar realisatie. 19 Volgens geïnterviewden heeft de gemeente bijgedragen aan het verhelpen van verschillende belemmeringen.20,21 o

Allereerst heeft de gemeente Utrecht bijvoorbeeld samen met de andere G4-gemeenten gelobbyd om de Woningwet aan te passen zodat woningcorporaties meer financieringsmethodes hebben bij het aanbieden van zonnepanelen voor huurders. Deze lobby was succesvol en de Woningwet is aangepast. Woningcorporaties kunnen huurders nu makkelijker de voordelen geven van zonnepanelen, zonder dat zij hiervoor vooraf hoeven te betalen. In de prestatieafspraken is opgenomen dat woningcorporaties hier gebruik van maken.

o

Een tweede voorbeeld is het aanbieden van laagdrempelige leningen voor zonnepanelen bij sportclubs. Het verkrijgen van leningen was vaak een probleem voor sportclubs. De gemeente Utrecht heeft daarom het Energiefonds Utrecht opgericht. Via het Energiefonds Utrecht is ook de aflossingstermijn van leningen verlengd van tien naar vijftien jaar. Voor veel sportclubs was de termijn van tien jaar namelijk te kort, waardoor zij geen zonnepanelen wilden en/of konden nemen.

Uit de gesprekken en webinars met en van (ervarings)deskundigen blijkt dat succesvol beleid aan twee punten voldoet.22 Allereerst moet het persoonlijk zijn, dus het moet gaan om de persoonlijke situatie van de betrokkenen. Door het persoonlijk te maken, zullen partijen eerder geneigd zijn om zonnepanelen te laten plaatsen. Daarnaast moet de betrokkenen vertrouwen hebben in de aanpak.

17 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij 18 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht 19 Gemeente Utrecht (30 oktober 2019). Zon op dak Aanpak 2019-2022 20 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht 21 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij 22 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij

42

In de aanpak Zon op dak komen beide punten terug. Zo kunnen bedrijven bijvoorbeeld een quickscan aanvragen waarin de financiële voordelen voor hun persoonlijke situatie worden besproken. Ook wordt bij de aanpak voor bedrijven met lokale (ex-)ondernemers samengewerkt. Deze veelal bekende (ex-)ondernemers worden ingezet om bedrijven te benaderen over de mogelijkheid voor zonnepanelen. Doordat ondernemers deze partij (indirect) kennen, is het vertrouwen hoger. Volgens geïnterviewden zal dit ervoor zorgen dat meer ondernemers zonnepanelen plaatsen op hun bedrijfsdak.23 ▪

De gemeente Utrecht heeft in 2015 de City Solar Award gewonnen. In deze (niet meer bestaande) wedstrijd wordt door een onafhankelijke jury de beste zonne-energiegemeente van Nederland gekozen. De jury heeft bij de keuze in 2015 een aantal randvoorwaarden benoemd waar een succesvolle aanpak aan voldoet, namelijk consistentie in de aanpak, een langdurig uitvoeringskader en de betrokkenheid van bewonersgroepen en lokale organisaties.24 De huidige aanpak Zon op dak voldoet nog steeds aan deze eisen. Er is namelijk een overkoepelende visie voor de verschillende acties uit de aanpak, de aanpak bouwt voort op de successen van eerder beleid, en bewoners en lokale organisaties worden betrokken bij de uitvoering van de acties.

▪

Over het algemeen zijn onze gesprekspartners positief over het gemeentelijk beleid. Ook wordt benoemd dat andere gemeenten met belangstelling naar de aanpak van de gemeente Utrecht kijken.25,26 Wel vindt een aantal gesprekspartners dat de samenwerking tussen de gemeente en andere partijen beter kan en meer gericht mag zijn op co-creatie en het gezamenlijk vaststellen van doelen of de uitvoering van het beleid.27

BOX I: Vergelijking percentage zonnepanelen tussen gemeenten niet goed mogelijk door verschil in meetmethodes en gebrek aan recente data Gemeenten hebben verschillende doelen geformuleerd over zonne-energie en hebben methodes bedacht om de doelen te monitoren. Zo meet de gemeente Utrecht het percentage van het totaal aantal daken met ten minste één zonnepaneel, terwijl andere gemeenten het aantal opgewekte KWh of het oppervlakte in m2 van de daken dat is belegd met zonnepanelen meten. Door het verschil in meetmethodes en de afwezigheid van landelijke, actuele data over zonnepanelen is het niet goed mogelijk om verschillende gemeenten met elkaar te vergelijken. Cijfers over het percentage van daken met ten minste één zonnepaneel zijn niet beschikbaar voor andere gemeenten.

23 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij 24 Holland Solar (5 juni 2015). Utrecht verdient titel solar city 2015. Geraadpleegd via

https://hollandsolar.nl/nieuws/i217/utrecht-verdient-de-titel-solar-city-2015 25 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij. 26 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht 27 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij.

43

Cijfers die wel beschikbaar zijn, geven een onvolledig beeld omdat de cijfers over één doelgroep gaan. Zo geeft de benchmark Zon op bedrijfsdaken 2021 informatie over het percentage van het beschikbare dakoppervlak van bedrijven dat is voorzien van zonnepanelen. Utrecht staat op plek 115 van de 335 gemeenten wat betreft het percentage zonnepanelen (10-15%). Rotterdam (plek 298, 5-10%), Amsterdam (plek 216, 5-10%) en Den Haag (plek 295, 5-10%) scoren lager. Daarnaast zijn cijfers vaak verouderd. De meest recente gegevens van het CBS over het percentage zonnepanelen op woningen hebben bijvoorbeeld betrekking op 2019. In Utrecht had in 2019 8,9% van de woningen zonnepanelen. In Rotterdam, Amsterdam en Den Haag was dit respectievelijk 2,9%, 3,0% en 3,8%.

2.3.4

DOELMATIGHEID BELEID NIET TE BEPALEN

Bevinding 4: De doelmatigheid van het beleid is niet te beoordelen. Dit komt omdat niet (precies) is vast te stellen hoeveel het gemeentelijk beleid bijdraagt aan het verhogen van het percentage daken met zonnepanelen. De doelmatigheid schatten we positief in. De gemeente monitort de voortgang van het doel jaarlijks en houdt ook de stand van zaken voor de acties bij. De 32 acties zijn vrijwel allemaal uitgevoerd of in uitvoering. Hierdoor is het mogelijk om het beleid te evalueren en bij te sturen. Dit zien we ook in de praktijk terug: het projectteam past de uitvoering van acties aan wanneer blijkt dat dit doelgerichter kan. Daarnaast blijkt uit gesprekken met samenwerkingspartners dat zij over het algemeen tevreden zijn over de inzet van en samenwerking met de gemeente.

Het is niet te bepalen in hoeverre het beleid doelmatig is, omdat niet accuraat is vast te stellen hoeveel het gemeentelijk beleid precies bijdraagt aan het verhogen van het percentage zonnepanelen. Zonder inzicht in de precieze effecten van het beleid is een oordeel over de kostenefficiëntie niet mogelijk. De doelmatigheid kunnen we niet precies vaststellen, maar schatten we positief in op basis van de volgende punten: ▪

Door monitoring is bijsturing mogelijk, bijvoorbeeld wanneer blijkt dat een doelgroep achter blijft of juist boven verwachting presteert. Ook wordt de stand van zaken voor de acties bijgehouden. De 32 acties zijn allemaal uitgevoerd of in uitvoering (zie overzicht van de acties en de stand van zaken in bijlage 3).

▪

De gemeente richt zich in de aanpak nadrukkelijk op de groepen waar groeipotentie zit.28 Dit zijn groepen met een relatief laag percentage zonnepanelen, maar waar de gemeente nog wel kansen ziet. Hierdoor kan beleid worden opgesteld dat een grote groep aanspreekt. Door de aanpak te richten op doelgroepen waar groeipotentie zit, worden middelen efficiënter ingezet dan wanneer het beleid zich richt op achterblijvers met weinig groeipotentie.

28 Gemeente Utrecht (30 oktober 2019). Zon op dak Aanpak 2019-2022

44

▪

Het projectteam past de uitvoering van acties aan wanneer blijkt dat dit efficiënter en/of effectiever kan. Een voorbeeld is het aannemen van een medewerker voor het stimuleren van zonnepanelen op bedrijfsdaken in plaats van het inhuren van een externe medewerker. Door het aannemen van de medewerker blijft opgedane ervaring en kennis intern en kan hierop in de toekomst voortgebouwd worden.29 Een ander voorbeeld is het aanpassen van de aanpak op bedrijfsdaken op basis van feedback uit het bedrijfsleven. De aanpak is persoonlijker gemaakt en er zijn (ex)ondernemers betrokken bij de uitvoering, waardoor verwacht wordt dat de aanpak meer resultaat zal opleveren.30

▪

Over het algemeen zijn gesprekpartners tevreden over de inzet van de gemeente. Wel wordt door enkele gesprekpartners aangegeven dat de samenwerking effectiever kan door meer aan co-creatie te doen en bijvoorbeeld in overleg een stappenplan op te stellen.31 Sommige partijen gaven aan ook zonder gemeentelijke inzet te werken aan het stimuleren van zonnepanelen.32 Een andere gesprekspartner denkt dat meer collectieve zonnepanelen gerealiseerd zouden kunnen worden wanneer de bereidwilligheid van de gemeentelijke vastgoedorganisatie om zonnepanelen te plaatsen op gemeentedaken groter zou zijn.33

2.3.5

RAAD ONTVANGT INFORMATIE OVER RESULTATEN EN VOORTGANG, NIET OVER FINANCIËN

Bevinding 5: De gemeenteraad ontvangt voldoende informatie over de resultaten en de voortgang van het project om het project hierop te kunnen beoordelen. De raad ontvangt geen informatie over de financiën. Daardoor wordt de raad niet goed in staat gesteld om haar controlerende taak uit te voeren op de besteding van de middelen aan het project Zon op dak. Structurele informatievoorziening over de financiën van het project kan bijdragen aan het verbeteren van de controlerende rol.

Sinds 2019 ontvangt de raad de jaarlijkse raadsbrief stand van zaken rondom Zon op dak. Hierin wordt de voortgang besproken en afgezet tegen de doelstelling. Ook wordt de stand van zaken omtrent de uitvoering van het project besproken. In de meest recente raadsbrief van november 2020 worden ook de ambities voor Zon op dak, de aanpak Zon op bedrijfsdaken en het Zonnepact Utrecht toegelicht. Daarnaast wordt de voortgang van de doelstelling ook besproken in de jaarlijkse voortgangsrapportage over het uitvoeringsprogramma Energietransitie.

29 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht 30 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij 31 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij 32 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij 33 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview externe partij

45

De raad ontvangt ook incidentele informatie over de resultaten en voortgang van het project. Voorbeelden zijn: ▪

De raadsbrief zon-op-gemeentedak (12 november 2020), waarin onder andere de randvoorwaarden worden geschetst die nodig zijn voor het faciliteren van gemeentedaken.

▪

De raadsbrief inzet vastgoed voor zonne-energie (25 april 2019), waarin wordt ingegaan op de eerdere ervaringen en toekomstige plannen wat betreft de inzet van gemeentelijk vastgoed voor hernieuwbare energieproductie.

Ook in de beantwoording van schriftelijke vragen van raadsleden wordt ingegaan op de voortgang en resultaten van Zon op dak, bijvoorbeeld: ▪

De beantwoording SV 2019, nr. 163 waarin o.a. antwoord wordt gegeven op de vraag hoeveel energieadviezen voor bedrijfsdaken er zijn ingewonnen, hoeveel adviezen zijn doorgevoerd en welk resultaat het advies heeft opgeleverd.

▪

De beantwoording SV 2019, nr. 117 waarin verduidelijking wordt gegeven over de uitvoering van Zon op dak op gemeentelijke daken.

Uit het gesprek dat de rekenkamer gevoerd heeft met raadsleden blijkt dat zij verschillende behoeften hebben als het gaat om het detailniveau van de rapportage en de mate van details over de resultaten en voortgang van de projecten binnen het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. De raad ontvangt geen structurele informatie over de financiën. In de eerder gepubliceerde rekenkamerbrief Energietransitie heeft de gemeenteraad een overzicht van de projecten binnen het uitvoeringsprogramma Energietransitie ontvangen, waaronder ook Zon op dak. Doordat de raad geen structurele informatie ontvangt over de financiën van het project, wordt de raad niet goed in staat gesteld om haar controlerende taak uit te voeren op de besteding van de middelen aan het project Zon op dak. Structurele informatievoorziening over de financiën van het project kan bijdragen aan het verbeteren van de controlerende rol. Een aantal fractiewoordvoerders wil meer inzicht in samenhang tussen de kosten en de resultaten van projecten uit het Uitvoeringsprogramma Energietransitie. Een deel van de raad is tevreden met rapportage op een meer geaggregeerd niveau.34

34 Rekenkamer Utrecht (2021). Groepsgesprek fractiewoordvoerders Energie

46

2.4

NORMENKADER

In de onderstaande tabel is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de onderzoeksvragen, de normen en bijbehorende criteria en de beoordeling.

Tabel 0.2. Normenkader en beoordeling Onderzoeksvraag

Norm

Criteria

Beoordeling

Vraag 1 (doelen en prestatie-indicatoren)

De gemeente heeft de doelen en prestatieindicatoren voor het project Zon op dak voldoende helder geformuleerd.

De gemeente heeft doelen en prestatie-indicatoren opgesteld voor het project Zon op dak.

Zie bevinding 1 en § 2.3.1

De doelen van het project Zon op dak zijn SMART geformuleerd.

Zie bevinding 1 en § 2.3.1

Vraag 2 (inhoud projectplan)

Beschrijvende vraag gericht op de inhoud van de projectplannen van Zon op dak.

Geen beoordeling.

Het projectplan van Zon op dak bevat een (meerjaren)planning en begroting.

Zie bevinding 2 en § 2.3.2 Beiden projectplannen bevatten geen meerjarenplanning. In externe projectplan is voor sommige acties benoemd wanneer deze uitgevoerd worden, voor andere acties geldt dat dit gelijk staat aan de doorlooptijd van de aanpak. Het interne projectplan bevat alleen een planning voor 2020. Beiden projectplannen hebben geen begroting.

Vraag 3 (doelmatigheid en doeltreffendheid)

Het project Zon op dak is doelmatig en doeltreffend.

De prestaties (‘wat gaan we Zie bevinding 3 en § 2.3.3 doen’) zijn behaald, of verlopen volgens plan.

De doelen van Zon op dak die zijn gesteld voor tot aan het moment van onderzoek (begin 2021) zijn behaald.

47

Er zijn geen tussentijdse doelen gesteld.

Vraag 4 (betrekken bewoners)

De gemeente betrekt inwoners tijdig, effectief en/of op de juiste momenten bij de voorbereiding en uitvoering van de projecten.

Het is aantoonbaar, of in ieder geval aannemelijk, dat de prestaties bijdragen bij aan het behalen van de doelen.

Zie bevinding 3 en § 2.3.3

De middelen voor het project Zon op dak worden efficiënt en effectief ingezet om de doelen te bereiken.

Zie bevinding 4 en § 2.3.4

Inwoners krijgen voldoende tijd om zich te kunnen voorbereiden op hun participatie in de projecten.

Hoofdstuk 4

De gemeente betrekt de juiste inwoners op de juiste manier en bij de juiste thema’s bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie.

Hoofdstuk 4

Vraag 5 Beschrijving van de (informatievoorziening inhoud van de gemeenteraad) informatievoorziening aan de raad over de stand van zaken t.a.v. de uitvoering en resultaten van project Zon op dak, in de periode 2018-heden.

De doelmatigheid kunnen we niet precies vaststellen, maar schatten we positief in.

Geen beoordeling, zie § 2.3.5

48

Vraag 6 De raadsinformatie (verbeterpunten over de stand van informatievoorziening) zaken t.a.v. de uitvoering en resultaten van project Zon op dak is toereikend om de resultaten te kunnen beoordelen.

Uit de raadsinformatie moet blijken welke resultaten het project heeft opgeleverd en wat de voortgang is op de te behalen doelen.

Zie bevinding 5 en § 2.3.5 De gemeenteraad ontvangt jaarlijks informatie over de resultaten en de voortgang.

In de informatievoorziening ontbreekt informatie over de financiën.

Beschrijvende vraag gericht op verbeteropties voor de informatievoorziening.

Geen beoordeling, zie § 2.3.5

49

50

3

HET STIMULEREN VAN PARTICULIERE WONINGEIGENAREN

Het tweede deel van dit rekenkameronderzoek is het Stimuleren van particuliere woningeigenaren. We beantwoorden de centrale vraag: Hoe verliep de uitvoering van het project het Stimuleren van particuliere woningeigenaren en wat zijn de behaalde resultaten? Als het gaat om de energietransitie van woningen, zijn er drie groepen te onderscheiden; particuliere woningeigenaren, sociale huurders en woningcorporaties) en particuliere huurders en verhuurders. In dit deel bekijken we de manier waarop de gemeente particuliere woningeigenaren stimuleert om mee te gaan in de energietransitie. Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren is binnen de gemeentelijke organisatie geen project op zich, maar een cluster van projecten binnen het deelprogramma Wonen. Het hoofdstuk begint met een beschrijving van het projecten cluster en de stand van zaken in paragraaf 3.1. Paragraaf 3.2 bevat de bevindingen, die vervolgens in paragraaf 3.3 worden toegelicht. Het hoofdstuk eindigt in paragraaf 3.4 met het normenkader inclusief beoordeling in relatie tot de onderzoeksvragen.

3.1

PROJECTBESCHRIJVING

3.1.1

DOELEN EN PRESTATIE-INDICATOREN

Het doel van het Stimuleren van woningeigenaren is om particuliere woningeigenaren en VvE’s informatie en ondersteuning te bieden bij energiebesparing en verduurzaming van de woning.35 De gemeente wil aansluiten bij de momenten waarop bewoners tóch al iets moeten of willen met hun woning, zoals bij (achterstallig) onderhoud of verbouwingsplannen. De rekenkamer ziet een relatie tussen de doelen van het stimuleren van particuliere woningeigenaren en de klimaatdoelen uit het coalitieakkoord. Deze houden in dat in 2030 40.000 woningen van het gas af zijn en in 2025 op 20% van de Utrechtse daken zonnepanelen liggen.36 In de raadsbrief ‘Groeiende opgave Energietransitie’ uit 2019 staat onder het kopje Wonen dat de vraag om informatie en ondersteuning over aardgasvrij wonen groeit en dat dit geboden wordt binnen het deelprogramma Wonen. Maar bijvoorbeeld ook in de documenten van de aanbesteding van Jouwhuisslimmer.nl uit 2017 staat dat de website inwoners moet ondersteunen om hun huis aardgasvrij te maken.37 Ook in verschillende projectplannen vinden we terug dat de projecten 35 Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren heeft geen projectplan en eigen omschreven doelen. De genoemde

doelen (energiebesparing en verduurzaming) zijn door de rekenkamer gedestilleerd uit de projectplannen van de projecten en bevestigd door de gemeente (zie bijlage 1). 36 Gemeente Utrecht (2018). Coalitieakkoord ‘Utrecht: Ruimte voor Iedereen 2018-2022’. 37 U-Thuis (2017). Beschrijvend document bij Europese openbare aanbesteding ‘Regionaal energieplatform’

51

(naast energiebesparing en verduurzaming) gericht zijn op aardgasvrije woningen. De relatie tussen de doelen is weergegeven in figuur 3.1. De gemeente geeft zelf aan dat de projecten niet direct aan de klimaatdoelen bijdragen. De doelstellingen zijn historisch gegroeid en niet systematisch opgebouwd. De 40.000 woningen aardgasvrij was (vanaf het coalitieakkoord) een nieuw doel, waarvan de aanpak naast de lopende projecten in het deelprogramma Wonen is opgezet. De projecten om woningeigenaren te stimuleren, richten zich op energiebesparing, verbetering van de schil en op installaties, niet op de transitie naar aardgasvrij.38 Figuur 0.1 Relatie tussen klimaatdoelen en het Stimuleren van particuliere woningeigenaren

De doelen en prestatie-indicatoren van de projecten zijn weergegeven in de door de rekenkamer opgestelde doelenboom in figuur 3.2.39

38 Gemeente Utrecht (oktober 2021). Ambtelijk hoor- en wederhoor 39 De doelen in de doelenboom zijn afkomstig uit de projectplannen en regelingen van de projecten. Deze staan

opgesomd in bijlage 1.

52

Figuur 0.2 Doelenboom met doelen en prestatie-indicatoren per project De projecten hebben als gemene deler dat ze particuliere eigenaren stimuleren energie te besparen en hun woning te verduurzamen.

53

3.1.2

CLUSTER VAN PROJECTEN

Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren is geen opzichzelfstaand project, maar een cluster projecten met als gemeenschappelijk doel dat burgers gestimuleerd worden om energie te besparen. Jouwhuisslimmer.nl is het centrale platform met alle informatie over de verschillende projecten (zie figuur 3.3). Figuur 3.3 Cluster van projecten Stimuleren van particuliere woningeigenaren

De volgende projecten vormen samen het cluster Stimuleren van particuliere woningeigenaren40: ▪

Jouwhuisslimmer.nl: een online energieloket in opdracht van 15 samenwerkende gemeenten in de regio Utrecht. Utrechters kunnen er informatie vinden over hoe zij hun huis duurzamer en energiezuiniger kunnen maken. De website biedt toegang tot lokale initiatieven, adviseurs en aanbieders van energiebesparende maatregelen en/of opwek.

▪

Jouwhuisslimmer avonden/webinars: dit zijn fysieke bijeenkomsten en/of webinars waarbij bewoners en ondernemers geïnformeerd worden over de energietransitie in hun wijk.

▪

Energiebox: een doos met energiebesparende producten en een adviesgesprek door een energiecoach over energiebesparing. De aanpak van de Energiebox is onderbouwd door onderzoek van ECN, waaruit blijkt dat huishoudens die meedoen gemiddeld € 113 per jaar besparen.41

▪

Energie-ambassadeurs: Utrechters die vrijwillig hun buren en hun buurt vooruit helpen met energiemaatregelen thuis. Energie-coöperatie Energie-U verzorgt de coördinatie.

▪

Activiteiten voortvloeiend uit de Regeling Reductie Energieverbruik (Woningen), waaronder een publiekscampagne. De RRE (2020) en RREW (2021) zijn eenmalige uitkeringen

40 Gemeente Utrecht (18 december 2019). Raadsbrief Energietransitie Wonen. 41 ECN (2017). Rapportage Energiearmoede - Effectieve interventies om energie efficiëntie te vergroten en

energiearmoede te verlagen.

54

waarmee gemeenten huurders en eigenaar-bewoners stimuleren energie te besparen in hun woning.42,43 De RRE(W) is onderdeel van de uitvoering van de Urgenda-uitspraak van de Hoge Raad op 20 december 2019, die inhoudt dat de Staat moet zorgen dat de uitstoot van broeikasgassen eind 2020 met tenminste 25 procent verminderd is ten opzichte van 1990.44 ▪

Gasvrij Thuis: een duurzame voorbeeldwoning in Overvecht-Noord waar woningeigenaren terecht kunnen voor vragen en advies over het aardgasvrij maken van hun eigen woning.

Naast de bovengenoemde projecten is er ook financiële hulp om je huis te verduurzamen. Dit zijn niet zozeer projecten, maar gemeentelijke regelingen: ▪

Subsidie voor energie-advies aan huis en trajectbegeleiding: o Maatwerkadvies door een onafhankelijk adviseur, afgestemd op de kenmerken van de woning en op de bewoners(s) en vastgelegd in een rapport. o

Begeleiding bij het opstellen van een duurzaam meerjarenplan en bij de uitvoering van energetische maatregelen aan de woning.

▪

Subsidie voor collectieve inkoop: een bijdrage in de kosten van trajectbegeleiding, ondersteuning door Jouwhuisslimmer, de huur van een ruimte en communicatiemateriaal. Deze regeling is bedoeld voor collectieven van vijf of meer bestaande, particuliere woningen.

▪

Duurzaamheidslening via het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting (SVN): een lening om energiebesparende maatregelen in de woning te financieren.

De samenhang van de projecten is gebaseerd op de klantreis, die in 2015 is ontwikkeld in opdracht van de VNG.45 Dit betreft een (circulaire) klantreis van bewustwording/interesse, actief/acties overwegen, financieren en selecteren/uitvoeren. Deze klantreis geeft inzicht in de redenen dat woningeigenaren afhaken of slechts moeizaam een volgende stap zetten (pijnpunten) en wat hen juist motiveert sneller een stap te zetten (positieve punten). In figuur 3.4 is weergegeven hoe de projecten en regelingen in de klantreis passen.46 Het is de bedoeling dat woningeigenaren bewust worden gemaakt van energiebesparing en verduurzaming, en dat de financiële regelingen hen ondersteunen in de uitvoering. Het platform Jouwhuisslimmer.nl is de centrale plek waar alle informatie en hulpaanbod staat en waar bewoners ook aanbieders van maatregelen kunnen vinden.47 Hier kun je alle informatie vinden, je aanmelden voor avonden/webinars en doorklikken naar de pagina’s over de financiële regelingen. Vanuit de 42 Rijksdienst voor ondernemend Nederland (3 november 2020). Regeling Reductie Energiegebruik. Geraadpleegd via,

https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/rre 43 Rijksdienst voor ondernemend Nederland (25 januari 2021). Regeling Reductie Energiegebruik Woningen. https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/rrew 44 Rechtspraak (2019). Klimaatzaak Urgenda. https://www.rechtspraak.nl/Bekende-rechtszaken/klimaatzaak-urgenda 45 VNG (2015). Klantreis energiebesparing Woningeigenaren. Geraadpleegd via https://vng.nl/files/vng/20172106-vngrapport-klantreis-energiemaatregelen-woningeigenaren.pdf 46 Gemeente Utrecht (23 september 2020). Presentatie Energiebesparing Wonen. 47 U-Thuis (2019). Projectplan Jouwhuisslimmer.nl 2019.

55

verschillende projecten wordt naar elkaar verwezen. Zo bevat de Energiebox ook informatie over Jouwhuisslimmer.nl en wordt in de webinars aandacht besteed aan de mogelijkheden van energieadvies aan huis. Figuur 0.4 De projecten volgens de klantreis. Het merendeel van de projecten is gericht op bewustwording.

De genoemde projecten maken net als Zon op Dak deel uit van het Uitvoeringsprogramma Energietransitie.48 Binnen het Uitvoeringsprogramma vallen de projecten onder het thema Wonen, met uitzondering van Gasvrij Thuis. Dat valt onder Verduurzaming.49 3.1.3

STAND VAN ZAKEN

De projecten zijn op verschillende momenten in de tijd opgestart. Het zwaartepunt van de activiteiten ligt in 2020 en 2021. Met name de toekenningen van de RRE en de RREW hebben voor een uitbreiding van (budget en) activiteiten gezorgd. Dit is visueel weergegeven in de tijdlijn in figuur 3.5 (pagina 38).50

48 Rekenkamer Utrecht (2021). Rekenkamerbrief energietransitie 49 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht 50 De tijdlijn is door de Rekenkamer Utrecht samengesteld op basis van de projectplannen van alle afzonderlijke

projecten. Deze zijn terug te vinden in bijlage 1.

56

Samengevat zijn er veel verschillende projecten opgestart voor woningeigenaren, die elk op een andere manier moeten stimuleren dat woningeigenaren energie besparen en verduurzamen. De meeste van deze projecten sluiten in termen van de klantreis aan bij de bewustwordingsfase51. We zijn door middel van documentenstudie en interviews voor alle projecten nagegaan wat de stand van zaken is. In de uitvoering verliepen sommige zaken anders dan vooraf bedacht. De coronamaatregelen hebben een groot effect gehad op de uitvoering van de projecten. Sommige activiteiten konden niet doorgaan of alleen in aangepaste vorm. Dit leidde tot vertraging en het bereiken van minder bewoners. Daarnaast is men in de praktijk ook andere obstakels tegengekomen. Hieronder geven we een korte samenvatting. Een uitgebreid overzicht per project is terug te vinden in bijlage 5.

Jouwhuisslimmer.nl is een uitgebreide website die na een verbeterslag werkt aan het trekken van meer bezoekers en een betere conversie.52 Het onderdeel Mijn Huis, waar je een online advies krijgt over je woning, is per 1 juli 2021 komen te vervallen.53 De Jouwhuisslimmer avonden zijn vanwege de coronamaatregelen veranderd in webinars.54 De activiteiten van de energieambassadeurs en ook van Gasvrij Thuis zijn in 2020 beperkt geweest vanwege de coronamaatregelen, deze hopen in 2021 meer doorgang te vinden.55,56 Met het budget vanuit de RRE is een publiekscampagne opgestart. Verschillende onderdelen hiervan zijn niet volgens plan verlopen.57 Verder is de Energiebox beschikbaar gekomen voor woningeigenaren en is de cadeaukaart beschikbaar gesteld. Deze activiteiten zijn nog in uitvoering.58 Tegelijkertijd is met behulp van de RREW de publiekscampagne verlengd en worden nog nieuwe activiteiten opgestart, zoals een vergoeding van warmtefoto’s en het begeleiden van twee à drie grootschalige collectieve trajecten met 100 tot 200 woningen.59

51 Gemeente Utrecht (23 september 2020). Presentatie Energiebesparing Wonen. 52 U-Thuis (november 2020). Stand van zaken ontwikkelingen U-Thuis – denkrichtingen 53 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht 54 Gemeente Utrecht (7 januari 2020). Projectofferte Jouw Huis Slimmer (hybride) webinars 2021 55 Energie-U (2021). Jaarplan 2021 56 Gemeente Utrecht (2021). Jaarplan Gasvrij Thuis. 57 Gemeente Utrecht (2021). Korte toelichting op proces en monitoring (opgesteld n.a.v. vraag Rekenkamer Utrecht). 58 Rekenkamer Utrecht (2021). Interview gemeente Utrecht. 59 Gemeente Utrecht (2021). Projectplan (ingediend bij RVO).

57

Figuur 3.5 Tijdlijn projecten Stimuleren particuliere woningeigenaren

58

3.2

BEVINDINGEN IN HET KORT

1.

De overkoepelende visie op het Stimuleren van woningeigenaren om energie te besparen en hun huis te verduurzamen, ontbreekt. Het cluster van projecten heeft geen onderbouwing waarom nu juist deze set van projecten is ingezet en wat de beoogde werking is. Door de jaren worden steeds activiteiten toegevoegd aan het cluster, zonder een afweging te maken wat die activiteit toevoegt aan het bestaande palet aan projecten.

2.

De doelen van de projecten voldoen deels aan de SMART-criteria. Veel doelen zijn niet specifiek doordat definities ontbreken. De doelen zijn deels meetbaar gemaakt door middel van prestatie-indicatoren. Deze zijn in hoge mate gericht op zichtbaarheid van de projecten (aantal bezoekers) in plaats van doorwerking (genomen maatregelen in huis). In hoeverre de projecten bijdragen aan het doel van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren, is daardoor bij voorbaat lastig te meten.

3.

Er is geen projectplan voor het cluster. De projectplannen van de projecten zijn niet volgens een gemeenschappelijk format opgesteld en missen soms onderdelen, voornamelijk op projectbeheersing. Er zijn nauwelijks evaluaties, voortgangsrapportages of bijgestelde plannen beschikbaar. Er wordt weinig gedaan aan evaluatie en monitoring en er wordt niet vooruitgeblikt.

4.

De begrote uitgaven aan het thema Wonen zijn de afgelopen jaren gestegen van € 710.000 in 2016 tot ongeveer € 1,2 miljoen in 2021. De toekenning van de RRE en RREW hebben gezorgd voor een groter budget. In 2017, 2018 en 2019 zijn de werkelijke uitgaven hoger dan de begroting. De organisatie heeft hier geen toelichting bij. Er is geen meerjarenbegroting voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren.

5.

Bij de beoordeling van de doeltreffendheid onderscheiden we twee niveaus: A. De doeltreffendheid van de afzonderlijke projecten. De projecten zijn veelal niet te beoordelen op doeltreffendheid vanwege niet meetbare doelen en/of prestatie-indicatoren die niets zeggen over de doorwerking van het project. De prestatie-indicatoren geven een wisselend beeld per project. In een deel van de projecten is er sprake van vertraging in de uitvoering, deels te verklaren door de coronamaatregelen. B. De doeltreffendheid van het cluster van projecten aan de klimaatdoelen uit het coalitieakkoord. Ook dat is niet vast te stellen. De opbrengst van het cluster wordt niet apart gemeten en is niet te isoleren van andere projecten en externe ontwikkelingen. In november 2020 waren er in totaal 458 woningen van het gas af en lagen zonnepanelen op 20% van de koopwoningen. Het is aannemelijk dat de bijdrage van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren aan de klimaatdoelen beperkt is.

59

6.

De doelmatigheid kan niet worden beoordeeld omdat de effectiviteit van de projecten voor het Stimuleren van woningeigenaren niet is vast te stellen. Als de aanname van de beperkte doeltreffendheid klopt, dan zijn de uitgaven aan het stimuleren van particuliere woningeigenaren relatief hoog. De uitgaven stijgen, maar de effecten zijn niet aantoonbaar. Er ontbreekt argumentatie voor de uitgaven enerzijds en de verwachte effecten anderzijds.

7.

De gemeenteraad ontvangt informatie over de resultaten en voortgang van het cluster van projecten, dit is echter onvoldoende om de gemeenteraad in staat te stellen haar controlerende taak uit te voeren. Er is geen compleet overzicht van alle projecten, doelen en behaalde resultaten en daarmee ontbreekt het inzicht in welke mate de aanpak effectief is. Structurele informatievoorziening over de financiën, de resultaten en de voortgang van het project kan bijdragen aan het verbeteren van de controlerende rol.

3.3

TOELICHTING OP DE BEVINDINGEN

3.3.1

HET CLUSTER PROJECTEN MIST VISIE EN ONDERBOUWING

Bevinding 1: De overkoepelende visie op het Stimuleren van woningeigenaren om energie te besparen en hun huis te verduurzamen, ontbreekt. Het cluster van projecten heeft geen onderbouwing waarom nu juist deze set van projecten is ingezet en wat de beoogde werking is. Door de jaren worden steeds activiteiten toegevoegd aan het cluster, zonder een afweging te maken wat die activiteit toevoegt aan het bestaande palet aan projecten.

Er zijn geen overkoepelende documenten over het Stimuleren van particuliere woningeigenaren die de visie, de gemaakte keuzes, de onderbouwing van de projecten en/of de samenhang daartussen beschrijven. In raadsbrieven60,61,62 en gesprekken63 wordt de samenhang geduid met behulp van de VNG klantreis. De koppeling tussen de inzet van de projecten en de pijnpunten en positieve ervaringen die in de klantreis beschreven staan, wordt echter niet gelegd. Daardoor is het onduidelijk welke pijnpunten de projecten wegnemen of welke positieve ervaringen zij bevorderen. Het is per project dus niet onderbouwd wat het toevoegt aan het geheel. Ook is niet duidelijk hoe de projecten aan elkaar gekoppeld zijn om samen een sterk cluster te vormen dat particuliere woningeigenaren stimuleert. Wat daarnaast mist, is een perspectief op de komende jaren en de inpassing van de projecten in die tijd.

60 Gemeente Utrecht (18 december 2019). Raadsbrief Energietransitie Wonen. 61 Gemeente Utrecht (11 januari 2021). Raadsbrief Jaarplan opgave energietransitie. 62 Gemeente Utrecht (11 januari 2021). Raadsbrief Voortgang Regeling Reductie Energiegebruik. 63 Rekenkamer Utrecht. Interviews gemeentelijke Utrecht

60

3.3.2

DE DOELEN EN PRESTATIE-INDICATOREN ZIJN BEPERKT MEETBAAR

Bevinding 2: De doelen van de projecten voldoen deels aan de SMART-criteria. Veel doelen zijn niet specifiek doordat definities ontbreken. De doelen zijn deels meetbaar gemaakt door middel van prestatie-indicatoren. Deze zijn in hoge mate gericht op zichtbaarheid van de projecten (aantal bezoekers) in plaats van doorwerking (genomen maatregelen in huis). In hoeverre de projecten bijdragen aan het doel van het Stimuleren van particuliere woningeigenaren, is daardoor bij voorbaat lastig te meten.

Als we de SMART-criteria per letter bestuderen, valt het volgende op: ▪ Specifiek: De meeste doelen zijn niet specifiek geformuleerd. Er zijn bijvoorbeeld geen eenduidige definities voor ‘goed werkend en aantrekkelijk platform’ (Jouwhuisslimmer.nl64) en ‘bewustwording’ (Energiebox65). Uit de projectplannen is wel af te leiden dat het uiteindelijke doel is: dat bewoners energie besparen, hun huis verduurzamen en van het gas af gaan. In het projectplan voor de RRE66 zijn de doelen wel specifiek uitgewerkt. ▪ Meetbaar: De doelen zijn vertaald in meetbare prestatie-indicatoren; bijvoorbeeld het aantal bezoekers, aanvragen of activiteiten. Voor Gasvrij Thuis is dit anders. Daarvoor worden activiteiten beschreven, maar geen concrete aantallen activiteiten of bezoekers.67 De Jouwhuisslimmer avonden/webinars noemen tien bijeenkomsten, maar geen doel qua aantal deelnemers.68 Een aandachtspunt is dat de prestatie-indicatoren niet altijd dekkend zijn voor het hoofddoel. Het aantal bezoekers zegt bijvoorbeeld niets over de bereikte gedragsverandering of verduurzamingsacties bij mensen thuis. ▪ Acceptabel: de projectleiders en partners willen met de doelen aan de slag.69 In hoeverre de woningeigenaren daar ook voor open staan, is een belangrijke vraag. Dit komt aan de orde in hoofdstuk 4. ▪ Realistisch: de doelen en prestatie-indicatoren lijken haalbaar.

Uit documenten en gesprekken blijkt dat er van tevoren goed is nagedacht over de genoemde aantallen. Voor de jaren 2020 en 2021 is dat moeilijk te beoordelen, omdat de voortgang sterk beïnvloed wordt door de dan geldende coronamaatregelen. Een deel van de plannen voor 2021 is hierop aangepast, een ander deel loopt door. ▪ Tijdgebonden: De doelen zijn niet tijdgebonden, de prestatie-indicatoren zijn dat wel. Ze gelden allemaal tot en met 2021. Er zijn geen prestatie-indicatoren opgesteld voor na 2021.

64 U-Thuis (2019). Projectplan Jouwhuisslimmer.nl 2019. 65 Gemeente Utrecht (22 november 2019). Projectplan Energiebox 2020. 66 Gemeente Utrecht (20 mei 2020). Projectvoorstel RRE. 67 Gemeente Utrecht (2021). Jaarplan Gasvrij Thuis. 68 Gemeente Utrecht (7 januari 2020). Projectofferte Jouw Huis Slimmer (hybride) webinars 2021. 69 Rekenkamer Utrecht. Interviews gemeente Utrecht.

61

3.3.3

DE PROJECTBEHEERSING IS NIET OP ORDE

Bevinding 3: Er is geen projectplan voor het cluster. De projectplannen van de projecten zijn niet volgens een gemeenschappelijk format opgesteld en missen soms onderdelen, voornamelijk op projectbeheersing. Er zijn nauwelijks evaluaties, voortgangsrapportages of bijgestelde plannen beschikbaar. Er wordt weinig gedaan aan evaluatie en monitoring en er wordt niet vooruitgeblikt.

Het Stimuleren van particuliere woningeigenaren is geen project op zich met een projectplan, maar bestaat uit projecten die ieder een eigen projectplan en eigen projectleider hebben. De gemeente Utrecht heeft een format van een projectplan (‘projectcontract’), maar dit is niet gebruikt.70 In de vergelijking met het format valt op dat een deel van de projectplannen onderdelen mist, met name als het aankomt op projectbeheersing. Hierbij gaat het om tijd, geld, kwaliteit, organisatie, communicatie en informatie. Sommige plannen geven informatie over de bemensing en begroting, risico’s worden een enkele keer genoemd. Alleen het RRE-projectplan71 bevat informatie over monitoring. Geen enkel plan bevat een meerjarenplanning en/of meerjarenbegroting. Er zijn geen voortgangsrapportages of evaluaties beschikbaar voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren of van de afzonderlijke projecten. In de voortgangsrapportage Energie van de Stad72 staat beschreven wat er is gedaan en wat er is geleerd, maar hier worden alleen enkele projecten uitgelicht ter illustratie. Van Jouwhuisslimmer.nl is een jaarverslag over 2020 op regionaal niveau beschikbaar73, dit gaat met name in op Google Analytics zoals het aantal bezoekers, aantal minuten op de website, etc.

Speciaal voor de informatie-uitvraag voor dit rekenkameronderzoek is een toelichting opgesteld op het verloop van de RRE-activiteiten.74 3.3.4

DE UITGAVEN STIJGEN EN DE BEGROTING IS IN 2017-2019 OVERSCHREDEN

Bevinding 4: De begrote uitgaven aan het thema Wonen zijn de afgelopen jaren gestegen van € 710.000 in 2016 tot ongeveer € 1,2 miljoen in 2021. De toekenning van de RRE en RREW hebben gezorgd voor een groter budget. In 2017, 2018 en 2019 zijn de werkelijke uitgaven hoger dan de begroting. De organisatie heeft hier geen toelichting bij. Er is geen meerjarenbegroting voor het Stimuleren van particuliere woningeigenaren.

70 Gemeente Utrecht (21 januari 2019). Format projectcontract. 71 Gemeente Utrecht (20 mei 2020). Projectvoorstel RRE. 72 Gemeente Utrecht (30 april 2021). Raadsbrief Duurzaamheidsverslag 2020 en Voortgangsrapportage Energie van de

stad 2020. 73 U-Thuis (14 januari 2021). Jouw Huis Slimmer in 2020, feiten en cijfers. 74 Gemeente Utrecht (2021). Korte toelichting op proces en monitoring (opgesteld n.a.v. vraag Rekenkamer Utrecht).

62

Het is niet mogelijk om een precieze uitsplitsing te maken van de uitgaven aan het Stimuleren van particuliere woningeigenaren. De begroting van het thema Wonen geeft het best mogelijke overzicht75 omdat hier de meeste projecten onder vallen. Het thema Wonen bevat echter ook projecten vallen die niet onder de scope van dit rekenkameronderzoek vallen, bijvoorbeeld omdat ze gericht zijn op het grotere geheel. Een voorbeeld is de algemene post ‘coördinatie’, waarin werkzaamheden zijn verwerkt die hebben bijgedragen aan de Transitievisie Warmte. Ook vallen binnen Wonen enkele projecten voor andere doelgroepen, zoals huurders. De begrote en werkelijke uitgaven aan het thema Wonen zijn weergegeven in figuur 3.6.76 In 2020 en 2021 zijn de RRE (€ 585.000) en RREW (€ 742.353,15) toegekend, waardoor er meer middelen beschikbaar zijn dan eerder. Figuur 0.6 Uitgaven thema Wonen 2016-2021 De uitgaven zijn de afgelopen jaren gestegen. In 2017, 2018 en 2019 is er een overschrijding van het budget geweest. 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2016